Конституционные формы народовластия

Понятие и сущность конституционных основ народовластия

Демократия в переводе с греческого дословно означает «народовластие» («власть народа»). Однако эти два термина в юридическом смысле не совпадают. Народовластие - один из элементов демократии, иначе называемый «народный суверенитет». В соотношении понятий суверенитета государства и суверенитета народа именно суверенитет народа является понятием первичным. Суверенная воля народа обязательна для всех органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц на территории государства. Народ как субъект, осуществляющий власть, отделяет понятие народовластия от государственной власти.

Конституция Российской Федерации в ст. 3 устанавливает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Данное положение закрепляет в Российской Федерации принцип народовластия - принадлежности власти народу.

Принцип народовластия, несмотря на кажущуюся простоту, скрывает ряд проблем юридического характера. Термин «народ» используется в разных значениях: в широком - для обозначения населения государства или, реже, иных общностей. В узком, юридическом, аспекте под народом, как правило, понимают совокупность граждан конкретного государства.

Народ, понимаемый в широком аспекте, не может являться субъектом конституционных правоотношений. Конституция РФ гарантирует политические права гражданам Российской Федерации. Только они имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. При этом не имеют избирательного права лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Также необходимо помнить о том, что общая правоспособность граждан Российской Федерации наступает с 18 лет.

Таким образом, народовластие в Российской Федерации осуществляется не всем многонациональным народом страны, а строго определенной категорией граждан России.

Понятие народовластия связано не только с источником власти, но и с целями ее деятельности. Власть в Российской Федерации имеет публичный интерес, целью ее осуществления является общественное благо.

Прогрессивное значение теории народовластия как народного суверенитета проявилось в эпоху первых буржуазных революций. Она позволила передать суверенитет социальным коллективам и тем самым опровергнуть ранее господствовавшую доктрину, согласно которой источником суверенитета являлась некая внешняя власть, и он вверялся одному человеку («монарху божьей милостью»). Теория народного суверенитета является основным условием демократии, так как народ не может управлять собой, если он сам не обладает суверенитетом. Таким образом, существует прямая взаимосвязь понятий демократии, народного и национального суверенитетов.

Основой народовластия в западноевропейской правовой мысли выступает концепция «правления большинства». Данная концепция объясняет, как необходимо принимать решение при осуществлении выбора между различными мнениями. В соответствии с ней единственным критерием выбора является число голосов, отданное в пользу того или иного мнения. Любое мнение имеет свою ценность, но основой для принятия решения служит преобладание в определенный момент сторонников той или иной точки зрения. При этом победившая точка зрения может быть небесспорной.

Вызывает интерес реализация народовластия в Великобритании. Британская демократия никогда не отвечала критерию «правления народа». Теоретически в Великобритании принята модель представительной демократии, в рамках которой политическая власть концентрируется в руках «свободно избираемых членов палаты общин». При этом фактически ответственность за государственное управление находится в руках правительства, которое не делит право принятия решений ни с парламентом, ни с народом. Народовластие в современной Великобритании реализуется посредством существования правительства, способного учитывать общественное мнение в процессе принятия им решений, а гарантией ограничения бесконтрольной власти правительства, является установление ответственности правительства перед парламентом.

Реализация принципа народовластия в США имеет долгую историю. Несмотря на то, что изначально создание государства сопровождалось провозглашением принципа демократического устройства, сложно говорить о реальном народовластии в период становления данного государства. Всеобщее избирательное право сформировалось в США в результате принятия в течение двух столетий ряда поправок к Конституции США. В 1868 году Четырнадцатой поправкой был установлен возрастной ценз в 21 год для активного избирательного права, в 1870 году Пятнадцатой поправкой было запрещено ограничивать право голоса в зависимости от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве. В 1920 году Девятнадцатая поправка распространила активное избирательное право на женщин, ранее не участвовавших в политической жизни государства. В 1964 году был отменен имущественный ценз при федеральных выборах (Двадцать четвертая поправка), а в 1971 году был снижен возрастной ценз на всех выборах до 18 лет (Двадцать шестая поправка).

