Обеспечение жилыми помещениями жилищного фонда социального использования

Право граждан на предоставление жилого помещения в фонде социального использования. Условия предоставления

В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Таким образом, как вытекает из ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, право на бесплатное получение жилища гарантируется не всем, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам.

По ЖК РСФСР граждане Российской Федерации, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имели право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного, муниципального или общественного жилищных фондов (ст.ст. 10 и 28).

ЖК РФ, введенный в действие с 1 марта 2005 г., установил следующий порядок обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма. По договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда (ч. 1 ст. 49).

Из муниципального жилищного фонда по общему правилу обеспечиваются только малоимущие граждане, признанные по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Граждане являются малоимущими, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

ЖК РФ устанавливает, что определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации (пп. 3 и 4 ст. 12). При этом ЖК РФ предусматривает следующий механизм:

- установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 13) посредством принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации;

- установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесено к компетенции органов местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 14). При этом органы местного самоуправления принимают решения о признании граждан малоимущими с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 49).

В целях единообразного применения положений ЖК РФ органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и оказания им методологической и методической помощи при определении прав граждан на получение жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма на основе учета доходов граждан и стоимости принадлежащего им имущества следует руководствоваться Методическими рекомендациями для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, которые носят рекомендательный характер.

Указанные Методические рекомендации содержат:

- рекомендации по установлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма;

- рекомендации по установлению органами местного самоуправления размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма;

- рекомендации по процедурам проведения органами местного самоуправления проверки достоверности предоставленных гражданами сведений и переоценки размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях подтверждения решения о признании граждан малоимущими;

- рекомендации по вопросам организации работы органов местного самоуправления, осуществляющих признание граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным (кроме малоимущих) определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ). Указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. В данном случае речь идет о лицах, которые выполняют те или иные государственно-значимые функции в интересах органов местного самоуправления и на их территории.

Законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации право на получение жилых помещений в указанном выше порядке может быть предоставлено и другим категориям граждан (см., например, ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.). Согласно Вводному закону все граждане, принятые на учет до 1 января 2005 г. в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений (ч. 2 ст. 6).

"Правоотношение, возникающее между гражданином и муниципальным органом либо администрацией предприятия, учреждения, организации, имеет организационное содержание, оно представляет собой административно-правовое отношение. В процессе его реализации решается вопрос о том, 1) вправе ли гражданин претендовать на получение жилого помещения, 2) имеются ли для этого предусмотренные законодательством условия". Аналогичные отношения будут возникать между гражданами и органами жилищных и жилищно-строительных кооперативов, если к ним обратится гражданин, желающий получить жилье. Это положение, сформулированное в период действия ГК РСФСР 1964 г., нуждается в корректировке в связи с тем, что в соответствии со ст. 672 ГК РФ "в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения". Следовательно, предоставление жилого помещения в этих случаях с введением в действие ГК РФ (ст. 672) должно производиться путем использования в сочетании административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования отношений.

По ЖК РСФСР при предоставлении гражданину жилья по договору социального найма должны были учитываться следующие условия:

- во-первых, постоянное проживание гражданина, нуждающегося в улучшении жилищных условий, в данном населенном пункте (ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР). Гражданин, проживающий в данном населенном пункте в течение определенного срока постоянно, обладает правом на получение жилья социального использования. Вопрос о том, в чем выражается "постоянное проживание", решается в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденных Советом Министров РСФСР. Согласно п. 8 Примерных правил, действующих в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 199, "обязательным условием для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений является постоянное проживание с регистрацией по месту жительства в данном населенном пункте". Речь идет о так называемом цензе оседлости. В различных городах, субъектах Российской Федерации срок постоянного проживания неодинаков (например, в соответствии со ст. 1 Закона г. Москвы "О приоритетах в предоставлении жилых помещений и безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилых помещений в 2004 году" от 26 мая 2004 г. N 31 он равен не менее чем 10 годам). Таким образом, отказ в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилья по тем мотивам, что гражданин постоянно не проживает в данном населенном пункте в течение определенного срока, является обоснованным.

Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Исходя из этого не только республики, но и другие субъекты Российской Федерации обладают правом, закрепленным федеральным законодательством.

Следует иметь в виду, что согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Право свободы выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения, является неотчуждаемым правом; вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, а также определенному ограничению в пределах, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, и в других указанных в этой статье целях).

Вышеназванное конституционное право граждан нашло свое развитие в Законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. В нем определены основные правила регистрации граждан по месту пребывания (в гостинице, больнице и т.п.) и по месту жительства (в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированном доме и т.д.), в соответствии с которыми гражданин может осуществлять свои права и свободы и исполнять обязанности. Закон определил только общие правила регистрации, например, обязанность граждан зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства в определенные сроки при перемене места жительства и др.

Законодательством предусмотрены случаи, когда граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, могут приниматься на квартирный учет независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте, например, по состоянию здоровья, в силу особого статуса (военнослужащие) и т.д.

