Ограниченные вещные права

Понятие и классификация ограниченных вещных прав

Ограниченное вещное право как право на чужую вещь

В отличие от права собственности ограниченное вещное право представляет собой право на чужую вещь (iura in re aliena), уже присвоенную другим лицом – собственником. Классическим примером данного права являются сервитуты – права пользования чужой недвижимой вещью в определенном, строго ограниченном отношении, например право прохода или проезда через чужой земельный участок.

Понятие «право на чужую вещь» само по себе не вполне точно, ибо, формально говоря, оно охватывает права любого титульного (законного) владельца вещи, не являющегося ее собственником, в том числе обязательственные права арендатора, хранителя, перевозчика, доверительного управляющего и т.д. Целесообразнее использовать более точный термин, пришедший к нам из германской цивилистики, – «ограниченные вещные права».

Ограниченные вещные права, подобно праву собственности, предоставляют управомоченным лицам непосредственное, хотя и строго ограниченное, господство над чужой вещью, а не над поведением другого (обязанного) лица. Иначе говоря, реализация вещного права не зависит от действий других лиц. В этом состоит его принципиальное отличие от обязательственных прав, в том числе имеющих объектом индивидуально определенные вещи. Например, арендатор чужой вещи сможет воспользоваться ею только по воле арендодателя, тогда как залогодержатель вправе реализовать чужую (заложенную) вещь независимо от воли ее собственника-залогодателя.

Ограниченные вещные права имеют тот же самый объект (индивидуально определенную вещь), что и правомочия собственника. Поэтому они ограничивают и тем самым как бы «сжимают» права собственника на его вещь: последний обычно лишается возможностей свободного пользования своей вещью, но, как правило, сохраняет возможности распоряжения ею, например ее продажи. С этой точки зрения наличие ограниченных вещных прав на имущество является известным ограничением правомочий собственника. Более того, субъекты этих прав могут прибегать к их правовой защите от неправомерных посягательств любых третьих лиц, включая и собственника вещи. При прекращении ограниченных вещных прав право собственности «восстанавливается» в первоначальном объеме без каких-либо дополнительных условий, в чем проявляется, как говорили еще дореволюционные юристы, «эластичность», упругость права собственности.

Важно также иметь в виду, что ограниченные вещные права в европейских континентальных правопорядках возникли и развились в связи с необходимостью юридически обеспечить экономически необходимое участие несобственников в использовании уже присвоенной собственниками чужой недвижимости, главным образом земельных участков.

Ведь количество пригодной для использования земли самой природой ограничено, относительно невелико, тогда как для ведения хозяйственной и иной деятельности земля необходима многим лицам, не являющимся собственниками земельных участков (что и влечет объективно обусловленные публичными интересами ограничения правомочий их собственников). Поэтому почти все ограниченные вещные права (за исключением права залога и удержания) имеют объектом недвижимое имущество (вещи), в то время как объектом права собственности являются и движимые вещи.

Признаки и определение ограниченного вещного права

Предоставляемые ограниченными вещными правами возможности всегда ограничены по содержанию в сравнении с правомочиями собственника, являются гораздо более узкими (в частности, в большинстве случаев исключают возможность отчуждения имущества без согласия собственника), что составляет первый из их признаков.

Вместе с тем сопоставление содержания прав собственника и рассматриваемых прав свидетельствует об их производности, зависимости от права собственности как основного вещного права. Ограниченные вещные права не могут существовать «самостоятельно», в отрыве от прав собственников, помимо них. Поэтому при отсутствии или прекращении права собственности на вещь невозможно установить или сохранить на нее ограниченное вещное право (например, в отношении бесхозяйного имущества). Данное важное свойство ограниченных вещных прав составляет их второй признак. Из этого становится очевидной невозможность появления какого-либо ограниченного вещного права в отношении вещи, имеющей только фактического владельца, который добросовестно, открыто и непрерывно владеет ею до истечения срока приобретательной давности (п. 1 ст. 234 ГК). Такой владелец даже при наличии вещно-правовой защиты факта своего владения не только не приравнивается к собственнику, но в силу изложенного выше не может быть признан и субъектом ограниченного вещного права.

Ограниченные вещные права ограничивают и тем самым как бы обременяют право собственности (иногда об этом не очень точно говорят как об «обременениях» конкретной вещи, например земельного участка). Данные обременения сохраняются и при смене собственника «обремененной вещи», ибо ограниченное вещное право в таких ситуациях обычно не прекращает своего действия (ограничения права собственности): например, отчуждение обремененного сервитутом или залогом земельного участка не прекрещает этих прав и тем самым связывает и приобретателя такого имущества. В результате важной юридической особенностью ограниченных вещных прав становится их сохранение даже в случае смены собственника соответствующей вещи. Иначе говоря, эти права, как бы обременяя вещь, всегда следуют за ней (точнее, за правом собственности на соответствующую вещь).

