Правовое регулирование экономики и социально-хозяйственных отношений в США

Становление капиталистической экономики и в целом характерной для Нового времени системы социально-хозяйственных связей в США протекало в правовом смысле свободно, без значимого вмешательства государства. Вплоть до конца XIX в. это была экономика преимущественно свободной частной инициативы, лишь эпизодически подверженной регулированию государственными законами и правовыми ограничениями. Отрицательные последствия невмешательства в социально-хозяйственные связи обозначились к концу XIX в., когда предпринимательство в США стало ускоренными темпами монополизироваться. Появление сверхмощных в хозяйственном отношении трестов (затем влиятельных и политически) было одной из особенностей американской системы экономики. Доминирование трестов в общественно значимых отраслях хозяйства приводило к ущемлению интересов среднего и мелкого бизнеса, пренебрежению во имя безграничных прибылей общественными интересами, а все вместе – к росту социальной напряженности. Это стало побудительным толчком к формированию системы законодательного регулирования экономики, к подчинению основ социально-хозяйственных связей государственному регулированию. Начавшись в конце XIX в., это формирование в основном пришлось на Новейшее время.

Антитрестовское законодательство

Одной из особенностей системы государственного регулирования экономики в США стало раннее появление системы антитрестовского законодательства, принципы которого в свою очередь повлияли на развитие аналогичных норм в праве многих западных стран.

До начала XX в. правовое регулирование социально-хозяйственных связей в США почти полностью было в компетенции отдельных штатов. Законами штатов устанавливались некоторые общие рамки хозяйственной деятельности корпораций (см. § 75). В 1875 г. в штате Ныо-Джерси был принят пионерский закон об отмене большинства ранее существовавших ограничений на предельные размеры капитала корпораций, на суммы финансовых займов. В конце 1870-х – 1890-х гг. большинство штатов приняло аналогичные законы с отменой ограничений размеров капитала свободных корпораций, с разрешениями на большинство видов хозяйственной деятельности, на выпуск акций без обозначения номинала (что было чревато финансовыми спекуляциями).

Полная свобода хозяйственной деятельности корпораций обернулась жестким давлением мощных трестов на иные предприятия и даже на граждан в целях полного подчинения рынка, увеличения цен на услуги и продукцию. Социально значимым это давление стало в сфере железнодорожного транспорта, с которым в США тоща была связана почти вся хозяйственная деятельность. В 1887 г. поэтому был принят первый федеральный закон, которым устанавливался порядок государственного регулирования деятельности междуштатной железнодорожной сети (запрещались сговоры предпринимателей об условиях перевозок, запрещались неожиданные повышения тарифов – об этом следовало предупреждать за 10 дней, согласовав с правительством, и др.).

Наиболее значительным актом по контролю государства за деятельностью хозяйственных монополий стал Закон Шермана (2 июля 1890 г.). Это был первый федеральный закон общего значения, т. е. касавшийся всех отраслей хозяйства. «Монополизация» рассматривалась в законе как отрицательное явление (в продолжение английских традиций «общего права»), как устранение свободной конкуренции. Согласно закону, «всякий договор, соглашение в форме треста или иной, или заговор с целью ограничения коммерции или торговли между штатами или с иностранным государством объявляется незаконным» (ст.1). Такие действия лиц стали впредь считаться уголовными преступлениями и наказуемыми заключением и большими штрафами. Равным образом преступным стало считаться всякое стремление монополизировать торговлю. Ущерб от таких действий мог стать предметом претензии в суде.

На протяжении последующих нескольких лет большинство штатов приняли свои, местные, аналогичные законы; в 15 штатах антитрестовские принципы были даже включены в конституции. Хотя первые опыты судебного применения закона были своеобразными: на основании антитрестовских запретов возбуждались преследования против профсоюзов под предлогом «заговора, направленного к препятствию междуштатной торговле». Верховный суд США отказался распространить требования закона на чисто производственную сферу, ограничив действие сферой сбыта (1897).

