Разделение властей в государственном устройстве Российской Федерации

Становление, развитие, современное понимание концепции (принципа) разделения властей

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в качестве важнейшего принципа организации и функционирования Российского государства было впервые де-юре закреплено п.13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Со вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. началась реализация разделения властей де-факто. Для правильного понимания сущности данного феномена важно уяснить различия между концепцией и принципом разделения властей. Концепция — это теоретико-содержательный компонент разделения властей, в то время как принцип — это система конституционно-правовых и иных норм, регламентирующих разделения властей. Концепция, кроме того, обусловливает всестороннее осмысление и истолкование практики разделения властей применительно к государственному устройству РФ и других стран.

Общая характеристика содержательных аспектов концепции разделения властей может быть представлена следующими тезисами.

Во-первых, разделение властей представляет собой совершенно конкретный механизм организации и реализации публичной власти, адекватный исторически определенным доктринальным политико-правовым представлениям и обоснованиям. В связи с этим полагаем недостаточно аргументированным утверждение А.Н.Медушевского, который считает, что принцип разделения властей «выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса». В свою очередь, М.Н.Марченко подчеркивает, что теория разделения властей — «это не только и даже не столько «формально-юридическая», сколько «политическая и идеологическая теория». Будучи в известном смысле и при определенных конкретно-исторических условиях «идеальным типом», целью, еще не достигнутой, но вполне достижимой в будущем, теория разделения властей в ряде развитых демократических стран, прежде всего в США, нашла свое достойное конституционно-правовое воплощение и играет весьма важную роль в реальной общественной и государственной жизни.

Во-вторых, концепция разделения властей целиком и полностью относится к власти публичной, к сфере организации и функционирования государственного механизма в целом и отдельных его элементов. Иными словами — к области государственной деятельности, оказывающей прямое и косвенное воздействие на политическую, социально-экономическую и духовную сферы общественных отношений. Государственная власть — это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно же, она при разделении ее на отдельные «ветви», обладает такой качественной определенностью как единство и целостность. Только государственной власти присущ суверенитет — верховенство внутри страны и независимость от какой- либо иной публичной власти на международной арене.

В-третьих, концептуально-теоретические основы разделения властей восходят к пониманию единства государственной власти. При этом в правовом государстве единство публичной власти гармонично сочетается с разделением ее функций и, соответственно, с адресной ответственностью за неисполнение, ненадлежащее исполнение указанных функций. Как отмечает В.И.Шамшурин, «тут уже дело техники — отвечает ли за исполнение тех или иных функций одно или несколько лиц, один или несколько институтов (известно, что в ряде стран и в разные эпохи исполнение, например, законодательных, исполнительных и судебных функций совмещалось). Важно и принципиально, чтобы всегда было юридически ясно — за какую функцию, в какой момент и кто может быть спрошен по всей строгости закона».

Осуществление разных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) различными государственными органами отнюдь не противоречит пониманию власти как единого целого, вопреки утверждению ряда авторов. Признание рассматриваемого принципа в теоретическом и в практическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, при котором она изначально представляет собой структурно упорядоченную целостность. Власть по своей природе едина. Поэтому если предположить, что ее «ветви» действуют полностью самостоятельно и независимо друг от друга, асинхронно преследуя различные цели, то результатом подобного развития событий будет, как правило, не стабилизация, что мы наблюдаем в действительности, а полное разрушение механизма власти, хаос в государстве, анархия в обществе. Кстати, история знает достаточно примеров, когда жесткое противостояние одной «ветви» власти другой приводило в конечном итоге к гражданским войнам, смутам, беспорядкам.

В-четвертых, основополагающая идея концепции разделения публичной власти заключается в том, что ни одна из ее «ветвей» не должна вмешиваться в прерогативы другой; тем более недопустимо слияние одной власти с другой. В 1748 г. Ш.Мон- тескье писал: для того чтобы предупредить злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую; когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе, тогда не может быть свободы; с другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной; наконец, хуже не бывает, если одно и то же лицо или орган станет осуществлять все три вида власти.

Иное дело — распределение функций властей (законодательной, исполнительной, судебной) по «вертикали» и «горизонтали», выраженное в соподчиненности соответствующих органов государства; распределение «вширь» и «вглубь» полномочий (компетенции) «ветвей» власти. При этом в функционировании системы структурных элементов каждой из «ветвей» власти особое значение имеет следующее: одно, центральное, звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных «ветви» власти, обеспечивает руководство и единство в рамках ее системы; остальные звенья дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена; каждое звено системы «ветви» власти имеет либо свою исключительную компетенцию, в которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой оно может быть подменено рядоположенным или вышестоящим звеном не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий; каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им права, как внося инициативные предложения в вышестоящие или рядоположенные органы, так и предоставляя им свои замечания и предложения по принимаемым решениям.