Такое право следования является третьим характерным признаком ограниченных вещных прав.

Однако перечисленные признаки не всегда дают возможность четко разграничить вещные и обязательственные права. Так, права арендатора чужого имущества на первый взгляд отвечают большинству указанных выше признаков вещных прав. Они дают возможность не только владеть и пользоваться, но в определенных случаях и границах даже распоряжаться арендованным имуществом, тем самым обеспечивая арендатору известное хозяйственное господство над чужой вещью (хотя и установленное по воле ее собственника). Они не прекращаются в связи с изменением собственника-арендодателя, следуя за арендованной вещью, и защищаются от любых лиц как права титульного владельца. Вместе с тем права арендатора, конечно, носят обязательственно-правовой, а не вещный характер (хотя споры об их юридической природе велись еще в дореволюционной российской литературе).

Дело в том, что они всегда возникают в силу договора с собственником арендуемого имущества, и их содержание, включая и различные возможности распоряжения арендованным имуществом вплоть до его отчуждения, определяется исключительно условиями конкретного арендного договора. В соответствии с ними объем прав арендатора всякий раз может быть различным (например, включая или, наоборот, исключая для него возможности распоряжения арендованным имуществом), и потому их невозможно заранее точно определить.

В договорных (относительных) правоотношениях, касающихся только их участников, последние, как правило, вольны и в определении их содержания и условий, включая даже установление условий таких сделок, которые вообще не определены законом, но не противоречат ему (что делает бессмысленным установление в законе закрытого, исчерпывающего перечня отдельных видов договоров). Здесь действует важнейший частноправовой принцип свободы договора.

Для ограниченных вещных прав, являющихся абсолютными, т.е. действующими в отношении всех третьих лиц, такое положение исключено: их характер и содержание определяются непосредственно законом, а не договором с собственником, тем более что их возникновение может происходить и помимо его воли. Закон сам устанавливает все их разновидности и определяет составляющие их конкретные правомочия (содержание) исчерпывающим образом (numerus clausus). Данное обстоятельство составляет четвертый важнейший признак ограниченных вещных прав (которым нередко пренебрегают многие отечественные исследователи).

Вместе с тем ограниченные вещные права, будучи необходимым и полезным гражданско-правовым институтом, одновременно несут в себе опасность для права собственности: нередко они существенно связывают, обременяют собственника, ограничивая его хозяйственное господство над вещью на весьма длительный, иногда на неограниченный срок. Как указывал И.А. Покровский, «истинной ценой, которою покупается каждое подобное ограниченное право на чужую вещь, является урезанное, морально и экономически подорванное право собственности». Поэтому такие права допускаются законом лишь при наличии особых оснований, причем он сам непосредственно определяет и их виды, и их конкретное содержание, тогда как «частная автономия может проявлять себя только в выборе их».

Необходимость осведомленности всех участников гражданских правоотношений о содержании и видах абсолютных по юридической природе вещных прав делает необходимым такой традиционный принцип вещного права, как «принцип публичности», из которого вытекает обязательность государственной регистрации ограниченных вещных прав (поскольку дело обычно касается прав на недвижимое имущество). В сравнительно редких случаях возникновения ограниченных вещных прав на движимые вещи (залог) реализация принципа публичности приобретает другие формы: например, специальный (технический) учет или регистрация некоторых вещей; наложение на оставленную у залогодателя вещь печати залогодержателя либо иных знаков, свидетельствующих о ее залоге (п. 2 ст. 338 ГК)3, и т.п. Это обстоятельство также следует считать важным (пятым по счету) юридическим признаком ограниченных вещных прав.

Таким образом, под ограниченным вещным правом следует понимать зарегистрированное в установленном законом порядке абсолютное гражданское право в том или ином ограниченном, точно определенном законом отношении использовать чужую, как правило, недвижимую вещь в своих интересах без посредства ее собственника (в том числе и помимо его воли).

Классификация ограниченных вещных прав

Традиционно выделяются три основные группы ограниченных вещных прав:

1. во-первых, права пользования чужими вещами (например, известные со времен римского права сервитуты, эмфитевзис, суперфиций, т.е. право застройки чужого земельного участка);
2. во-вторых, права на получение известной ценности из чужой вещи (например, залоговое право или право на получение ренты за счет стоимости недвижимой вещи);
3. в-третьих, права на приобретение известной вещи (например, преимущественное право покупки недвижимой вещи или доли в праве на нее).

