Государство и право России в период между февральской и октябрьской революциями (февраль — октябрь 1917 г.)

Февральская революция и формирование новой государственной системы. Двоевластие

27 февраля 1917 г. в Петрограде победила революция, означавшая фактическое отстранение от власти императора Николая II, который в этот же день издал Указ о роспуске Государственной думы. Несмотря на это она провела заседание, на котором был создан Временный комитет Государственной думы. 2 марта 1917 г. Николай II, убедившись в том, что у него нет сил и средств для подавления революции, отрекся от престола в пользу своего брата великого князя Михаила Александровича, который на следующий день также отказался от него. Падение самодержавия стало главным итогом Февральской революции.

2 марта 1917 г. в результате переговоров представителей Временного комитета Государственной думы и Исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов было сформировано Временное правительство. Его председателем и министром внутренних дел был назначен князь Г.Е. Львов. Временное правительство объявлялось высшим исполнительно-распорядительным органом России вплоть до созыва Учредительного собрания. Однако ему пришлось на первом этапе исполнять свои обязанности под контролем Временного комитета уже не существовавшей Государственной думы. Оно вынуждено было проводить свои заседания до мая 1917 г. совместно с Временным комитетом.

В то же время Исполком Петроградского Совета требовал от Временного правительства выполнения следующих задач: 1) проведение немедленной и полной амнистии, прежде всего для политических заключенных; 2) провозглашение политических свобод; 3) обеспечение демократических выборов и созыва Учредительного собрания; 4) ликвидация прежней полиции и замена ее народной милицией, подчиненной местным органам управления; 5) формирование на основе демократических выборов органов местного самоуправления; 6) упразднение всех сословных, национальных и религиозных ограничений.

Таким образом, сложилось двоевластие, означавшее, что в стране фактически действовали два центра власти. С одной стороны, это — Временное правительство, которому подчинялись: уездные и губернские комиссары, земские органы и учреждения, городские думы и управы, местные органы управления; с другой — Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, который поддерживали губернские, городские, уездные и волостные советы.

В первые дни Февральской революции в стране стали создаваться Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые должны были стать, по мнению В.И. Ленина, политической основой будущей социалистической государственности. Советы применяли в своей деятельности принципы выборности, коллегиальности, подотчетности перед избирателями и сменяемости их членов. Однако после завершения периода двоевластия стало очевидно, что объединение этих двух политических центров власти было невозможно, так как они отражали интересы противоположных социальных групп общества. Несмотря на то что Исполком Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, не имевший четких функций и полномочий, обладал реальной властью в стране тем не менее политическая власть принадлежала

Временному правительству. Всего с 2 марта по 25 октября 1917 г. действовало четыре состава Временного правительства.

С самого начала своей деятельности Временное правительство, состоявшее в основном из представителей партии конституционных демократов, и получившее полномочия законодательного и исполнительного органа, фактически выполняло и функции главы государства.

Поэтому Временное правительство решало такие важные задачи, как участие России в войне, аграрный вопрос, изменение государственного устройства, обеспечение политических свобод, борьба с голодом и разрухой не в интересах широких слоев населения, а в интересах буржуазии.

Временное правительство сразу же приняло решение продолжать участие в войне и отказалось решать другие важнейшие вопросы, вопреки обещаниям, данным Исполкому Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов. Не рассматривая по существу аграрный вопрос, оно начало вести борьбу с самовольным захватом крестьянами земли, применяя против них воинские подразделения. Не решался также национальный вопрос и не был введен 8-часовой рабочий день.

В марте 1917 г. была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия при Министерстве юстиции, к ведению которой были отнесены: расследование противозаконных действий бывших министров и других лиц, занимавших высшие государственные должности.

В мае 1917 г. Временное правительство начало освобождаться от влияния со стороны Временного комитета Государственной думы и оказывало все большее давление на Советы. В то же время в стране продолжал действовать Сенат и многие министерства прежнего царского правительства с их многочисленным чиновничьим аппаратом.

