Цели и особенности современного государственного регулирования торговли

В целях создания условий для развития торговой отрасли в период становления рыночной экономики России, в связи с отменой планово- распределительной системы, повышением уровня торгового обслуживания населения и формированием нового хозяйственного механизма, ориентированного на потребителя, роль государственного регулирования в торговой деятельности значительно возрастает.

Объектом правового регулирования торговли являются отношения, связанные с организацией и осуществлением торговой деятельности на территории Российской Федерации. Государственное регулирование направлено исключительно на торговую деятельность и не относится к сервисным договорным обязательствам и коммерческому посредничеству. Таким образом, государственное регулирование торговли относится только к деятельности, связанной с продажей товаров и осуществляемой посредством заключения договоров розничной купли-продажи или поставки.

Государственное регулирование торговой деятельности представляет собой особый вид правоотношения, участниками которого являются, с одной стороны, органы государственной власти и местного самоуправления, а с другой стороны, юридические лица и индивидуальные предприниматели (хозяйствующие субъекты коммерческой деятельности), осуществляющие торговую деятельность как посредством создания торговых объектов и обеспечения их функционирования, так и без их использования.

В связи с необходимостью совершенствования правового регулирования государственного вмешательства в сферу свободной торговли 28 декабря 2009 г. ГД ФС РФ был принят Федеральный закон N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (ФЗ о ГРТД), который регламентирует несколько групп правоотношений:

органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, на которые возложены полномочия в области регулирования торговой деятельности, и хозяйствующих субъектов в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности;
отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (ч. 3 ст. 1 ФЗ о ГРТД).

В сферу государственного регулирования торговли не входят:

отношения, возникающие при осуществлении купли-продажи товаров между гражданами, так как, во-первых, такая деятельность не является предпринимательской, а во-вторых, она уже урегулирована положениями гражданского законодательства;
отношения между субъектами коммерческой деятельности и гражданами, также урегулированные гражданским законодательством, в том числе законодательством о защите прав потребителей;
отношения, связанные с организацией розничных рынков, а также с организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, поскольку такие отношения регламентируются Федеральным законом "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации";
отношения, возникающие в связи с организацией и использованием торговых объектов, в области предоставления услуг (например, предприятий общественного питания или бытовых услуг населению).

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется ГК РФ, ФЗ о ГРТД, а также другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Среди наиболее значимых нормативно-правовых актов в этой области следует назвать: Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"; от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака"; от 7 марта 2005 г. N 11-ФЗ "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе"; от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и целый ряд иных федеральных законов, устанавливающих нормы и правила регулирования торговой деятельности определенных групп товаров.

Согласно ч. 3 ст. 3 ФЗ о ГРТД органы местного самоуправления также вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены ФЗ о ГРТД, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов Российской Федерации.

Целями государственного регулирования торговой деятельности на современном этапе являются:

обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем: проведения единой государственной торговой политики; нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности; установления унифицированного порядка проведения контрольных и надзорных мероприятий; установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности;
развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров;
обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения (ч. 2 ст. 1 ФЗ о ГРТД).

Основными задачами государственного регулирования торговой деятельности являются:

исключение неоправданного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов;
разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимателями торговой деятельности;
обеспечение прозрачности мер государственного регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области;
обеспечение качественного и доступного обслуживания потребителей;
обеспечение равномерного и цивилизованного развития различных форм торговой деятельности с учетом политики поддержки малого и среднего предпринимательства.

Государственное регулирование торговой деятельности выполняет ряд важных функций, исполнение которых возложено на органы государственной власти и местного самоуправления, в число которых входят: 1) формирование и реализация политики государства в сфере торговой деятельности; 2) осуществление контроля и надзора в области торговли; 3) формирование и ведение информационных ресурсов, включая реестры участников торговой деятельности и торговых объектов; 4) определение мест размещения торговых объектов; 5) выдача разрешений на осуществление торговой деятельности в случаях, предусмотренных законодательством.

ФЗ о ГРТД регламентирует полномочия Правительства РФ, федеральных и муниципальных органов исполнительной власти в области регулирования торговой деятельности. В соответствии с п. 1 ст. 5 этого Закона полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования торговой деятельности заключаются в: 1) обеспечении проведения государственной политики в области торговой деятельности; 2) утверждении методики расчета и порядка установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов ; 3) утверждении методики расчета объема всех реализованных продовольственных товаров в границах субъекта Российской Федерации, в том числе в границах города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, в границах муниципального района, городского округа в денежном выражении за финансовый год и определения доли объема всех реализованных таких товаров хозяйствующим субъектом, осуществляющим розничную торговлю такими товарами посредством организации торговой сети (за исключением сельскохозяйственного потребительского кооператива, организации потребительской кооперации), в границах соответствующего административно-территориального образования в денежном выражении за финансовый год, а также в исполнении иных предусмотренных ФЗ о ГРТД полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности.

