Федеративное устройство России

Федерация как одна из форм государственного устройства. Субъекты федераци

Федерация (от лат. «federatio» — союз, объединение) — это форма государственного устройства, предполагающая объединение государств (государственных образований) в единое союзное государство (союз государств), субъекты которого наделяются определенной учредительной властью и обладают ограниченным суверенитетом. Понятие федерации тесно связано с понятием федерализма (от фр. «federalisme») — динамично развивающейся системы общественных отношений, политических процессов, обеспечивающих единство страны, децентрализацию государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации. Иногда под федерализмом понимается и политическое движение, выступающее за федеративную организацию государства.

Государства либо государственные образования, из которых состоит федерация, именуются субъектами федерации. Они могут носить самые различные названия: в России — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; в Германии и Австрии — земли, в США, Индии, Мексике, Австралии — штаты и т.п. Субъекты федерации формируют региональные органы государственной власти, имеют собственное законодательство, иногда — свою судебную систему.

В отличие от федерации унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц, не обладающих политической самостоятельностью. Правда, в некоторых унитарных государствах существуют автономные образования, обладающие гораздо большим объемом полномочий по сравнению с другими административно-территориальными единицами (Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании и пр.).

Помимо федераций, унитарных государств выделяют такие формы объединения суверенных государств, как конфедерация (в настоящее время таковых в мире не существует), содружество, (Британское Содружество, Содружество независимых государств, возникшее в 1991 году после распада СССР), союз (Европейский Союз, Союз Беларуси и России). Данные объединения обычно создаются на основе общности некоторых интересов (оборонных, экономических, геополитических). В рамках этих объединений могут существовать некие общие органы управления, а иногда и общее законодательство по целому ряду вопросов.

Исторически создание федераций преследовало одну из двух целей: демократизацию государства через децентрализацию власти, разделение властей «по вертикали». Иначе говоря, в этом случае государственная власть уже не концентрируется целиком в центральных органах, а перераспределяется между федеральным центром и регионами. Тем самым повышается эффективность управленческой деятельности, эффективнее учитываются местные особенности, проще решаются социальные и другие вопросы. Субъекты федераций такого типа (в частности, США, Германия, Австралия) не имеют специфической этнической, религиозной окраски. В этих государствах продолжительное время не возникает межнациональных конфликтов, они довольно устойчивы, явно не подвержены деструктивным (сепаратистским и пр.) тенденциям; решение национального вопроса путем объединения различных суверенных народов, этнических, религиозных групп, проживающих на обособленных территориях. Федерации данного типа непрочны, некоторые из них распались буквально на наших глазах: Советский Союз, Чехословакия. Этнический фактор создает угрозу целостности таких федеративных государств, как Канада, Индия, Югославия, в составе которой в настоящее время остались только две союзные республики из некогда шести.

В настоящее время в мире насчитывается 24 федеративных государства, расположенных на пяти континентах, в которых проживает около 1/3 населения земного шара. М.В.Баглай и В.А.Туманов довольно точно определили основные принципы, которые лежат в основе федерации как формы государственного устройства: равноправие субъектов федерации, прежде всего, в отношениях с федеральной властью; верховенство федеральной конституции и федерального права; предоставление каждому гражданину федеративного государства на территории каждого субъекта федерации тех же прав, что имеют проживающие здесь граждане; запрет одностороннего выхода субъекта федерации из состава федерации.

Указанные принципы в своей совокупности обеспечивают стабильность федеративного устройства государства.

Существующие в современном мире федерации классифицируют по ряду оснований. Пожалуй, наиболее удачная типология предложена д.ю.н., профессором В.Е.Чиркиным: по способу создания: договорные — возникают на основе договора, соглашения учредительного характера между самостоятельными государствами (бывший СССР, США, Танзания и пр.); конституционные — учреждаются путем принятия конституции или поправок к ней (Индия, Бельгия, Эфиопия, Германия и др.); договорно-конституционные — образованы на основе конституции с широким использованием договорных процессов (Россия, ОАЭ, Швейцария и др.).