Также принимаются на учет для улучшения жилищных условий (а если они уже состояли на учете - сохраняют это право) работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением (члены экипажей судов, геологи, изыскатели, топографо-геодезисты, работники мостопоездов и т.п.), временно отсутствующие в месте постоянного жительства по условиям и характеру работы и сохраняющие в связи с этим право на жилую площадь; при этом указанные граждане принимаются на учет по месту работы независимо от наличия у них жилой площади в месте постоянного жительства. Они учитываются также при определении нуждаемости их семьи в улучшении жилищных условий при постановке кого-либо из членов семьи на учет по месту нахождения сохраняемого жилого помещения.

Гражданам, приехавшим на работу в районы Крайнего Севера и в местности, приравненные к ним, и проработавшим там до ухода на пенсию не менее 20 лет, а работникам, получившим инвалидность и профессиональное заболевание в период их работы в северных условиях, независимо от срока их работы разрешено предоставлять безотносительно к требованию о постоянном проживании жилые помещения, построенные на средства министерств и ведомств во всех населенных пунктах страны (кроме некоторых районов);

• во-вторых, признание граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и принятие их на учет (ст.ст. 29, 30 ЖК РСФСР);
• в-третьих, соблюдение очередности предоставления жилья, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст.ст. 33, 36, 37 ЖК РСФСР);
• в-четвертых, соблюдение нормы жилой площади при предоставлении жилья с учетом права на дополнительную жилую площадь (ст.ст. 38, 39 ЖК РСФСР);
• в-пятых, благоустроенность жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствие установленным санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР);
• в-шестых, учет при предоставлении жилого помещения состояния здоровья граждан, подлежащих заселению, недопустимость заселения одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов, и учет других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41 ЖК РСФСР);
• в-седьмых, вынесение правомочным органом решения о предоставлении жилого помещения и выдача ордера, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение (ст. 47 ЖК РСФСР).

В юридической литературе в качестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья иногда указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательной не подлежит применению в отношении военнослужащих, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но и иным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих является Федеральный закон "О статусе военнослужащих". Некоторые из перечисленных условий ЖК РФ скорректированы.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего порядка исключается обязательность предоставления благоустроенного жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствия установленным санитарным и техническим требованиям. В то же время после введения в действие ЖК РФ будут продолжать действовать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335. Согласно п. 42 Правил предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям.

Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях

Вводный закон предусматривает сохранение действия статей ЖК РСФСР, касающихся учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Такой вывод следует из анализа ст. 5 Вводного закона, которая установила, что к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных Вводным законом (такой случай касается порядка предоставления жилых помещений). Следовательно, к жилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., будут ограниченно применяться нормы ЖК РСФСР, несмотря на то, что он Вводным законом признан утратившим силу.

По ЖК РСФСР жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Под понятие "граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий" подпадают две категории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого помещения для постоянного проживания, например, чаще всего это военнослужащие, молодожены, проживавшие ранее на жилой площади родителей либо у частных лиц на началах поднайма; 2) лица, улучшающие жилищные условия (чаще всего те, кто имеет какую-либо жилую площадь, но нуждается в переезде из одного жилого помещения в другое, большего размера или лучше благоустроенное), при наличии установленных в законе оснований.

Основания, по которым граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, устанавливались ст. 29 ЖК РСФСР, правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, которые приняты в республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Лица, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма (ст. 6 Вводного закона).

Согласно ст. 51 ЖК РФ гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (далее - нуждающиеся в жилых помещениях), признаются:

1. не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
2. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
3. проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
4. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как следует из приведенного перечня, в ЖК РФ перешли не все основания, ранее предусмотренные ЖК РСФСР.

При наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.

Учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях

Учет граждан, которые нуждаются в жилых помещениях, осуществляется, как правило, по месту жительства органами местного самоуправления. В случае и порядке, устанавливаемых законодательством, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства (ст. 52 ЖК РФ). Это относится к иным категориям граждан, имеющим право на предоставление жилых помещений по договору социального найма (например, военнослужащие). ЖК РФ в отличие от ЖК РСФСР не предусматривает возможности учета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства (ст. 30 ЖК РСФСР). Таким образом, жилищное законодательство допускает возможность учета граждан одновременно как по месту жительства, так и по иному месту, только если законодательством предусмотрена возможность учета граждан не по месту жительства.

С 1 марта 2005 г. не будет применяться ранее предусмотренное ст. 30 ЖК РСФСР правило, которым было установлено, что наравне с рабочими и служащими принимаются на учет также граждане, оставившие работу на предприятиях, в учреждениях и организациях в связи с уходом на пенсию. Для применения этого правила не имел значения вид пенсии (по старости, инвалидности и др.). Важно лишь, что гражданин оставил работу именно в связи с уходом на пенсию. Таким образом, в ЖК РФ последовательно проведена линия возложения непосредственно на органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органы местного самоуправления обязанности по обеспечению жильем из фонда социального использования.

Не могут применяться в современных условиях Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденные Советом Министров РСФСР 31 июня 1984 г., устанавливающие, что наравне с гражданами, работающими на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, принимаются на учет работники медицинских, культурно-просветительных учреждений, предприятий общественного питания и других организаций, непосредственно обслуживающих трудовые коллективы данных предприятий (учреждений, организаций). В то же время в целях единообразного применения ЖК РФ в этих вопросах следует руководствоваться Методическими рекомендациями для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, которые устанавливают:

• порядок учета органами местного самоуправления малоимущих граждан, нуждающихся в жилых помещениях;
• порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма малоимущим гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.

