Парламент - высший представительный и законодательный орган государственной власти

Понятие и структура парламентов

Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли в XII—XIII вв. Парламент как общенациональное представительное учреждение, отличное от сословных представительных структур времен феодализма, начинает свою историю с эпохи буржуазных революций. В отечественной истории первая Государственная Дума начала работать 27 апреля 1906 г. (с 2013 г. 27 апреля является Днем российского парламентаризма).

В конституционном праве довольно прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю народа. Концепцию народного представительства в самых общих чертах можно раскрыть через следующие тезисы: парламент учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять законодательную власть; парламент формируется свободными выборами, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа; член парламента представляет интересы всей нации.

В советский период народное представительство определялось как осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю.

С понятием парламента как государственно-правового института тесно связано понятие парламентаризма. Это - взаимосвязанные, но не равнозначные понятия. Парламентаризм как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка - более широкое понятие. Парламентаризм невозможен без парламента. В то же время парламент формально может существовать без важнейших элементов парламентаризма: верховенства парламента, представительности, разделения властей.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В российской Конституции не содержится положения о том, что Федеральное Собрание является высшим и единственным органом законодательной власти, в отличие, например, от Швейцарии, где согласно Конституции Союзное Собрание при соблюдении прав народа и кантонов осуществляет верховную власть.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума функционирует как нижняя палата парламента, представляющая общенациональные интересы. Совет Федерации представляет интересы субъектов Российской Федерации и является верхней палатой парламента.

Современные парламенты в зарубежных странах являются в большинстве случаев однопалатными, хотя могут состоять из двух палат (такое явление именуют бикамерализмом). В конституциях не всегда содержится наименование двухпалатного парламента как единого института. Двухпалатный парламент, как правило, характерен для федеративных государств. Однако вторые палаты существуют и в унитарных государствах. Исследователи бикамерализма отмечают, что сегодня многие верхние палаты, например в таких странах, как США, Франции, Испании, Чехия, Польша, Италия, именуются сенатами (независимо от формы государства и компетенции сената), что корнями уходит в историю. Сенат с древнеримских времен характеризуют два понятия: auctoritas - то есть особый личный авторитет ее членов, наряду с potestas - политической властью.

С точки зрения функционального содержания верхние палаты представляют собой либо вторую консервативную форму представительства народа (Сенат во Франции, Италии) либо элемент

федеративной системы (Австралия, США, Германия). Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации.

Негативной тенденцией развития бикамерализма является наличие одних и тех же партийно-политических сил в обеих палатах. Это связано с тем, что система политических сдержек и противовесов не действует, и возникает партийная государственность в ущерб федеративности, вследствие чего утрачивается эффективность разделения властей и возможность для их взаимного контроля.

Существуют единичные случаи бикамерализма, при которых вторая палата формируется через представительство профессиональных интересов. Так, Государственный совет Словении является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят представители:            работодателей; наемных работников; крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; работников непроизводственной сферы; местных сообществ.

Верхняя палата, как правило, избирается на более длительный срок, чем нижняя. Во многих странах не предусматривается абсолютного обновления состава палаты (Совет Федерации РФ, Сенаты США, Франции, Совет штатов Индии). Благодаря этому верхние палаты являются постоянным элементом в системе высших органов государственной власти, характеризующими непрерывность и стабильность власти.

Верхние палаты более малочисленны, чем нижние. Крупнейшая (по соотношению с нижней палатой) федеративная вторая палата - австралийский сенат (51% численности нижней палаты).

В конституционной практике в зависимости от полномочий верхней палаты и ее влияния на принятие решений парламента в целом выделяют две разновидности двухпалатной парламентской системы: «сильная верхняя палата» и «слабая верхняя палата».

Сильную верхнюю палату отличает тот факт, что без ее согласия решение парламента не может быть принято (сенаты США, Италии).

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом полномочий. Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить федеральный закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов может преодолеть вето Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации можно отнести к системе слабой верхней палаты, при которой верхняя палата не может воспрепятствовать принятию парламентского решения. Однако в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию одобрение Совета Федерации является обязательным для их принятия.

Во Франции наблюдается смешанный вариант: законопроект может возвращаться Национальным Собранием и Сенатом друг другу, пока не вмешается правительство; по его требованию окончательное решение принимает Национальное Собрание. Исключение составляют органические законы, касающиеся Сената, в этом случае его согласие необходимо.

Палаты парламентов возглавляют председатели, хотя в национальной практике государств встречается значительное терминологическое разнообразие в названиях этой должности.

Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы обладает следующими полномочиями: ведет заседания палаты; ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; представляет палату' во взаимоотношениях с органами государственной власти, должностными лицами, с организациями, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств и международными организациями; подписывает постановления Государственной Думы; издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции, осуществляет иные полномочия.

Полномочия Председателя Совета Федерации аналогичны вышеперечисленным.

Палаты Федерального Собрания для реализации полномочий создают различные рабочие органы, как правило, это - советы палат, комитеты, комиссии, рабочие группы.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы, руководители фракций.

Комитеты Государственной Думы, образуемые из числа депутатов палаты выполняют следующие функции: осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы палаты; осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы, подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений; организуют парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; проводят анализ практики применения законодательства; рассматривают обращения граждан; решают вопросы организации своей деятельности. Перечень комитетов Государственной Думы устанавливается ее Регламентом. Комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Государственная Дума образует комиссии в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом палаты (комиссия по вопросам депутатской этики; комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы). В положении о комиссии определяются задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, иные вопросы, касающиеся ее деятельности.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Деятельность комитета, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности.

Фракцией является обязательное объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Фракции занимают важное место в парламентском механизме. Они, к примеру, активно участвуют в формировании руководящих органов, комитетов палаты, в вопросах избрания и назначения должностных лиц, в использовании различных форм контроля.

