Основы правового положения человека и гражданина в Российской Федерации

Понятие, содержание основ правового положения личности в Российской Федерации

Понятия-синонимы — «правовое положение», «правовой статус» — получили широкое распространение в действующих нормативных актах и современной юридической литературе. Они обозначают роль, место, условия участия личности в системе общественных отношений и подразумевают всю совокупность прав, свобод и обязанностей индивида, гарантий их соблюдения, закрепленную всеми без исключения отраслями права.

Термин «основы правового положения личности» имеет более узкое значение. Здесь речь не идет об участии индивида абсолютно во всех урегулированных правом отношениях. Подразумеваются лишь наиболее важные, основополагающие отношения, урегулированные основным законом страны — Конституцией Российской Федерации. Причем нормы Конституции, как справедливо считает Л.Д.Воеводин, нуждаются в конкретизации и развитии в законах, причем не только федеральных, но и региональных. Не случайно в Конституции РФ так много положений отсылочного характера. Это законодательство о гражданстве, о беженцах и вынужденных переселенцах, об основах правового положения иностранцев и лиц без гражданства и т.п.

Таким образом, основы правового положения личности в РФ есть совокупность предусмотренных Конституцией РФ и принятыми в ее развитие иными нормативными правовыми актами основополагающих прав, свобод и обязанностей индивида, реализация и исполнение которых обеспечивается особой системой конституционных гарантий.

Основы правового положения человека и гражданина в РФ представляют собой комплексный институт конституционного права, правовые нормы которого регулируют родственные отношения, складывающиеся между личностью, обществом и государством.

Данный институт включает следующие элементы: правовые нормы, регулирующие вопросы гражданства. В отношениях между государством и личностью гражданство приобретает особую роль, ибо только оно дает индивиду полный объем прав, свобод и налагает полный объем обязанностей в Российской Федерации, да и в любом другом государстве; основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. В единстве прав и обязанностей сочетаются частные и общественные интересы; конституционная правосубъектность, включающая конституционную правоспособность, т.е. способность индивида обладать основными правами и свободами; конституционная дееспособность, т.е. способность индивида сознательно, включая активные действия, осуществлять основные права и свободы, а также нести основные обязанности. Например, с момента рождения любой человек обладает правом свободного выезда за пределы РФ, однако граждане, не достигшие совершеннолетия, могут сделать это только с согласия одного из родителей или заменяющих их лиц.

Личные права и свободы в основном принадлежат каждому человеку от рождения.

Полная правосубъектность у гражданина РФ наступает, как правило, в 18 лет. В частности, в этом возрасте он может избирать в органы государственной власти и местного самоуправления, обязан нести военную службу по призыву и т.п. В то же время важное конституционное право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления наступает еще позднее; основные принципы правового положения человека и гражданина: равенство каждого перед законом и судом; запрет любых форм дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Следует отметить, что отдельным категориям лиц (ветеранам, инвалидам, военнослужащим и т.п.) государство может предоставлять льготы, преимущества и особые права с целью обеспечения не только их юридического, но и фактического равенства; неотчуждаемость основных прав и свобод — согласно Конституции РФ (ч.2 ст.55), в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; гуманизм: человек, его права и свободы признаются в Российской Федерации (ст.2 Конституции РФ) высшей ценностью; тем самым интересы личности становятся приоритетными по отношению к классовым, национальным, региональным, государственным и прочим интересам; социальная свобода: человек свободно пользуется правами и свободами, закрепленными Конституцией РФ и действующим законодательством, разрешено все, что не запрещено законом; гарантированность основных прав и свобод. Российское государство должно создавать условия для свободной реализации личностью ее конституционных прав и свобод. Одновременно обеспечивается непреложность обязанностей: в случае их неисполнения непременно должны последовать меры юридической ответственности.

Понятие и принципы гражданства РФ

Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Наличие гражданства присуще в основном республиканской форме правления. Для отражения правовых связей лица и монархического государства используется и другое понятие — «подданство».

В отечественном правоведении и государствоведении одно общее для всего населения России наименование — «гражданин Российской Республики» было введено декретом ВЦИК от (10) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

В настоящее время правовое регулирование вопросов гражданства осуществляется на основе Конституции РФ, международных договоров РФ, Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», сменившего Закон РФ от 28 ноября 1991 г. с аналогичным названием, который действовал десять лет с многочисленными изменениями и дополнениями. В их развитие принят целый ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Каждый гражданин РФ является одновременно гражданином Союза Беларуси и России.

Признаки гражданства: Гражданство является правовым состоянием, то есть длящимся двухсторонним отношением (в науке и законодательстве оно именуется связью) между личностью и государством, не имеющим четко определенного, конкретного объекта и содержания. Гражданство — устойчивая правовая связь между человеком и государством. Оно существует постоянно, не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов. На этот счет даже существуют особые законодательные гарантии: постоянное или длительное проживание гражданина РФ за границей не прекращает его гражданства РФ; заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства. Гражданство — правовая связь. Гражданство не приобретается, изменяется или прекращается произвольно, например, в силу соглашения, «договоренности» между гражданином и органом власти. Все вопросы, связанные с гражданством, решаются в строгом соответствии с действующим законодательством. Более того, прием в российское гражданство и выход из него по ходатайству гражданина осуществляется исключительно Указом Президента РФ. Наличие гражданства обуславливает признание за личностью особой совокупности прав, свобод и обязанностей. В частности, в отличие от иностранцев и лиц без гражданства российские граждане вправе избирать и быть избранными, могут участвовать в отправлении правосудия, обязаны нести военную службу и т.п.