Принятие на учет граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, производится по месту жительства решением органа местного самоуправления. С заявлениями о принятии на учет должны быть представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Гражданину, подавшему заявление о принятии на учет, выдается расписка в получении этих документов с указанием их перечня и даты их получения органом, осуществляющим принятие на учет. Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято по результатам рассмотрения заявления о принятии на учет и иных представленных документов органом, осуществляющим принятие на учет, не позднее чем через 30 рабочих дней со дня представления указанных документов в данный орган. Орган, осуществляющий принятие на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия решения о принятии на учет выдает или направляет гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, документ, подтверждающий принятие такого решения (ст. 52 ЖК РФ).

Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется по месту жительства специально уполномоченным органом местного самоуправления либо специально назначенным должностным лицом. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, могут состоять на учете также и по месту работы. Заявления о принятии на учет рассматриваются в течение одного месяца со дня поступления. О принятом решении сообщается гражданину, подавшему заявление о принятии на учет, в письменном виде органом, принявшим решение.

Заявление гражданина о постановке на учет тщательно проверяется и рассматривается предварительно общественной комиссией по жилищным вопросам при органе местного самоуправления. Комиссия после рассмотрения заявления вносит предложение о принятии гражданина на учет или об отказе в постановке на учет соответствующему органу местного самоуправления.

Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений.

Принятые на учет граждане включаются в особую Книгу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая ведется местной администрацией на предприятии, в учреждении, организации как документ строгой отчетности; на каждого принятого на учет гражданина заводится учетное дело, в котором должны содержаться необходимые документы, являющиеся основанием для постановки на учет (пп. 16-17 вышеназванных Примерных правил).

Право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохраняется за гражданами, как правило, до получения жилого помещения, в том числе и в случаях временного отсутствия.

ЖК РФ (ст. 53) устанавливает последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий. Граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Примечательно, что ЖК РФ не приводит перечня таких действий, т.е. данный вопрос решается в каждом случае индивидуально с учетом имеющейся информации, подтвержденной документально.

Отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях допускается в случае, если:

1. не представлены необходимые документы;
2. представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;
3. не истек предусмотренный ст. 53 ЖК РФ срок (ч. 1 ст. 54 ЖК РФ).

Решение об отказе в принятии на учет должно содержать основания такого отказа с обязательной ссылкой на нарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 54 ЖК РФ. Решение об отказе в принятии на учет выдается или направляется гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано им в судебном порядке.

Немаловажное значение для охраны жилищных прав граждан имеет четкое закрепление в ЖК РФ оснований снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. Граждане снимаются с учета в случаях:

1. подачи ими по месту учета заявления о снятии с учета;
2. утраты ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма;
3. их выезда на место жительства в другое муниципальное образование, за исключением случаев изменения места жительства в пределах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
4. получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;
5. предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома (следует обратить внимание на то, что самостоятельное приобретение земельного участка таким основанием не является);
6. выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет.

Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях должны быть приняты органом, на основании решений которого такие граждане были приняты на данный учет, не позднее чем в течение 30 рабочих дней со дня выявления обстоятельств, являющихся основанием принятия таких решений. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях должны содержать основания снятия с такого учета с обязательной ссылкой на обстоятельства, предусмотренные ч. 1 ст. 56 ЖК РФ. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях выдаются или направляются гражданам, в отношении которых приняты такие решения, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия таких решений и могут быть обжалованы указанными гражданами в судебном порядке.

Граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пп. 1, 3-6 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ. Пункт 2 ч. 1 указанной статьи в качестве условия не называется (утрата гражданами оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма), поскольку ч. 2 ст. 6 Вводного закона в качестве дополнительного условия называет утрату гражданами оснований, которые до введения в действие ЖК РФ давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Такими основаниями являлись:

1. улучшение жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения;
2. выезд на другое постоянное место жительства;
3. выявление в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;
4. прекращение трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если граждане состоят на учете по месту работы и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность. При этом в ст. 32 ЖК РСФСР указывается, что не могут быть сняты с учета нуждающиеся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоящего на учете.

Снятие с учета осуществляется органами, по решению которых граждане были приняты на учет.

Таким образом, в ЖК РФ предусматривается перечень оснований снятия граждан с учета, что усиливает охрану прав граждан от необоснованного снятия с учета на получение жилища. Охране прав граждан способствует также указание ЖК РФ о том, что о принятом решении о снятии с учета сообщается гражданину в письменной форме.

Порядок и очередность предоставления гражданам жилых помещений в фонде социального использования

Одним из условий и гарантией правильного распределения жилых помещений социального использования является прямое урегулирование в законе порядка предоставления гражданам жилых помещений. ЖК РФ, так же, как и ЖК РСФСР (ст. 33), закрепляет в качестве общего правила предоставление гражданам жилых помещений в порядке очередности: "Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет..." (ч. 1 ст. 57).

Ранее Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 13) гласил: "Порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации".

По ЖК РФ в зависимости от принадлежности жилого помещения к той или иной разновидности жилищного фонда изменилась компетенция органов, правомочных устанавливать порядок предоставления жилых помещений. Так, к компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (ст. 14).

К компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится: определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации; определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации (ст. 13).

К компетенции органов государственной власти Российской Федерации относятся: определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (ст. 11).

На практике данные общие положения ЖК РФ реализуются обычно путем составления списков лиц, которым предусматривается предоставление свободных жилых помещений (построенных и освободившихся в связи с выездом нанимателей) в текущем году. Такие списки составляются на основе данных учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях (ранее - улучшении жилищных условий).

По действующему законодательству не может применяться прежний порядок, предусматривающий предоставление рабочим и служащим, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, определенных преимуществ и льгот в получении жилья, как и, наоборот, ограничения для лиц, которые нарушают трудовую дисциплину, правила общежития. Так, ЖК РСФСР (ст. 34) содержал норму, согласно которой очередность на получение жилых помещений может быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия, учреждения, организации по согласованию с профсоюзным комитетом за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, мелкое хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения. Решение о перенесении очередности принимается органами, которые вынесли решение о принятии гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

С введением в действие ЖК РФ отменяется льготный порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, за исключением следующих случаев:

1. внеочередного предоставления жилых помещений (ч. 2 ст. 57);
2. специального, в том числе льготного, порядка предоставления жилых помещений в жилищных фондах Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации иным (кроме малоимущих) определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данным лицам жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49).

Случаи и основания предоставления жилых помещений вне очереди. Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются:

1. гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;
2. детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
3. гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний (ч. 2 ст. 57).

Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ЖК РФ случаев внеочередного предоставления. Это правило действует, если иной порядок для лиц, которым предоставляется жилье по договору социального найма, не указан в каком-либо законе, как это предусматривает ч. 3 ст. 49 ЖК РФ. По федеральному законодательству право на внеочередное предоставление жилых помещений имеют:

• судьи;
• инвалиды I группы: Великой Отечественной войны, боевых действий на территориях других государств;
• граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, в случае отказа от услуг указанного учреждения, если им не может быть возвращено ранее занимаемое ими жилое помещение;
• родители, дети которых являются ВИЧ-инфицированными, а также иные законные представители ВИЧ-инфицированных - несовершеннолетних в случае, если они нуждаются в улучшении жилищных условий и если ВИЧ-инфицированный - несовершеннолетний в возрасте до 18 лет проживает совместно с ними.

Так, в соответствии с законодательством Российской Федерации вне очереди (но не позднее трех месяцев со дня обращения) обязаны предоставить жилые помещения реабилитированным гражданам.

При организации семейного детского дома лицам, назначенным родителями-воспитателями, для совместного проживания с переданными им на воспитание детьми предоставляется вне очереди индивидуальный жилой дом либо многокомнатная квартира. Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни.

Споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока, если этот срок нарушен, подведомственны судам.

Предоставление жилых помещений в ином льготном порядке. Первоочередной порядок предоставления жилых помещений ЖК РФ не предусматривает. Дискуссионным остается вопрос о том, подлежит или не подлежит применению ранее установленный порядок, согласно которому граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений, включались в отдельные списки (ст. 33 ЖК РСФСР). По нашему мнению, прежний порядок может быть сохранен в определенных случаях для лиц, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., поскольку:

• граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном ЖК РФ (ст. 6 Вводного закона);
• жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным (кроме малоимущих) определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Следовательно, для сохранения первоочередного порядка необходимо, чтобы соблюдались два условия:

1. такой порядок должен быть предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;
2. предоставление жилых помещений должно осуществляться из жилищного фонда Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Так, по действующему федеральному законодательству предоставление жилых помещений в первоочередном или ином льготном порядке предусмотрено:

• Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда и лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней;
• инвалидам Великой Отечественной войны, инвалидам боевых действий на территориях других государств;
• участникам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий на территориях других государств;
• военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах по прибытии из указанных государств;
• прокурорам и следователям - не позднее 6 месяцев;
• лицам, принятым на службу в милицию, участковым инспекторам милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность;
• всем категориям работников образования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности;
• педагогическим работникам образовательных учреждений;
• некоторым категориям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
• медицинским и фармацевтическим работникам;
• инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих;
• семьям лиц, погибших при исполнении государственных или общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
• рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства;
• матерям, которым присвоено звание "Мать-героиня", многодетным семьям (имеющим трех и более детей) и одиноким матерям;
• семьям при рождении близнецов;
• учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений;
• спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований.

Право первоочередного предоставления жилых помещений также предусматривается рядом подзаконных актов. Такое право предусмотрено:

• лицам, страдающим заболеваниями, внесенными в Список заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади;
• лицам, больным заразными формами туберкулеза.

Законодательством не предусматриваются преимущества какой-либо из указанных выше льготных категорий. Граждане, имеющие право на льготный порядок предоставления жилых помещений, могут реализовать это право и повторно, если иное прямо не установлено законом, если сохранилось основание для такой жилищной льготы и если лицо не ухудшило преднамеренно своих жилищных условий.

Право на льготный порядок предоставления жилья имеет сугубо личный характер; оно не может быть передано другому лицу, например родственнику, не наделенному таким правом. Споры о признании за лицом права на льготный порядок предоставления жилого помещения подведомственны судам.