В-пятых, содержание концепции разделения властей предполагает тезис, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой «ветви» государственной власти другими и содержать взаимные противовесы для всех властей. Суть принципа разделения властей, считает С.С.Алексе- ев, не столько в том, чтобы разъединить публичную власть по ее функциям на законодательную, исполнительную, судебную, т.е. как бы «раздробить» и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую, неподконтрольную обществу силу. Суть этого принципа прежде всего в том, чтобы организовать «разделенные» власти, создать систему «сдержек и противовесов», обеспечивающую их слаженное, согласованное функционирование и развитие. В свою очередь, в самой системе «сдержек и противовесов», мер взаимного контроля решающим инструментом, способным организовать и гармонизировать публичную власть, по мнению С.С.Алексеева, выступает институт главы государства.

Не существует и никогда не существовало универсальной системы «сдержек и противовесов», тем более что в каждой конкретной стране с ее специфической организацией государственного устройства по принципу разделения властей набор элементов системы «сдержек и противовесов», равно как и реальное значение каждого из них могут существенно изменяться во времени и пространстве.

В частности, оценивая конституционную систему США, А.А.Мишин отмечал, что в ней исследование системы «сдержек и противовесов» не может быть ограничено рамками треугольника, вершинами которого являются Конгресс, Президент и Верховный суд. Современная социально-политическая база системы «сдержек и противовесов» качественно иная, чем почти два столетия назад, когда эта система создавалась. Поэтому научно обоснованный анализ системы «сдержек и противовесов» невозможен без учета той роли, которую играют в нынешней социально-политической системе США такие внеконституци- онные «центры власти», как федеральный бюрократический аппарат, двухпартийная система, группы давления и средства массовой информации, за каждым из которых незримо, но вполне осязаемо действует монополистический капитал.

В-шестых, между прежде всего законодательной и исполнительной властями, реализуемыми конституционными полномочиями соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс, исключающий сосредоточение всей полноты государственной власти у одной из этих «ветвей». Как свидетельствует опыт поддержания такого баланса в разных странах, под влиянием различного рода объективных и субъективных факторов он может периодически меняться в пользу либо законодательной, либо исполнительной «ветви» власти, причем каждая из них стремится изменить баланс в свою пользу.

Например, в США в XIX веке преобладающий вес в балансе властей имела по преимуществу законодательная власть в лице Конгресса. Тогда широко использовался известный тезис Дж.Локка, повторенный Дж.Мэдисоном и А.Гамильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной. Однако в последующем первенство в государственном механизме стало постепенно смещаться от законодательной к президентской (исполнительной) власти. Нарушение баланса законодательной и исполнительной властей в конституционной истории США отмечается в практике так называемого делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с Президентом, имевшего место в 1930-е годы в период «великой депрессии», в 1970-е годы во время президентства Р.Никсона и отчасти в 1980-е годы (президентство Р.Рейгана).

Разделение государственной власти на «ветви», относительно самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать, в конечном итоге, необходимый баланс интересов, который делает публичную власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей должны разрешаться конституционным путем через правовую процедуру (конституционный суд).

Баланс властей не есть величина постоянная и неизменная. Он достаточно динамичен в обстановке часто меняющихся политических условий и факторов, сохраняя тем не менее принципиальную значимость своих «контуров». В свое время Ш.Монтескье отмечал, что для образования «умеренного правления» необходимо уметь комбинировать «ветвями» власти, регулировать, умерять, приводить их в действие, «подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую». В условиях современной России это особенно актуально, тем более что существуют силы, ставящие своей политической целью принципиально изменить баланс властей. Например, в Декларации Общероссийского общественного движения «Народно-патриотический Союз России» в качестве одной из основных задач движения в политической области провозглашается: «изменение конституционным путем баланса ветвей государственной власти на основе разумного разделения их полномочий и ответственности».

В-седьмых, президентская, законодательная, исполнительная и судебная «ветви» единой государственной власти и функциональные полномочия соответствующих президентского, законодательного, исполнительного, судебного институтов государственной власти — понятия при всей их содержательносмысловой близости отнюдь не идентичные. Компетенция, пределы и рамки полномочий органов государства — это правовая форма (одновременно — и правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность отдельных элементов единой государственной власти, конституционно предназначенных выполнять свои специфические функции по законодательствованию, исполнению законов, осуществлению правосудия.