Наиболее последовательно государственное регулирование в начале XX в. осуществлялось в сфере железнодорожного транспорта. В 1903г. Верховный суд подтвердил конституционность антитрестовской политики федеральных властей. Программа их действий включала организацию судебных процессов на основании закона 1890 г., законодательное запрещение дифференцированных тарифов и др. Завершающим шагом по этому пути стало принятие закона Хепберна (1906), которым вводились законодательные ограничения на размеры железнодорожных тарифов.

Административный государственный контроль за системой социально-хозяйственных связей был возложен на созданное в 1903 г. Министерство торговли и труда (и на Бюро корпораций – в его составе). Тогда же были приняты первые федеральные законы о государственном контроле за производством продуктов питания и медицинских препаратов (1906). Впервые (не только в США) были приняты законы об охране природных – водных, минеральных – ресурсов. Обязанности наблюдения за деятельностью корпораций в этих направлениях возлагались на Федеральную промышленную комиссию (1914), которая имела полномочия привлечения корпораций к суду. Одним из образцовых прецедентов было прошедшее несколько ранее (1909) дело правительства против нефтяной компании Рокфеллеров «Стандард Ойл», решением суда по которому компании было предписано предпринять меры к демонополизации.

Завершением в тот период системы антитрестовских мер явился Закон Клэйтона (15 октября 1914 г.). Закон развивал и уточнял прежние нормы закона Шермана, вводя новые понятия о «вредной» и «общественно допустимой» монополизации. Ограничения на крупные корпорации стали конкретнее: запрещались дискриминация в ценах, направленная на установление монопольного господства, связывающие контракты, которыми контрагенту не позволялось заключать соглашения с третьими лицами, вводились ограничения на возможные слияния конкурентов. Помимо прочего, законом изымалась деятельность профсоюзов из-под возможных преследований на основании закона Шермана, устанавливая особое социальное качество человеческого труда – не как рядового товара или услуги.

Первая мировая война в особенности показала изменение регулирующей роли государства для социально-хозяйственной системы даже политических демократий. Однако в силу разных обстоятельств (экономической ситуации, внутренней политической борьбы и др.) дальнейшие законодательные шаги по регулированию экономики были предприняты в США только в 1930-е гг., в период особого обострения социальной обстановки в связи с мировым экономическим кризисом 1929-1933 гг.

«Новый курс» Ф. Рузвельта

Знаменитый биржевой крах 1929 г., последовавшие за ним явления глобального экономического, финансового и торгового кризиса, рост массового общественного недовольства, разорение фермеров, закрытие огромного числа предприятий – все это открыло дорогу новым представлениям о необходимости централизованного и всеохватывающего государственного регулирования социально-хозяйственных связей в стране. Даже в политической позиции президента Г. Гувера (республиканца и поэтому придерживавшегося доктрины «твердого индивидуализма» и невмешательства государства в экономику) к 1931 г. наметились сдвиги: были организованы государственные финансовые корпорации, которые предоставляли бы займы оказавшимся под особым воздействием кризисных явлений. К признанию необходимости более властной роли государства в делах экономики и социально-хозяйственных отношений склонились и представители крупного капитала: в сентябре 1931 г. президент «Дженерал электрик» Своуп предложил план экстренных мер, предусматривающий отказ от антитрестовского законодательства, принудительное государственное регулирование цен и сбыта, изменение политики социальных расходов государства. В декабре 1931 г. эти предложения были поддержаны референдумом Американской торговой палаты – крупнейшего объединения предпринимателей США.

На этом фоне развернулась новая избирательная кампания по выборам в президенты и в Конгресс 1932 г; Кандидат Демократической партии Ф. Д. Рузвельт в своей речи на съезде партии обещал дать американскому народу политику нового курса. Смысл его был им раскрыт в другой речи перед избирателями: введение элементов экономического планирования в целях «более справедливого распределения богатств и товаров и приспособления существенных элементов экономической организации к нуждам народа». Определенное влияние на советников Рузвельта оказало и несколько деформированное представление об успехах государственного регулирования хозяйства в СССР в годы первой пятилетки. Под лозунгами обновления и новой социальной политики Рузвельт одержал победу на выборах (23 млн.: 16 млн. при почти 9-кратном превосходстве по голосам выборщиков).