Несмотря на отсутствие упоминания в Конституции США именно народовластия, фактически данный принцип действует в конституционном устройстве. Основанием для его реализации являются конституционные положения о естественных правах и свободах человека, а так же широкое применение отдельных демократических процедур - выборности Президента и членов Конгресса, права на суд присяжных, разделения властей, права на восстание народа при узурпации власти. В Декларации Независимости США 1974 года содержится отсылка к договорной теории возникновения государства, что также предполагает проявление народовластия.

Конституционно-правовое закрепление принципа народовластия имеется и в Основном законе Германии. В статье 20 Конституции ФРГ установлено, что «Вся государственная власть исходит от народа», а сама Федеративная Республика Германии является демократическим и социальным федеративным государством.

Конституция Франции не упоминает принцип народного суверенитета, закрепляя в качестве основного принципа государственного устройства именно национальный суверенитет, который выражается в возможности нации самостоятельно и независимо распоряжаться своей судьбой, самоопределяться в государственной, экономической и социально-духовной сферах. «Французский народ, - говорится в преамбуле Конституции Французской Республики, - торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 года». Основным принципом Французской Республики является правительство народа, по воле народа и для народа, а в ст. 3 Конституции закреплено, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление».

Национальный суверенитет, гласит ч. 2 ст. 1 Конституции Испании, принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства, а в частях 1 и 2 ст. 1 Конституции Греции установлено, что народный суверенитет составляет основу политического режима, а вся власть исходит от народа, существует для народа и нации и осуществляется так, как это указано в Конституции.

Преамбула Конституции Японии также устанавливает, что народ облечен суверенной властью, а сама государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами ее пользуется народ.

Непосредственная демократия в современном государстве

Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Таким образом, в Конституции РФ закреплены две формы народовластия - прямая (непосредственная) и представительная демократия.

Прямая демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или групп населения по вопросам государственного или местного значения. В противовес прямой, представительная демократия предполагает осуществление власти посредством выборных представителей, выражающих волю всего народа или населения отдельных территорий.

Между тем, в науке конституционного права нет единства в определении непосредственной (прямой) демократии. Можно выделить широкий и узкий подходы к данному определению. В широком смысле непосредственная демократия означает прямое волеизъявление народа при выработке и принятии государственных решений, а также прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля. При широком подходе к прямой демократии можно отнести и процесс выборов - формирования представительных органов власти.

Непосредственная демократия в узком смысле рассматривается как прямое осуществление народом функций законодательства и управления. Она фактически ограничивается такими формами, как референдум и собрания граждан. Непосредственная демократия в узком смысле - это порядок, при котором решения принимаются на основе прямого волеизъявления всех граждан, результат которого не нуждается в каком-либо утверждении для исполнения.

Прямая и представительная формы народовластия отличаются, прежде всего, субъектом правомочий: в первом случае им является непосредственно народ как совокупность граждан Российской Федерации. Во втором случае - избранные представительные органы и подчиненные им другие структуры государственной власти.

Возникает вопрос о принадлежности к формам прямой демократии таких политических прав граждан, как право на проведение демонстраций, шествий, митингов, пикетирование, выражающих протест граждан Российской Федерации по поводу определенных решений объектов государственной и муниципальной власти. Такие действия не являются властным волеизъявлением и не могут быть основанием для отмены решений государственных и муниципальных органов без пересмотра их в установленном законом порядке.

Таким образом, под прямой демократией понимаются общественные отношения, возникающие в процессе принятия решений по вопросам государственного и местного значения, путем непосредственного волеизлияния народа, имеющего властный характер.

Преимущество прямой демократии по сравнению с представительной очевидно. Основным недостатком представительной демократии является обособленность представительных органов власти от народа, который они представляют, неспособность обеспечить участие населения в решении важнейших вопросов жизни общества.

В противовес представительной демократии, прямая демократия предполагает принятие публично-властных решений непосредственно самим народом. Широкое использование механизмов прямой демократии могло бы позволить решить проблему отчуждения власти от общества, обеспечить интересы и потребности граждан.