Функционировали также и Особые совещания, созданные еще прежним правительством для решения вопросов обеспечения всем необходимым армии и флота. В мае 1917 г. были созданы новые министерства и ведомства: для правового регулирования трудовых отношений —

Министерство труда; для разработки общих планов организации экономики — Экономический совет; вместо упраздненного Синода было образовано Министерство вероисповеданий и т.д. Временное правительство ликвидировало также корпус жандармов и департамент полиции

Министерства внутренних дел, вместо которых было создано Главное управление по делам милиции, руководившее деятельностью органов народной милиции.

Еще в марте 1917 г. при Временном правительстве было образовано Юридическое совещание, к ведению которого были отнесены: подготовка законопроектов и составление заключений по юридическим вопросам.

В целом Юридическое совещание, в состав которого вошли крупнейшие юристы России, должно было сыграть важную роль в законотворческой деятельности Временного правительства, ликвидировать противоречия между нормативными правовыми актами и обеспечивать их единообразие.

После Февральской революции 1917 г. судебную систему составляли Сенат, судебные палаты по уголовным и гражданским делам, окружные суды, съезды мировых судей и мировые судьи. Следует отметить, что в судебных палатах был упразднен институт сословных представителей и была несколько расширена компетенция мировых судов.

3 марта 1917 г. в Петрограде в соответствии с приказом министра юстиции были учреждены временные суды, в составе одного профессионального судьи и двух заседателей, один из которых представлял армию, другой — рабочих. К их ведению относились малозначительные дела. Однако после июльских событий 1917 г. временные суды были ликвидированы.

В марте 1917 г. был учрежден Высший дисциплинарный суд, «призванный решать кадровые и организационные вопросы в области юстиции».

В мае 1917 г. был принят закон «О временном устройстве местного суда», в соответствии с которым в состав мирового суда вводились участковые и добавочные мировые судьи. В это же время в уездах начали функционировать административные суды, а в губерниях при окружных судах учреждались административные отделения. Кроме того, к компетенции первого департамента Сената были отнесены и административно-судебные функции.

В июле 1917 г. в Петрограде было образовано Управление уголовного розыска, которое подчинялось прокурору окружного суда и находилось под контролем прокурора судебной палаты. К ведению органов административной юстиции относились дела, связанные с разрешением конфликтов между государственными органами и общественными организациями и учреждениями.

Таким образом, Временное правительство внесло лишь незначительные изменения в сложившуюся еще в царской России судебную систему. Радикальное ее преобразование произошло только после Октябрьской революции 1917 г.

Временное правительство вынуждено было также осуществить реформу полиции. Вместо прежних полицейских и жандармских учреждений создавалась земская и городская милиция, подчинявшиеся Главному управлению по делам милиции. Причем на органы местного самоуправления возлагалась обязанность материального обеспечения и управления местными подразделениями милиции. Однако Временное правительство приняло решение включить бывших офицеров полиции и жандармерии в соответствующие воинские подразделения с тем, чтобы в случае возникновения массовых выступлений можно было использовать их по назначению.

Кроме того, железнодорожные жандармские подразделения не были реформированы, а лишь переименованы в железнодорожную стражу.

Распоряжение Министерства внутренних дел об обязательном наборе в милицию офицеров, проработавших по специальности от 4 до 10 лет свидетельствовало о том, что Временное правительство стремилось полностью сохранить офицерский состав прежних полиции и жандармерии, а также воспрепятствовать проникновению в правоохранительные органы представителей левых партий.

Комиссары Временного правительства получили достаточно широкие полномочия. Они имели право направлять подразделения милиции в другие города и уезды для борьбы с революционными выступлениями.

Тем не менее в некоторых городах и уездах продолжали действовать стихийно сформированные во время революции и не подчинявшиеся

Временному правительству отряды рабочей и крестьянской милиции.

Временное правительство уделило значительное внимание реорганизации органов местного самоуправления. Были упразднены должности генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, становых приставов и земских начальников. Их полномочия передавались губернским, городским и уездным комиссарам, которых назначало

Временное правительство. Однако отношения комиссаров Временного правительства с местными органами власти не сложились, так как и те и другие претендовали на доминирование в системе органов местного самоуправления. Поэтому начался стихийный процесс замены комиссаров, выражавших интересы крупной буржуазии, представителями мелкой буржуазии.