Законодательство РФ о гражданстве основано на целом ряде важнейших правовых идей, руководящих установок, именуемых принципами гражданства в Российской Федерации.

Принципы гражданства в Российской Федерации: Право каждого на гражданство.

Закрепляя указанный принцип, Федеральный закон о гражданстве РФ точно следует требованию ст.15 Всеобщей декларации прав человека. Тем самым подчеркивается, что Россия не является неким «закрытым» государством, что возможность приобретения российского гражданства при соблюдении установленных законодательством правил и процедур дана любому человеку. Причем эти правила и процедуры не очень сложны для выполнения.

Кроме того, Российская Федерация осуществляет политику сокращения безгражданства: поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

Следует также учитывать, что право на гражданство — это не обязанность в течение всей жизни быть российским гражданином: никто в Российской Федерации не может быть лишен права изменить свое гражданство. Недопустимость произвольного лишения гражданства.

Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 гг., положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., законы СССР о гражданстве 1938, 1978, 1990 гг. предоставляли государству возможность лишать человека своего гражданства без его согласия. Причем соответствующие правовые нормы были сформулированы так, что давали простор для произвола компетентных государственных органов и должностных лиц. Лишь Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» закрепил предельно демократичное положение о том, что в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства. Оно закреплено и Федеральным законом от 31 мая 2002 г. Равное гражданство.

Гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Российское законодательство не признает различий в статусе своих граждан в зависимости от оснований приобретения гражданства: по признанию, рождению, регистрации и т.п. Все они обладают равными правами и несут равные обязанности. Единое гражданство.

Принцип единства гражданства обусловлен федеративным устройством Российского государства, в состав которого входит в числе других субъектов Федерации 21 республика. А каждая республика, в соответствии с Конституцией РФ (ч.2 ст.5), является государством, имеющим собственное гражданство.

В науке это явление воспринимается неоднозначно. В частности, В.Н.Лысенко полагает, что наличие у республик собственного гражданства противоречит Конституции РФ. В самом деле, прямого упоминания о республиканском гражданстве в Конституции России нет. Однако, согласно п. «в» ст.71 Основного закона страны, в ведении Российской Федерации находится «гражданство в Российской Федерации». Предлог в данном словосочетании имеет вполне определенный смысл: Россия, во-первых, регулирует свое, т.е. федеративное гражданство; во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов РФ.

В соответствии с указанной конституционной нормой Федеральный закон о гражданстве РФ предусматривает, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики.

Таким образом, в республиках гражданство не может устанавливаться произвольно. Чтобы стать гражданином, к примеру, Татарстана или Удмуртии, требуются всего два условия: российское гражданство и постоянное проживание на территории Татарстана или Удмуртии.

Невозможно быть гражданином республики в составе РФ, не являясь гражданином РФ. Прекращение российского гражданства автоматически означает прекращение республиканского гражданства. Право на двойное гражданство.

Длительное время в советском и российском законодательстве отрицалась сама идея двойного гражданства. Однако Конституция РФ (ч.1 ст.62) и Федеральный закон о гражданстве РФ предоставляют каждому российскому гражданину право иметь одновременно гражданство другого государства. Причем за лицом с двойным гражданством сохраняются все права, свободы и обязанности гражданина России, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным законом. В настоящее время действует ряд исключений из этого общего правила: в частности, для лиц с двойным гражданством установлен более сложный порядок допуска их к государственной тайне.

Российскому гражданину может быть разрешено иметь одновременно гражданство только того государства, с которым имеется соответствующий международный договор РФ. В противном случае второе гражданство за лицом не признается, на территории России оно ничтожно. Разрешение на двойное гражданство по ходатайству заинтересованного лица дает Президент РФ. Защита и покровительство граждан РФ, находящихся за пределами РФ.

Граждане Российской Федерации за ее пределами пользуются защитой и покровительством Российской Федерации.

Законодательством РФ предусмотрено, какие государственные органы ведают делами о гражданстве и каковы полномочия этих органов, закреплены порядок производства и обжалования решений по этим делам.

В системе органов, связанных с решением вопросов гражданства, основными полномочиями обладает Президент РФ как глава государства, олицетворяющий его. Российская Конституция устанавливает, что Президент РФ решает вопросы гражданства РФ (п. «а» ст. 89). К их числу относятся: прием в гражданство; восстановление в гражданстве; выход из гражданства; отмена решения о приеме в гражданство. По перечисленным вопросам Президент РФ издает указы. Другие государственные органы, связанные с решением этих вопросов, осуществляют лишь подготовительную работу.

К таким органам относится Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. В ее задачи входят подготовка предложений для Президента РФ по делам о гражданстве, обеспечение проведения единой государственной политики в области гражданства, контроль над исполнением решений по вопросам гражданства. Президент РФ назначает председателя Комиссии и по предложению последнего утверждает ее состав. Члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах. Кроме того, в Администрации Президента РФ в качестве ее подразделения действует Управление Президента РФ по вопросам гражданства.

Остальные государственные органы, принимающие прямое и опосредованное участие в решении вопросов гражданства РФ, входят в систему органов федеральной исполнительной власти. К ним относятся МВД России и его органы, а также МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения.

Полномочия, возложенные на указанные органы по решению вопросов гражданства, аналогичны, с тем лишь различием, что первые — принимают их в отношении лиц, проживающих на территории РФ, а вторые — за ее пределами. В число таких полномочий входят: прием заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ; проверка фактов и представленных документов; направление ходатайства вместе с документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определение принадлежности лиц к гражданству РФ; осуществление регистрации приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.