Необходимо обратить внимание на тенденцию замены предоставления абстрактных льгот по порядку предоставления жилых помещений иным механизмом жилищного обеспечения некоторых льготных категорий граждан. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 866 установлено, что основной формой обеспечения жильем граждан, которые имеют право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии со ст.ст. 14, 15, 16, 17 и 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", является предоставление им субсидий на приобретение жилья.

Органы, предоставляющие жилые помещения. Жилые помещения социального использования предоставляются, как правило, гражданам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях, за исключением случаев аварийного состояния домов и других случаев, установленных законодательством.

Предоставление жилых помещений социального использования должно производиться в строгом соответствии с действующим законодательством, в обстановке широкой гласности и коллегиальности при обсуждении и принятии решений.

Если ранее жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предоставлялись гражданам органами местного самоуправления, то по ЖК РФ из муниципального жилищного фонда жилые помещения предоставляются органами местного самоуправления (ст. 14 ЖК РФ); органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяют порядок предоставления социального жилья в соответствующем жилищном фонде (ст.ст. 12-13 ЖК РФ).

На муниципальном уровне предоставление по ранее установленному порядку осуществлялось районной, городской, районной в городе администрацией при участии общественной комиссии по жилищным вопросам, создаваемой из депутатов, представителей общественных организаций, трудовых коллективов. Общественная комиссия по жилищным вопросам проверяла жилищные условия граждан, состоящих на учете, а также рассматривала соответствующие ходатайства администрации (и профсоюзного комитета) предприятия, учреждения или организации, не имеющих своего жилищного фонда, и подготавливала предложения.

По ЖК РФ определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации (п. 4 ст. 12). Такой порядок пока не установлен, но, по всей видимости, он не претерпит принципиальных изменений по сравнению с существующим.

На основании решения органа местного самоуправления гражданину выдается выписка из этого решения на право заключения договора найма.

Требования, предъявляемые к предоставляемым жилым помещениям

ЖК РФ в отличие от ЖК РСФСР изменил некоторые требования, предъявляемые к предоставляемым по договору социального найма жилым помещениям.

Так, по ЖК РСФСР предоставляемое жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. К элементам благоустройства относятся: водопровод, электрическое освещение, ванная (душевая) комната, подсобные помещения, встроенное оборудование квартир и т.д. Исходя из этого ст. 40 ЖК РСФСР вопрос о благоустроенности предоставляемого жилого помещения связывает с конкретными условиями данного населенного пункта. В ст. 40 ЖК РСФСР не содержалось требования о предоставлении жилого помещения в черте данного населенного пункта, однако такой вывод можно сделать из ее содержания. Возможны случаи предоставления жилого помещения с согласия лица, которому оно предоставляется, и за пределами данного населенного пункта. Во всех случаях жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. Так, например, в г. Москве утвержден следующий перечень стандартов, которым должны соответствовать благоустроенные жилые помещения: дом (квартира) со всеми видами удобств (электроснабжение, водопровод, канализация, отопление, ванна или душ, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение или газовая колонка) независимо от материала стен.

По ЖК РФ должны соблюдаться следующие правила предоставления жилых помещений:

1. гражданам, состоящим на учете в качестве малоимущих и нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договору социального найма предоставляются на основании решения органа местного самоуправления. Решение о предоставлении жилого помещения является основанием для заключения договора социального найма. Договор социального найма является основанием для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое помещение (ст. 57);
2. жилые помещения предоставляются гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта), как правило, в виде отдельной квартиры в пределах социальной нормы. При предоставлении жилого помещения по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности (ст. 57);
3. при предоставлении жилых помещений по договору социального найма заселение одной комнаты несовершеннолетними лицами разного пола, за исключением супругов, не допускается, а заселение одной комнаты совершеннолетними лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия (ст. 58)

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего порядка исключается обязательность предоставления благоустроенного жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствия установленным санитарным и техническим требованиям. В п. 5 Типового договора социального найма жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315, также говорится, что наймодатель обязан передать нанимателю по акту в течение 10 дней со дня подписания договора свободное от прав иных лиц и пригодное для проживания жилое помещение в состоянии, отвечающем требованиям пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим, экологическим и иным требованиям. В то же время после введения в действие ЖК РФ будут продолжать действовать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335. Согласно п. 42 Правил предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Указанная норма должна сохранить свое действие и в дальнейшем в аналогичном нормативном правовом акте. В настоящее время указанное правило в рекомендательной форме содержится в п. 37 ранее указанных Методических рекомендаций.

При предоставлении жилых помещений должны учитываться интересы граждан, которым они предоставляются. В этом вопросе имеются также некоторые новеллы. Так, при предоставлении жилых помещений допускается заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, только с их согласия (ч. 1 ст. 58 ЖК РФ). Ранее такое, кроме супругов, допускалось только в отношении детей не старше девяти лет.

По ЖК РСФСР жилое помещение предоставлялось с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41). ЖК РФ не содержит аналогичных норм. В то же время в любом случае не допускается заселение освободившихся жилых помещений в аварийных и ветхих домах, бараках, подвалах и в других не приспособленных для жилья строениях, а также в домах, подлежащих сносу, капитальному ремонту либо переводу в нежилые.