Государственная власть, реализуемая через конституционные полномочия отдельных органов государства, для себя как таковой вовсе не нуждается в том, чтобы каждое из ее основных проявлений — президентское, законодательное, исполнительное, судебное — реализовывалось лишь через один конкретный орган или систему однородных органов (например, законодательных или исполнительных). Так, в соответствии с Конституцией РФ, такой ведущий государственный орган, каковым является Президент РФ, будучи вполне самостоятельным органом власти, обладает полномочиями и законодательной, и исполнительной власти. Исполнение законодательной власти как Федеральным Собранием РФ, так и Президентом РФ в полном соответствии с Конституцией России не приводит к дроблению самой этой власти, к образованию нескольких законодательных властей. То же самое относится и к исполнительной власти, отдельные функции которой также входят в конституционную прерогативу Президента РФ. Применительно к отечественному варианту системы разделения властей Президент РФ в соответствии с действующей Конституцией, обладает рядом других важнейших полномочий, позволяющих рассматривать его и как гаранта осуществления этого принципа, и как институт согласования баланса различных властей, их взаимоограничения и взаимоконтроля. Анализ характера и объема конституционных полномочий Президента РФ позволяет говорить о появлении в традиционной трехэлементной модели разделения властей качественно иного, четвертого, элемента, а именно — президентской власти как особой и отдельной разновидности («ветви») государственной власти.

Итак, согласно ст.11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а в субъектах РФ (п.2 ст.11) государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Тем не менее применительно к существующей де-факто в настоящее время в России системе разделения публичной власти правомерно, по нашему мнению, утверждение о наличии не традиционно трех, а именно четырех властей — президентской, законодательной, исполнительной и судебной, хотя ст.10 Конституции РФ и говорит о разделении государственной власти на: 1) законодательную, 2) исполнительную и 3) судебную.

В-восьмых, вмещают ли основные «ветви» государственной власти — президентская, законодательная, исполнительная, судебная — в себя все властеоотношения в сфере деятельности государства (обо всех властеотношениях в обществе, разумеется, в данном случае речь не идет), не остаются ли «на обочине» конкретные специфические властепроявления? Представляется, что ответ может быть таков: да, вне действия основных «ветвей» государственной власти существуют и такие власти, которые ни к президентской, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям отнести не представляется возможным. В указанном смысле действие принципа разделения властей может быть расширено, учитывая, что отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы, их осуществляющие, — подчиненностью другим органам государственной власти.

Примером может служить деятельность такого органа государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в РФ. Согласно Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. о нем Уполномоченный по правам человека в РФ осуществляет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих функций Уполномоченный по правам человека в РФ, назначаемый и освобождаемый от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ (п. «д» ч.1 ст.103 Конституции РФ) и действующий в соответствии с названным ФКЗ «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам».

В этом же плане следует говорить о месте и роли в системе разделения властей прокурорской власти. Органы прокуратуры функционально, по характеру выполняемых ими задач совместно с органами МВД России, Минюста России, ФСНП РФ, ФСБ России и таможенными органами РФ относятся к правоохранительным органам, поскольку призваны обеспечивать законность и правопорядок в обществе, защиту прав и свобод граждан. Но по государственно-правовой сущности реализуемых органами прокуратуры властных функций, по статусу и месту, занимаемому в системе государственных органов, прокурорские органы образуют особую, самостоятельную «нишу», которую можно было бы, очевидно, условно назвать «надзорно-законоприменительной».

Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, в частности, осуществление прокуратурой РФ надзора над исполнением законов РФ: а) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам РФ издаваемых ими правовых актов; б) органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; в) органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Важным направлением деятельности прокуратуры РФ является участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Властные функции, осуществляемые органами прокуратуры, реализуют особый вид государственной власти — прокурорской власти.

В связи с этим отнесение Конституцией РФ органов прокуратуры (ст.123) к судебной власти (гл.7) является очевидным нонсенсом. Прокуратура РФ правосудие не осуществляет и судебную власть не реализует. Но этот очевидный недочет конституционного правотворчества также весьма показателен. Ни к законодательной власти (гл.5 «Федеральное Собрание» Конституции РФ), ни к исполнительной (гл.6 «Правительство Российской Федерации» Конституции РФ) деятельность органов прокуратуры отнести также было бы некорректно. Пришлось «приткнуть» прокуратуру к судебной власти, а как же иначе?! Предшествующая действующей Конституции РФ 1993 г. — Конституция РСФСР 1978 г., между тем, содержала специальную главу — 22, посвященную статусу прокуратуры в целом и определению основных ее функций.

В-девятых, компетенция органов государства может меняться конституционным, как правило, путем. Государственная власть, рассматриваемая и в целом, и в вариантах своих функциональных проявлений, по существу, неограниченна, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не учитывать в качестве ограничителей объективные условия существования публичной власти. Между тем, сведение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей к компетенции соответствующих органов государства это — известное отождествление того и другого, из чего следует знаменитая, хотя, в принципе, и не совсем корректная формула: разделение властей = разделению труда (функций) по управлению государством, а поскольку разделение труда имеет место де-факто со времени появления государственно-организованного общества, то теми же сроками исчисляется появление и существование принципа разделения властей.