по способу распределения и осуществления властных полномочий: централизованные — федерации, роль субъектов которых невелика, полномочия незначительны (Индия, Пакистан, Венесуэла и др.); относительно децентрализованные — федерации, субъекты которых владеют значительным объемом полномочий в политической, экономической и социальной сферах (США, Германия, Австрия и др.).

по соотношению национального и территориального начал в образования федерации: федерации, образованные по национальному признаку, — субъекты таких федераций создаются с учетом расселения на территории определенной национальной, этнической общности (Югославия, сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии, Бельгия и др.); федерации, образованные по территориальному признаку — субъекты таких федераций не имеют ярко выраженной национальной, этнической окраски (США, Германия, Австрия и др.).

Россия объединяет в себе оба указанных признака, ибо в ее составе находятся республики, автономная область, автономные округа как формы самоопределения различных народов страны, так и края, области, города федерального значения, олицетворяющие собой территориальное начало российской модели федерализма; в зависимости от статуса субъектов федерации: симметричные — субъекты таких федераций имеют одинаковый статус, являются не только де-юре, но и де-факто равноправными (Германия, Австрия, Эфиопия и др.); асимметричные — субъекты таких федераций имеют различный статус (Россия, США и др.).

Как справедливо отмечается в научной литературе, абсолютно симметричных федераций практически не существует. Однако и различия в правовых статусах территорий федеративного государства не должны быть значительными и угрожать принципу равноправия субъектов федерации.

Становление и развитие Российского федеративного государства

До Октябрьской революции 1917 года Россия являла собой унитарное государство, в состав которого входил ряд автономий с большим объемом полномочий, в частности, Польша и Финляндия.

Советское государство, образованное партией большевиков в октябре 1917 года, должно было, как предполагалось, охватывать всю территорию Российской империи. Однако уже вскоре после победы Октябрьской революции, а также в ходе гражданской войны была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, Тувы, Украины, Белоруссии, республик Закавказья и Средней Азии.

25 (12) января 1918 года, в соответствии с Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, Россия была провозглашена «Федерацией советских национальных республик». Данные республики создавались, как правило, в районах проживания различных народов, населявших бывшую Российскую империю. Их границы определялись произвольно. В тех регионах, где в основном проживало этнически русское население, поначалу сохранялось прежнее административно-территориальное деление на губернии, которые не имели сколько-нибудь серьезных государственно-властных полномочий.

Федеративное устройство государства было официально закреплено первой Конституцией РСФСР, принятой V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 года. Россия стала федерацией с автономными образованиями, аналогов которой в мире не существовало. Государство делилось, по существу, на бесправные административно-территориальные образования (сначала губернии, впоследствии — края, области) и автономии с весьма символическими полномочиями: автономная советская социалистическая республика (АССР); трудовая коммуна (Немцев Поволжья и Карельская) — существовали с 1918 по 1923 гг.; автономная область — с 1920 года.

30 декабря 1922 года Россия, оставаясь федерацией, вошла в состав другого федеративного государства — Союза Советских Социалистических Республик (СССР) и утратила свой государственный суверенитет. Формально союзные республики сохраняли значительную самостоятельность, включая право выхода из СССР, однако фактически все властные и управленческие функции были сосредоточены в союзных органах.

В 1923 году в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Вторая Конституция РСФСР, принятая 11 мая 1925 года, юридически оформила этот новый государственно-правовой статус России. В то же время было уточнено и внутреннее строение Российской Федерации. Конституция закрепила две формы автономии: автономные республики (АССР) и автономные области. Автономные республики имели отдельные атрибуты государственности: собственную конституцию, подлежащую утверждению Всероссийским съездом Советов, органы государственной власти: съезд Советов, центральный исполнительный комитет, совет народных комиссаров. В автономных областях принимались Положения об автономных областях, которые утверждались ВЦИК.