Особое совещание по подготовке реформ местного управления и самоуправления подготовило новый проект «Временного положения о земских учреждениях», который был утвержден в мае 1917 г. В нем компетенция земских органов самоуправления существенно расширялась по сравнению с прежним «Городовым положением» 1890 г.

В частности, вводились земские органы самоуправления в северных губерниях, Средней Азии и Сибири, которые были лишены права создавать их в предшествовавший период.

В целом общее руководство и контроль за деятельностью земских органов самоуправления осуществлял Всероссийский земский союз, а за деятельностью городских дум и городских управ — Совет дум.

В то же время еще в марте 1917 г. во многих губерниях и уездах местные органы управления стали создавать комитеты общественной безопасности и гражданские комитеты, в состав которых входила в основном мелкая буржуазия и лишь незначительное количество представителей

Советов рабочих и солдатских депутатов. 15 марта 1917 г.

Временное правительство приняло решение, в соответствии с которым руководство комитетами общественной безопасности должны были осуществлять губернские исполнительные комитеты. В апреле 1917 г. Временное правительство в целях усиления контроля за деятельностью стихийно возникших комитетов общественной безопасности и других местных учреждений прекратило финансирование тех органов местного самоуправления, которые были сформированы не по решению правительства и оказались под большим влиянием Советов рабочих и солдатских депутатов.

В мае 1917 г. Временное правительство утвердило закон «О волостном земстве», предписывавший ликвидацию других волостных органов управления, деятельность которых не предусматривалась в данном правовом акте. Исполнительным органом волостного земского учреждения становилась вместо действовавших ранее волостных правлений и старшин волостная управа. К ее ведению относились следующие вопросы: информирование населения о вводившихся в действие законодательных актах, выдача видов на жительство, обеспечение выполнения населением воинской повинности и т.д.

Временное правительство для того, чтобы добиться единообразия и избавиться от не подконтрольных ему комитетов общественной безопасности, и снизить влияние Советов провело в июле-августе 1917 г. выборы в местные органы самоуправления.

В целом аппараты управления местных органах власти состояли в основном из чиновников, которые работали еще в прежних учреждениях царской России. Кроме того, буржуазным партиям удалось включить в местные органы власти и управления значительную группу своих представителей. К концу августа 1917 г. большинство должностей в органах местного самоуправления занимали представители кадетов, эсеров и меньшевиков. Однако реальная власть на местах уже практически полностью принадлежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, в которых стали в основном доминировать большевики.

Политический кризис в начале июля 1917г., когда большевики организовали в Петрограде массовые демонстрации рабочих и солдат, положил конец периоду двоевластия. Он вместе с мятежом генерала Л.Г. Корнилова (25—30 августа), несомненно, способствовал усилению личной власти председателя Временного правительства А.Ф. Керенского.

К началу сентября 1917 г. Временное правительство уже не могло осуществлять контроль над большей частью своей территории.

На окраинах страны начали формироваться казачьи, националистические и другие правительства. Так, стали возникать буржуазные правительства Астрахани, Закавказья, Дона, Кубани, Терека, Украины, Урала, областная Дума Сибири и другие, стремившиеся добиться выхода из состава России.

1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена республикой. 14 сентября было созвано Всероссийское демократическое совещание, на котором был создан Демократический совет республики (предпарламент), а 24 сентября А. Ф. Керенский сформировал новое правительство, включив в его состав кадетов. Предпарламент, начавший работу 7 октября, получил название Временного совета республики. Однако он являлся совещательным органом при Временном правительстве. Тем не менее

Временное правительство в то время уже полностью утратило как поддержку правых, так и поддержку левых политических сил в стране.

Хотя определенную роль еще продолжало играть Особое совещание по подготовке «Положения о выборах в Учредительное собрание», с которым конституционные демократы связывали надежду на прекращение революции, но завершавшийся процесс большевизации советов лишал их такой возможности. Поэтому было принято решение отложить проведение выборов и созыв Учредительного собрания до завершения Первой мировой войны.

Законодательная политика Временного правительства (март — октябрь 1917 г.)

После Февральской революции 1917 г. Временное правительство России не имело четкой концепции государственно-правовых преобразований.