В процедуре оформления и решения вопросов о приобретении и прекращении гражданства в порядке регистрации (то есть в упрощенном порядке) и во всех остальных случаях имеются существенные различия. Они касаются: установленной формы обращения; органов, принимающих решения; актов, которыми оформляются решения; порядка обжалования.

Для решения вопроса о регистрации гражданства подается заявление; решение по этому вопросу принимают соответствующие ОВД либо Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения; оформляются решения заключением (в необходимых случаях представлением); срок рассмотрения — не более 6 месяцев; решения могут быть обжалованы в суд в 1-месячный срок.

Во всех других случаях приобретения и прекращения гражданства, не подпадающих под регистрационный порядок, оформляется ходатайство на имя Президента РФ, который и принимает решения по этим вопросам; оформляются они Указом Президента РФ; срок рассмотрения ходатайств — не более 9 месяцев; решения обжалованию не подлежат, что не исключает возможности повторного ходатайства.

Как заявление, так и ходатайство подаются в письменном виде по установленной форме в ОВД по месту жительства лица (за пределами РФ в соответствующее дипломатическое представительство или консульское учреждение).

Гражданство РФ считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания Указа Президента РФ. Исполнение решений возлагается соответственно на МВД России и его органы или на МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения. Особенности правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Сравнительно недавно в России применялся Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» — в части, не противоречащей российскому законодательству. Его сменил Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который имеет следующую структуру: гл. I. Общие положения (ст.ст.1-15); гл. II. Порядок оформления приглашений на въезд в РФ (ст.ст.16-19); гл. III. Регистрация иностранных граждан в РФ (ст.ст.20-25); гл. IV. Учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в РФ (ст.ст.26-29); гл. V. Контроль над пребыванием и проживанием иностранных граждан в РФ (ст.ст.30-32); гл. VI. Ответственность за нарушение настоящего федерального закона (ст.ст.33-35); гл. VII. Заключительные положения (ст.ст.36-38).

Основания и порядок приобретения гражданства РФ

Основания приобретения гражданства РФ - юридические обязательства, обусловливающие возникновение гражданства, т.е. устойчивой правовой связи между индивидом и государством (Российской Федерацией):

• в результате признания
• по рождению
• в порядке регистрации
• в результате приема в гражданство
• в результате восстановления в гражданстве
• в порядке выбора гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям,               предусмотренным международными договорами РФ
• иные основания приобретения гражданства — прежде всего это относится к гражданству детей

Итак, Федеральным законом о гражданстве РФ установлено, что оно приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке его регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации); ж) по иным основаниям, предусмотренным данным Законом. Указанный перечень существенно отличается от предусмотренного прежним союзным законодательством, что обусловлено особыми условиями становления российского гражданства, как бы выделившегося из гражданства Союза ССР. Кратко рассмотрим эти основания. Признание гражданства как основание его приобретения не предусматривалось в предшествующем законодательстве.

Во всех прежних законах содержалась общая норма, определяющая принадлежность к гражданству, то есть дающая ответ на вопрос о том, кто является гражданином государства. Обретение такого статуса связывалось с 2 основаниями: 1) признанием гражданства, 2) приобретением гражданства в порядке, устанавливаемом каждым данным законом.

Второе основание начинало действовать с момента вступления в силу нового закона, то есть было нацелено на будущие отношения гражданства. Но каждый новый закон должен решать и вопрос о тех, кто уже имел гражданство данного государства до его принятия. Введение какого-либо основания для нового оформления приобретения гражданства миллионами людей нереально и нецелесообразно. Вот, собственно, почему применяется форма признания гражданства, означающая законодательное решение вопроса о том, за кем из числа лиц, состоявших в гражданстве данного государства на момент вступления в силу нового закона, сохраняется этот статус. При этом законодатель обычно следует «нулевому варианту», который заключается в том, что по новому закону гражданами государства признаются все лица, которые состояли в его гражданстве на момент вступления в силу данного закона. Именно эта формула была использована в законах о гражданстве СССР 1978 и 1990 годов. Однако по Закону 1938 г. признание гражданства СССР распространялось только на лиц, состоявших к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утративших советское гражданство. По предшествующим актам о гражданстве гражданами Союза ССР признавались все лица, находящиеся на его территории, если не доказана их принадлежность к гражданству иностранного государства.

При принятии Закона о гражданстве РФ 1991 г. не имелось возможности выделить признание гражданства из оснований его приобретения. Ст.2 Закона было установлено, что гражданами РФ являются лица, приобретшие гражданство в соответствии с настоящим Законом, а норма о признании включена в статью об основаниях приобретения гражданства. Закон 1991 г. не мог использовать форму признания в качестве граждан РФ всех лиц, которые состояли в ее гражданстве на день вступления в силу Закона. Объясняется это тем, что гражданство РФ (как и других союзных республик) за весь период ее пребывания в составе Союза ССР не имело юридического оформления. Хотя по союзной и республиканской конституциям Россия и обладала собственным гражданством, тем не менее, оно «размывалось» в союзном гражданстве, не фиксировалось ни в каких нормативно-правовых актах и документах. Действовал единый паспорт гражданина СССР, и нельзя было правовыми средствами ни подтвердить, ни опровергнуть факта принадлежности его обладателя к гражданству РФ. Поэтому в Законе 1991 г. признание гражданства получило необычную форму выражения и зафиксировано как основание приобретения гражданства. Для последующего законодательства о гражданстве такая форма уже теряет свое значение, что, собственно, и закреплено в новой редакции Закона о гражданстве, вступившего в силу летом 2002 года.