25 февраля 1925 года в порядке эксперимента в России в целях решения проблем малых народностей был образован первый национальный округ — Коми-Пермяцкий. 15 июля 1929 года был создан Ненецкий автономный округ. Официально новая форма автономии была узаконена Постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения народностей Севера», согласно которому появились еще шесть национальных округов, в том числе Остяко-Вогульский (ныне — Ханты-Мансийский) и Ямальский (ныне — Ямало-Ненецкий). В 1937 году процесс образования национальных округов был завершен: в составе РСФСР стало 10 национальных округов.

С 1924 года получил развитие и другой процесс — процесс преобразования автономных республик в союзные с выходом их из состава РСФСР. 27 октября 1924 года в результате национально-государственного размежевания Средней Азии на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик создаются Туркменская ССР и Узбекская ССР, которые в качестве равноправных с Россией республик в 1925 году вошли в состав Советского Союза. 5 декабря 1936 года стали союзными республиками Киргизская АССР и Казахская АССР. 31 марта 1940 года Карельская АССР была преобразована в Карело-Финскую ССР, которая, правда, просуществовала только до 6 июля 1956 года и была вновь возвращена в состав России в качестве автономной республики.

Согласно третьей Конституции РСФСР, принятой 21 января 1937 года, в составе России находились 17 автономных республик и 6 автономных областей. Последние до 1991 года входили в состав соответствующих краев. Конституция в общих чертах определила статус этих автономий. Национальные округа в Основном законе не перечислялись, а только упоминались.

В 1941-1945 гг. государственное устройство РСФСР вновь претерпело серьезные изменения. Без какого-либо надлежащего правового основания были ликвидированы Автономная республика немцев Поволжья (август 1941 г.), Карачаевская автономная область (октябрь 1943 г.), Калмыцкая АССР (декабрь 1943 г.), Чечено-Ингушская АССР (март 1944 г.). Кабардино-Балкарская АССР была переименована в Кабардинскую АССР (апрель 1944 г.), а Крымская АССР — преобразована в Крымскую область (июнь 1945 г.). Целые народы (чеченцы, ингуши, балкарцы, крымские татары, турки-месхетинцы, курды и др.) были выселены с мест постоянного проживания. Лишь в конце 1950-х годов, после XX съезда КПСС, были восстановлены большинство упраздненных автономий. А репрессированные народы получили полную реабилитацию только в 1991 году, когда репрессивные акты в их отношении были признаны незаконными и преступными.

В послевоенные годы территория РСФСР претерпела существенные изменения. В частности, в ее состав были включены Тувинская и Карельская автономные республики, а также Калининградская область, административным центром которой стал бывший немецкий город Кенигсберг (ныне — Калининград). В то же время 26 апреля 1954 г., с согласия Президиума Верховного Совета РСФСР, из состава России в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

В Конституции (Основном Законе) РСФСР, принятой 12 апреля 1978 года, все автономные республики, края, области, города республиканского подчинения, автономные области, автономные (бывшие национальные) округа были перечислены поименно. Однако их правовой статус практически не изменился.

В конце 1980-х — начале 1990-х годов в связи с демократизацией всех сторон жизни общества многие союзные республики выразили стремление к созданию абсолютно суверенных государств. О своей независимости объявили Литва, Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия, Армения.

При этом РСФСР по-прежнему оставалась, по существу, самым бесправным субъектом СССР. Более того, желая ослабить влияние России на происходящие в стране политические и экономические преобразования, союзное руководство предприняло попытку нарушить единство и целостность Российской Федерации. Так, в соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» автономные республики и автономные образования были признаны самостоятельными субъектами Союза ССР. Автономии наделялись всей полнотой государственной власти на своей территории, а в сферах экономического и социального строительства им были предоставлены те же права, что и союзным республикам, за исключением полномочий, переданных им на основе взаимных соглашений.

Поэтому вскоре после принятия I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР аналогичные документы были изданы и в целом ряде автономных республик. Их примеру последовали другие национально-государственные образования. В частности, 16 ноября 1990 г. была провозглашена Ямало-Ненецкая Республика и принята декларация о ее суверенитете.

