Обеспечение конституционной законности в Российской Федерации
Понятие конституционной законности
Конституция государства занимает особое место в системе законов. Она является основополагающим законом государства и обладает верховенством на всей его территории.
Конституционная законность есть реально действующая система конституционализма, обеспечивающая полное действие конституции.
Конституционная законность означает следующее.
1. Правовой характер самой конституции как базового закона государства. Иными словами, конституция своим содержанием (при всем его возможном разнообразии) должна выражать принципы демократии, свободы и справедливости, закреплять права и свободы человека и гражданина, прежде всего отраженные в международных стандартах и нормах, воплощать принципы (требования правового государства).
2. Верховенство конституции в правовой системе государства, т.е. Конституция имеет высшую юридическую силу. Все законы и иные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления издаются на основе и в соответствии с конституцией.
Законы и подзаконные (в том числе ведомственные) акты, противоречащие конституции, не имеют юридической силы.
Так, согласно ст. 15 (ч. 1) Конституции Российской Федерации «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу...
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
3. Принципы и нормы конституции имеют прямое действие. Правоприменительная практика всех государственных органов должна соответствовать конституции.
Все должностные лица независимо от их ранга и положения ответственны за нарушение ее принципов и норм.
Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Однако если судебные или иные правоприменительные органы обнаруживают, что закон или отдельные его положения не соответствуют Конституции, то они непосредственно применяют нормы Конституции.
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 декабря 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» отмечает, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, если придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации либо принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей.
4. Конституция действует на всей территории государства. В условиях федеративного устройства государства федеральная конституция действует во всех субъектах (членах) федерации, конституции субъектов (членов) федерации — на всей их территории.
Спорным оказался вопрос о действии устава края или области, в состав которого входят автономные округа, на территории указанных округов, так как автономные округа, согласно действующей Конституции Российской Федерации, являются равноправными субъектами Российской Федерации (ст. 5).
Однако вхождение автономного округа в состав края или области является условием распространения устава края или области на всю ее территорию, в том числе на территорию автономного округа.
Принципы верховенства конституции, конституционной законности не реализуются автоматически.
Их действие может быть нарушено умышленно либо в силу правоприменительной ошибки.
Для предотвращения и ликвидации таких «сбоев» существует система правовых средств охраны конституции (например, институт конституционной ответственности в виде импичмента главы государства).
Конституционный контроль
Специфическим институтом обеспечения и охраны действия принципа верховенства конституции является конституционный контроль.
Судебный конституционный контроль означает специализированный механизм охраны конституции как нормативного правового акта высшей юридической силы.
Конституционный контроль есть специфическая функция компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений.
Государственными органами, осуществляющими конституционный контроль, являются: глава государства, парламент, правительство; специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные органы); судебные органы.
Конституционный контроль, осуществляемый главой государства, парламентом, правительством, другими государственными органами (исключая судебные) в процессе осществления основных функций либо наряду с другими функциями, в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики.
Этот вид конституционного контроля можно квалифицировать как общий (общеполитический) конституционный контроль.
Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.) либо специализированные органы, подобные парламентскому институту омбудсменов (уполномоченных по правам человека, народных защитников).
Конституционный контроль как самостоятельное направление государственной деятельности начинался собственно с проверки законов, принимаемых парламентом.
Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло, и для каждого государства этот набор объектов индивидуален.
Объектами конституционного контроля, в том числе осуществляемого судебными органами, являются: законы, их различные разновидности: законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию; законы, принятые референдумом; конституционные, органические законы; обыкновенные законы; регламенты и иные акты, принятые законодательными (представительными) органами; нормативные правовые акты органов исполнительной власти; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; внутригосударственные договоры (в федерациях и конфедерациях); акты судебных органов; акты и действия общественных объединений; индивидуальные правоприменительные акты и правоприменительная практика компетентных государственных органов и должностных лиц; международные договоры; действия должностных лиц в порядке их конституционной ответственности (обычно действия высших должностных лиц государства — Президента, членов правительства, судей высших судебных инстанций); организация и проведение, подтверждение итогов референдумов и выборов; создание и деятельность политических партий и других общественных объединений.
Две формы конституционного контроля (абстрактный и конкретный) содействуют правовой охране конституции и служат средством обеспечения ее высшей юридической силы, прямого действия, реализации основных прав и свобод личности и поддержания границ конституционных полномочий органов государственной власти.
Конституционный контроль — это «внутренний цензор» правовой системы, с помощью которого становятся возможными гармонизация различных отраслей права, их согласование с конституционными принципами в процессе реализации конституции.
Форма конкретного конституционного контроля предполагает существование конкретного дела, не обязательно судебного, в ходе которого возникает вопрос о конституционности применяемого правового акта.
В России форма такого контроля используется в двух случаях: когда граждане обращаются с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод и когда суды обращаются с запросом о проверке конституционности закона.