Французский политолог и правовед Ж.-Ш.Шабо в работе «Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления» отмечает, что среди читателей Монтескье встречаются люди, приписывающие этому мыслителю тезисы, которые он не придумал — взять хотя бы знаменитую французскую теорию разделения властей: «Монтескье написал II-VII книги трудов «О духе законов» еще до путешествия в Англию, читая «Политику» Аристотеля. Различия между исполнительной, законодательной и судебной властями были предметом исследования в «Политике»... Каждая из властей определяет себя на основе выполняемой ею функции, а сама эта тройная функциональность определяется актом, трактуемым в качестве центрального для любой политической власти — законом. Таким образом, имеются организмы, создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Нынешнее признание этого разделения властей и вытекающие отсюда теории политических режимов показывают, что без него не обойтись».

Если закон, вернее сказать, конституция определяет «тройную функциональность», а функция, в свою очередь, определяет соответствующую ей власть, то разделение властей, действительно, можно было бы в любое время «ввести», стоит лишь включить в текст основного закона необходимые для этого статьи. В действительности же, как мы хорошо знаем, самые демократические и прогрессивные формулы, включенные в конституцию, не создают правовую реальность. Ни демократический, ни правовой характер государства не становятся реальностью от того, что соответствующие определения содержатся в основном законе государства. Не возникает от этого и гражданское общество. Разделение властей не составляет исключения. Оно также не появляется путем его «введения» в конституцию. Отсюда, не столько де-юре, сколько дефакто разделение властей обусловлено потребностями формирующихся гражданского общества и правового государства.

В-десятых, разделение властей — это структуризация государственной власти правом. В статье «Конституционный строй: социальный и правовой аспект» А.М.Яковлев выделяет функциональное назначение конституции в качестве ограничителя государственной власти, подчеркивая при этом, что теоретические основы подобного представления о центральном предназначении основного закона прослеживаются еще со времен античности. Центральным институтом ограничения государственной власти, а тем самым и неотъемлемым признаком конституционного строя А.М.Яковлев считает принцип разделения властей.

При этом принципиальным для этой проблемы он полагает понимание предмета такого разделения: есть ли это разделение ветвей власти или речь идет о разделении властных функций, признается ли за принципом разделения властей роль гаранта от государственного всесилия, произвола правителя или этот принцип сводится к организационному методу различения функций государственного управления?

Не касаясь вопроса о роли конституции в качестве ограничителя государственной власти — проблемы большей частью намеренно отвлеченной, поскольку при таком подходе все право в целом, равно как и отдельные правовые установления и институты, права и свободы личности и др., можно отнести с равным основаниям к ограничениям государственной власти, в то время как принципиальной важности вопрос о соотношении и взаимодействии государственной власти и права не только не решается, но и не ставится, подчеркнем, что принцип разделения властей, как уже было отмечено выше, призван ввести властные проявления государства, что, собственно, и есть государственная власть, в конституционно установленные формы и методы (законодательствова- ние, исполнение законодательства, правосудие) посредством наделения соответствующих государственных органов полномочиями (компетенцией) и добиваясь обеспечения определенного баланса властных проявлений (властей) в соотношении этих форм и методов, при том что власть государственная едина по своему источнику и по своей социальной и правовой природе. Структуризация государственной власти посредством права включает в себя по необходимости и возможности ее ограничения, хотя сводить все к ограничению, на наш взгляд, было бы неверно. Правовая структуризация государственной власти, понимаемая как разделение властей, включает в себя в качестве предмета разделения саму власть по «ветвям», что не лишает государственную власть ее основного качества — целостности и единства, и как следствие этого — разделение полномочий (компетенции) законодательных, исполнительных и судебных органов. Сами же эти полномочия (компетенция) не есть формы разделенной власти, а представляют собою правовые формы структуризации власти — согласно конституционному принципу разделения властей. Такая структуризация государственной власти имеет, разумеется, свое назначение, включающее в том числе и обеспечение гарантий от чрезмерной концентрации власти в руках одной из ее «ветвей», от государственного всесилия и произвола.

В-одиннадцатых, все власти действуют на единой и, как правило, постоянной правовой основе. Однако необходимость функционирования всех властей в режиме законности, строгого и неуклонного исполнения всеми ими предписаний и установлений, содержащихся в актах, принимаемых органами законодательной власти, может послужить основанием для вывода о верховенстве законодательной власти, которое отдельные исследователи относят даже к общим постулатам теории разделения властей. Основание для такого рода выводов дают высказывания основоположников указанной теории. Например, по Дж.Локку: «То, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

Но совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной?