Провозглашенный «новый курс» сложился из целого ряда законодательных актов и административных мер. Часть их были рассчитаны только на выход из кризиса, часть – на перспективу. Но в целом они сформировали новую систему регулирования социально-хозяйственных отношений в рамках капиталистической экономики.

Первым и самым внеочередным направлением стало установление государственного контроля за финансовой сферой. Толчком стал банковский кризис 2-3 марта 1933 г., когда вкладчики спешно и панически изъяли из банков более 500 млн. долл. вкладов, в результате чего многие банки оказались неплатежеспособными. Чрезвычайная сессия 73-го Конгресса США (9 марта – 16 июня 1933 г.) наделила президента чрезвычайными полномочиями по регулированию экономики и приняла серию основополагающих законов «нового курса». По распоряжению президента все финансовые учреждения были на неделю закрыты, и в течение этого времени были внедрены главные финансовые новшества.

Чрезвычайным банковским законом (9 марта 1933г.) президент получил право контролировать международные финансовые сделки, изымать золото из владения частных лиц. Прекращался размен банковских билетов на золото, устанавливался государственный контроль над золотым запасом банков. В итоге правительство перешло к декретированию золотого содержания доллара. На основании принятого в мае 1933 г. закона о помощи сельскому хозяйству государственное казначейство получило право выпускать в определенных пределах не обеспеченные золотом банкноты. Следом правительство осуществило девальвацию доллара (в январе 1934 г. на 14%). Количество банков было принудительно сокращено на 1/5.

Правительство установило жесткие ограничения банковской деятельности. Законом Глосса-Стигалла (1933) банкам было запрещено совмещать депозитные и инвестиционные функции (для предотвращения спекулятивного и мошеннического вложения частных вкладов в ничем не обеспеченные проекты). Вводилось страхование государством частных банковских депозитов (на сумму до 5 тыс. долл.). Было проведено реформирование Федеральной Резервной системы, основного органа правительственного участия в банковской деятельности. По закону 1935 г. ФРС подчинялась совету управляющих, назначаемым президентом, и на нее возлагались полномочия по директивному определению суммы госрезерва, т. е. в конечном счете ФРС устанавливала кредитный процент, облегчая или затрудняя доступ корпораций к кредиту.

На протяжении 1933-1934 гг. были приняты несколько актов по контролю за рынком ценных бумаг. Деятельность бирж, прежде всего фондовых, была подчинена определенным нормативам. Государственная комиссия по торговле акциями уполномочивалась регистрировать основные и дополнительные выпуски акций корпорациями, тем самым разрешая или запрещая этот выпуск. Были разработаны жесткие правила деятельности для холдинговых компаний (т.е. прибыли которых основывались только на обладании акциями других предприятий).

Двумя крупнейшими по назначению законами правительству были даны полномочия регулировать путем административного вмешательства деятельность предпринимателей в основных отраслях хозяйства – промышленности и аграрном производстве.

Законом о восстановлении промышленности (16 июня 1933 г.) вводились т.н. «кодексы честной конкуренции» – особые инструктивные акты для отрасли (или подотрасли) промышленности, которые формулировались предпринимателями, а санкционировались президентом. Временно (на 2 года, на которые предусматривалось действие закона) приостанавливалось антитрестовское законодательство, и правительство могло принудительно картелировать предприятия. Кодексы должны были содержать правила в отношении объемов выпускаемой продукции, ее цен, порядка сбыта, а главное – условий найма труда по отрасли. Устанавливались нормы минимальной почасовой оплаты, максимальной продолжительности рабочей недели (в 44 час.). Это было наиболее принципиальным поворотом во всей истории правового регулирования экономики в США. В ближайшие за принятием закона год-два правительство санкционировало 557 основных и 189 дополнительных «кодексов» по отраслям и объединениям предприятий, где были заняты около 95% промышленных рабочих США. Практически основные стороны экономически промышленной деятельности были поставлены под надзор Национальной администрации восстановления промышленности, обладавшей принудительными полномочиями, в т. ч. по закрытию предприятий.

