Конституционно-правовые основы прокурорско-надзорной власти

В зависимости от задач и набора функций прокуратуры она может, как уже отмечалось, входить в систему судебной власти, находиться в составе министерства юстиции, составлять самостоятельную систему. Во многих зарубежных странах она вообще отсутствует, поскольку функции надзора за состоянием законности там возложены на суды общей юрисдикции.

В отличие от большинства зарубежных стран в России прокуратура осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием можно назвать прокурорско-надзорной властью. Такой вывод опирается на прочную конституционную основу, заложенную Законом РФ от 5 февраля 2014 г. «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии с законом глава 7 Конституции РФ стала называться: «Судебная власть и прокуратура». Тем самым на конституционном уровне произошло юридическое оформление фактически сложившегося в России разделения судебной и прокурорско-надзорной власти. Без пересмотра Конституции РФ получило официальное признание доктринальное положение отечественных ученых, что прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10-11 Конституции РФ).

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности: формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»). Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями главы 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. №2-п «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»).

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.

Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Но прокуратура посредством нормы-дефиниции, определившей новое название главы 7 Конституции РФ, выделена в отдельную ветвь государственной власти России. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ).

В настоящее время прокуратура РФ формируется в основном в таком же порядке, как федеральные суды. Согласно ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Президент РФ самостоятельно освобождает от должности прокуроров субъектов РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров России (ч. 2-5).

Внесение столь существенных поправок в Конституцию РФ, уточняющих название главы 7 Основного закона государства и устанавливающих по существу новый порядок замещения вакантных должностей в структурах прокуратуры РФ вряд ли можно оценить однозначно. Положительным следует признать разведение юридически суда и прокуратуры по разным ветвям государственной власти. Но введение нового порядка назначения большинства прокуроров России неизбежно повысит их зависимость от Президента РФ и региональных элит, что отрицательно скажется на эффективности осуществления прокурорско-надзорной власти.

Вызывает серьезную озабоченность и то обстоятельство, что из ст. 129 Конституции РФ исключили правовую норму, гарантирующую сохранение прокуратуры России как самостоятельной ветви государственной власти. В прежней редакции ст. 129 Конституции РФ она была сформулирована следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».

Исключение принципиально важной нормы из ст. 129 Конституции РФ открывает широкий простор для ликвидации прокуратуры РФ как самостоятельной ветви государственной власти, включения органов прокуратуры путем внесения поправок в федеральный закон в систему органов судебной власти.

Все это свидетельствует о том, что и теперь, как в лихие 90-е годы прошлого столетия, вокруг прокуратуры РФ идет напряженная борьба. Не канули в Лету и те политические силы, которые боятся укрепления законности в стране, приспособились жить не по закону, а по «по понятиям», безнаказанно грабить Россию.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 17 декабря 1995 г. (с изменениями на 5 февраля 2014 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности.

Принцип единства системы выражается в том, что действия каждого прокурора рассматриваются как действия прокуратуры в целом. Это означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, находятся в системном единстве. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации, выполняя роль законного представителя единой федеральной системы органов государственной власти.

В пределах своих должностных обязанностей каждый прокурор наделен едиными для всей прокуратуры властными полномочиями и средствами их реализации. Он вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом государственной или муниципальной власти, на который распространяется его компетенция. Дня устранения нарушений законности используются характерные для всей прокуратуры правовые средства - протест и представление. Такие акты имеют одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами публичной власти и должностными лицами. Вместе с тем, принципу единства системы прокуратуры не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел.

Централизация системы органов прокуратуры заключается в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют за ней контроль. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои решения и действия по осуществлению надзора, поддержанию государственного обвинения в суде, предъявлению исков в защиту публичного интереса прокурор осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций и движений, в строгом соответствии с действующими на территории России законами. В случаях их воздействия в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Для сохранения независимости Прокуратуры РФ ее работникам законодательно запрещено состоять в выборных органах государственной власти и местного самоуправления, быть членами политических партий и движений. Не допускается также создание в органах прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели.

Принцип законности в организации и деятельности прокуратуры означает, что ее правовой статус определяется Конституцией РФ и федеральными законами, а не подзаконными нормативными правовыми актами. Все органы прокуратуры осуществляют свою деятельность строго в рамках закона, соблюдая при этом права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, закрепленные в Конституции РФ и актах текущего законодательства. Целью их деятельности является охрана, защита и обеспечение законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства.

Под гласностью понимается открытая и полная информация всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения. Принцип гласности в деятельности органов прокуратуры находит свое практическое выражение в создании условий для получения гражданами, широкой общественностью и СМИ достоверных сведений о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о выявленных правонарушениях и мерах, принимаемых по их устранению.