Само понятие «верховенство» предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может. Умаляет ли это обстоятельство законодательную власть как власть в условиях демократического государства представительную? Думается, что не умаляет вовсе, поскольку следует различать законодательствование в качестве государственной функции (одной из ветвей или отраслей власти), конституционные полномочия (компетенцию) законодательного органа государства, что само по себе «властью» не является, и само законодательство, воздействующее на образование правового режима, в котором осуществляется вся жизнедеятельность общества и функционирует государство («правовое») со всеми своими институтами и органами, включая и законодательные. Законодательная власть в лице представительного органа монопольно осуществляет законотворчество, при том что в данном государстве законы обладают высшей юридической силой, законодательным верховенством. Исполнительная власть и власть судебная, будучи самостоятельными и независимыми, посредством конституционно уполномоченных на то государственных органов реализуют законы в процессе исполнительной и судебной деятельности и обладают правом лишь на ограниченное нормотворчество в рамках и в строгом соответствии с действующим законодательством.

Нормотворчество в соответствии с законом и в пределах предоставленных прав — со стороны исполнительных, а в некоторых случаях и судебных органов («прецедентное право» в англосаксонской правовой системе, руководящие разъяснения по конкретным делам Верховного Суда РФ и пр.) — необходимый вид государственной деятельности. В связи с этим трудно согласиться с позицией

В.С.Нерсесянца, который утверждает, что «в принципе исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной системы и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направление, характер и содержание правотворческого процесса. В этом один из существующих моментов разделения властей и правовой государственности. У нас же пока все звенья исполнительно-распорядительной власти системы наделены полномочиями «в пределах своей компетенции» издавать общеобязательные акты, что по существу означает признание за ними полномочий представительного и законодательного (правотворческого) органа. Однако ясно, что устанавливая общеобязательные нормы, органы исполнительной власти осуществляют не свойственные и не принадлежащие им функции представительной (правотворческой) власти и как раз выходят за «пределы своей компетенции». Отсюда неизбежные при таком смешении функций и полномочий представительных и исполнительных органов подмена закона и других актов представительной власти».

Конечно, подмена закона нормотворчеством исполнительных и других органов, к сожалению, весьма распространенная в условиях правового нигилизма, в атмосфере очевидного неуважения к закону, имевшая место на протяжении долгих десятков, а то и сотен лет истории нашей страны, не может быть терпимой в условиях формирующейся цивилизованной законности, в практике нормального правового государства. Но, с другой стороны, ограниченное нормотворчество во исполнение, на основе и в рамках действующего законодательства было бы ошибочно уравнивать и даже отождествлять с законодательствованием, осуществлением законодательной власти.

Принцип верховенства закона предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с признаком юридической силы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства — его конституция, а все остальные нормативные правовые акты (конституционные и обычные законы, указы, постановления, распоряжения и пр.) должны соответствовать ей.

К проблеме верховенства законодательного органа государства, о которой уже шла речь, непосредственным образом примыкает и вопрос о верховенстве представительного органа государства в системе разделения властей. Имеющиеся на этот счет в научной литературе суждения разнятся. Так, М.В.Баглай формулирует концепцию верховенства парламента, означающую, что никто, кроме избранного народом представительного органа, не вправе издавать и изменять законы, а также контролировать их исполнение правительственными органами. «Верховенство парламента, — пишет он, — означающее также, что ни над ним, ни параллельно с ним не может действовать какой бы то ни было орган с аналогичными функциями, требует существенного дополнения: применять законно принятые законы должен независимый суд, создающий в своей практике такие нормы, которые препятствуют принятию недемократических законов. Это начало начал конституционного режима, обеспечивающего демократический характер государства». Именно это, по мнению М.В.Баг- лая, обеспечивает демократическую направленность законов, выражает критерий заключенного в них демократизма.

Обращает внимание, что в такой интерпретации разделения властей не находится места органам исполнительной власти, как власти подлинно самостоятельной. Скепсис автора представленной концепции в отношении принципа разделения властей в данном случае очевиден: «Нельзя, в частности, не признать, — пишет он, — что принцип разделения властей оказался эффективным в решении, по крайней мере, одной важной проблемы: признания самостоятельности судебной власти и ее правомочия применять право. Это имеет немалое значение для того, чтобы над высшими государственными органами (парламентом и правительством) стояли не только те законы, которые они сами принимают и исполняют («статусное право»), но и право, создаваемое судами, которое в определенной части изменить законами нельзя. А эта определенная часть как раз и включает основные гарантии охраны прав человека, гарантии, мешающие сползанию общества к режиму личной власти. Вот в чем должна состоять важнейшая роль суда в правовом государстве и вот почему, по нашему убеждению следует прямо приравнять судебную доктрину к источникам права».

Создаваемая судами та часть права, которую изменить законами нельзя, ставит судебные органы в какой-то особый разряд. Ведь они, по существу, могут законодательствовать и в известном смысле стоять выше обычных законодательных органов, поскольку некоторые из принимаемых ими правовых актов обладают высшей юридической силой. В целом же излагаемая М.В.Багла- ем концепция по ряду позиций не согласуется с общепринято понимаемым принципом разделения властей. Признавая за этим принципом достоинства, сводящиеся к тому, что он помогает стабилизировать политическую систему и предотвратить злоупотребления властью, М.В.Баглай в то же время подчеркивает, что, как показывает зарубежный исторический опыт, принцип этот сам по себе «далеко не всегда срабатывал в пользу демократии».