Для выработки согласованных решений Советом Государственной Думы могут образовываться межфракционные рабочие группы, которые не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы. В положении о межфракционной рабочей группе определяются цель ее образования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности.

Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители избираются тайным голосованием из числа членов Совета Федерации. Представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на указанные должности. Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместитель избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации.

Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации.

Для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации своих конституционных полномочий, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к его ведению, Совет Федерации образует комитеты. Перечень комитетов Совета Федерации и вопросы их ведения устанавливаются Регламентом палаты.

Временные комиссии могут создаваться Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, к ведению которого относится решение такой задачи.

В целях организации взаимодействия палат Федерального Собрания, законодательных органов государственной власти субъектов федерации в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности создан Совет законодателей Российской Федерации. Это совещательный и консультативный орган при палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Возглавляют Совет законодателей Российской Федерации два сопредседателя, которые по должности являются председателями палат.

В конституционной практике зарубежных стран внутри парламентов могут создаваться; органы, замещающие парламенты при принятии определенных решений. Во-первых, это могут быть так называемые постоянные депутации (Испания, Мексика). Они создаются численностью от 1/10 до 1/5 от общего числа членов палаты или парламента и призваны обеспечить непрерывность работы парламента во время каникул. Депутации вправе исполнять полномочия парламента в отношении контроля за деятельностью правительства, мандата депутатов; уполномочивать президента на введение осадного или чрезвычайного положения, на объявление войны и на заключение мира; подготавливать открытие парламентской сессии; назначать судей. Они не вправе осуществлять законодательную деятельность. Во-вторых, это так называемые постоянные законодательные комиссии (Греция, Италия, Швеция), которые формируются по принципу пропорционального представительства партийных фракций в парламенте и действуют не только во время парламентских каникул. По определенным в конституции вопросам они могут принимать законы. Учитывая фракционный характер голосования в парламенте, решения, принимаемые такими замещающими органами, фактически совпадают с теми, которые могли бы быть принятыми на пленарном заседании парламента или палаты.

Помимо парламентов национальных государств существуют органы межпарламентского сотрудничества и наднациональные парламенты. Парламенты межгосударственных объединений выступают символом обеспечения качества правовых механизмов регулирования интеграционных процессов (поскольку законотворчество - это традиционная функция парламента). Они обладают и дополнительными, метаправовыми характеристиками (представительство интересов народов объединившихся государств, усиление демократического характера и транспарентности принятия решений, адаптация межгосударственных организаций к потребностям не только политических и экономических элит государств-членов, но и самых широких кругов населения.

Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов

К основополагающим принципам формирования парламентов можно отнести следующие: народное представительство, федерализм, периодическое обновление состава палат, политическое многообразие и многопартийность.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, - и представители Российской.

В новейшей истории нашей страны применялось три способа формирования Совета Федерации: прямые выборы населением субъектов Российской Федерации; вхождение по должности глав законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации; избрание (назначение) по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, в нем не создаются фракции и партийные объединения.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть только депутат этого органа.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации.

Решение о наделении полномочиями члена верхней палаты - представителя Российской Федерации - принимается Президентом России. Число таких представителей не должно превышать 10% общего состава верхней палаты. Президент вправе назначить любое количество сенаторов в пределах этой квоты. При этом в течение первого срока своих полномочий Президент не может лишить полномочий назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу' пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Практика формирования Государственной Думы соответствует общемировой практике образования нижних палат парламента либо однопалатных парламентов - путем всеобщих и прямых выборов. Как исключение их этой тенденции можно привести пример формирования Всекитайского собрания народных представителей, которое образуется путем многостепенных выборов из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и вооруженных сил. В редких случаях часть депутатов представительных органов зарубежных стран назначается. Например, в Совет народных представителей Индонезии, который рассматривается как регулярно заседающий законодательный орган, 100 депутатов из 500 назначаются президентом из представителей вооруженных сил.

Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат.

1) Прямые выборы в верхнюю палату парламента проводятся в соответствии с теми же основными принципами, что и выборы в нижнюю палату, то есть на основе всеобщего прямого, равного избирательного права при тайном голосовании (Польша, Чехия, Швейцария, Япония). Отличия в основном связаны с двумя факторами: возрастной ценз, установленный для избирателей (при выборах в Сенат Италии возрастной ценз избирателей - 25 лет, для палаты депутатов - 18 лет) и распределение мест в верхней палате между территориями, а не пропорционально численности населения. Такая система чаще распространена в федеративных государствах (сенаты Австралии, Аргентины, Бразилии США), реже в унитарных государствах (сенаты Боливии, Польши), где все территориальные единицы (за исключением федерального столичного округа) имеют равное представительство в верхней палате вне зависимости от численности населения. Именно прямыми выборами формируются сильные и влиятельные верхние палаты парламента (США, Италия, Японии). Принцип выборности наиболее широко распространен, причем в подавляющем большинстве случаев все члены палаты являются избираемыми.

2) Непрямые выборы основаны на избрании сенаторов правительствами земель, законодательными собраниями провинций, или же избирательными коллегиями департаментов, включающими представителей муниципальных советов. В основе формирования второй палаты этим способом также может лежать принцип равного представительства территориальных единиц (Пакистан, Российская Федерация, ЮАР) или населенческий принцип, при котором распределение мест происходит в соответствии с численностью населения (Австрия, Франция). Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Земля, имеющая наибольшую численность населения, посылает 12 представителей, другие - основываясь на этой цифре, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. В Конституции Франции предусмотрено, что французы, постоянно проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате. Эта категория сенаторов избирается Высшим советом французских граждан за рубежом.

3) Избрание членами нижней палаты. До принятия переходной Конституции Непала 2007 года большинство членов второй палаты избиралось первой палатой.