24 мая 1991 г., в соответствии с изменениями и дополнениями к Конституции (Основному Закону) РСФСР, из названия автономных советских социалистических республик было исключено слово «автономные». Законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре из пяти российских автономных областей (кроме Еврейской) были преобразованы в республики в составе РСФСР. Осенью 1991 года резко усилились сепаратистские настроения на Северном Кавказе, где была провозглашена «независимая» Чеченская Республика, вопрос о политическом статусе которой не урегулирован до сих пор.

Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» Верховный Совет РСФСР установил новое название государства — Российская Федерация (Россия).

После распада в конце 1991 года Союза ССР возникла реальная угроза целостности самой России. В этих условиях 31 марта 1992 года в Москве полномочными представителями республик в составе Российской Федерации (кроме Татарстана и Чечни), краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов был подписан Федеративный Договор, который 10 апреля 1992 г. стал составной частью Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России. В результате были значительно расширены права республик (они получили статус суверенных), признаны субъектами Российской Федерации края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа, разграничены предметы ведения и полномочия между Федерацией и ее субъектами.

Предотвратив развал России, Федеративный Договор вместе с тем усугубил неравенство между республиками и остальными субъектами Федерации. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа получили значительно меньший объем полномочий, причем многие из них так и не были реализованы вплоть до принятия новой Конституции РФ.

Последнее изменение в составе РФ произошло 4 июня 1992 г., когда Верховный Совет России образовал на части территории бывшей Чечено-Ингушской АССР Ингушскую Республику (с 1996 года — Республика Ингушетия). Таким образом, в настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Все они поименно перечислены в ст.65 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

В условиях сильной асимметричности РФ многие края, области стремились повысить свой государственно-правовой статус. К примеру, 1 июля 1993 г. Свердловский областной Совет народных депутатов провозгласил создание Уральской Республики. Возникла реальная угроза создания Приморской, Сибирской и прочих «республик».

Поэтому по настоятельному требованию регионов, научной общественности в проект Конституции РФ (ст.5) было включено положение о равноправии субъектов Федерации, и, прежде всего, во взаимоотношениях с органами федеральной государственной власти. Однако многие элементы асимметричности в федеративном устройстве России де-факто сохранились. Республики по-прежнему обладают более широким объемом полномочий по сравнению с другими субъектами Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация является федеративным государством. Ее конституционно-правовой статус характеризуется рядом важнейших признаков, которые в своей совокупности обеспечивают суверенитет, территориальную целостность России, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Во-первых, Российская Федерация является суверенным государством, самостоятельно и независимо осуществляющим свои внутренние и внешние функции.

Суверенитет России распространяется на всю ее территорию, которая включает территории субъектов Федерации, внутренние воды (реки, озера, заливы, лиманы и пр.) и территориальное море. Согласно, в частности, Федеральному закону от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» территориальное море — примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, географические координаты которых утверждаются Правительством РФ. Внешняя граница территориального моря РФ является Государственной границей РФ. На территориальное море РФ, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря РФ и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море РФ, воздушное пространство над ними.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ. Согласно Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф РФ включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа РФ находится на расстоянии 200 морских миль от берега либо совпадает с внешней границей подводной окраины материка, если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 метров. Нередко границы континентального шельфа РФ определяются на основе международных договоров РФ или норм международного публичного права. Что касается исключительной экономической зоны РФ, то согласно Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» она устанавливается в морских районах, находящихся за пределами территориального моря России на расстоянии 200 морских миль от береговой линии. Делимитация исключительной экономической зоны РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ.

Континентальный шельф РФ и исключительная экономическая зона РФ де-юре не являются частью территории РФ. Однако конституционный термин «суверенные права» означает, в частности, что, если РФ не производит разведку континентального шельфа, буровые работы на нем, не разрабатывает его минеральные или биологические ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ. Россия также осуществляет на континентальном шельфе юрисдикцию в отношении морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, сооружения и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов. Только РФ имеет право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование на своем континентальном шельфе искусственных островов, установок и сооружений. Статус исключительной экономической зоны РФ в основном аналогичен статусу ее континентального шельфа.

