История современной конституции России

Этапы конституционной реформы.

Историю создания Основного Закона страны (lex fundamentalis) можно разбить на несколько этапов. К первому, безусловно, относится время работы над проектом Конституции в условиях существования СССР. Этот этап также имеет несколько периодов, к первому из которых следует отнести время с 1988 по 1990 г., когда вслед за конституционными новеллами союзного уровня вносились изменения в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. Именно в этот период в тексте Конституции РСФСР появляются нормы, закрепляющие новую организацию Советской власти: Съезд народных депутатов, постоянно действующий Верховный Совет и т.п. Тогда же в тексте появляются и другие новеллы, образцом для которых служило новое союзное законодательство.

Второй период конституционной реформы в РСФСР относится к 1990 г. и 1991 г. Начало ему, безусловно, положило принятие летом 1990 г. I Съездом народных депутатов Декларации N 22-1, известной теперь как Декларация о государственном суверенитете. Не касаясь юридической природы этого акта, отметим, что именно он стал основанием начала конституционной реформы в действительном смысле этого слова, когда РСФСР взяла курс на самостоятельное конституционное творчество, отказавшись от следования в русле общесоюзной реформы. Пункт 15 Декларации гласил: "Настоящая Декларация является основой для разработки Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства" (Вед. ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22). Итак, речь теперь шла о реформе в истинном смысле этого слова, поскольку предлагалось выработать новый текст in toto, а не ограничиваться поправками.

Несколькими днями позже, а именно 16 июня, Съезд своим постановлением образует Конституционную комиссию для выработки нового текста Основного Закона. Положение о Конституционной комиссии тем не менее было принято только 22 января 1992 г. В состав Комиссии вошли только народные депутаты. Тем временем внесение поправок в текст действующей Конституции продолжилось. Этот параллелизм работы Конституционной комиссии: работа над проектом нового Основного Закона, опубликованного в открытой печати уже в ноябре 1990 г. и работа над текущими изменениями в тексте действующей сослужил стране плохую службу, став формальной причиной в дальнейшем острейшего кризиса в отношениях "законодательной" и "исполнительной" ветвей власти.

Второй этап конституционной реформы прекращается с упразднением СССР 25 декабря 1991 г. К этому времени текст действующей Конституции РСФСР, а после 25 декабря 1991 г. - РФ - России насчитывал огромное количество поправок, внесенных соответственно 27 октября 1989 г., 31 мая 1990 г., 16 июня 1990 г., 15 декабря 1990 г., 24 мая 1991 г. и 1 ноября 1991 г. Все эти поправки вносились в текст Конституции в виде специально принимаемых законов "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР".

Развал СССР и превращение России в самостоятельное государство дали толчок новому этапу конституционной реформы, завершившейся в октябре 1993 г. За эти два года - 1992-й и 1993-й в стране окончательно вызревает кризис взаимоотношения ветвей власти, который напрямую влияет на эффективность работы Конституционной комиссии. Пиком творческой активности ее работы следует признать проект, представленный в апреле 1992 г. на утверждение VI Съезда народных депутатов.

Однако проект не был утвержден, было принято решение "одобрить общую концепцию конституционной реформы в Российской Федерации, положенную в основу проекта новой Конституции Российской Федерации, а также основные положения проекта, одобренные Верховным Советом Российской Федерации". За этими обтекаемыми формулировками VI Съезда народных депутатов скрывалось острейшее противоречие, вытекавшее из двух различных подходов, Съезда и Президента, к характеру будущей формы правления в России. На старый, как мир, вопрос: кто должен править, сформулированный еще в трудах Дж. Локка, съезд и Президент давали совершенно разные ответы.

Именно это противоречие провоцирует Ельцина в мае 1993 г. на выработку собственного проекта конституции в противовес проекту Конституционной комиссии. Для придания большей легитимности своему шагу Ельцин организует летом 1993 г. так называемое Конституционное совещание. Как ни странно, работа этого Совещания благотворно повлияла на президентский проект, в него было внесено довольно много существенных и ценных поправок, изменявших первоначальный сверхсуперпрезидентский характер будущей формы правления.

В то же время появление альтернативного проекта Конституции означало только одно - спор по поводу формы правления прошел стадию управляемости. Сейчас, по прошествии многих лет, можно с определенной долей уверенности сказать, что причиной, побудившей Ельцина пойти на государственный переворот - издание Указа N 1400, была его неуверенность в том, что президентский проект Конституции получит поддержку страны. Согласно действовавшей на тот момент норме российского конституционного права - ст. ст. 104 и 185 Конституции - новая конституция могла быть принята Съездом народных депутатов или на народном референдуме. Положение о референдуме было относительно новым - от 16 июля 1993 г. Таким образом, Президент совершенно четко понимал две вещи: на съезде его проект совершенно точно не будет принят, а будет принят проект Конституционной комиссии; даже если съезд согласится вынести альтернативные проекты конституций на народный референдум, то нет гарантии, что победа достанется Президенту. Вынесение альтернативного проекта предполагает сохранение политической оппозиции Ельцину со всеми вытекающими из этого последствиями: допуск оппозиции к средствам массовой информации, свободная агитация среди населения и т.п. Наконец, на референдуме будут конкурировать два проекта, следовательно, у народа будет реальное право выбора, предсказать и спланировать исход которого практически невозможно.