4) Корпоративное представительство как способ формирования сената используется в Ирландии. Из 49 избираемых членов: три избираются Государственным университетом Ирландии; три - Университетом Дублина; сорок три - из лиц, обладающих знаниями и практическим опытом в следующих профессиях и сферах деятельности: сельское хозяйство и смежные интересы, рыболовство; труд, как организованный, так и неорганизованный; промышленность и торговля, включая банковское дело, финансы, счетоводство, инженерное дело и архитектура; государственное управление и социальные службы, включая добровольную социальную деятельность.

5) Назначение членов палаты главой государства. Примером может служить канадский сенат, члены которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Иногда предусматривается также назначение сенаторов по рекомендации лидера оппозиции, внепарламентских органов или по собственному решению главы государства. В Таиланде сенаторов назначает король из числа лиц, не принадлежащих ни к одной политической партии. В Иордании сенат назначается королем из числа лиц, замещавших или замещающих политические и военные должности. Существуют страны, где глава государства назначает не всех, а определенное число сенаторов. Так, в Индии двенадцать членов Совета Штатов назначаются Президентом из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в областях литературы, науки, искусства и общественной деятельности.

6) Кооптация, под которой понимается введение новых членов в выборный коллегиальный орган по его собственному решению. Такой способ формирования верхней палаты используется крайне редко. Согласно Конституции Бельгии сенаторы назначают дополнительно 10 членов верхней палаты.

7) Членство по должности. Этот способ предусматривает вхождение в состав второй палаты либо при замещении определенной должности (епископы и архиепископы англиканской церкви, лорды- судьи в палате лордов Великобритании), либо после прекращения полномочий по определенной должности (экс-президенты в Сенат Италии).

8) Наследование как способ формирования второй палаты временно сохраняется в палате лордов в Великобритании (на переходный период места в Палате лордов сохраняют наследственные пэры), в сенате Бельгии (дети короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, с восемнадцатилетнего возраста).

При формировании второй палаты парламент может использоваться как один из перечисленных способов, так и самые разные их сочетания. Характерной чертой формирования этой палаты является территориальный принцип представительства, который наблюдается и в унитарных государствах. В настоящее время достаточно сложно выделить принципиальные различия в формировании парламентов в федеративных и унитарных государствах. Представляется, что в определенной степени это следствие централизации федераций и децентрализации (деволюции) унитарных государств.

Роспуск парламента. Парламент формируется на определенный срок и прекращает свою деятельность с истечением срока полномочий после избрания нового состава парламента и начала его работы. Однако при парламентарных и смешанных формах правления парламент может быть досрочно распущен при определенных условиях. Роспуск парламента выступает одним из способов преодоления кризиса в отношениях законодательной и исполнительной власти. Превентивное значение роспуска парламента заключается в возможности удерживать органы государственной власти от необоснованных конфликтов, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию.

Как правило, в конституциях предусматривается роспуск нижней палаты парламента либо однопалатного парламента. При этом в редких случаях, например, в Италии, закреплено право Президента, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них.

Конституция Российской Федерации не предусматривает роспуск Совета Федерации. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между ней и Президентом при формировании Правительства Российской Федерации, а также между ней и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия (отказе в доверии) последнему преследует цель обеспечить своевременное формирование или продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской Федерации.

Президент Российской Федерации обязан одновременно с роспуском Государственной Думы назначить дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания.

Конституцией Российской Федерации установлен запрет на роспуск Государственной Думы в следующих случаях: в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации; с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации.

Полномочия парламента

Полномочия Федерального Собрания в сфере законотворчества являются наиболее важными и объемными по своему содержанию. Из принципов демократического правового государства с республиканской формой правления следует, что именно акты независимого парламента должны быть основными источниками регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также организации и функционирования публичной власти, собственности, федеративного устройства. Российский парламент обладает исключительной прерогативой по принятию законов, имеющих верховенство и прямое действие на всей территории государства.

Федеральное Собрание принимает законодательные акты в форме: законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Содержание этих актов определяется исходя из предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исключением из законодательной компетенции Федерального Собрания является внесение изменений в положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, которые могут быть пересмотрены лишь специальным органом - Конституционным Собранием - либо всенародным голосованием. Вместе с тем, Совет Федерации и Государственная Дума наряду с иными субъектами могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Федеральное Собрание не является единственным органом, реализующим полномочия в сфере законодательной деятельности. Президент РФ обладает правом вето в отношении законопроектов, принятых Федеральным собранием. Правительство Российской Федерации дает заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В странах, придерживающихся британского варианта парламентарного государства, глава государства считается частью парламента наряду с палатами (Великобритания, Индия). Согласно Конституции Ирландии Парламент должен включать Президента и две палаты: Палату представителей и Сенат.

Конституционное право отдельных государств может предусматривать институт так называемого «делегированного» законодательства, когда по вопросам, требующим законодательного регулирования, принимаются акты высших исполнительных органов, имеющие юридическую силу законов. Конституция Франции устанавливает, что Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять меры, обычно относимые к сфере законодательного регулирования, путем издания ордонансов. Ордонансы

В настоящее время отмечается существенное качественное изменение законодательных полномочий парламента, когда его деятельность утрачивает суверенный характер. Выделяют следующие основные направления таких изменений: законодательная инициатива практически полностью реализуется органами исполнительной власти (если вести речь не о всех вносимых законопроектах, а тех, которые в последующем становятся законами); наблюдается постоянный рост отсылочных норм в законодательных актах к актам правительства, учащаются случаи делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества; депутаты лишены самостоятельности при голосовании и руководствуются указаниями фракции.