Граждане и суды не могут обжаловать закон абстрактно, если они не столкнулись с его реализацией в ходе конкретного дела
Конституционный Суд в Российской Федерации: правовой статус, прерогативы, организация деятельности
Задачи, полномочия и структура Конституционного Суда определены Конституцией РФ и Федеральным конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с последующими изменениями).
Роль и характер данного органа определяются его функциональным назначением.
Правовой статус и особенности Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля во многом характеризуются его компетенцией, закрепленной в названном законе в виде следующих основных полномочий.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик; уставов, а также законов иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации; в) договоров между органами государственной власти ФР и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; между высшими государственным органами субъектов РФ.
Кроме того, Конституционный Суд по жалобам за нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененого или подлежащего применению в конкретном деле; дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ, Федеральным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со ст. 111 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качастве судебного органа конституционного контроля.
По вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд принимает свой Регламент.
В нем на основане Конституции РФ и Федерального конституционного закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливаются: порядок определения персонального состава па лат Конституционного Суда РФ; порядок распределения дел между ними; порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат; на которые правила процедуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Конституционном Суде РФ; требования к работникам его аппарата; иные вопросы его внутренней деятельности.
Конституционный Суд учреждается и функционирует в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ, т.е. соблюдения и обеспечения основных политических и правовых ценностей, провозглашенных и гарантированных Конституцией.
Одной из важнейших функций Конституционного Суда является толкование Конституции РФ, которое этот орган дает по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законом тельной власти субъектов РФ.
Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, кандидатуры которых Президент РФ представляет Совету Федерации для назначения на должности судей этого органа.
Конституционный Суд РФ вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее 3/4 от общего числа судей.
Полномочия Конституционного Суда РФ не ограничены определенным сроком, но его судьи назначаются на срок 15 лет.
Назначение на должность судьи Конституционного Суда РФ на второй срок не допускается.
Судьей Конституционного Суда РФ может быть назначен гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста по менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Судья Конституционного Суда РФ считается вступившим в должность с момента принесения им присяги.
Его полномочия прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий.
Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, законность, состязательность и равноправие сторон.
Одним из важнейших элементов статуса является обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан.
Согласно ст. 7 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов.
В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые средства для обеспечения его деятельности, которыми Конституционный Суд распоряжается самостоятельно.
Статьей 11 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрены занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда.
Данная статья направлена на свободное и независимое осуществление судьей задач и функций в сфере конституционного правосудия.
В ст. 13 определены гарантии независимости судьи Конституционного Суда РФ: несменяемость, неприкосновенность, равенство прав судей, порядок приостановления и прекращения полномочий судьи, право на отставку, обязательность установленной процедуры конституционного судопроизводства, запрет на какое бы то ни было вмешательство в судебную деятельность, предоставление судье материального и социального обеспечения, гарантии безопасности.
Конституционный Суд состоит из двух палат, включающих в себя соответственно десять и девять судей. Он рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат.
В пленарных заседаниях участвуют все судьи Конституционного Суда, в заседаниях палат — судьи, входящие в состав соответствующей палаты.
Основные вопросы компетенции конституционного суда рассматриваются в пленарных заседаниях.
Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда РФ избираются на пленарном заседании из состава судей Конституционного Суда.
Избирают их в индивидуальном порядке путем тайного голосования и большинством от общего числа судей, срок полномочий три года.
Председатель Конституционного Суда руководит подготовкой пленарных заседаний, созывает их и председательствует на них, вносит на обсуждение Конституционного Суда вопросы, подлежащие рассмотрению в пленарных заседаниях и заседаниях палат, представляет Конституционный Суд в отношениях с государственными органами, общественными объединениями, по уполномочию Конституционного Суда выступает с заявлениями от его имени; осуществляет общее руководство аппаратом Конституционного Суда, представляет на его утверждение кандидатуры руководителей Секретариата и других подразделений аппарата, издает приказы и распоряжения.
Заместитель Председателя Конституционного Суда РФ осуществляет по уполномочию Председателя Конституционного Суда РФ отдельные его функции, а также выполняет свои обязанности, возложенные на него конституционным судом.
Судья-секретарь конституционного суда осуществляет непосредственное руководство аппаратом Конституционно го Суда, обеспечивает организационную подготовку его заседаний; доводит до сведения соответствующих органов и лиц решения Конституционного Суда и информирует его об исполнении этих решений.
Конституционное судопроизводство — это установленные Конституцией РФ, федеральным конституционным законом и Регламентом Конституционного Суда РФ порядок и процедура рассмотрения и решения дел и вопросов, принадлежавших к компетенции Конституционного Суда РФ.
Конституционное судопроизводство основывается на прочных демократических принципах и имеет некоторые особенности.
В законодательном порядке определены принципы конституционного судопроизводства: независимость судей, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, непрерывность судебного заседания, состязательность и равноправие сторон, язык конституционного судопроизводства.
Акты Конституционного Суда: предмет, содержание, юридическая сила
При всем многообразии рычагов обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства особое место занимают решения Конституционного Суда РФ. Именно в них выражается реализация полномочий Конституционного Суда РФ.