Хотя оно и вынуждено было отказаться от наиболее одиозных законов Российской империи. Так, были отменены, прежде всего «Основные государственные законы Российской империи» 1906 г., в которых подтверждались священность и неприкосновенность императорской власти, имущественные и другие права царской семьи, закреплялась существовавшая тогда организация государственного аппарата и функции центральных органов власти и управления. Тем не менее в системе правосудия продолжали действовать Судебные уставы 1864 г. и нормы Уголовного уложения 1903 г. Кроме того, Юридическое совещание, учрежденное в марте 1917 г., предложило Временному правительству оставить в силе многие законодательные акты, обосновывая эту рекомендацию необходимостью сохранить преемственность правовой традиции и дореволюционной юридической практики.

Однако Временное правительство вынуждено было пойти на внесение некоторых изменений в действовавшее законодательство и принять новые нормативные правовые акты. Так, был принят ряд законодательных актов, провозглашавших политические свободы: слова, печати, собраний, демонстраций и т.д. Было разработано «Положение о выборах в Учредительное собрание», в основу которого были положены принципы всеобщего равного и тайного голосования. В связи с необходимостью достижения единообразия и совершенствования деятельности местных органов власти в новых условиях в мае 1917 г. были приняты «Временное положение о земских учреждениях» и закон «О волостном земстве».

Непоследовательность правовой политики Временного правительства хорошо иллюстрирует сначала отмена 12 марта 1917 г. под давлением революционно настроенных масс смертной казни, а затем ее введение 12 июля 1917 г. на фронте. В начале июля 1917 г., когда начались на основе Уголовного уложения 1903 г. репрессии против большевиков, в него были внесены дополнения. В соответствии с этими дополнениями к ответственности могли быть привлечены не только лица, виновные в попытке свержения верховной власти, но и те, кто препятствовал ее осуществлению. Согласно данной формулировке, можно было инкриминировать участие в уголовном преступлении практически каждому демонстранту. Кроме того, 19 июля 1917 г. Временное правительство приняло правовой акт, в соответствии с которым устанавливалась уголовная ответственность за забастовки на железнодорожном транспорте, а 4 августа — закон, согласно которому существенно усиливалась уголовная ответственность за попытки насильственного свержения Временного правительства.

В целом изменения в правовой системе России, последовавшие после Февральской революции 1917 г., не являлись существенными.

Временное правительство вынуждено было санкционировать фактически завоеванные народными массами в ходе революции демократически права и свободы, а также внести соответствующие изменения в законодательные акты о местных органах власти и управления.

Таким образом, важнейшим результатом Февральской революции 1917 г. была ликвидация самодержавия. Однако Временному правительству не удалось решить основные задачи, поставленные буржуазно-демократической революцией. Произошло дальнейшее углубление кризиса в политической, экономической и социальной сферах общества, что в конечном итоге привело к новой революции. Период между Февральской и Октябрьской революциями логически подразделяется на два этапа, характеризовавших особенности государственного устройства: 1) двоевластие (март — начало июля 1917 г.); 2) буржуазная диктатура (июль — октябрь 1917 г.).

Первый этап характеризовался тем, что в стране существовало двоевластие, в условиях которого Временному правительству приходилось согласовывать практически все свои решения с Исполкомом Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, обладавшим широкой поддержкой народных масс. Временное правительство стремилось адаптировать прежний государственный аппарат к новым условиям, упраздняя при этом ряд старых учреждений и создавая новые структуры.

На втором этапе было установлено единовластие Временного правительства.

Были проведены выборы в органы местного самоуправления, принесшие победу меньшевикам и эсерам. Попытка усиления режима личной власти председателя Временного правительства А.Ф. Керенского, а также провозглашение 1 сентября 1917 г. в России республики не смогли остановить процесс децентрализации и создания в национальных окраинах местных федераций. Осенью 1917 г. возникла реальная угроза распада России.

В сфере права существенных изменений не было. Тем не менее в конце сентября — начале октября 1917 г. Юридическое совещание подготовило ряд проектов законов, имевших конституционный характер, в соответствии с которыми предполагалось создать соответствующий орган исполнительной власти при будущем Учредительном собрании, избрать временного президента страны и определить на заседании Учредительного собрания будущее конституционное устройство России. Однако эти проекты помешала реализовать грянувшая Октябрьская революция.