Финансовые полномочия парламента реализуются через установление налогов и сборов, а также через утверждение бюджетов (росписи доходов и расходов государства) и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за их исполнением, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих такой контроль. Следует учитывать, что финансовые полномочия парламента появились ранее, чем законодательные. Так, парламент Англии участвовал в установлении налогов с XIII века, а право принимать законы появилось с XV века. При этом в ряде государств (США, Великобритании, Японии) бюджет не имеет формы закона, а реализуется в виде финансовой программы через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах.

Система налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Принятие федеральных законов относится к исключительным полномочиям Государственной Думы Российской Федерации. Законы по вопросам федеральных налогов и сборов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу годовой отчет об исполнении федерального бюджета. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

В соответствии с частью пятой статьи 101 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание образует Счетную палату Российской Федерации, которая осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, и подотчетна парламенту.

В рамках реализации иных финансовых полномочий Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, подготовленные Банком России, и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России; направляет и отзывает трех представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете. Таким образом, Банк России подотчетен Государственной Думе.

Контрольные полномочия парламента реализуются через комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации.

Осуществление парламентского контроль основывается на следующих принципах: законности; соблюдения прав и свобод человека и гражданина; обеспечения разделения властей; самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля; системности и гласности при его осуществлении.

Не допускается вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление правосудия, расследование уголовных дел, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции.

К субъектам федерального парламентского контроля относятся: палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума; комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.

Федеральный парламентский контроль может осуществляться в следующих формах: утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения; дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности; рассмотрение вопросов, связанных с взаимодействием со Счетной палатой Российской Федерации; направление парламентских запросов, депутатских запросов; участие в работе правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий; проведение парламентских расследований, правительственных часов, парламентских слушаний. Данный перечень не является исчерпывающим, могут использоваться и иные формы парламентского контроля.

Существует определенная зависимость между парламентским контролем, формой правления и политическим режимом. Парламентский контроль имеет место лишь в демократическом политическом режиме, наиболее обширны контрольные полномочия парламента в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках.

В России к полномочиям Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, а к полномочиям Совета Федерации - отрешение Президента Российской Федерации от должности по такому обвинению. Правовые основы условий и порядка выдвижения обвинения установлены статьей 93 Конституции России. Более подробно реализация этих полномочий раскрыта в параграфе четвертом настоящей главы.

К полномочиям Совета Федерации в сфере обороны и безопасности относятся следующие вопросы:

1) Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее указанного срока. Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

2) Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа. Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

3) Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации на ближайшем или внеочередном заседании палаты. Если решение о предоставлении такой возможности не принимается, Вооруженные Силы Российской Федерации не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации об отзыве формирований Вооруженных Сил Российской Федерации.

Ратификация и денонсация международных договоров в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Ратификации подлежат следующие международные договоры Российской Федерации:

• исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
• о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
• об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Кроме того, подлежат ратификации международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

В Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров, а также о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международных договоров.

Непосредственная ратификация международного договора парламентом предусмотрена не во всех странах. Так, например, согласно Конституции США Президент имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов, то есть участие парламента может выражаться и в даче согласия на ратификацию.

Полномочия парламента по формированию органов государственной власти, назначению должностных лиц, судей, а также участию в этих процедурах.

К полномочиям Государственной Думы относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека. Более подробно реализация этих полномочий раскрыта в параграфе четвертом настоящей главы.

Совет Федерации обладает следующими полномочиями в указанной сфере:

• назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. Кандидатуры для назначения представляет Президент Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. Кандидатуры для назначения представляет Президент Российской Федерации. Он же вносит предложения об освобождении от должности Генерального прокурора и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры для назначения рассматриваются по представлению Президента Российской Федерации. Предложения о кандидатах на должность заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации комитетами Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

В парламентарных республиках глава государства может избираться парламентом. Согласно Конституции Греции избрание Парламентом Президента Республики осуществляется путем открытого голосования на специальном заседании. Израильский Кнессет также наделен правом избирать и освобождать от должности президента государства. Председатель Кнессета в случае отсутствия главы государства замещает его пост.

Активную роль парламент играет и в формировании правительств. В Германии Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Бундестага. Федеральный президент назначает избранное лицо Федеральным канцлером.

Назначение выборов Президента Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором шесть лет тому назад был избран Президент Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы. Если Совет Федерации не назначит выборы Президента Российской Федерации, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации относится к полномочиям Совета Федерации. Этот вопрос рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации должны быть представлены: соглашение (договор) об изменении границ; обоснование изменения границ (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами Российской Федерации, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу); карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

Объявление амнистии относится к полномочиям Государственной Думы и осуществляется путем принятия постановления об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. В качестве поводов для амнистии чаще всего выступают торжественные или значительные события в жизни страны. Наиболее масштабной была амнистия 2000 года в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне.

При объявлении амнистии Государственная Дума не может выходить за конституционно обусловленные пределы, определяемые, прежде всего, общеправовыми принципами, обязательными в демократическом обществе. Согласно указанным принципам, не отвечало бы природе и предназначению акта об амнистии создание им условий для освобождения от уголовной ответственности за деяния, совершаемые после объявления амнистии, поскольку это провоцировало бы совершение преступлений и лишало бы потенциальных жертв преступлений защиты. Амнистия не может осуществляться в отношении индивидуально определенного круга лиц, так как это было бы присвоением властных полномочий, возложенных на другие конституционные органы, включая судебную власть.

Законодательный процесс и иные парламентские процедуры

Законодательный процесс. В самом общем виде под законодательным процессом понимается регламентированная деятельность органов государственной власти и должностных лиц по внесению, рассмотрению и принятию, подписанию и опубликованию законов и иных законодательных актов.

Можно выделить следующие стадии законодательного процесса: внесение законопроекта (законодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах; принятие закона; подписание (санкционирование) и опубликование закона (промульгация).