Жилищная практика многих регионов исходит из того, что инвалидам, престарелым, больным сердечно-сосудистыми и другими тяжелыми заболеваниями жилые помещения предоставляются с учетом пожеланий на нижних этажах или в домах, имеющих лифт. Так, в г. Москве граждане, страдающие заболеваниями опорно-двигательной системы, обеспечиваются жилыми помещениями на нижних этажах домов без лифтов, в домах с лифтами либо в специально построенных домах.

При определении размера предоставляемого жилого помещения учитывается наличие в семье женщины, имеющей беременность. При предоставлении жилого помещения инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, учитываются рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, а также другие обстоятельства (приближение к лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и т.п.).

Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, занимаемые ими жилые помещения могут быть заменены на другие равноценные жилые помещения в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (переселение с верхних этажей домов на нижние, приближение к месту жительства родных, близких и т.п.).

Нормы площади жилья (жилищные нормы). Жилые помещения предоставляются с учетом норм жилой площади.

По ЖК РСФСР жилые помещения предоставлялись гражданам "в пределах нормы жилой площади" (ст. 38), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, но не менее размеров, устанавливаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 40). Согласно ст. 38 ЖК РСФСР "норма жилой площади устанавливается в размере двенадцати квадратных метров на одного человека". Норма жилой площади, о которой говорилось в ст. 38 ЖК РСФСР, имела хотя и не универсальное, но весьма широкое значение. Закрепление этой нормы в законе придавало ей характер общего правила. Норма жилой площади имела юридическое значение, например, при исчислении платы за жилое помещение (ст. 55 ЖК РСФСР); при реализации права нанимателя на предоставление ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого; при предоставлении нанимателю жилого помещения в связи с капитальным ремонтом жилого дома (ст. 82 ЖК РСФСР); при выселении нанимателя с предоставлением другого жилого помещения. Кроме того, норма жилой площади учитывалась также при регистрации временных жильцов и поднанимателей, при предоставлении квартир собственникам сносимых жилых домов и в некоторых других случаях.

Статья 50 ЖК РФ устанавливает две жилищные нормы площади жилья.

Первая норма - это норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления), которая является минимальным размером площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

Ранее действовавшее законодательство применяло понятие социальной нормы площади жилого помещения (далее - социальная норма), которая являлась нормативом, исходя из которого осуществлялось предоставление жилого помещения по договору социального найма, а также субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Социальная норма устанавливается законом субъекта Российской Федерации в размере не менее 15 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека в зависимости от достигнутого уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и других факторов. Указанная норма была введена с принятием Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-I. Под социальной нормой площади жилья понимается размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"). Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов. Пределы социальной нормы площади жилья ограничены постановлением Правительства Российской Федерации "О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья" от 3 августа 1996 г. N 937 и составляют: 18 квадратных метров общей площади на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек; 42 квадратных метра общей площади на семью из двух человек; 33 квадратных метра общей площади на одного человека.

ЖК РФ отказался от указанного понятия. Однако следует отметить, что содержание понятия "норма предоставления", установленного в ч. 1 ст. 50 данного Кодекса, в целом соответствует содержанию понятия "социальная норма площади жилья", ранее предусмотренного Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики".

Вторая норма - это учетная норма площади жилого помещения (далее - учетная норма), которая является нормативом, исходя из которого определяется уровень обеспеченности гражданина общей площадью жилого помещения в целях его принятия на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Размер такой нормы не может превышать размер нормы предоставления.

Так, в Московской области нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи не более 5 квадратных метров (п. 14.1 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области, утвержденных постановлением правительства Московской области от 5 февраля 2004 г. N 51/46); в Свердловской области согласно Закону Свердловской области "О предоставлении жилища в Свердловской области" от 28 апреля 1995 г. нуждающимися признаются лица, имеющие обеспеченность жильем не более 15 квадратных метров общей площади на одного человека. В г. Москве нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, постоянно проживающие в г. Москве не менее 10 лет и занимающие жилые помещения менее нормы постановки на учет. Норма постановки на учет устанавливается в размере 10 квадратных метров общей площади для отдельных квартир. Норма постановки на учет устанавливается в размере 15 квадратных метров общей площади для квартир коммунального заселения и квартир гостиничного типа (ст. 3 Закона г. Москвы "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" от 15 января 2003 г. N 22 (с изменениями от 17 декабря 2003 г.).

Право на дополнительную жилую площадь. Право некоторых лиц на дополнительную жилую площадь было закреплено в ст. 39 ЖК РСФСР, которая устанавливала, что сверх нормы жилой площади отдельным категориям граждан предоставляется дополнительная жилая площадь в виде комнаты или в размере 10 квадратных метров. Гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, а также гражданам, которым эта площадь необходима по условиям и характеру выполняемой работы, размер дополнительной жилой площади может быть увеличен.

По ЖК РФ жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющего иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством Российской Федерации (ст.ст. 51, 58 ЖК РФ).

Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, устанавливаются действующим законодательством.

В настоящее время по вопросу о праве на дополнительную жилую площадь действует большое число законодательных и нормативных правовых актов, многие из которых приняты еще в 20-30-х гг. ХХ в. В их числе постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г.