Министерство промышленности и торговли РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, осуществляет: 1) утверждение методических рекомендаций по разработке региональных программ развития торговли; 2) утверждение формы торгового реестра, включающего в себя сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность, о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров), и о состоянии торговли на территории субъекта Российской Федерации (далее - торговый реестр), порядка его формирования и порядка предоставления информации, содержащейся в торговом реестре; 3) участие совместно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации, в определении содержания форм статистической отчетности, применяемых в области торговой деятельности, сроков их представления хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров (за исключением производителей товаров).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности: 1) реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; 2) разрабатывают и принимают законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; 3) устанавливают нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации; 4) проводят информационно-аналитическое наблюдение за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; 5) разрабатывают и реализуют мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 ФЗ о ГРТД).

Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Министерство промышленности и торговли РФ в целях согласования общественно значимых интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, привлекает на добровольной основе некоммерческие организации, объединяющие таких хозяйствующих субъектов, к участию в формировании и реализации государственной политики в области торговой деятельности. Участие в формировании и реализации государственной политики в области торговой деятельности некоммерческих организаций, объединяющих хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и поставки товаров, может осуществляться в следующих формах (ч. 2 ст. 7 ФЗ о ГРТД): 1) путем участия в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации в области торговой деятельности, региональных и муниципальных программ развития торговли; 2) посредством участия в анализе финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в оценке эффективности применения мер по ее поддержке, в подготовке прогноза развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 3) путем распространения российского и иностранного опыта в области торговой деятельности; 4) предоставлением необходимой информации для формирования и реализации государственной политики в области торговой деятельности; 5) в виде подготовки для органов государственной власти и органов местного самоуправления предложений о совершенствовании торговой деятельности.

Согласно ст. 17 ФЗ о ГРТД органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении основных направлений социально-экономического развития соответствующих территорий предусматриваются мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности, а также разработка и реализация региональных программ развития торговли.

Мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности, предусматривают: 1) стимулирование инвестиционных проектов, направленных на строительство логистических центров поставок, осуществляющих прием и хранение сельскохозяйственной продукции, формирование партий товаров для отгрузки хозяйствующим субъектам, осуществляющим оптовую и (или) розничную торговлю продовольственными товарами; 2) поддержку сельскохозяйственных потребительских кооперативов, организаций потребительской кооперации, осуществляющих торгово-закупочную деятельность в сельской местности; 3) стимулирование деловой активности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и обеспечение взаимодействия хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, путем организации и проведения выставок в области торговой деятельности, ярмарок.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: 1) предусматривают строительство и размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; 2) разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; 4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

Для содействия развитию торговли согласно ст. 18 ФЗ о ГРТД органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут разрабатывать соответственно региональные и муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в которых определяются: 1) цели, задачи и ожидаемые результаты развития торговли с учетом достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 2) мероприятия, направленные на достижение целей государственной политики в области торговой деятельности, в том числе мероприятия по оказанию приоритетной поддержки в развитии торговли российским производителям товаров, субъектам малого или среднего предпринимательства, формированию конкурентной среды, развитию торговли в сельской местности; 3) объем и источники финансирования мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности; 4) основные показатели эффективности реализации программ развития торговли; 5) порядок организации реализации программ развития торговли и порядок контроля за их реализацией.

Целью развития торговой деятельности является достижение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, являющихся основными критериями оценки доступности продовольственных и непродовольственных товаров для населения и удовлетворения спроса на такие товары (ст. 19 ФЗ о ГРТД). Нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов Российской Федерации, в том числе для входящих в их состав муниципальных образований, разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, и учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов. Утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов.

Для максимального удовлетворения запросов потребителей, соблюдения баланса интересов крупных и малых субъектов коммерческой деятельности, а также обеспечения здоровой конкурентной среды должны использоваться определенные методы государственного регулирования, к числу которых ст. 4 ФЗ о ГРТД относит:

1) установление требований к организации и осуществлению торговой деятельности:

а) установление общего режима торговой деятельности;
б) установление требований к осуществлению торговой деятельности;
в) установление требования к организации торговой деятельности;
г) установление специального режима для торговли продовольственными товарами;
д) установление правил, касающихся размещения торговых объектов;
е) установление требований к организации ярмарок и продажи товаров на них;

2) антимонопольное регулирование в этой области;

3) информационное обеспечение в этой области:

а) лицензирование торговой деятельности;
б) ведение реестров хозяйствующих субъектов торговой деятельности;

4) осуществление государственной регистрации товаров;

5) государственный контроль (надзор), а также муниципальный контроль в этой области:

а) установление технических регламентов на отдельные группы товаров;
б) проведение стандартизации товаров;
в) подтверждение соответствия отдельных групп товаров;
г) регламентация метрологических требований к товарам;
д) установление санитарных требований к товарам;
е) осуществление государственного контроля над уровнем цен на рынке;
ж) проведение государственного контроля за безопасностью товаров;
з) осуществление государственного контроля деятельности субъектов товарных рынков.