 Основы законодательного процесса закреплены в Конституции Российской Федерации, детально он урегулирован в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Законодательная инициатива представляет собой официальное внесение в законодательный орган субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан в соответствии с определенной процедурой рассмотреть внесенный данным субъектом проект.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция Российской Федерации различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую из них входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те из них, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (Конституционный Суд и Верховный Суд).

Круг субъектов права законодательной инициативы в России достаточно широк в сравнении со многими иными странами. Традиционно правом законодательной инициативы в зарубежных государствах обладают члены парламента, палата парламента, правительство. В Австрии законопроекты вносятся в Национальный совет по предложению его членов, Федерального совета или одной трети членов Федерального совета, а также по представлению Федерального правительства. Законодательная инициатива во Франции принадлежит одновременно премьер-министру и членам парламента. Конституция Бразилии предусматривает право исключительной законодательной инициативы Президента Республики в отношении законов, которые устанавливают и изменяют численный состав вооруженных сил; касаются введения постов, функций и должностей в органах публичной администрации; административной и судебной организации, налоговых и бюджетных вопросов, публичных служб и персонала администрации территорий; правового статуса служащих органов публичной власти; организации прокуратуры и публичной защиты государства; образования, организации и полномочий министерств и органов публичной администрации. В Аргентине только Палата депутатов имеет право законодательной инициативы по вопросам налогообложения и набора на военную службу.

В Италии право законодательной инициативы дано консультативному органу палат и Правительства, Национальному совету экономики и труда.

В некоторых государствах конституционно закреплен институт народной инициативы. В Бразилии она может осуществляться путем внесения в Палату депутатов проекта закона, подписанного по меньшей мере одним процентом национального избирательного корпуса, распределенного по меньшей мере в пяти штатах и по меньшей мере с тремя десятыми процента избирателей в каждом из них. Как правило, народная инициатива реализуется путем внесения проекта закона. Однако в конституции Швейцарии предусматривает, что народная инициатива (100 000 избирателей) частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму как общего предложения, так и разработанного проекта.

Законопроекты вносятся либо в любую из палат парламента, либо только в нижнюю палату. По конституции Франции законопроекты обсуждаются в Совете министров по получении заключения Государственного совета и затем вносятся в бюро одной из двух палат. Правительство Франции успешно пользуется такой возможностью. Около четверти законопроектов правительства направляется в Сенат. Финансовые законопроекты вносятся сначала на обсуждение Национального собрания. Законопроекты, основным предметом которых является устройство административно-территориальных образований, вносятся в первую очередь в Сенат.

В Германии законопроекты вносятся в Бундестаг Федеральным Правительством, членами Бундестага либо Бундесратом. Проекты Федерального Правительства подлежат внесению, прежде всего, в Бундесрат, которому принадлежит право высказываться об этих проектах. Мнение Бундесрата направляется Бундестагу. Проекты Бундесрата должны направляться Бундестагу через Федеральное Правительство. Оно обязано высказать по ним свою точку зрения. Мексиканская конституция предусматривает, что проекты законов или декретов, обсуждение которых не входит в исключительную компетенцию той или другой из палат, обсуждаются последовательно обеими Палатами с соблюдением регламента в отношении формы, сроков и порядка обсуждения и голосования. Законопроект, одобренный Палатой, в которую он был внесен, направляется для обсуждения в другую Палату.

Право законодательной инициативы в России осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу по общему правилу должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта; перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона; финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует материальных затрат.

В ряде случаев требуется представление дополнительных документов и материалов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает перечень документов и материалов, которые прилагаются к проекту федерального бюджета и изменений в него, к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджет. Законопроекты в сфере труда направляются в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. По законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации требуются официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. По решению Президента Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. Институты гражданского общества и граждане могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов.

Субъект законодательной инициативы до принятия законопроекта в первом чтении может отозвать его в любое время. Несколько иначе это право закреплено в Регламенте Сената Франции: законопроекты могут быть отозваны субъектом инициативы на всех стадиях процедуры до их окончательного одобрения.

Законопроекты рассматриваются Государственной Думой в трех чтениях. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия его основных положений Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Третье чтение законопроекта проводится в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении федерального конституционного закона - большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с необходимыми материалами в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным верхней палатой, если за него проголосовало более половины общего числа членов палаты либо в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Если федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению согласно статье 106 Конституции РФ (федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира), то указанный срок может не соблюдаться. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ.

В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, Государственная Дума может принять одно из следующих решений: снять его с дальнейшего рассмотрения; создать согласительную комиссию; принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции. Федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Если

Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Государственная Дума может принять одно из следующих решений: снять его с дальнейшего рассмотрения; принять федеральный закон в редакции Президента Российской Федерации; создать специальную комиссию; одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

В российской Конституции закреплено относительное (отлагательное) вето главы государства, которое предполагает возможность для парламента повторно принять отклоненный закон. Под абсолютным вето понимается решение главы государства, которое не может быть преодолено решением парламента. Оно практически не применяется в современной конституционной практике. В Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 годом. В американской конституционной практике встречается так называемое «карманное вето». Если Президент получит принятый билль меньше чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, он может просто его не подписать, и билль никогда не станет законом, если не пройдет всю процедуру заново на следующей сессии Конгресса.

В отличие от российской нормы, устанавливающей один срок - 14 дней для подписания и опубликования закона, - Конституция Италии предусматривает, что законы промульгируются президентом в течение месяца со дня их утверждения, однако, если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе.

Таким образом, заключительная стадия законодательного процесса включает в себя санкционирование уполномоченным органом или лицом в установленные сроки принятого парламентом акта и опубликование его в официальном издании (промульгация). Иногда под промульгацией понимается более узкое понятие, а именно издание специального акта главы государства, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона.