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Если региональный нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, принятому по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, действует федеральный закон.

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Целостность означает, что отделение какой-либо части территории России, включая территории ее субъектов, противоречит Конституции РФ и нормам международного публичного права. Неприкосновенность предполагает недопустимость чьих-либо притязаний на территорию России. Нарушение целостности и неприкосновенности РФ предполагает применение с ее стороны ответных мер, включая военные.

В соответствии с Конституцией РФ (ст.79), Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами РФ. Примером такого объединения является Союз Беларуси и России.

Во-вторых, Российской Федерации устанавливается единое федеральное гражданство. Принятие нормативных правовых актов по вопросам гражданства отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Существующее в республиках собственное гражданство неотделимо от российского и не влечет ограничений прав и свобод граждан РФ.

В-третьих, РФ действует единая система государственной власти. Правовые акты федеральных органов государственной власти: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов, принятые по вопросам их компетенции, являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. В РФ действует единая судебная система, единая система органов прокуратуры. При этом в процессе формирования и деятельности федеральных государственных органов существуют четкие механизмы учета интересов регионов. В частности, каждому субъекту РФ гарантировано представительство в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. При формировании региональных государственных органов обязательно соблюдение обязательных для всей России гарантий избирательных прав граждан.

В-четвертых, в России существует единая система права, которую образуют, главным образом, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Одновременно на территории России до принятия соответствующих законодательных актов РФ применяются нормы бывшего Союза ССР — в части, не противоречащей Конституции и законодательству РФ. Составной частью правовой системы России являются также общепризнанные принципы и нормы международного публичного права и международные договоры РФ.

В-пятых, важнейшим элементом конституционно-правового статуса РФ является наличие федеральной государственной собственности. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1, установлен перечень объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности: объекты, составляющие основу национального богатства страны: ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и исключительной экономической зоны России, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, курорты, заказники федеративного значения и др.), объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач: Государственная казна РФ (средства республиканского бюджета РФ, Пенсионного фонда РФ и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды); имущество Вооруженных Сил РФ, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов ФСБ России, ФСНП России, МВД России, их профильные вузы, учреждения, предприятия и организации; система исправительных учреждений Министерства юстиции РФ и т.п.; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства: предприятия и объекты железнодорожного транспорта, федеральные автомобильные дороги общего пользования, телевизионные передающие центры и пр.

Первоначально исключительно к федеральной собственности относились и предприятия топливно-энергетического комплекса, а также электроэнергетики. Однако Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 10 сентября 1993 г. №15-П признал ряд федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих этот вопрос, не соответствующими Конституции и Федеративному Договору.

В настоящее время, будучи довольно крупным собственником, РФ на основе соответствующих законов регулирует процесс приватизации имущества, находящегося в государственной собственности. Одним из таких актов является, в частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества».

В-шестых, в Российской Федерации функционирует единая денежная и кредитная система. В соответствии с Конституцией РФ (ст.75), денежной единицей в РФ является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ (Банком России). Введение и эмиссия других денег (денежных суррогатов) в РФ не допускается. Запрещается также проведение расчетов внутри страны в иностранной валюте, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством.

В-седьмых, защиту суверенитета и территориальной целостности России осуществляют единые Вооруженные Силы Российской Федерации.

В-восьмых, государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык. В то же время, государство признает равные права всех языков народов РФ на их сохранение и развитие. Все языки народов России пользуются поддержкой государства. Русский язык как государственный язык РФ изучается в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования. На государственном языке России осуществляется работа органов всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также подготовка и проведение выборов и референдумов, официально публикуются нормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, ведется официальное делопроизводство и официальная переписка, оформляются документы, удостоверяющие личность гражданина, и т.п.

В-девятых, Российская Федерация обладает правом внешних сношений с иностранными государствами, заключает международные договоры РФ, участвует в работе межправительственных международных организаций и межгосударственных объединений. К исключительному ведению России относятся вопросы войны и мира.