Нормативный характер решений Конституционного Суда РФ, непосредственное действие, общеобязательность и юридическая сила, позволяющая интерпретировать конституционные нормы и дисквалифицировать акты федерального и регионального законодательства, а также косвенным образом давать оценку правоприменительной практике, придают этим решениям высокий авторитет.
Фактически решения Конституционного Суда — это конституционные нормы в их динамике.
Конституционный Суд правомочен принимать решения в пленарных заседаниях при наличии не менее 2/з от общего числа судей, а в заседании палаты — при наличии не менее 3/4 ее состава.
Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение уполномоченных на то субъектов.
Обращение может быть направлено в форме запроса, ходатайства или жалобы.
Требования к обращению и стадии конституционного судопроизводства определены в ФКЗ и состоят в следующем: обращение в Конституционный Суд РФ предполагает оплату государственной пошлины; предусмотрено предварительное рассмотрение обращений; принятие обращения к рассмотрению; порядок рассмотрения дел в пленарных заседаниях и заседаниях палат; назначение дел к слушанию; подготовка дела к слушанию; оповещение о заседании; стороны и их представители; открытые и закрытые заседания; объяснения сторон; заключение экспертов; показания свидетелей и ряд других вопросов, составляющих содержание и специфику конституционного судопроизводства.
Традиционно решения Конституционного Суда Российской Федерации отождествляются с его итоговыми решениями — постановлениями, в которых содержатся суждения данного Суда по существу поставленных в обращениях вопросов.
Постановления принимаются по вопросам о разрешении дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик; уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; решения о толковании Конституции РФ, и по ряду других основополагающих вопросов его компетенции.
Однако в решениях Конституционного Суда сосредоточиваются и последствия различных его процессуальных действий при осуществлении конституционного правосудия.
Одни из них направлены на выяснение наличия у заинтересованных лиц права на обращение в Конституционный Суд за судебной защитой или условий осуществления этого права, другие — на обеспечение необходимых предпосылок для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела, третьи — на устранение недостатков ранее вынесенных решений и т.д. И каждое такое действие Конституционного Суда находит свое объективное выражение в таком его решении, как определение. В них в целом опосредуются все процедуры конституционного правосудия.
Любое определение в ряду других актов Конституционного Суда, последовательно приводящих к итоговому решению, имеет собственное значение.
От того, насколько правильно разрешаются Судом отдельные вопросы процесса, зависит законность и обоснованность вынесенного решения.
На практике определениями разрешаются не только процессуальные, но и материально-правовые вопросы, что опровергает сложившееся мнение об определениях как вспомогательных, сугубо процессуальных решениях Конституционного Суда.
И хотя это сближает такого рода определения с итоговыми решениями, процедура их вынесения, особенности их юридической силы не позволяют ставить их на одну ступень с последними.
Тем не менее Конституционный Суд нередко прибегает к данному инструментарию, что зачастую неоднозначно воспринимается как самими судьями, так и учеными и практиками, занимающимися вопросами конституционного правосудия, и препятствует полноценной реализации таких определений.
Заключением именуется итоговое решение Конституционного Суда РФ по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Решение Конституционного Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, если иное не предусмотрено федеральным конституционным законом.
Решение Конституционного Суда провозглашается в полном объеме немедленно после его подписания.
Постановления и заключения Конституционного Суда не позднее, чем в двухнедельный срок со дня их подписания, направляются: судьям конституционного суда, сторонам, Президенту РФ, палатам Федерального Собрания, Правительству РФ, Уполномоченному по правам человека РФ, Верховному, Высшему Арбитражному судам, Генеральному прокурору, министру юстиции.
Решение Конституционного Суда РФ является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).
Можно констатировать, что решения Конституционного Суда играют важнейшую роль в обеспечении режима конституционной законности.
Вместе с тем обозначились и определенные проблемы, связанные, в частности, с исполнением актов Конституционного Суда РФ.
Решения, выносимые Конституционным Судом, могут сопровождаться особыми мнениями судей.
Институт особого мнения урегулирован положениями ст. 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которыми предусмотрена возможность для судьи Конституционного Суда, не согласного с решенем Суда, письменно изложить свое особое мнение, которое подлежит приобщению к материалам дела и опубликованию вместе с решением Конституционного Суда.
Положениями указанной статьи Федерального конституционного закона не исключается возможность изложения особого мнения не только в связи с несогласием с резолютивной частью решения, но также с несогласием с мотивировочной частью либо с иным положением вынесенного решения.
Анализ отдельных ранее высказанных особых мнений судей Конституционного Суда позволяет выявить их некоторые особенности.
Количество заявленных особых мнений показывает, что не всегда численный состав Конституционного Суда полностью разделяет содержание вынесенного решения.
Так, за 2000 г. было высказано 6 особых мнений; 2001 г. — 10 особых мнений; 2002 г. — 7; 2003 г. — 4; 2004 г. — 7; 2005 г. — 10.