Согласно указанным актам правом на дополнительную жилую площадь пользуются лица, страдающие болезнями, содержащимися в особых перечнях; работники государственных учреждений, предприятий, общественных организаций, занимающие ответственные должности, связанные с постоянной работой на дому; военнослужащие в звании полковника или выше; лица, награжденные орденами Славы и Трудовой Славы трех степеней; научные работники, имеющие ученую степень или ученое звание (профессора или доцента); творческие работники и некоторые другие категории граждан.

До последнего времени в связи с известными жилищными трудностями и недостатком жилой площади право на дополнительную жилую площадь на практике обычно понималось как право пользования имеющейся и фактически используемой жилой площадью. Этому способствовало также то, что в нормативных правовых актах не было четко сформулированного положения о праве гражданина на получение дополнительной жилой площади. Статья 39 ЖК РСФСР прямо говорила о предоставлении дополнительной жилой площади сверх нормы. Однако вышеуказанные нормы ЖК РФ возвратились к прежней практике, сформулировав такое право в неконкретной, а в общей форме. Это связано прежде всего с тем, что жилые помещения по договору социального найма из муниципального фонда предоставляются только малоимущим гражданам и при этом не преследуется цели создания каких-либо дополнительных комфортных условий проживания, и, следовательно, данное право может быть реализовано только в случае крайней необходимости (например, невозможность совместного проживания с членом семьи в силу его болезни) или прямого указания в законе.

Право на дополнительную площадь имеют многие из указанных выше категорий граждан, пользующихся жилищными льготами иного характера, и это право будет реализовываться при предоставлении им жилых помещений из государственного жилищного фонда.

В частности, федеральным законодательством право на подобную льготу предоставлено инвалидам, судьям, прокурорам и следователям, нескольким категориям военнослужащих и "чернобыльцев".

Так, граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, а также граждане, занятые на работах в зоне отчуждения, имеют право на обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты.

Из числа военнослужащих дополнительная общая площадь жилого помещения не менее 15 квадратных метров и не более 25 квадратных метров предоставляется командирам воинских частей, офицерам в воинском звании полковника (капитана первого ранга) и выше. Такое же право предоставляется военнослужащим - преподавателям военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях профессионального образования, научным работникам, имеющим ученые степени или звания и другим гражданам (п. 8 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Следует отметить различную степень правовой регламентации данного вопроса для разных категорий льготников. В результате отдельным из них (например, прокурорам и следователям, а также "чернобыльцам") гарантировано право на дополнительную площадь (комнату) вообще без установления ее какого-либо минимального или предельного размера, тогда как для других введен определенный минимальный размер, составляющий, как правило, не менее 15 квадратных метров (для военнослужащих) или 20 квадратных метров (для судей).

При этом также предусмотрено, что за судьей, находящимся в отставке, сохраняется право на пользование предоставленной ему дополнительной жилой площадью. Это же касается и упомянутых категорий военнослужащих, за которыми сохраняется право на дополнительную площадь и после увольнения с военной службы, но только по определенным основаниям (по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями).

Тенденции развития федерального законодательства свидетельствуют о том, что существовавшие в СССР льготы по предоставлению дополнительной жилой площади не во всех случаях находят свое подтверждение в правовых нормах Российской Федерации.

В частности, ранее предусмотренное постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О дальнейшем улучшении материально-бытовых условий Героев Советского Союза и лиц, награжденных орденом Славы трех степеней" от 26 июля 1984 г. N 813 право на дополнительную площадь в размере до 20 квадратных метров у данных категорий ветеранов не закреплено в позднее принятом Законе Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" от 15 января 1983 г. N 4301-I. Однако в целом в законодательстве Российской Федерации по данному вопросу продолжают действовать введенные еще в 30-х гг. ХХ в. правовые нормы, которые давно по разным причинам подлежат отмене или уточнению.

Неудивительно, что к числу лиц, имеющих право на дополнительную площадь, продолжают формально относиться работники государственных учреждений и предприятий, а также профессиональных, партийных, кооперативных и других общественных организаций, которые занимают ответственные должности, связанные с постоянной работой на дому. Ведь перечень граждан, имеющих право на дополнительную жилую площадь, был определен вышеназванным постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в 1930 г. Этот перечень неоднократно корректировался и расширялся, причем наиболее активно также в 30-е гг. прошлого столетия.

В результате к числу льготников данной категории были также отнесены научные работники, творческая интеллигенция (писатели, композиторы, художники и скульпторы, кинодраматурги и кинорежиссеры, адвокаты), персональные пенсионеры и их семьи, медицинские и зубные врачи, занимающиеся частной практикой на дому, а также некоторые другие категории граждан.

Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 21 августа 1973 г. N 584 (п. 141), к научным работникам, имеющим право на дополнительную площадь, отнесены также авторы изобретений и рационализаторских предложений, которым присвоены почетные звания заслуженного изобретателя республики или заслуженного рационализатора республики, авторы открытий, в также авторы изобретений и рационализаторских предложений, имеющих большое народно-хозяйственное значение.

Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью, был утвержден циркуляром НКВД и НКЗдрава РСФСР от 13/19 января 1926 г. N 27/15. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что указанный Список разграничивает болезни, дающие право пользования дополнительной (отдельной) комнатой, и болезни, дающие права лицам, страдающим ими, пользования дополнительной жилой площадью (но уже без указания на необходимость выделения отдельной комнаты).