Согласно ст.13 Закона о гражданстве РФ 1991 г. гражданами РФ признавались все граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение 1 года они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РФ. Следовательно, основаниями признания явились такие признаки, как обладание гражданством Союза ССР и постоянное проживание на территории РФ. По сути дела, это «нулевой вариант», так как фактически никому из проживающих в России граждан Союза ССР не пришлось принимать какие-либо меры для подтверждения своего гражданства.

Нетрадиционна для законодательства о гражданстве и оговорка о возможности в течение 1 года заявить о нежелании состоять в гражданстве РФ. Наличие ее в Законе обусловлено тем, что среди лиц, отвечающих условиям для признания их гражданами РФ, могли быть такие, которые считали себя гражданами других бывших союзных республик, и Закон этому не препятствовал. Отсутствовали правовые нормы о том, на каких основаниях определяется республиканское гражданство, и какое-либо их документальное оформление. В Положении о гражданстве СССР 1931 г. указывалось на возможность признания гражданина СССР по его желанию гражданином не той республики, где он проживает, а другой. Поэтому отсутствие в Законе оговорки о возможности заявить о нежелании состоять в гражданстве РФ означало бы нарушение прав, основных свобод человека и гражданина, принудительное зачисление лица в корпус ее граждан вопреки его представлениям о своем гражданстве, не расходящимся с правовыми установлениями по данному вопросу. Заявление о нежелании состоять в гражданстве РФ не означает отказа от ее гражданства, поскольку данное лицо еще не состояло в этом гражданстве.

Для решения вопросов, связанных с приобретением гражданства в результате признания, регистрации, восстановления в гражданстве, имеет значение порядок определения гражданства лиц, родившихся 30 декабря 1922 г. (дата вхождения России в состав Союза ССР) и позднее и утративших гражданство бывшего Союза ССР. Закон определил, что такие лица считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на ее территории или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином Союза ССР и постоянно проживал на территории России. Под территорией РФ в данном случае понимается ее территория по состоянию на дату их рождения.

В результате признания, то есть без каких-либо активных действий со своей стороны, приобрели гражданство РФ все лица, отвечающие условиям, предусмотренным ч.1 ст.13 Закона. Заявления о нежелании состоять в гражданстве РФ со стороны лиц, считавших себя гражданами других республик, были дефакто единичными.

Признание гражданства как форма его приобретения — это и процесс, который реализуется одноактно. Между тем решение вопросов о признании российского гражданства отдельных лиц в индивидуальном порядке не имеет временных ограничений, что подтверждено нынешним Федеральным законом о гражданстве РФ Базовым основанием пополнения корпуса граждан любого государства является приобретение гражданства по рождению. Указанное основание исходит из сочетания 2 принципов приобретения гражданства: 1) «права крови», то есть с учетом гражданства родителей, и 2) «права почвы», то есть в зависимости от места рождения.

Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является ее гражданином независимо от места рождения.

Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве РФ, а другой — представляет собой лицо без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения.

При различном гражданстве родителей, если только один из них состоит в гражданстве РФ, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такового ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на ее территории либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Принцип «права почвы» применяется в отношении гражданства детей, родители которых неизвестны. Согласно Федеральному закону о гражданстве РФ, находящийся на территории РФ ребенок, оба родителя которого неизвестны, является ее гражданином. Этот же принцип действует и в отношении родившихся на территории РФ детей от лиц без гражданства, а также детей, родившихся на территории РФ от родителей, состоящих в гражданстве других государств, если последние не предоставляют ему своего гражданства. Действующее законодательство о гражданстве РФ не отрицает такое сравнительно новое для отечественного конституционного законодательства основание, как приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Регистрация — это упрощенный порядок приобретения гражданства. Она не связана со сложными процедурами, сопутствующими решению о приеме в гражданство, которое оформляется указом Президента РФ. Регистрация может осуществляться соответствующими органами внутренних дел.

Введение такой формы было обусловлено рядом обстоятельств, связанных с новейшей историей нашего государства. Дело в том, что многие лица — граждане Союза ССР, считавшие себя гражданами России или желавшие ими быть, ко времени его распада проживали на территории других союзных республик, превратившихся в независимые государства. Вопрос об их гражданстве должен был быть решен исходя из их безусловного права на гражданство РФ. Поэтому Закон РФ о гражданстве 1991 г. определял, что лица, проживавшие в бывших союзных республиках, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г. (день вступления Закона о гражданстве РФ в силу) могут приобрести российское гражданство в порядке регистрации, если они до 31 декабря 2000 г. заявят о таком своем желании (п. «г» ст.18).

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. №12-П «По делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б.Смирнова» форма регистрации как основание приобретения российского гражданства не может распространяться на лиц, которые согласно ч.2 ст.13 Закона считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению. Пункт «г» ст. 18 Закона о гражданстве в этой части признан Судом противоречащим Конституции РФ. Гражданство таких лиц оформляется в порядке его признания. При этом допустима только уведомительная регистрация.

Право приобретения гражданства путем регистрации закреплялось и за лицами без гражданства, постоянно проживавшими на территории России или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего Союза ССР, а также за иностранными гражданами и лицами без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение 1 года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ. Закон РФ о гражданстве РФ исходил также из необходимости восстановления справедливости в отношении лиц, бывших граждан Союза ССР, признанных состоявшими в гражданстве РФ по рождению, неправомерно лишенных гражданства Союза ССР, а также из интересов восстановления семей. В указанных целях и был установлен упрощенный порядок приобретения гражданства РФ путем регистрации для отдельных категорий лиц.