Аналогичным по принципам Законом о помощи фермерам устанавливалось государственное регулирование аграрного частного производства в целях повышения уровня цен до экономической выгодности. Министр сельского хозяйства наделялся правом выдавать фермерам премии за сокращение посевных площадей и объемов производства (за счет нового налога на первичную обработку сельхозпродуктов). По аналогии с промышленностью создавалась Национальная администрация, в ведении которой была и координация кредитной политики. Министру было предоставлено и право вступать в рыночные и сбытовые соглашения, тем самым влиять на аграрную политику в перспективе. Правительство также провело рефинансирование фермерских долгов при условии сокращения теми посевных площадей, забое скота. Дополнительным Законом о сохранении плодородия почв (1936) правительство наделялось полномочиями выдавать фермерам премии за посев не истощающих почву культур (т. е. не табака, не хлопка и т. п.). Основные элементы новой аграрной политики были еще раз подытожены особыми законами в 1938 г.

Законодательство первого этапа «нового курса» установило очень высокую степень государственного, даже чисто административного, регулирования американской экономики. Это позволило предпринять решительные антикризисные меры, хотя и не решило .всех проблем. Но вызвало протесты со стороны конституционалистов за чрезмерные препятствия «свободной конкуренции». В течение 1935-1936 гг. Верховный суд (тогда преимущественно оппозиционный Рузвельту) признал неконституционными часть положений примерно 11 законов 1933-1934 гг., в том числе о минимуме заработной платы и т.п. Однако новый поворот кризиса в 1937-1938 гг. заставил относиться к государственному регулированию экономики как черте новой реальности и, кроме того, обратить регулирование в другие области.

Законодательство о социально-хозяйственных связях

 На втором этапе политики «нового курса», после переизбрания в президенты Ф. Рузвельта (1936), правительство завершило законодательное построение новой системы регулирования социально-хозяйственных отношений.

Первые законы в этих областях, правда, чрезвычайного содержания, были приняты еще в первый год президентства Рузвельта. Смыслом их были чрезвычайные меры по борьбе с безработицей. В мае 1933 г. был принят закон об ассигновании 500 млн. долл. на помощь безработным, для распределения которой была организована Федеральная администрация по оказанию чрезвычайной помощи. В особенности эти целевые меры должны были ликвидировать чрезвычайную ситуацию с занятостью молодежи. Правительство организовало систему лесных молодежных лагерей, где обеспечивались работой молодые люди (на срок до 6 мес. с гарантированной оплатой в 30 долл.) Через эти лагеря смогли пройти до 2 млн. чел.» что послужило быстрому снятию напряженности с занятостью в городах. Были созданы специальные общефедеральные органы – Администрация гражданского строительства, Администрация гражданских работ (1933-1934), – на которые возлагались обязанности и права по финансированию общественных работ в любом месте США. Правительство централизованно финансировало строительство дорог, даже не очень нужных в ближайшее время, только чтобы дать людям оплачиваемую работу.

Устанавливалась федеральная система социального страхования. Законом о страховании (17 августа 1935 г.) вводились – впервые в США – пособия по безработице и пенсии по старости. Пенсии и пособия были федеральными, т. е. коснулись основной массы населения страны (пенсии – всех, начиная с 65 лет, пособия – кроме сельскохозяйственных рабочих, прислуги, государственных служащих). Они устанавливались за счет специальных налогов: пенсии – за счет налогов с предпринимателей и служащих (в размере 1%, с 1944 г. – 3%), пособия – с налогов на фонд заработной платы.