В-десятых, Российская Федерация имеет собственные государственные символы — Государственный Флаг, Государственный Герб и Государственный Гимн. В соответствии с Конституцией РФ (ч.1 ст.70), их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом.

В-одиннадцатых, столицей Российской Федерации является город федерального значения Москва. Положение столицы России конкретизировано Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». В столице России размещаются федеральные органы государственной власти, представительства субъектов Федерации, а также дипломатические представительства иностранных государств.

В-двенадцатых, Конституция РФ (ст.ст.71,72) закрепляет предметы ведения РФ и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Республика — государство в составе России

Среди 89 субъектов Российской Федерации только республики признаются государствами. Вместе с тем они не вправе нарушать государственную целостность России, не имеют права выхода из состава Федерации.

Каждая из республик характеризуется унитарным государственным устройством. Ее наименование обычно определяется названием коренных (титульных) народов, проживающих на соответствующих территориях. При этом в большинстве республик РФ титульные народы составляют менее половины общей численности населения. В частности, в Республике Башкортостан, по данным профессора М.К.Маликова, из 4 миллионов жителей башкиры составляют только 21,9% населения, тогда как русские — 39,3%, а татары — 28,4%.

Республики вправе определять собственные наименования, которые в дальнейшем на основании их представлений переносятся в текст Конституции РФ соответствующими указами Президента РФ. Например, указами Президента РФ от 9 января 1996 г. №20 и от 10 февраля 1996 г. №173 в ч.1 ст.65 Конституции РФ были включены новые наименования субъектов РФ — «Республика Ингушетия», «Республика Северная Осетия — Алания» и «Республика Калмыкия — Хальмг Тангч» вместо прежних — «Ингушская Республика», «Республика Северная Осетия» и «Республика Калмыкия». Между тем, 24 декабря 1997 г. вступил в силу Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. «О наименованиях географических объектов», согласно которому переименование республик осуществляется федеральными законами по представлениям соответствующих субъектов Федерации. Как разрешается указанная коллизия, ответ на этот вопрос содержится, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации».

Органы законодательной (представительной) власти республик в составе РФ носят различные наименования: Верховный Совет, Народное Собрание и др. Нередко при этом отдается дань национальным традициям: Народный Хурал — в Бурятии и Калмыкии, Народное Собрание — Халньа Гулам — в Ингушетии и т.п. В ряде республик (Башкортостане, Карелии, Кабардино- Балкарии, Якутии) не прижился монокамерализм, существуют 2-палатные парламенты. Исполнительную власть осуществляет правительство, причем в Карелии и Хакасии его председатель избирается непосредственно гражданами этих республик. В большинстве республик учрежден пост президента, который может выполнять функции либо главы всей публичной власти, либо главы только исполнительной власти.

Судебную власть в республике осуществляют федеральные суды, а также конституционный суд и мировые судьи.

В республиках существует собственное гражданство, неотделимое от российского: гражданами республики являются все граждане России, постоянно проживающие на территории данной республики.

Республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые могут использоваться наряду с русским языком: в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях республик; при опубликовании федеральных и республиканских правовых актов; при подготовке и проведении выборов и референдумов РФ, в том числе при изготовлении бюллетеней для голосования; в официальном делопроизводстве на территории республики; в деятельности государственных органов, организаций, предприятий и учреждений, при оформлении текстов документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей) и вывесок с их наименованиями; при оформлении на территории республики документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, записей актов гражданского состояния, трудовых книжек, а также документов об образовании, военных билетов и др.; в республиканских средствах массовой информации; при переводе и дублировании кино- и видеопродукции; при написании наименований географических объектов и оформлении надписей, дорожных и иных указателей.

В государственной собственности республик в составе РФ находятся земля, недра, леса, воды, растительный и животный мир и т.п.

Республики в составе РФ обладают некоторой международной правосубъектностью. Они являются самостоятельными участниками ряда международных, прежде всего, внешнеэкономических отношений, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и Федеративному Договору. Координация такого рода международных отношений осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в частности, по линии МИД России.