В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В территориальных органах прокуратуры создаются подобные структурные подразделения или вводятся должности помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации. Они организуют и готовят для средств массовой информации пресс-конференции, материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее служащих и проводимых ими мерах по защите конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина, по укреплению законности и правопорядка.

Вместе с тем, надо иметь в виду, что не вся информация о деятельности прокуратуры может быть предана гласности. Не подлежат разглашению сведения о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне, о ходе прокурорских проверок, а также сведения о частной жизни граждан, полученные в результате их проведения.

Поскольку органы прокуратуры проводят проверки о соблюдении законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства, они располагают доброкачественной информацией о ее состоянии. В этой связи Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на них обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (ст. 4).

Все проанализированные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ являются отраслевыми, раскрывающими сущность прокурорско-надзорной власти в целом.

Органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координируют деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, участвуют в правотворческой деятельности, а через своих прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами для реализации единых для всей системы функций.

Для осуществления своих функций прокуратура РФ использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти.

Прокуратура РФ как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов, уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования.

Средством взаимодействия прокурорско-надзорной и законодательной ветвей государственной власти являются прокурорские проверки исполнения Конституции РФ и федеральных законов самими законодательными органами на предмет иерархичности принимаемых законодательных актов, соответствия нижестоящих нормативных правовых актов вышестоящим. В случае выявления нарушений принципа иерархичности законодательных актов субъектом РФ прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с иском о признании регионального закона недействующим, не подлежащим применению. В свою очередь Генеральный прокурор РФ наделен правом обращаться в Конституционный Суд РФ о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ.

Правовым средством сдерживания исполнительной власти является прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, федеральными службами и агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ.

Прокуратура РФ оказывает сдерживающее воздействие и на судебную власть путем участия в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений, которые предположительно являются незаконными или необоснованными (п. 2 ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти, равновеликой законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти. Поэтому ее не надо ввергать в пучину перманентного реформирования, подгонять под какие- то западные стандарты. «Наше общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания или коренясь в особенностях народного характера».

Это сказал в своей вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права Московского университета Ф. М. Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 года. Но не покидает ощущение, что уважаемый профессор прочитал эту лекцию сегодня, прочитал не только для любознательных студентов, но главным образом для современных ученых и политиков, которые никак не могут понять, что прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера, является нашим исконным учреждением. Он как бы говорит: пора, наконец, избавиться от реформаторского зуда и научиться максимально использовать все достигнутое трудами наших предков. Прокуратура России нуждается не в реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными кадрами.

Прокурорско-надзорная власть в России осуществляется специализированными органами и учреждениями государства, объединенными в единую систему общностью реализуемых ими функций. В эту систему входят Генеральная прокуратура РФ, территориальные и специализированные органы прокуратуры, Академия Генеральной прокуратуры РФ, а также другие образовательные и научно- исследовательские учреждения (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Систему органов прокурорско-надзорной власти возглавляет Генеральная прокуратура РФ, во главе которой стоит Генеральный прокурор РФ, наделенный полномочиями по руководству всей системой прокуратуры. В его компетенцию входит решение вопросов образования, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и полномочий.

В зависимости от формы политико-территориальной организации государства и сфер государственной или хозяйственной деятельности все органы прокурорско-надзорной власти подразделяются на территориальные и специализированные.

Под территориальными органами прокурорско-надзорной власти понимается совокупность органов и учреждений прокуратуры, реализующих свои функции на федеральном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне прокурорско-надзорную власть осуществляет Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ. Ее деятельность распространяется на всю территорию России, на все звенья единой централизованной системы прокуратуры.

На региональном уровне сформированы органы прокуратуры субъектов РФ. Среди них представлены прокуратуры республик в составе РФ, прокуратуры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, Еврейской автономной области и автономных округов. Каждая из них осуществляет прокурорско-надзорную власть на территории субъекта РФ и руководит нижестоящими органами прокуратуры.

На местном уровне обычно создаются прокуратуры городов и районов. Вместе с тем, в некоторых субъектах РФ образуются в зависимости от специфики административно-территориального устройства региона, природно-географических условий и плотности населения, прокуратуры административных округов и межрайонные прокуратуры, осуществляющие прокурорско-надзорную власть на территориях районов.

Однако территориальный принцип построения системы органов прокуратуры РФ не позволяет эффективно поддерживать состояние законности в ряде специфических сфер деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. В силу этих причин создаются специализированные органы прокурорско-надзорной власти России, которые представляют собой совокупность органов и учреждений прокуратуры, осуществляющих свои функции в определенных сферах государственной или хозяйственной деятельности, ограниченными специальными объектами или отраслями прокурорского надзора.