Государство устанавливало основные параметры трудового права. Уже Законом о восстановлении промышленности 1933 г. предусматривалось право на объединение в профессиональные союзы, которые бы выступали посредниками в социально-трудовых отношениях (ст. 7а). Профсоюзы должны были участвовать в подписании типового соглашения с предпринимателем о «восстановлении занятости» (на условиях, гарантировавших бы 35 час. или 40 час. в неделю при оплате на уровне 1929 г.). После того как Верховный суд аннулировал некоторые части законодательства «нового курса» и чтобы не было сомнений в действительности социальных мероприятий, правительство инициировало принятие новых трудовых законов. Законом Уолша-Хили (1935) была установлена нормативная продолжительность рабочей недели и минимум заработной платы для рабочих предприятий, которые выполняют заказы федерального правительства; оплата сверхурочной работы должна была обязательно производиться в полуторном размере, запрещалось принимать на работу мужчин до 16 лет, женщин – до 18 лет. Законом Блэка – Коннора (1938) «справедливые условия труда» были распространены на всю промышленность, вводилась минимальная оплата труда (0,25 долл. в час, с 1945 г. – 0,40 долл.), проведено было сокращение рабочей недели с нормативной оплатой (до 40 час.)*.

*  Трудовое законодательство США не устанавливает недельного предела занятости рабочих, а только предел допустимой обыкновенной оплаты в неделю.

Наконец, произошла легализация профсоюзной деятельности. Законом Вагнера (5 июля 1935 г.) разрешалась деятельность профсоюзов по объединению рабочих, по проведению стачек, пикетов и т. п. Вмешательство предпринимателей в профсоюзные дела стало расцениваться как «нечестная трудовая практика» (по аналогии с антитрестовским законодательством). Правительство сформировало специальное Национальное управление трудовых отношений, которое имело вышестоящие распорядительные права в отношении трудовых конфликтов; отменить эти распоряжения можно было только путем апелляции в Верховный суд. Несмотря на многочисленные протесты консерваторов, обновленный Рузвельтом Верховный суд признал конституционность (1937) основных принципов законодательства о профсоюзах и их государственной защите.

Официальное «закрытие» политики «нового курса» было провозглашено Рузвельтом в одной из речей в марте 1939 г. Скорректированные судебной практикой и обстоятельствами законы 1933-1934 гг. и, особенно 1935-1938 гг., заложили основы государственного регулирования социально-хозяйственных отношений в США на последующие десятилетия. Новый этап усиления административного вмешательства в экономику пришелся на годы Второй мировой войны.

В связи с обстоятельствами военного времени администрация Рузвельта сформировала несколько правительственных управлений, на которые было возложено просто централизованное управление связанными с войной отраслями экономики и трудовыми отношениями. Управление военного производства (1942) в годы войны представляло собой почти сверхминистерство экономики из 30 отделов с 22 тыс. служащих. Его распоряжения о размещении военных контрактов, заказов, о сокращении производства тех или иных видов продукции были обязательны. На военное Управление труда (1942) возлагались задачи по контролю над ценами и заработной платой. Всего таких управлений было создано до 20, и они значительно повысили степень вмешательства государства в экономику и трудовые отношения – не только на общеправовом, но и прямо на административном уровне.

Превалирование административного принципа регулирования экономики и социально-хозяйственных связей (созданием правительственных управлений, особыми полномочиями) было вызвано преимущественно условиями кризисов или военного времени. С началом экономической и социальной стабилизации (после Второй мировой войны) административное регулирование уступило место главным образом общеправовому. В особенности законодательное сокращение государственного регулирования пришлось на 1970-е гг. (ограничением вмешательства в авиаперевозки, финансовые операции и др.). Вместе с тем законодательное регламентирование стало более детализированным. Специальные акты были посвящены поддержке малого бизнеса, охране окружающей среды. Значительному ограничению производственная деятельность корпораций и производителей услуг подверглась после принятия целой серии законов и правил о защите гражданских потребительских прав (1960-е – 1970-е гг.).

Вместе с актами антитрестовского законодательства, законами о регулировании социально-хозяйственной сферы 1930-х гг. (кодифицированными в разделе 15 свода законов США) все они составили принципы весьма детализированного правового регулирования экономики, которое характерно для США конца XX в. (не нарушая основ экономики частной инициативы и свободной конкуренции).