Республики в составе РФ имеют собственную государственную символику (герб, флаг, гимн), отражающие национально-исторические традиции населяющих их народов, а также столицы.

В соответствии с Конституцией РФ все республики равноправны. Однако де-факто статус некоторых из них существенно расходится с конституционными положениями. Например, по Договору РФ и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., целый ряд исключительных конституционных полномочий России отнесен к совместному ведению РФ и Татарстана, а многие вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов — к самостоятельным полномочиям Татарстана (а согласно печально известному договору о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия от 12 мая 1997 г., стороны вообще брали на себя обязательства строить свои отношения «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права»). Край, область, город федерального значения как субъекты Российской Федерации. Как уже указывалось, на протяжении многих десятилетий края, области, города Москва и Санкт-Петербург не признавались субъектами Российского федеративного государства. Эволюция их конституционно-правового статуса, по справедливому утверждению И.А.Умновой, проходила в три этапа: преобразование из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии (вторая половина 1980-х годов до подписания 31 марта 1992 г. Федеративного Договора); приобретение краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта РФ (период до принятия Конституции РФ 1993 г.); современный этап конституционного развития, когда края, области, города федерального значения являются полноправными субъектами Федерации.

Края, области, города федерального значения не имеют выраженной национальной специфики. Это отличает их от республик в составе РФ.

Название «край» — дань истории России. В нашей стране края (кроме Приморского) возникли в качестве административно-территориальных единиц, в состав которых первоначально входила какая-либо автономная область. В настоящее время все они являются самостоятельными субъектами Федерации и дефакто ничем не отличаются от областей.

Города Москва и Санкт-Петербург — крупнейшие экономические, финансовые и культурные центры страны, обладающие теми же полномочиями, что и края, области. Одновременно Москва является столицей России. Будучи полноправным субъектом РФ, Москва представляет собой и муниципальное образование. Ее органы публичной власти (мэр, городская дума) параллельно выполняют функции органов местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения принимают собственные уставы и законодательство. Они обладают территорией, границы которой не могут быть изменены без их согласия. В данных субъектах Федерации действуют свои системы публичной власти: однопалатные (за исключением Свердловской области) законодательные (представительные) органы (дума, законодательное собрание и пр.) и главы администраций (губернатор, мэр и т.п.), возглавляющие исполнительную власть. Здесь также образуются уставный суд и мировые судьи.

Как и республики в составе РФ, края, области, города федерального значения обладают собственностью, имеют ограниченную международную правосубъектность, устанавливают свою символику (обычно герб и флаг) и столицу.

Автономии в государственном устройстве России

Как было отмечено выше, в настоящее время в составе Российской Федерации находятся 1 автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов.

Еврейская автономная область оказалась единственной автономией такого типа, которая в 1991 году не была преобразована в республику. Вместе с тем она уже не входит в состав Хабаровского края и ее конституционный статус абсолютно идентичен статусу краев и областей.

Аналогичное правовое положение имеет Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня года входит в РФ непосредственно и не является частью Магаданской области. Данный закон рассматривался Конституционным Судом РФ и был признан соответствующим Российской Конституции.

Остальные девять автономных округов входят в состав края либо области, и это, как указал в своем постановлении от 14 июля 1997 г. №12-П Конституционный суд России: не противоречит принципу равноправия субъектов РФ; не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п.

Вхождение автономного округа в состав края, области предполагает наличие у края, области: единых территории и населения, включающих территорию и население автономного округа; органов публичной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами публичной власти.

К сожалению, до настоящего времени автономные округа пока недостаточно последовательно отвечают своему главному назначению — защищать интересы коренных малочисленных народов России. Продолжается упадок традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения, ухудшается состояние его здоровья (уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей; алкоголизм и преступность среди малочисленного коренного (аборигенного) населения приняли угрожающие размеры). В связи с этим требует незамедлительного решения, как на федеральном уровне, так и в автономных округах, вопрос о расширении экономических, социальных, культурных, а также политических гарантий для коренных малочисленных народов России.