Специализированные прокуратуры входят в качестве составных элементов в единую централизованную систему прокуратуры РФ. В зависимости от объектов прокурорского надзора среди них выделяются: 1) военная прокуратура; 2) прокуратуры войсковых частей; 3) транспортные прокуратуры; 4) природоохранные прокуратуры; 5) прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях России.

1. Военные прокуратуры формируются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-морского Флота Российской Федерации. Они включают в свой состав: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов; прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения; прокуратуру Федеральной пограничной службы Российской Федерации и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы военной прокуратуры, возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор.

Компетенция военных прокуроров распространяется на органы военного управления; воинские части, учреждения; военные комиссариаты, военно-учебные заведения; предприятия, организации, подразделения министерства обороны; Федеральную службу охраны; Федеральную пограничную службу; Службу внешней разведки; Федеральное агентство правительственной связи и информации; Федеральную службу железнодорожных войск; Главное командование внутренних войск МВД РФ; на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также на воинские формирования других министерств и ведомств.

2. Прокуратуры войсковых частей осуществляют свою деятельность в закрытых административно- территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях по осуществлению надзора за исполнением законов, иных возложенных на прокуратуру функций. Структура отрасли оборонного комплекса в силу его общефедерального характера не совпадает с административно-территориальным делением страны, что и предопределяет необходимость создания специализированных прокуратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее войсковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подразделения служб ФСБ и полиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войсковых частей учитывается также, что управление оборонным комплексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, воинских частей имеет двухзвенный характер; предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непосредственно подчиняются соответствующим министерствам и ведомствам РФ. Прокурор войсковой части подчиняется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ и наделен полномочиями обращаться непосредственно в соответствующие федеральные министерства и ведомства.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления; предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях; на особо важных и особо режимных объектах; органами военного управления; специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств.

3. Транспортные прокуратуры по своему статусу приравнены к областным и районным прокуратурам. Они создаются применительно к организационной структуре управления железнодорожным транспортом и других транспортных систем России. В организационном отношении они непосредственно подчинены Управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения; соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности.

4. Природоохранные прокуратуры создаются в регионах с напряженной или кризисной экологической ситуацией. Они осуществляют надзор за применением экологического законодательства, за строгим соблюдением его требований всеми предприятиями и учреждениями, должностными лицами и гражданами. В настоящее время на правах областных прокуратур осуществляют свою деятельность Байкальская, Волжская и Московская природоохранные прокуратуры. В субъектах РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.

Анализ работы природоохранных прокуратур России показывает, что наибольший вклад в сохранение благоприятной окружающей среды в интересах живущих и будущих поколений людей вносят прокуратуры, созданные в экологических регионах страны, независимо от границ субъектов РФ. Так, Волжская природоохранная прокуратура имеет в своем подчинении 15 межрайонных прокуратур, базирующихся в городах, представляющих серьезную экологическую опасность для Волги и ее притоков. Сама она подчиняется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ, благодаря чему обеспечивается независимость прокурорского надзора в бассейне Волги. Совместно с инспектирующими органами Росприроднадзора прокуратура регулярно проводит проверки соблюдения экологического законодательства, выявляет сотни правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. По материалам вносятся протесты и представления, а виновные лица привлекаются к уголовной и гражданско-правовой ответственности. Прокуроры предъявляют в интересах государства иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

5. Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Российской Федерации; на них возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, администрацией этих учреждений, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов названной системы.

Эффективность деятельности специализированных прокуратур по обеспечению законности на поднадзорных объектах в решающей степени зависит от их взаимодействия в рамках единой централизованной системы прокуратуры РФ, а также с территориальными прокуратурами регионального и местного уровней прокурорско-надзорной власти.

Под функциями прокуратуры РФ понимаются основные направления деятельности ее органов по осуществлению прокурорско-надзорной власти с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий. Функции прокуратуры нормативно определены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Среди основных направлений властной деятельности органов прокуратуры закон выделил прежде всего функцию прокурорского надзора за исполнением законов на территории России. Как специфический вид государственной деятельности прокурорский надзор является единым. Тем не менее, в правовых процедурах его осуществления имеются существенные различия, обусловленные особенностями законодательства, за исполнением которого надзирают органы прокуратуры, спецификой деятельности поднадзорных субъектов и рядом других факторов. Поэтому единый в функциональном отношении прокурорский надзор специалисты разделяют на несколько относительно самостоятельных отраслей.