Причем первая категория болезней соответственно подразделяется на болезни, угрожающие заражением окружающим (активные формы туберкулеза легких и прочих органов с выделением туберкулезной палочки, устанавливаемой путем повторного лабораторного контроля, проказа), болезни, при которых совместное жительство со страдающими ими невозможно для окружающих (душевные болезни, тяжелые формы психоневрозов: эпилепсия, травматический психоневроз, психастения и истерия, сопровождающиеся потерей сознания и резко выраженными припадками), а также болезни, не поддающиеся лечению, при которых, вследствие вызываемой ими неопрятности, совместное жительство со страдающими ими невозможно (каловый и мочевой свищи, а также недержание мочи и кала, злокачественные опухоли, сопровождающиеся обильными выделениями, множественные поражения кожи с обильными выделениями, гангрена и абсцесс легких, гангрена конечностей).

Ко второй категории болезней отнесены туберкулез легких и прочих органов в активной форме, тяжелое расстройство дыхания вследствие эмфиземы легких и астмы, хронические тяжелые органические расстройства сердечной деятельности (эндокардит, миокардит, грудная жаба и т.п.), а также беременность за два месяца до родов и до ее окончания.

Право на дополнительную жилую площадь имеют следующие категории граждан:

- Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, имеющие право на дополнительную жилую площадь до 20 квадратных метров;

• Герои Социалистического Труда, имеющие право на дополнительную жилую площадь до 15 квадратных метров;
• судьи, имеющие право на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 квадратных метров или в виде отдельной комнаты;
• прокуроры и следователи;
• военнослужащие, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;
• инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих и военнообязанных, призванных на специальные сборы и привлеченных к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, независимо от места дислокации и выполнявшихся работ, имеющие право на одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты;
• инвалиды, страдающие заболеваниями, дающими им право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты;
• заслуженные деятели науки, искусства и техники;
• народные и заслуженные артисты России.

Дополнительная жилая площадь предоставляется сверх нормы. Если в составе семьи имеется несколько лиц, обладающих правом на дополнительную жилую площадь, ей выделяется не более одной дополнительной комнаты либо дополнительной площади в размере, полагающемся по закону двум лицам. По сложившейся практике дополнительная жилая площадь предоставляется гражданам (военнослужащим) при переселении, если они фактически ее имели, а также право на эту площадь учитывается при выделении жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий.

Основания вселения в жилое помещение. ЖК РФ установил иной в отличие от ЖК РСФСР порядок предоставления жилых помещений. Согласно ст. 57 ЖК РФ гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма выдаются или направляются гражданам, в отношении которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия данных решений. Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, принятое с соблюдением требований ЖК РФ, является основанием заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением. Следовательно, если не был соблюден порядок принятия такого решения, оно не может служить законным основанием для последующего заключения договора, т.е. оно может быть оспорено, в том числе в судебном порядке.

Заселение освободившихся в квартире жилых помещений. В особом порядке предоставляются гражданам жилые помещения, которые освободились в квартирах, состоящих из нескольких комнат и занимаемых несколькими нанимателями, т.е. в коммунальных квартирах. Этим вопросам посвящена ст. 59 ЖК РФ "Предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире".

Освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире, в которой проживают несколько нанимателей и (или) собственников, на основании их заявления предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, если они на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях.

При отсутствии в коммунальной квартире граждан, отвечающих указанным требованиям, освободившееся жилое помещение предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, которые могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления. Существенным моментом при этом является то, что основанием для принятия решения является не учетная норма (как это имеет место при соблюдении общего порядка), а норма предоставления, которая больше учетной нормы. Но лицо, которому предоставляется комната, должно быть признано малоимущим.

При отсутствии в коммунальной квартире граждан, указанных выше, освободившееся жилое помещение предоставляется по договору купли-продажи гражданам, которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления. По всей видимости, речь идет прежде всего о гражданах, которые проживают в данной коммунальной квартире.

Если же отсутствуют лица, которым может быть предоставлена (продана) комната, вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном ЖК РФ.

Судебная практика выработала следующие подходы к решению споров по данным вопросам.

Если в квартире освободилось жилое помещение, не изолированное от занимаемого другим нанимателем жилого помещения, это помещение подлежит передаче в его пользование.

Под освободившимся жилым помещением в судебной практике понимается жилое помещение, которое освободилось в связи с предоставлением его нанимателю другого жилого помещения, признанием нанимателя утратившим право на жилое помещение, прекращением договора найма в связи со смертью нанимателя и в других подобных случаях.

Отсутствие нанимателя жилого помещения, расположенного в квартире, где проживают другие наниматели, и членов его семьи свыше сроков, в течение которых за ними сохраняется жилое помещение, само по себе не дает оснований считать помещение освободившимся и не предоставляет другим нанимателям право требовать передачи им этого помещения.

К проживающим в той же квартире, в которой освободилось изолированное жилое помещение, гражданам, имеющим право на получение помещения, относятся наниматели других жилых помещений в той же квартире и лица, которые по закону обладают равными с ними правами.