Среди них — те, у кого супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ, а также те, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению. Последние могут воспользоваться правом регистрации российского гражданства в течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста. Это право распространяется на тот же срок и на детей бывших граждан РФ, родившихся после прекращения у родителей ее гражданства. Рассмотренные выше основания приобретения гражданства РФ связаны с наличием особых условий для этого. Они касаются тех или иных форм причастности в настоящем или прошлом к российскому гражданству. Такое основание, как прием в гражданство, не связано с подобного рода условиями. Этим правом может воспользоваться всякое лицо, отвечающее общепринятым и закрепленным в законодательстве РФ требованиям. Ими являются: дееспособность, достижение 18-летнего возраста, определенный срок постоянного проживания в России.

Условием постоянного проживания в России для иностранных граждан и лиц без гражданства является срок в общей сложности 5 лет или 3 года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством (с обязательным получением вида на жительство). Для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, международным договором РФ, указанные сроки могут быть сокращены вдвое. Срок проживания считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на 3 месяца.

Решение вопроса о приеме в гражданство РФ исключает дискриминационный подход — в зависимости от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Закон о гражданстве РФ содержит перечень обстоятельств, которые облегчают прием в гражданство, посредством сокращения установленных для проживания в России сроков, вплоть до полного снятия указанных требований.

Вместе с тем предусмотрены и основания, при наличии которых отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РФ. Это относится к тем лицам, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ (например, экстремистских), осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ. Основанием приобретения гражданства является также восстановление в гражданстве РФ. В первые годы после окончания Великой Отечественной войны (1946-1947 гг.) эта форма широко использовалась для восстановления в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории различных стран.

В действующем Законе о гражданстве РФ предусмотрены различные формы восстановления в гражданстве: 1) в порядке регистрации; 2) признание факта восстановления; 3) по ходатайству лица.

Так, регистрация может использоваться лицами, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением гражданства родителей. В последнем случае установлен срок 5 лет по достижении 18-летнего возраста. Признание факта восстановления распространяется на бывших граждан РФ, лишенных гражданства или утративших его без их свободного волеизъявления. Те лица, которые не имеют оснований для восстановления в гражданстве РФ в первых двух формах, могут подать ходатайство о восстановлении. Гражданство РФ может приобретаться в результате выбора гражданства (оптации). Такая форма применяется при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами России. Проживающим на таких территориях лицам предоставляется право на выбор гражданства: либо оставление прежнего гражданства, либо приобретение гражданства того государства, к которому отходит данная территория. Условия этого, порядок и сроки определяются международным договором РФ. Обычно такой выбор в соответствующих случаях связывается с переселением лиц, избравших иное гражданство. К иным основаниям приобретения гражданства, предусмотренным действующим Законом о гражданстве РФ, относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о российском гражданстве ребенка, предоставление почетного гражданства и пр.

Например, в Договоре от 9 декабря 1999 г. о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь предусмотрено, что граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства и что никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника, приобретение и утрата которого регулируется национальным законодательством каждого из участников. До введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные органами государств-участников.

Прекращение гражданства РФ

Гражданство РФ может прекращаться также по различным основаниям. Федеральным законом о гражданстве РФ предусмотрены: выход из гражданства; отмена решения о приеме в гражданство; выбор гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории и другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом.

Выход из гражданства РФ — базовое основание его прекращения. Право на изменение гражданства закреплено ст.6 Конституции РФ. Закон о гражданстве РФ предусматривает 2 формы выхода из него: 1) по ходатайству гражданина РФ и 2) в порядке регистрации.

В первом случае решение о выходе принимается Президентом РФ. Во втором — прекращение гражданства регистрируется соответствующими ОВД. В таком упрощенном порядке заявить о намерении выйти из гражданства РФ может любое лицо, у которого хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеют иное гражданство либо если лицо выехало на постоянное жительство в другое государство в установленном законом порядке и отсутствуют препятствия, определенные Законом.

Федеральный закон о гражданстве РФ определил 2 группы оснований, которые препятствуют выходу из гражданства: 1) при наличии одних в выходе из гражданства может быть отказано; 2) другие — вообще исключают возможность выхода (ст.23).

К первой группе оснований относится наличие у гражданина России имущественных обязательств перед физическими или юридическими лицами РФ либо неисполненных обязательств перед государством, вытекающих из оснований, определяемых законом РФ.

Положения современного российского законодательства о гражданстве значительно сузили рамки свободного усмотрения государственных органов и их должностных лиц при решении вопроса выхода из гражданства по сравнению с установлениями бывшего союзного законодательства. Условия отклонения ходатайства о выходе касаются только тех случаев, когда ходатайствующий о выходе гражданин РФ проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи. Кроме того, новеллой является положение о том, что препятствующие выходу причины должны вытекать из оснований, определяемых законодательством РФ.

Вторая группа оснований исключает возможность выхода из гражданства. Выход не допускается: а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания; б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Закон предусматривает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства РФ или отказ в регистрации выхода должны быть мотивированы полномочными органами.

Основанием прекращения гражданства является также отмена решения о приеме в гражданство РФ. Причиной этого является приобретение гражданства на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Чтобы должным образом гарантировать права гражданина РФ, закон закрепляет судебный порядок установления такого рода фактов, не связывает отмену решений о приеме в гражданство конкретного лица с прекращением гражданства супруга и детей (если не будет доказана их осведомленность в приобретении гражданства незаконным путем). Кроме того, оговаривается, что отмена решения о приеме в гражданство возможна только в течение 5 лет после приема.