Перед Президентом возникала реальная угроза потери власти в конце 1993 г. и весьма вероятное наступление ответственности за те реформы, которые в буквальном смысле уничтожали население страны. Поэтому остается только одно - вести президентский проект через референдум в обход съезда, т.е никакого альтернативного проекта, никакой оппозиции на референдуме. Только так можно настроить народ на то, чтобы он принял единственно "верное" решение. Народ, вспомним слова Жозефа де Местра, всегда не способен, всегда умалишен и всегда отсутствует. Тем более, что этот народ за один только XX в. умудрился три раза своими руками уничтожить собственную государственность!

Проекты конституции России.

Теперь посмотрим на проекты Конституции России. Можно проследить определенную линию преемства между различными проектами Конституции. Как отмечалось выше, основная конкуренция шла между проектами Конституционной комиссии и Президента. Рассмотрим эволюцию первого.

Проект Конституционной комиссии. Первый вариант проекта, предъявленный широкой общественности в ноябре 1990 г., конечно же, представлял собой весьма сырой документ. Недоработка проявлялась прежде всего в том, что сам он не представлял из себя нечто единое. В опубликованном тексте приводились различные варианты одних и тех же статей, были и различные варианты разделов.

Тем не менее обращала на себя внимание его новизна, это был действительно проект совершенно нового конституционного акта, пронизанный идеями прав человека и правового государства.

Согласно проекту Конституция должна была состоять из семи разделов: Основы конституционного строя Российской Федерации; Права, свободы и обязанности человека и гражданина; Гражданское общество; Федеративное устройство; Система государственной власти; Заключительные положения;

Переходные положения. Проект предусматривал широкую номенклатуру прав и свобод как политических, так и социально-экономических. В отношении федеративного устройства предполагалось деление России на национальные республики и федеральные территории, что говорило о неравноправности субъектов Федерации. Кроме того, документ еще предусматривал вхождение Российской Федерации в обновленный Союз.

Наибольшей вариативностью отличался раздел Конституции, посвященный системе государственной власти. Эти варианты, можно сказать, уже в зародыше содержали пламя будущей войны Президента и народных депутатов. Вариант "А" предусматривал создание парламентарной республики с весьма скромными полномочиями Президента. Он даже именовал его весьма просто: "глава исполнительной власти". Вариант "Б" говорил, что "Президент является главой государства" (п. 1 ст. 5.3.1Б). Этот вариант предусматривал создание смешанной президентско-парламентской республики по типу пятой республики во Франции.

Проект Конституции, одобренный в основном VI Съездом народных депутатов в апреле 1992 г., представлял собой уже полноценный документ, наименование разделов которого мало чем отличалось от первоначального варианта. Он сокращал их число до шести, переходные положения переставали быть особым разделом, а раздел пятый получил новую формулировку: "Система государственной власти. Основы местного самоуправления". В проекте получила развитие идея сильного социального государства со всеми вытекающими из этого последствиями. Раздел, посвященный федеративному устройству, содержал действовавший на тот момент Федеративный договор, также с вытекавшими из этого договора последствиями в виде неравенства субъектов Федерации. Форма правления - смешанная, полупрезидентская республика, но с сохранением существенных прерогатив Верховного Совета - федерального парламента (ст. 83 проекта) - в вопросах назначения и увольнения с постов председателя правительства и министров. Президент являлся высшим должностным лицом и возглавлял исполнительную власть Российской Федерации (п. 1 ст. 92 проекта).

В дальнейшем этот проект подвергался редакционным правкам вплоть до лета 1993 г. Так, в виде особого приложения к нему появился текст Федеративного договора, в текст проекта внесли положение о равноправности палат Верховного Совета, Президент уже именовался главой государства, уточнялось его положение как главы исполнительной власти, теперь он возглавлял всю систему исполнительной власти в Федерации.

Проект Президента. В мае 1993 г. появился проект, подготовленный президентской администрацией. Проект имел три раздела. Первый содержал восемь глав: Общие положения; Права и свободы человека; Граждане Российской Федерации; Российская Федерация; Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание; Правительство Российской Федерации; Правосудие; Местное самоуправление; Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Второй раздел включал текст Федеративного договора, а третий раздел представлял собой переходные положения.

Уже то, что глава четвертая, посвященная Президенту Российской Федерации, предшествовала главе о Федеральном Собрании (проект Комиссии на первое место ставил парламент), говорило о многом. Этот проект исходил из идеи президентской республики с преобладанием исполнительной власти, возглавляемой Президентом, над властью законодательной и судебной. Можно сказать, что этот проект содержал даже определенные элементы абсолютизма, поскольку объявлял Президента арбитром в спорах между государственными органами РФ и ее субъектами (ч. 1 ст. 80 проекта). Как известно, президентский проект был доработан Конституционным совещанием в сторону смягчения многих его одиозных формулировок и послужил основой для ныне действующей Конституции.

Впрочем, работа над текстом Конституции продолжалась вплоть до ноября 1993 г.

Проекты и Конституционной комиссии, и Президента содержали преамбулы.

* * *

Бурные события тех лет ознаменовались выдвижением проектов различных частных лиц, политических партий и групп депутатов. Все они отражали, если можно так сказать, процессы, протекавшие в сознании людей, вызванные самыми разрушительными за последнюю двухвековую историю России реформами. В определенном смысле эти проекты интересны как свидетельства эпохи, можно даже говорить о том, что некоторые их идеи и формулировки проникли в официальные документы, тем не менее не приходится говорить о сколько-нибудь сильном их влиянии на ход конституционной реформы в России.