Момент, связанный с верховенством представительных органов власти, выделяет и В.С.Нерсесянц. Такое верховенство, по его мнению, имеет ключевое значение для организации других властей — исполнительной и судебной. Как пишет В.С.Нерсесянц, высшие представительные органы «как авторитетные выразители народного суверенитета должны выступать в качестве не просто законодательных, а, по существу, учредительных органов, устанавливающих систему институтов, норм и процедур правовой государственности». Они должны стать суверенно-властными гарантами учреждения и реального функционирования правовой государственности.

По нашему мнению, верховенство представительного органа государства должно пониматься как исключительная прерогатива этого органа на осуществление законодательной власти, поскольку только представительный орган государства представляет волю всего общества. В системе разделения властей верховенство не может пониматься как обладание такими прерогативами, которые ставят представительный орган над органами исполнительной и судебной власти, создают такой дисбаланс публичной власти, который лишает ее «ветви» их самостоятельности и независимости.

В-двенадцатых, разделение властей обусловлено необходимостью существования подлинного конституционализма, формирования демократического права. Оговоримся сразу, что демократизм национальной правовой системы государства последовательно и устойчиво не могут гарантировать ни конституция в целом, будь она самая «демократическая в мире», ни конституционный принцип разделения властей. Подлинно демократические конституция и право есть конституция и право гражданского общества, где и государство является государством правовым. Только такие конституция и право структурируют государственную власть в соответствии с реальным принципом разделения властей. Только в таком праве, как справедливо уточняет С.С.Алексеев, формируются и занимают ведущее положение институты, которые «неподвластны простому государственному хотению и которые в силу этого ограничивают, обуздывают государственное всесилие». Среди указанных институтов С.С.Алексеев выделяет три, именуемые им как «три кита». Это: частное (гражданское) право, т.е. обширная по объему сфера правового регулирования по вопросам собственности, договорно-рыночным связям и т.п., где решающее слово по юридическим вопросам принадлежит «частным лицам» — индивидуальным предпринимателям, коммерческим организациям, отдельным гражданам, а государство, признавая и поддерживая частноправовые отношения, не имеет права в них вмешиваться. Самим фактом своего существования частное право ограничивает власть государства, притом в ключевой области жизни общества — экономике; фундаментальные права человека — право на жизнь, на свободу мысли, на свободу передвижения и пр., которые признаются в обществе в качестве непосредственно действующих, юридически обязательных абсолютно для всех субъектов, в том числе и для государственных органов любого ранга. «Права человека, — пишет С.С.Алексеев, — следовательно, не только определяют границы государственного усмотрения, но являются своего рода камертоном для настройки всей государственной машины, всей государственной власти, которая (перед лицом императивных для нее прав человека) неизбежно должна быть умеренной, сдержанной, не выходящей за рамки действительной общественной потребности»; подлинно независимое и сильное правосудие. «Настолько независимое, настолько сильное, когда бы суды (все суды, а не только Конституционный суд!) могли противостоять законодательной и административно-исполнительной властям, их произволу и, опираясь на закон, на писаное право, а при необходимости — непосредственно на фундаментальные права человека, на основополагающие правовые принципы, добиваться торжества права и законности».

Полагаем, что демократизм правовой системы обусловливается, с одной стороны, социально-экономическими, политическими и духовными устоями общества, а с другой — реально-демократическим, а не квазидемократическим, как это было на протяжении всех лет Советской власти, содержанием Основного закона государства, его Конституции. Это общие положения.

В современном же понимании подлинный и реальный конституционализм зиждется на ряде основополагающих устоев, одним из которых является принцип разделения властей, возможный лишь в свободном, гражданском обществе и в правовом государстве и который одновременно служит предпосылкой и условием существования таких общества и государства. Россия в 1990-х годах встала на путь формирования гражданского общества, правового государства, принципа разделения властей. В настоящее время она находится лишь в начале этого пути.

Принцип разделения властей как принцип не просто правовой, но прежде всего конституционный — это один из базовых устоев гражданского общества, не только структурирующий власть государства, но и держащий ее под контролем гражданского общества, обеспечивающий невозможность злоупотребления ею. Одновременно, и это необходимо особо отметить, принцип разделения властей выступает важнейшим фактором формирования и функционирования правовой системы гражданского общества.