Следует обратить внимание на особый порядок принятия федерального конституционного закона. Такой закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Согласование кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Кандидат на должность Председателя представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения кандидатуры Государственной Думой Президент Российской Федерации в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В российской Конституции заимствованный из парламентской формы правления институт инвеституры (согласия парламента на начало деятельности правительства) приобрел достаточно своеобразные черты. Воля избирателей, представленная депутатами Государственной Думы, не имеет решающего значения при формировании высшего исполнительного органа государственной власти. Президент, несмотря на необходимость получения согласия парламента на назначение премьер- министра, фактически единолично может произвести назначение выбранной кандидатуры, распустив парламент. Тем самым в конституционной практике России роспуск Государственной Думы признается условием легитимации Председателя Правительства Российской Федерации в случае трехкратного отклонения его кандидатуры.

Недоверие Правительству Российской Федерации. Государственная Дума может по собственной инициативе выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Основания вотума недоверия прямо не предусмотрены в Конституции России, но закреплены в законодательстве. В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ повторное отклонение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вносится группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации в недельный срок после его внесения. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Во Франции Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем принятия резолюции порицания. Такая резолюция должна быть подписана не менее чем одной десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится лишь через сорок восемь часов после ее внесения. Подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая должна быть принята большинством голосов членов Национального собрания. Депутат не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же очередной сессии, и не более одной - в течение одной и той же внеочередной сессии.

Наряду с коллективной ответственностью правительства может существовать индивидуальная ответственность его членов, которая в практике встречается достаточно редко. Например, в Италии министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально - за действия своих ведомств (ст. 95 Конституции).

В Основном законе ФРГ предусмотрен конструктивный вотум недоверия. Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру, лишь избрав большинством голосов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой об отстранении от должности Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и произвести назначение избранного лица.

Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Такое представление Председателя Правительства должно быть мотивировано. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. В случае, если такой вопрос Председателем Правительства поставлен в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству Российской Федерации, первым рассматривается предложение депутатов. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства Российской Федерации рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. Решение о доверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Представленные конституционные механизмы взаимодействия Государственной Думы и Правительства Российской Федерации свидетельствуют об уязвимости положения Государственной Думы при реализации данных полномочий. Это находит свое подтверждение и в практике, так как с момента принятия Конституции 1993 года Государственная Дума ни разу не приняла решения о недоверии или об отказе в доверии Правительству РФ и ни разу троекратно не отказывала в утверждении кандидатуры Председателя Правительства. Государственная Дума первого созыва трижды рассматривала вопрос о недоверии Правительству, и один раз, в 1995 году вынесла ему вотум недоверия, который, однако, не подтвердила при повторном голосовании в июле того же года.

Правительство Российской Федерации ответственно только перед нижней палатой парламента, что совпадает с конституционной практикой Великобритании, Германии, Франции. Ответственность перед обеими палатами парламента предусмотрена в Италии, Японии. В этих странах правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94 Конституции Италии).

Ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности.

Государственная Дума ежегодно в период весенней сессии заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов направляется в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства

Российской Федерации. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, высказывать свое мнение о деятельности Правительства. По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление.

Существующая практика отчетов Правительства Российской Федерации имеет в большей степени характер представления информации и не порождает определенных правовых последствий. Можно сказать, что подотчетность правительства парламенту в этом случае не означает ответственность перед ним. В истории страны существовала и иная практика. Так, в 1990 году Верховный Совет РСФСР мог поставить вопрос об изменении состава Правительства РСФСР, а также выразить недоверие Правительству РСФСР в целом, если после заслушивания отчета Совета Министров РСФСР его деятельность признавалась неудовлетворительной.

Во Франции отчет правительства связывается в первую очередь с политической программой Правительства, заявляемой им парламенту в начале своей деятельности. Премьер-министр Франции после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией. Если Национальное собрание не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то премьер-министр должен вручить Президенту республики заявление об отставке Правительства.

«Правительственный час». На заседаниях Государственной Думы отводится время для ответов федерального министра (федеральных министров), иных должностных лиц, на вопросы депутатов Государственной Думы. Совет Государственной Думы рассматривает вопросы от комитетов, комиссий, фракций, депутатов Государственной Думы и направляет их приглашенным на «правительственный час».

Запросы и вопросы парламентариев. Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, иным органам государственной власти и должностным лицам, указанным в федеральном законе, по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. При этом вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.

Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный в нем. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос.

Государственная Дума по предложению депутатов, фракций, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и иных должностных лиц.

В конституционной практике парламентарных стран существует институт интерпелляции, который заключается в требовании, обращенном к правительству, дать объяснение по поводу проводимой или внутренней, или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. Ответ правительства и последующие дебаты могут повлечь отставку правительства.

Избрание и назначение. Путем избрания, прежде всего, формируются руководящие органы палат парламента. Так, Председатель Государственной Думы и его заместители, включая первых, избираются из числа депутатов Государственной Думы, выдвинутых фракциями, тайным голосованием с использованием бюллетеней. Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. На практике выборы председателя парламента, председателей комитетов, их заместителей часто носят формальный характер, так как вопрос заранее решается путем заключения фракциями так называемых «пакетных соглашений».

В зарубежных странах существует различная конституционная практика замещения должностей руководителей палат парламента. В Швейцарии каждый Совет избирает из своего состава сроком на один год президента, первого вице-президента и второго вице-президента. Повторное избрание на следующий год исключено. Если в нижней палате парламента председательствующий, как правило, избирается из числа членов палаты, то в верхней палате встречаются различные варианты. В Федеральном совете Австрии место председательствующего занимают по очереди представители разных земель, сменяющие друг друга через каждые полгода в алфавитном порядке наименования земель. В США, Индии вице-президент ex officio (по должности) возглавляет верхнюю палату.

Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами

Государственной Думы и фракциями.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации и половина состава ее аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуры для назначения на должности Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации представляет Президент Российской Федерации. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит ту же или новую кандидатуру. Вопрос о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты, аудитора решается по представлению Президента Российской Федерации.

Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых депутатами Государственной Думы, фракциями. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае, если депутатами Государственной Думы, фракциями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов Центральной избирательной комиссии считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов.

Государственная Дума назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов. Кандидатуру для назначения представляет Президент Российской Федерации. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз.

Члены Совета директоров Центрального банка Российской Федерации назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Российской Федерации, согласованному с Президентом Российской Федерации.

В решении вопросов, связанных с назначением, могут принимать участие и комитеты Государственной Думы. Так, Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками совместно с другими комитетами Государственной Думы по вопросам их ведения участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом Российской Федерации дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. Комитет Государственной Думы на своем заседании проводит обсуждение и по его итогам выносит свое мотивированное заключение, которое направляется Президенту Российской Федерации.

Как правило, при любом назначении кандидат на должность выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты.

Выдвижение обвинения. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций. По итогам обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты, не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Регламент Совета Федерации весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности.

В законодательстве США, Великобритании, Германии, Индии, Японии и ряда других стран также предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности высших должностных лиц в государстве и судебного рассмотрения их дел в парламенте по обвинению в нарушении конституции и совершении преступлений (импичмент).

Парламентское расследование. Право на проведение парламентских расследований часто именуют «правом меньшинства». Именно оппозиционные правительству в парламенте политические силы, как правило, инициируют проведение парламентских расследований. Таким образом, во многом эффективность данного института зависит от активности оппозиции и политической обстановки в стране.

Парламентское расследование основывается на принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности.

Целями парламентского расследования являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение парламентом контроля деятельности исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий. Парламентское расследование не может подменять собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство.

Предметом парламентского расследования являются: факты грубого или массового нарушения гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента Российской Федерации; деятельность по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.

Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии. Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Российской Федерации соответствующего созыва.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются:

• события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы и связанные с фактами и обстоятельствами, относящимися к предмету парламентского расследования;
• предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов, грубого или массового нарушения гарантированных конституцией прав и свобод человека и гражданина.

С инициативой о возбуждении парламентского расследования может выступить группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Инициатива возбуждения парламентского расследования не может быть выдвинута в течение последних шести месяцев полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы, а также в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации или по выборам депутатов Государственной Думы.

Решение о возбуждении парламентского расследования и о составе соответствующей части комиссии должна принять каждая палата Федерального Собрания Российской Федерации большинством от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы соответственно.

Парламентская комиссия формируется палатами на паритетных началах, в ее состав должно входить равное число представителей всех депутатских объединений в Государственной Думе.

При осуществлении своей деятельности комиссия имеет право: запрашивать и получать от Правительства Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования; приглашать для дачи объяснений должностных лиц, граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад, в котором содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. Решение по итоговому докладу комиссии считается принятым, если за него проголосовало две трети от общего числа членов комиссии.

В итоговом докладе могут содержаться предложения: о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий расследуемых событий; об освобождении от должности должностных лиц, чьи действия повлекли за собой возникновение оснований для расследования либо были неудовлетворительными в условиях устранения причин и последствий расследуемых событий; о совершенствовании органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад простым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность комиссии прекращается.

Утвержденный палатами Федерального Собрания Российской Федерации итоговый доклад направляется палатой, последней принявшей решение о его утверждении, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, публикуется в установленном порядке, а также размещается в международной компьютерной сети «Интернет». После этого парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается. Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации, а также иными субъектами в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации уведомляются незамедлительно.

В мировой практике характерным примером являются расследовательские полномочия Конгресса США, которые относятся к числу подразумеваемых полномочий, конституционность которых признана в решениях Верховного Суда США. Каждый постоянный комитет Сената или: Палаты представителей Конгресса также вправе расследовать любой вопрос, входящий в его компетенцию. Многие комитеты в этих целях сознают подкомитеты со специальными контрольными функциями.

Правовой статус члена парламента

Правовой статус члена парламента составляют права, обязанности и ответственность членов парламента, гарантии осуществления их полномочий.

Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. С учетом проводимой в настоящее время реформы членами Совета Федерации также смогут стать представители Российской Федерации, назначаемые Президентом. Депутатом Государственной Думы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе и законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года. Как правило, возрастной ценз для членов верхних палат парламента в зарубежных странах выше. Так, в Польше возрастной ценз - 30 лет, в Италии и Чехии - 40 лет, хотя например, членами верхней палаты в Испании и Нидерландах могут быть граждане, достигшие 18 лет.

В конституционной практике существуют два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. Правовой статус депутата напрямую зависит от вида мандата. Принцип императивного мандата, предполагает, что депутат связан волей и наказами избирателей; отчитывается об их исполнении перед избирателями, которые могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия. Императивный мандат характерен, как правило, для избирательного права государств авторитарного типа, например, СССР, Кубы, КНДР.

Принцип свободного мандата означает, что депутаты парламента являются представителями всей нации, и отсутствуют какие-либо процедуры наказов и отзыва их избирателями. Согласно Конституции Австрии члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями. Конституция Франции провозглашает, что всякий императивный мандат недействителен. Европейская конституционная традиция в целом считает принцип императивного мандата недемократическим. Иногда как пример императивного мандата рассматривают мандат члена германского Бундесрата. Члены Бундесрата должны выполнять указания правительств своих земель, внутри делегации одной земли голоса не могут разделяться. Однако этот мандат нельзя рассматривать в чистом виде как мандат парламентария. Бундесрат имеет особую природу представительства субъектов федерации и состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Например, члены Бундесрата не обладают парламентским иммунитетом. Согласно конституционному праву Германии Бундесрат не является второй палатой единого законодательного органа, которая наравне с первой палатой участвует в законодательном процессе.