Процедура изменения гражданства детей

Специальную главу Федеральный закон о гражданстве РФ посвящает регулированию гражданства детей при изменении гражданства родителей, при усыновлении, опекунстве, попечительстве, максимально полно учитывая интересы ребенка в возможных жизненных ситуациях. Исходным принципом при этом является стремление обеспечить одинаковое гражданство всех членов семьи, учесть желание детей, которые могут в соответствующем возрасте делать сознательный выбор, исключить состояние безгражданства детей, по возможности сохранить российское гражданство детей в их интересах.

Закон закрепляет общие положения о том, что гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей; гражданство детей в возрасте от 14 лет до 18 лет изменяется при наличии их письменного согласия; гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав, а на изменение гражданства детей не требуется в таком случае согласие родителей. Указанные положения относятся ко всем ситуациям, когда необходимо решить вопрос о гражданстве ребенка при изменении гражданства родителей, опекунстве, усыновлении.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ, то при соблюдении указанных выше условий соответственно меняется гражданство детей. В случае если один из родителей приобретает гражданство РФ, то ребенку предоставляется ее гражданство по ходатайству этого родителя и при наличии письменного согласия другого родителя. Если гражданство РФ прекращается только у одного родителя, то ребенок сохраняет это гражданство. По ходатайству данного родителя и при письменном согласии другого российское гражданство ребенка прекращается, но только если он не останется лицом без гражданства.

На аналогичных подходах основывается и норма Закона о гражданстве детей при их усыновлении. Во всех возможных случаях обеспечиваются сохранение или приобретение усыновленными российского гражданства. Однако, исходя из интересов одинакового гражданства в семье, не исключается и иное решение вопроса. В качестве условий предусматривается наличие ходатайства об этом, соглашение усыновителей и предоставление ребенку другого гражданства, т.е. недопустимость его безгражданства.

Закон устанавливает, что гражданство недееспособного лица следует гражданству опекуна.

Споры между родителями, опекуном или попечителем о гражданстве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке исходя из интересов ребенка или недееспособного лица. Порядок решения дел о гражданстве РФ. Реализация рассмотренных выше норм об основаниях приобретения, прекращения и изменения российского гражданства связана с необходимостью ее фактического правового регулирования. Этому посвящена значительная часть статей Федерального закона о гражданстве РФ, иных нормативно-правовых актов и документов, прямо и косвенно касающихся рассмотрения вопросов гражданства РФ. При этом надлежит учитывать, что в соответствии со ст. 71 (п. «в») Конституции РФ регулирование вопросов гражданства отнесено к исключительному ведению РФ.

Правовое положение иностранных граждан в РФ

Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в РФ и осуществлением ими на территории РФ трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Согласно ст.2 данного Закона иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Здесь же содержатся дефинитивные нормы, раскрывающие содержание: приглашения на въезд в РФ; миграционной карты; разрешения на временное проживание; вида на жительство, депортации и пр.

Иностранные граждане пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

По общему правилу, срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы, при этом срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток. Срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований законодательства РФ, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ. Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина в РФ принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, о чем делается отметка в миграционной карте.

Согласно ст.6 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину, в частности: а) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории РФ; б) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ; в) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ; г) состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в РФ; д) осуществившему инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством РФ.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в РФ иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ в государстве проживания этого гражданина, в 6-месячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

При рассмотрении заявления иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание данный орган направляет запросы в органы безопасности, службу судебных приставов, налоговые органы, органы социального обеспечения, органы здравоохранения, органы миграционной службы и другие заинтересованные органы, которые в 2-месячный срок со дня поступления запроса представляют информацию о наличии либо об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание.

В случае если иностранному гражданину было отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно подать в том же порядке заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем через 1 год со дня отклонения предыдущего заявления.

Разрешение на временное проживание содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче разрешения, срок действия разрешения, наименование органа исполнительной власти, выдавшего разрешение.

Разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин: выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации; представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; два и более раза в течение 1 года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным; по истечении 3 лет со дня въезда не имеет в РФ жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством РФ; выехал из РФ в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами РФ более 6 месяцев; заключил брак с гражданином РФ, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным; является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих.

Согласно ст.8 Закона о правовом положении иностранных граждан в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство.

Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, не позднее, чем за 6 месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Вид на жительство содержит следующие сведения: фамилию, имя (написанные буквами русского и латинского алфавитов), дату и место рождения, пол, гражданство иностранного гражданина, номер и дату принятия решения о выдаче вида на жительство, срок действия вида на жительство, наименование органа исполнительной власти, выдавшего вид на жительство, и оформляется в виде документа установленной формы.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в РФ, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина. Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в РФ, в частности, являются: документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство.

Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством РФ.

Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

Иностранным гражданам — сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в РФ иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах РФ предоставляется на основе принципа взаимности.

Иностранные граждане в РФ не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан: постоянно проживающих в РФ; временно проживающих в РФ; являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования; являющихся журналистами, аккредитованными в РФ; обучающихся в РФ в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; обучающихся в РФ в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; приглашенных в РФ в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Кроме того, иностранный гражданин не имеет права: находиться на государственной или муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным Флагом РФ, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ, перечень которых утверждается Правительством РФ; заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежит РФ, устанавливается Правительством РФ.

Иностранный гражданин не может быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу), не может поступить на военную службу в добровольном порядке, и не может быть принят на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Политическое убежище

Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего (обычного) местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Статус беженца не распространяется на лицо: в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества; которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и до того, как оно было допущено на территорию РФ в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем; которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН; за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства; которое в настоящее время пользуется защитой и(или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев; которое покинуло страну своего постоянного места жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вынужденный переселенец — гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ по указанным выше обстоятельствам.

Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо: совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством РФ; не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства РФ; покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Порядок признания лица беженцем либо вынужденным переселенцем, его права, свободы и обязанности закреплены в законах РФ от 19 февраля 1993 г.: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

Во многом правовое положение обеих категорий проблемных мигрантов — беженцев и вынужденных переселенцев — совпадает.

В настоящее время в РФ нормативно урегулированы ключевые аспекты данного вопроса, включая регистрацию, обустройство этих лиц, получение и утрату ими соответствующего статуса. В целом направления дальнейшего развития нормотворчества, равно как и определение в данном процессе решения приоритетных задач, определяются федеральными миграционными программами России, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ.

Прежде всего это касается таких сфер, как: трудоустройство; получение медицинской и лекарственной помощи; проживание в центрах временного размещения и получение там питания по установленным нормам; пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения; получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; получение единовременного денежного пособия.

Вместе с тем существуют и отдельные специфические права, которыми наделяются либо только беженцы, либо только вынужденные переселенцы.

Прежде всего, учитывая, что вынужденные переселенцы — граждане РФ, они обладают целым комплексом политических прав, в том числе правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, состоять на государственной и муниципальной службе, проходить службу в Вооруженных силах РФ и пр.

Исходя из того, что вынужденные переселенцы — граждане России, — отечественный законодатель усиливает их социальную защищенность по сравнению с беженцами: им предоставлены дополнительные права в сфере обустройства и получения жилья, социального обеспечения и т.п.

Так, органы государственной власти и местного самоуправления оказывают содействие вынужденному переселенцу при вступлении в жилищный кооператив, в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и строительных материалов.

Вынужденным переселенцам оказывается помощь в улучшении жилищных условий, в том числе путем предоставления безвозмездных субсидий на строительство (приобретение жилья), долговременных беспроцентных возвратных ссуд на строительство (приобретение) жилья, льгот лицам, переселяющимся в сельскую местность, содействие в организации компактных поселений и создании в них необходимой инфраструктуры и рабочих мест.

Кроме того, вынужденные переселенцы включаются в списки граждан на получение жилья, строительство которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, независимо от срока проживания в данном регионе. Беженцам такая помощь не оказывается. Только в отношении вынужденных переселенцев предусмотрена и возможность получения помощи со стороны государства в возвращении оставленного ими имущества, находящегося в их собственности, либо при невозможности его возвращения — получения за него компенсации.

Как граждане РФ, вынужденные переселенцы в отличие от беженцев пользуются полным набором прав в сфере пенсионного обеспечения. В области социального обеспечения дополнительными льготами обеспечиваются вынужденные переселенцы из числа социально незащищенных категорий: многодетные семьи, одинокие матери, малообеспеченные граждане.

Поскольку проблема беженцев и вынужденных переселенцев является комплексной, постольку в ее решении участвуют не только миграционная служба и ее территориальные органы, но и многие другие министерства и ведомства, в компетенцию которых входят те или иные вопросы реализации конкретных мер по содействию в обустройстве, трудоустройстве и т.п. этих лиц.

К сожалению, не всегда в должной мере востребован и используется колоссальный трудовой и интеллектуальный потенциал проблемных мигрантов, хотя многие из них и являются высококвалифицированными специалистами. В связи с этим, несомненно, необходима разработка более эффективных мероприятий по вовлечению таких лиц в сферу интеллектуального и производственного процесса, что в настоящее время в большей степени относится к задачам органов власти субъектов РФ.

Разумеется, все это следует разумно сочетать с интересами коренного населения соответствующих регионов, которое не должно испытывать негативных последствий от чрезмерного скопления проблемных мигрантов в отдельных, наиболее благоприятных с точки зрения климатических и социально-экономических условий жизни, регионах.

В регулировании миграционных потоков основную координирующую роль выполняют федеральные органы власти РФ. Однако следует признать, что не всегда их деятельность в этом направлении отвечает интересам как государства в целом, так и отдельных лиц. Исходя из этого обеим категориям проблемных мигрантов законами РФ предоставлено право обжалования действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц в вышестоящий по подчиненности орган или непосредственно в суд.

Одним из органов, специально созданных при Федеральной миграционной службе Российской Федерации для полного и всестороннего рассмотрения поступающих в ФМС России жалоб, является Апелляционная комиссия, деятельность которой регламентируется Положением об Апелляционной комиссии ФМС России, утвержденным Приказом ФМС России от 3 октября 1995 г. №141 «Об образовании Апелляционной комиссии ФМС России».

Что касается обжалования в суд, то оно осуществляется в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Особенности правового статуса беженцев, как уже отмечалось выше, вытекают из того факта, что они не являются гражданами РФ. В связи с этим в отношении них действует общепризнанный в международном публичном праве принцип «non-refoulement», то есть они не могут быть возвращены против их собственной воли на территорию государства их гражданской принадлежности (прежнего места жительства), если в нем сохраняются обстоятельства, вынудившие его покинуть.

Закрепляя ст.10 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» указанный принцип, российский законодатель исходил из положения ст.33 Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев», согласно которой запрещается высылка беженцев или их принудительное возвращение в страны, из которых они прибыли, где их жизни или свободе угрожает опасность из-за их расовой, религиозной принадлежности, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Вместе с тем это правило не может применяться к беженцам, которые представляют реальную угрозу национальной безопасности страны их пребывания или осуждены вступившим в законную силу приговором суда за совершение особо тяжких преступлений.