В то же время прямая демократия не свободна от недостатков. В свете проблемы правосубъектности народа, нельзя говорить о равенстве «голосующего большинства» с народом, подчиненным этой власти. Результатом прямой демократии станет диктат воли активной части электората всему народу. При прямой демократии проблематично принятие компетентных решений, поскольку они будут иметь субъективный характер.

Несмотря на наличие таких недостатков, развитие прямой демократии является наиболее явным выражением конституционного принципа народного суверенитета. Функционирование институтов прямого народовластия позволяет придать большую легитимность принимаемым решениям.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы проводятся на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Референдум - голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в утверждении и обязательны для применения. Выборы - осуществление власти народа посредством голосования за своих представителей для осуществления власти в органах государственной власти или органах местного самоуправления в соответствии с интересами граждан.

Среди форм (институтов) непосредственной демократии выделяют как способы принятия общеобязательных решений (решающие формы), так и формы выражения мнения, не имеющие общеобязательного значения (консультативные формы). К формам решающей непосредственной демократии, помимо выборов и референдума, относятся отзывное производство, участие граждан (народных и присяжных заседателей) в осуществлении правосудия, собрания (сходы) граждан в муниципальных образованиях. К консультативным формам непосредственной демократии можно отнести всенародное обсуждение, народную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания. Ряд ученых полагает, что такие консультативные формы следует именовать формами косвенной демократии.

В США также активно используются формы непосредственной демократии, но в основном на уровне штатов и муниципальных образований. Так, в США нет прецедентов проведения федеральных референдумов. Отчасти такой референдум противоречил бы положениям Конституции США о полномочиях Конгресса, так как проведение референдума по данным вопросам будет означать вмешательство в работу парламента. Однако на уровне штатов референдум неоднократно применялся. Наиболее известен референдум в Калифорнии, проведенный в 2008 году по вопросу однополых браков. Данный референдум, известный также как «предложение 8» (номер поправки к Конституции Калифорнии) ставил на голосование положение, согласно которому брак определялся как «союз мужчины и женщины», исключая, тем самым, возможность однополых браков. За принятие поправки проголосовали 52,5%, однако в 2010 году данная поправка была отменена федеральным судом, чье решение было поддержано и апелляционной инстанцией.

Известны также региональные референдумы в ряде штатов по вопросу легализации хранения и употребления марихуаны, в том числе в медицинских целях. Положительные результаты референдумов по данному вопросу в штатах Колорадо и Вашингтон породили правовую коллизию, так как принятые решения вступили в противоречие с федеральным законодательством, соответственно, результаты этих референдумов также могут быть отменены в судебном порядке. Приведенные примеры демонстрируют, что в США референдум не признается высшим выражением воли народа.

В противовес США, в Швейцарии референдумы - важнейшая форма выражения народного суверенитета. В Конституции Швейцарии определено, что «высшей законодательной властью» в Швейцарской Конфедерации обладает народ, выражающий свою волю посредством всенародных голосований (референдумов). На референдумы выносятся предложения по изменению и дополнению Конституции, принятые парламентом законы, а также международные договоры, соглашения, заключенные правительством, и другие важные вопросы. Как правило, швейцарцы голосуют четыре раза в году. С 1848 г. в Швейцарии прошло более пятисот референдумов, в большинстве случаев предметом голосования являлась ревизия Конституции, принятие законопроекта или одобрение какого-либо договора. В Швейцарии отсутствует перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум и решения референдума обладают высшей юридической силой. В частности, примером особого характера референдума в Швейцарии является решение референдума о запрете минаретов в 2009 г. и решение о запрете трудовой миграции в 2014 г. В обоих случаях решения референдума противоречили ранее достигнутым соглашениям с Европейским Союзом, но, несмотря на это, вступили в силу.

Помимо Швейцарии и США, представляют интерес референдумы, которые проводились в Австралии по вопросу формы правления и в Исландии по вопросу выплаты внешнего долга. Особняком стоят случаи проведения референдумов по вопросам территориальных изменений - сецессии части государства, либо объединения государств. Таких примеров множество - референдумы в Либерии (1848), Восточном Тиморе (1999), Черногории (2006), Южном Судане (2011).