В-тринадцатых, разделение властей — один из главнейших стабилизаторов политической системы общества. Это обусловлено тем, что данный принцип не допускает излишнего сосредоточения, сверхконцентрации публичной власти в руках одной из ее «ветвей», одного органа государства, одного должностного лица, обеспечивает тот баланс уравновешивающих друг друга властей, который необходим обществу. Если же учесть, что государство объективно в любом обществе занимает центральное место и выполняет ведущую роль в его политической системе, становится очевидным, что сбалансированное функционирование государственной власти одновременно выступает стабилизирующим фактором деятельности политической системы общества. «Демократическое устройство, — замечает Р.Абдулатипов, — прежде всего традиции рассредоточения власти между различными субъектами, ее носителями во избежание опасности диктатуры, как государства, так и отдельного властвующего индивида. Там, где появляется неприкрытая воля харизмы партии, лидера, власти, заканчивается свобода человека, личности и начинается его подавление и подчинение тем, чей образ и деятельность отождествляются с партией, народом, государством».

В-четырнадцатых, концепция разделения властей традиционно, со времен Ш.Монтескье, имела дело с законодательной, исполнительной и судебной властями в лице соответствующих государственных органов. Именно органов государства. Однако разделение властей, по нашему мнению, имеет несколько уровней, при котором данное разделение посредством определенной организации законодательных, исполнительных и судебных органов занимает отнюдь не первоначальное место, а, скорее, производное и вторичное по сравнению с изначальным разделением, о котором, применительно к подлинно демократическому, правовому государству можно говорить как об изначальном, первичном, «корневом» разделении властей и на котором, собственно, как производное и вторичное строится и основывается разделение публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную.

Такое первичное и «корневое» разделение властей четко определено в ст.3 Конституции РФ. В ней прежде всего говорится об источнике власти — многонациональном народе РФ, который характеризуется двумя существенными свойствами: во-первых, именно многонациональный народ является носителем суверенитета — народного суверенитета и, во-вторых, многонациональный народ выступает не просто источником всей власти в государстве, но именно единственным источником такой власти. Осуществление же этой власти производится также народом. Таким образом, многонациональный народ РФ одновременно является и источником власти, и субъектом ее осуществления, реализации.

Но если народ в качестве источника власти никто — ни государство в целом, ни какой-либо его орган — представлять не может, то осуществляет эту власть народ в нескольких формах. Такое осуществление власти народом в нескольких формах и есть изначальное, первичное, «корневое» разделение публичной власти на несколько видов, что, впрочем, не исключает, единства власти как по ее источнику, так и по ее существу.

Разделение властей в конституционном законодательстве РФ

Конституционное законодательство РФ предполагает разделение власти по следующим уровням и, соответственно, формам: непосредственное выражение власти народом с помощью референдума и свободных выборов. Высшая юридическая сила формы власти, выраженной непосредственно народом на референдуме и свободных выборах, состоит в том, что решения, принятые на референдуме или путем свободных выборов, являются обязательными для всех граждан, организаций, органов государства, их должностных лиц. Эти решения не нуждаются в дополнительном утверждении, а отменены или изменены они могут быть не иначе, как путем, соответственно, новых референдума и свободных выборов. Какова природа власти, выраженной народом на референдуме и свободными выборами? Это обладающая высшей юридической силой власть государственная, поскольку сам многонациональный народ непосредственно выступает как государство, выражает высшую публичную волю; осуществление народной власти через органы государственной власти. Концепция и принцип разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную находит свое воплощение в рамках этой второй по значимости формы осуществления власти многонациональным народом РФ; осуществление власти народа через органы местного самоуправления, которые согласно ст.212 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Касаясь вопроса об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, Ю.А.Дмитриев полагает, что из этой формулы вытекает не только наделение органов местного самоуправления властными функциями, не тождественными функциям органов государственной власти, но и возможность осуществления народом своей власти в иной, негосударственной форме. По мнению автора, этот вид власти «может носить наименование политической власти».

Не останавливаясь на подробном анализе отличия так называемой политической власти от власти публичной — государственной, ограничимся констатацией того факта, что государственная власть есть, безусловно, власть политическая и что публичная политическая власть в силу ее суверенного характера есть власть государственная, и никакая иная. Вытекает ли из этого вывод о том, что местное самоуправление выпадает из сферы государственности, а власть этих органов, будучи одной из форм проявления народной власти, тем не менее государственной властью является?

Думается, что ответ на этот вопрос может быть следующим: власть подлинно демократического, народного государства не сводится только к той власти, которая выражается через деятельность органов государства — законодательных, исполнительных, судебных;

она находит свое проявление, как уже отмечалось, в непосредственной власти народа, выраженной в форме референдума и свободных выборов, а также в форме деятельности органов местного самоуправления, главная особенность которых состоит в том, что в пределах своих полномочий они самостоятельны, именно как самоуправление, от других органов, но тем не менее власть органов местного самоуправления по своей природе и не может быть иной, чем властью публичной — государственной; местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вместе с тем реформа местного самоуправления еще требует принятия мер для своего завершения.