Исключительно многогранной отраслью прокурорского надзора является направление деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов. В научной литературе и в практике деятельности прокурорских работников его традиционно называют общим надзором, хотя этот термин и не используется в современном законодательстве.

Надзор осуществляется за соблюдением Конституции РФ, за исполнением законов, действующих на территории страны, всеми федеральными министерствами, службами и агентствами, государственными комитетами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Надзору, помимо того, подлежат все правовые акты, издаваемые выше названными органами и должностными лицами, на предмет соответствия их закону.

Прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений.

В современной России особую значимость приобретает деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, а также в законах субъектов РФ. Надзор распространяется на деятельность всех отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, хозяйствующих субъектов и общественных объединений, призванных с учетом своего статуса обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

В пределах своих полномочий прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет порядок их защиты, принимает меры по предупреждению и пресечению правонарушений и привлечению к ответственности лиц, виновных в их совершении, возмещению причиненного вреда.

В случае, когда пострадавший не может лично защитить свои права и свободы в гражданском процессе по состоянию здоровья, в силу возраста или других причин, а также в случае, когда нарушены права и свободы большого количества граждан или это нарушение получило большой общественный резонанс, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших в суде.

Таким образом, права и свободы человека и гражданина защищаются прокуратурой как косвенно, посредством надзора за соблюдение Конституции РФ и исполнением закона, так и непосредственно в процессе осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Важное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет надзор прокурора за исполнением законов органами государства, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Надзор в этой сфере служит средством предотвращения незаконных ограничений прав и свобод человека и гражданина, прежде всего личных. Для осуществления надзора прокурор наделен довольно широкими полномочиями, которые устанавливаются Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами.

Существенными особенностями отличается прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, которые исполняют наказания и применяют назначенные судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Надзор направлен на обеспечение законности нахождения лиц в данных учреждениях, соблюдение их прав и обязанностей, порядка и условий содержания, определенных федеральным законодательством, пресечение выявленных правонарушений.

В России возникли большие трудности с обеспечением прав и законных интересов физических и юридических лиц при исполнении судебных актов и актов других органов, особенно предусматривающих взыскание финансовых средств. В этой связи была создана Федеральная служба судебных приставов РФ, в низовых структурах которой состоят судебные приставы-исполнители.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» судебные приставы-исполнители наделены довольно широкими полномочиями по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов. Это объективно обусловило формирование особой отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов судебными приставами. При его осуществлении обеспечивается государственная защита как публичных, так и частных интересов.

Для обеспечения законности, конституционных прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов общества и государства прокурору гарантирована возможность участия в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он вправе в соответствии с УПК РФ обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В гражданском процессе прокурор должен участвовать при рассмотрении судом жалоб на неправильности в списках избирателей, по делам о признании безвестно отсутствующим или объявлении умершим, по делам о признании ограниченно дееспособным (ст. 234, 255, 261 ГПК).

Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ. Он вправе также обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Они могут истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым соответствующие акты вступили в законную силу. Усмотрев, что они являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ по неизвестным причинам не являются субъектами законодательной инициативы. Тем не менее, они вправе инициировать в пределах своей компетенции правотворческий процесс, то есть принятие нормативных правовых актов специально уполномоченными органами государственной власти. Как сказано в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при установлении прокурором в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, он вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Еще более широкими возможностями в инициировании процесса обладает Генеральный прокурор РФ. Он вправе по собственной инициативе направлять в Государственную Думу информацию о недостатках законодательного регулирования отношений в определенных отраслях и сферах жизнедеятельности общества, о дефектах тех или иных законов. В ежегодных докладах палатам Федерального Собрания и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, Генеральный прокурор РФ может акцентировать внимание на недостатках законодательства и мерах по их устранению. Проекты отдельных законов Генеральный прокурор РФ может направлять самым авторитетным субъектам законодательной инициативы - Президенту РФ и Правительству РФ для последующего их внесения в Государственную Думу.

С функцией прокуратуры РФ по инициированию правотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях тесно связана и ее функция проведения антикоррупционной экспертизы. Ее суть заключается в том, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке (ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокуратура РФ осуществляет функцию координации в сфере борьбы с преступностью в стране. Назначение этой функции заключается в объединении усилий не соподчиненных органов государственной власти по борьбе с преступностью, согласование и установление целесообразного соотношения их действий по решению столь важной задачи с наименьшими затратами сил и средств. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В этих целях прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Президентом РФ.

Таковы основные функции прокуратуры РФ. Их эффективная реализация может стать подлинной гарантией защиты конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина, обеспечения законности и правопорядка на всей территории России.