Принцип невысылки в страну своего прежнего местожительства подтвержден в Протоколе, касающемся статуса беженцев 1967 г. В той или иной мере это положение провозглашено также в Конвенции ООН против пыток 1984 г. и в некоторых региональных актах и документах (например, п.3 ст.11 Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. объявляет, что ни одно лицо не должно подвергаться таким мерам, как отказ в приеме на границе, возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой).

Однако это не означает, что лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца, вовсе не могут быть высланы из РФ. В случае отказа в рассмотрении ходатайства по существу или в случае отказа в признании беженцем, а также после окончательного решения по жалобе лицо, не имеющее других законных оснований для пребывания на территории РФ и отказывающееся от добровольного выезда, может быть депортировано за пределы России совместно с членами семьи.

Депортация как мера административного воздействия может применяться также и к лицам, которые по тем или иным причинам были лишены или утратили статус беженца. Но, принимая решение о высылке, органы государственной власти РФ и в этом случае должны соблюдать требования ст.33 Конвенции ООН 1951 г. В отношении вынужденного переселенца или лица, ходатайствующего о предоставлении ему статуса вынужденного переселенца, принять такое решение в принципе невозможно, поскольку он является гражданином России.

Еще одна специфическая особенность, характеризующая статус лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, касается возможности проведения в отношении них процедуры идентификации личности, включая дактилоскопию. Согласно Закону о беженцах такая процедура допустима лишь в отношении лиц, кто, как достоверно установлено, незаконно пересек Государственную границу РФ либо не имеет документов, удостоверяющих их личность.

Следует отметить, что Закон о беженцах по данному вопросу несколько отличается от более позднего Федерального закона от 25 июля 1998 г. «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», ст.9 которого предусматривает обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию всех иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в РФ в поисках убежища и подавших ходатайства о признании их беженцами на территории РФ.

Указанная процедура проводится в территориальном органе миграционной службы или в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании их беженцами.

В отношении граждан РФ, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденных переселенцев, такая процедура законом не предусмотрена и если каким-то образом она где-то проводится, должностные лица, ее допустившие, подлежат юридической ответственности, вплоть до уголовной.

По сравнению с вынужденными переселенцами беженцы обладают рядом специфических прав.

Прежде всего они имеют право на получение услуг переводчика, содействие в оформлении документов для въезда на территорию РФ в случае нахождения вне ее пределов, сопровождение их представителями территориальных органов Федеральной миграционной службы и(или) территориального органа внутренних дел в центр временного размещения, охрану в целях обеспечения их безопасности.

Отличительной особенностью статуса беженцев является и то, что они могут ходатайствовать о получении гражданства РФ и в случае положительного решения автоматически утрачивают статус беженца, после чего вправе претендовать на получение статуса вынужденного переселенца и пользование всеми правами, из него вытекающими.

Вопрос о правовом статусе как беженцев, так и вынужденных переселенцев непосредственно связан с основаниями его утраты и лишения.

Если лишение статуса для обеих категорий лиц наступает практически по одним и тем же основаниям (умышленное сообщение ложных сведений или предъявление фальшивых документов, послуживших основанием для получения соответствующего статуса, а также осуждение по вступившему в законную силу приговору суда за совершение преступления), то основания утраты напрямую связаны с фактором принадлежности к гражданству РФ.

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» четко устанавливает основания, по которым утрачивается статус вынужденного переселенца. Ими являются: прекращение гражданства РФ; выезд для постоянного проживания за пределы территории России; истечение срока предоставления статуса.

В отношении беженцев Закон о беженцах устанавливает более широкий круг оснований утраты статуса: получение разрешения на постоянное проживание на территории РФ либо приобретение гражданства РФ; добровольное воспользование защитой государства своей гражданской принадлежности; добровольное приобретение прежнего гражданства (в случае его лишения); приобретение гражданства иностранного государства и пользование защитой государства своей новой гражданской принадлежности; добровольное возвращение в государство, которое данное лицо покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие обстоятельств, в результате которых ему был предоставлен статус беженца; при отсутствии более обстоятельств, вынудивших лицо покинуть территорию государства своей гражданской принадлежности, в связи с чем отказ от пользования защитой этого государства не может рассматриваться обоснованным; возможность вернуться в государство своего прежнего /обычного/ местожительства (для лиц без гражданства) при прекращении действия обстоятельств, вынудивших покинуть территорию этого государства.

Следует учитывать, что лицо, имеющее основания для получения статуса беженца, может и не подавать соответствующего ходатайства, а ограничиться лишь просьбой о предоставлении ему временного (политического) убежища. В этом случае нормы Закона о беженцах на него не распространяются. Правовой статус лица, получившего такое убежище, регулируется Конституцией РФ (ст.63), Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другими нормативно-правовыми актами РФ.

Предоставление политического убежища регламентировано ст.12 Федерального закона «О беженцах», Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 мая 1997 г. №746, согласно которым РФ предоставляет некоторым лицам политическое убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, общепризнанным принципам и нормам международного публичного права.

При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении ему политического убежища, а обращаться с соответствующим ходатайством могут не только лица, имеющие основания для признания их беженцами, но и те, кто не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не выдворяется за пределы страны пребывания.

Политическое убежище предоставляется РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов РФ на основании общепризнанных принципов и норм международного публичного права.

Основание предоставления политического убежища — направленное непосредственно против ходатайствующего лица преследование или реальная угроза стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Предоставление РФ политического убежища производится указом Президента РФ.

Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, его получившего, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Политическое убежище РФ не предоставляется, если: лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в РФ преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ; лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; лицо прибыло из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ (например, из Беларуси); лицо представило заведомо ложные сведения о себе; лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.