Федерализм и разделение властей

Относительно самостоятельной формой разделения властей, занимающей следующую ступень после разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную, является ее разделение в рамках единого федеративного государства между субъектами федерации и федерацией в целом.

В принципе Россия в силу обширности ее территории и огромного разнообразия жизненных условий населяющих ее народов — исторических, национальных, экономических, природных и пр. — в состоянии сохранить себя как единое и цельное государство при условии наличия одной из двух основополагающих основ государственно-правового устройства: а) либо унитаризма с жестким централизованным управлением, б) либо федерализма, предполагающего децентрализацию управления, опирающегося на строгое регулирование компетенции федеральной и региональных властей.

Федеративное устройство Российского государства имеет главным своим назначением установление оптимального соотношения между государственным целым и его частями, позволяющего преодолевать негативные последствия как излишней централизации, так и сепаратизма, раздробленности, а также приближать власть и управление к интересам всех групп населения и всех граждан. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Эти субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются равноправными. Статус рес

публики, входящей в Федерацию, определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус входящих в Федерацию края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Ряд прав субъектов РФ вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров РФ с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьи 71, 72 и 73 Конституции РФ определяют предметы ведения РФ, субъектов Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов.

В рамках предметов ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ) осуществляется государственная власть РФ в лице ее органов. Принимаемые по предметам ведения федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Федерации. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, причем по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ они могут передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Ст.72 Конституции РФ устанавливает перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, а субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны находиться в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения, и не противоречить им во избежание утраты юридической силы.

Наконец, вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ее и субъектов Федерации ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

Система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти субъекты РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конечно, разделение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов Федерации требует решения еще многих конституционно-правовых проблем, в частности, выстраивания и надлежащей «обкатки» системы т.н. «вертикали власти». Незавершенность формирования российской модели федерализма делает налаживание такой системы особенно актуальным. Далее — это защита единого общероссийского правового пространства. В числе ее мер предусматривается подписание договоров о разграничении пределов ведения и полномочий с проведением экспертиз на предмет соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Правительству РФ, иным федеральным ведомствам поручено выявлять правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготавливать соответствующие запросы в Конституционный Суд РФ. Обязанность инициировать судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов, относящихся к предмету конституционного размежевания властных и исполнительных полномочий органов Федерации и субъектов Федерации, возложена Президентом РФ на Генеральную прокуратуру РФ. Вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, а также несоблюдения должностными лицами федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений, все чаще становятся предметом рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Многое в этом отношении зависит и от Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Усиливается в данном плане и соответствующая скоординированная федеральным центром деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Таковы в общих чертах принципиально значимые конституционные рамки разделения власти между Федерацией и ее субъектами в рамках единого федеративного Российского государства.

О суверенитете и передаче полномочий

Согласно ст.79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами РФ, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

Передача части властных полномочий — это есть конкретная форма разделения государственной власти между суверенным государством, поступившимся частью своих властных полномочий, и межгосударственным объединением, действующим в рамках делегированных ему государствами-учредителями полномочий. Любое межгосударственное объединение — субъект международного публичного права и отношения между ним и другими государствами, в том числе и государствами-учредителями, не носят властно-правового характера. Разделение властей в данном случае выступает в форме передачи государством-учредителем части своих полномочий межгосударственному объединению.

В соответствии со ст.79 Конституции РФ и ст.8 Конституции Республики Беларусь оба эти государства образовали Союз — межгосударственное объединение. Каждое государство — участник Союза сохраняет свои: государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, Государственный Флаг, Герб, Гимн и другие атрибуты государственности. Государства — учредители Союза имеют право вносить по взаимному согласию изменения и дополнения в Договор и Устав Союза, которые подлежат ратификации. Договор о Союзе Беларуси и России является бессрочным. Любая из сторон вправе выйти в любое время из Союза, уведомив об этом в письменной форме другое государство-участника за 12 месяцев до выхода.

Данная конкретная форма разделения властей имеет, безусловно, свою перспективу.

Итак, абсолютная власть принадлежит только народу, и он распределяет ее посредством выборов между различными органами государства, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определенные функции. Между тем, как подчеркивал в одной из своих статей известный отечественный политолог Ф.М.Бурлацкий, «в разделении властей по горизонтали — между парламентом, правительством (президентом), судом и по вертикали — между общенациональным парламентом, республиканской властью (где она имеется) и муниципалитетом — вся суть представительной демократии XX века».

Соглашаясь в основном с этим утверждением, следует, однако, особо отметить, что разделение властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, особенно когда речь идет о субъектах, обладающих собственным суверенитетом и строящих свои взаимоотношения с центром на договорных началах, носит качественно иной характер, чем просто разделение власти по горизонтали между законодательными, исполнительными и судебными органами в рамках единой федерации. Скорее здесь можно говорить о таком разделении федеративной власти, которое предполагает достижение между субъектами конституционно-правовых соглашений.