Существует определенная коллизия между принципом свободного мандата и партийной принадлежностью депутата. Как правило, депутат, избранный по партийным спискам, обязан руководствоваться указаниями политической партии, от которой он избран, а также фракции, в которой он состоит. В случае отступления от партийной дисциплины и выхода из фракции существует возможность лишения его мандата.

Так, во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Депутат, входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в случае: выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит; несоблюдения требований федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» по членству в политической партии и фракции.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. Член Совета Федерации избирается (назначается) соответственно на срок полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Срок полномочий депутата Государственной Думы составляет пять лет, начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением досрочного прекращения полномочий.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; в случаях несовместимости депутатского мандата; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; смерти в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

В конституционном праве несовместимость депутатского мандата реализуется через комплекс норм, запрещающих члену парламента в течение срока осуществления своих полномочий занимать определенные должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, указанной в законе. Установление этого института имеет своей целью обеспечение разделения властей и независимости парламентариев. Нарушение правила о несовместимости мандата депутата влечет за собой досрочное прекращение полномочий члена парламента. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе: быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность; находиться на государственной или муниципальной службе; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации. На них распространяются иные ограничения и запреты, установленные федеральным законом.

Член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации направляет в Совет Федерации и орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации.

Права и обязанности. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе осуществлять свою деятельность в следующих формах: участие в заседаниях; участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания; в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; в работе парламентской комиссии, при проведении парламентского расследования; участие в выполнении поручений соответствующей палаты; участие в парламентских слушаниях; внесение законопроектов в Государственную Думу; внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации; обращение к должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Формой деятельности депутата Государственной Думы также является работа с избирателями и участие в работе соответствующей фракции.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют право:

1) законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках к Конституции Российской Федерации и пересмотре положений Конституции Российской Федерации;

2) присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации;

3) направить депутатский запрос должностным лицам, указанным в федеральном законе, по вопросам, входящим в их компетенцию. Депутатский запрос направляется самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

4) на прием в первоочередном порядке по вопросам своей деятельности должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления; лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации; руководителями организаций;

5) иметь помощников по работе в соответствующей палате и в субъектах Российской Федерации.

Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, информационными и справочными материалами в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации; имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации.

При обращении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по вопросам, связанным с их деятельностью, в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и организации должностные лица указанных органов, объединений и организаций дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы, за исключением председателей палат, обязан состоять в одном из комитетов соответствующей палаты. Члены палат могут состоять только в одном комитете.

Депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Для работы с избирателями депутату ежемесячно предоставляются соответствующие дни. Депутат Государственной Думы информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Депутат обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом Государственной Думы, но не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода, а также осуществлять предусмотренные законодательством Российской Федерации иные меры, обеспечивающие связь с избирателями.

Депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, обязан входит в соответствующую фракцию и не вправе выйти из нее.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляют, соответственно, в комиссию Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы обязаны не вмешиваться в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность. Они не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Парламентский иммунитет. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы представляет собой одну из важнейших гарантий их статуса, обеспечивающих повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованного преследования. Институт парламентского иммунитета не может и не должен рассматриваться как основание освобождения члена парламента от уголовной и административной ответственности или наказания. Неприкосновенностью имеет публично-правовой характер, обеспечивает самостоятельность и независимость членов парламента и сохраняется в течение всего срока полномочий. Институт парламентского иммунитета традиционно включает в себя парламентскую неответственность и неприкосновенность.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть: привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена парламента распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

Профессиональная основа деятельности парламентария гарантируется вознаграждением членов парламента за их деятельность, включающим в себя, в частности, заработную плату, компенсацию за оплату проезда, пользование услугами связи, покрытие расходов на поездки. Исключение составляют страны, придерживающиеся социалистической доктрины народного представительства, когда депутатские полномочия осуществляются без отрыва от основной деятельности гражданина, например Куба. Такие компенсации именуются индемнитетом. Иногда этот термин применяется в значении «неответственность депутата на свободные выступления и голосования в парламенте» (депутат не несет ответственности за любые действия, совершенные им при осуществлении мандата; индемнитет парламентария действует также после прекращения срока мандата).

Членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение, выделяются средства в целях материального обеспечения их деятельности.

Члену парламента для осуществления ими своих полномочий предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи; устанавливается общий месячный фонд оплаты труда их помощников.

Ответственность члена парламента перед избирателями носит политический характер, учитывая свободный мандат парламентария, и может наступать только в виде неизбрания на следующих выборах.

Статус члена парламента связан с рядом ограничений и запретов, установленных в федеральном законе, о чем говорилось выше. За нарушение этих запретов и ограничений, как правило, применяется санкция в виде досрочного прекращения полномочий члена парламента.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что ответственность за отсутствие на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы без уважительной причины устанавливается регламентами палат. Однако регламенты палат каких-либо конкретных мер ответственности за такое бездействие не предусматривают. Регламент Государственной Думы содержит лишь норму, согласно которой отсутствие депутата Государственной Думы без уважительных причин не является препятствием для рассмотрения законопроекта в его отсутствие.

В законодательных актах других государств за неучастие в работе парламента предусматривается, как правило, два вида санкций: досрочное прекращение полномочий (в Венгрии, если депутат не участвует в работе Парламента в течение года) либо вычеты из денежного вознаграждения (Германия, Португалия).

Парламентарий, выступающий на заседании палат, не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан и должностных лиц, призывать к незаконным действиям, допускать выражения, разжигающие национальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес. В случае нарушения этих требований член парламента может быть лишен права выступления на срок, установленный в регламенте соответствующей палаты.

В российском законодательстве предусмотрена ответственность за создание препятствий в осуществлении деятельности члена парламента; за неправомерное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, членов их семей и других родственников.