В Квебеке референдумы 1980 и 1995 г. г. об отделении от Канады завершились неудачей сторонников отделения. Ряд референдумов, на которых были приняты решения об отделении и образовании независимых государств, не признаются подавляющим большинством стран мира - как, например, референдумы в Южной Осетии 1992 и 2006 гг., а также в Приднестровье в 2006 г.

В 2012 г. в Пуэрто-Рико прошел референдум о статусе государства, на котором большинством голосов было принято решение о вхождении Пуэрто-Рико в состав США на правах отдельного штата.

В 2014 г. в Автономной Республике Крым и в г. Севастополе был проведен референдум о статусе территории, результатом которых стало решение о воссоединении Крыма с Российской Федерацией и образование в составе РФ двух новых субъектов.

Представительная демократия: юридическая природа и формы

Представительная демократия как форма народовластия - это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Органами представительной демократии могут являться как коллегиальные органы законодательной власти, так и единоличные органы. В науке конституционного права выделяют узкий и широкий подход к определению представительных органов. При узком подходе к таковым относят исключительно законодательные органы, а при широком - все органы государственной власти, сформированные путем выборов.

Существование представительной демократии обусловлено невозможностью использования институтов прямой демократии при решении всех вопросов государственного и местного значения. Представительная демократия необходима, когда государство имеет значительную территорию и большое население. Формы прямой демократии также ограничены возможностью принятия решения - как правило, народ имеет узкую альтернативу проголосовать «за» или «против», не имея возможности высказать иное суждение. Ряд вопросов государственного и местного значения требует специальной квалификации, что также обуславливает необходимость существования специальных органов. Более того, ежедневное применение форм прямой демократии невозможно, а институты представительной демократии позволяют добиться постоянного и непрерывного функционирования государственной власти.

Представительная демократия проявляется в таких механизмах как принятие законов, бюджета, установление налогов и сборов, ратификация и денонсация международных договоров парламентом. Как правило, парламент также формирует правительство или участвует в согласовании ключевых министров. Представительная демократия предполагает парламентский контроль над правительством, обязанность правительства и министров делать регулярный отчет перед парламентом и право парламента требовать от правительства и его членов внеочередной отчет. Парламент вправе объявлять недоверие правительству или министру влекущее отставку правительства или министра.

В Российской Федерации путем выборов формируются следующие органы власти: Президент РФ,

Государственная Дума, представительные органы субъектов федерации (как, например, Законодательное собрание Омской области) и муниципальных образований (как, например, Омский городской Совет), в большинстве случаев главы субъектов федерации и муниципальных образований.

Примером широкой реализации институтов представительной демократии являются Соединенные Штаты Америки, где выборными лицами могут являться не только депутаты законодательного органа, но и местные должностные лица, такие как мэр, мировой судья, прокурор, шериф, ревизор, глава налоговой службы, члены совета по образованию. Однако имеется и противовес институтам представительной демократии в лице Верховного Суда США и Сената США, которые слабо зависят от народа и могут в определенной степени сдерживают власть большинства. Так, в предыдущем параграфе описаны случаи отмены решений референдума как противоречащих федеральному законодательству.

Выборы в США являются прямыми и проводятся по мажоритарной избирательной системе. Единственным исключением являются выборы Президента США, которые относятся к категории косвенных, в ходе которых население голосует за выборщиков, а те, в свою очередь, уже выбирают Президента.

Представительным органом власти в США на федеральном уровне является Палата представителей. Сенат, несмотря на прямые выборы его членов населением, не является таковым в чистом виде, так как население в нем представлено не пропорционально численности. Сенат, прежде всего, представляет интересы штатов, в противовес интересам населения, представленного в Палате представителей. Президент США в силу специфики косвенной системы выборов также не относится к числу представительных органов. На пост Президента США в результате распределения голосов выборщиков может быть избран кандидат, за которого проголосовало меньшинство населения.