К сожалению, отечественная цивилистика более полувека назад была вынуждена отойти от этих классических подходов и пока лишь пытается возродить их. При этом, с одной стороны, появились искусственно созданные для нужд огосударствленной экономики «ограниченные вещные права» оперативного управления и хозяйственного ведения, не имеющие аналогов в развитых правопорядках и не соответствующие традиционным цивилистическим воззрениям. С другой стороны, ряд известных ранее ограниченных вещных прав оказался просто забытым в этом качестве (например, преимущественное право покупки недвижимости или обременение ее рентой) либо невостребованным из-за неразвитости оборота недвижимости, особенно земельных участков и прав на них (например, право застройки и узуфрукт), а залог стал рассматриваться законом лишь как способ обеспечения надлежащего исполнения обязательств, что дало основания подвергать сомнению его вещную природу.

В связи с этим «набор» ограниченных вещных прав и их система в современном российском гражданском праве не совпадают с традиционной систематизацией. Из указанных выше трех групп таких прав отечественному правопорядку пока бесспорно известна лишь первая.

Поэтому и систематизация данных прав проводится внутри этой группы по иным, нежели классические, принципам. Ее основным критерием стали не содержание, а объекты рассматриваемых прав.

С этой точки зрения можно выделить четыре группы ограниченных вещных прав:

1. права по использованию чужих земельных участков (земельные сервитуты, а также права пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования);
2. права по использованию чужих жилых помещений (право пользования жильем по договору пожизненного содержания с иждивением или в силу завещательного отказа, а в отдельных случаях – право пользования жилым помещением члена семьи его собственника);
3. обеспечительные» права – залог (включая залог недвижимости – ипотеку) и удержание (вещная природа которых оспаривается в современной отечественной литературе);
4. права на «хозяйствование с имуществом собственника» («хозяйственное ведение» и «оперативное управление»), объектом которых являются движимые и недвижимые вещи, находящиеся в составе имущества унитарных предприятий и учреждений.

При этом в качестве ограниченных вещных прав в п. 1 ст. 216 ГК прямо названы лишь некоторые из этих прав. В действительности предусмотренные как ГК, так и другими законами иные вещные права ими, однако, не исчерпываются. Вместе с тем перечень самих ограниченных вещных прав остается прямо предусмотренным исключительно законом и в этом смысле продолжает быть исчерпывающим. Никаких иных вещных прав, кроме прямо установленных, законодательство не допускает, и создать их или изменить их содержание в результате соглашения (договора) участников имущественного оборота невозможно. Это и характеризует действие принципа numerus clausus (исчерпывающий перечень) видов и содержания ограниченных вещных прав.

Иное дело, что по мере развития законодательства этот перечень может изменяться и дополняться. Так, преимущественное право покупки доли в праве собственности на недвижимость при придании ему законом свойств права следования вполне может быть квалифицировано как ограниченное вещное право. Проект Концепции развития законодательства о вещном праве предлагает ввести в отечественное гражданское право ограниченные вещные права застройки чужого земельного участка (суперфиций); постоянного владения и пользования чужой недвижимой вещью (эмфитевзис); личного пользовладения (узуфрукт); право вещных выдач, а также значительно расширить круг сервитутных прав и прямо квалифицировать залог и ипотеку в качестве вещных прав. Законодательное принятие этого предложения значительно сблизит российское право с развитыми европейскими правопорядками, а также станет основой для новой систематизации ограниченных вещных прав.

Отдельные виды ограниченных вещных прав

Сервитуты

Это классическая группа ограниченных вещных прав, ряд из которых имеет уже многовековую историю. Сервитуты (сервитутные права) чаще всего имеют объектом (обременяют в том или ином отношении) земельные участки, например, путем предоставления субъекту такого права возможности прохода или проезда через чужой земельный участок и т.п. Так, при обращении залогодержателем взыскания на заложенный земельный участок может оказаться, что на нем расположено здание или сооружение залогодателя, не находившееся в залоге. В этом случае залогодатель получает сервитут на ту часть земельного участка, которая необходима ему для использования оставшегося у него здания или сооружения в соответствии с их назначением. Сервитутные права в отношении земельного участка могут возникать и у арендаторов находящихся на них зданий и сооружений на срок действия договора аренды (ст. 652, 653 ГК). Все эти сервитуты называются земельными, а их правовой режим наряду с гражданским определяется также земельным законодательством (ст. 274 ГК и ст. 23 ЗК). К ним можно также отнести предусмотренный ст. 9 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ3 сервитут в виде права ограниченного пользования чужим лесным участком.

Сервитуты могут иметь объектом и другие виды недвижимости, «ограниченное пользование которыми необходимо вне связи с пользованием земельным участком» (ст. 277 ГК), например, право использования подсобных помещений и лестничных площадок здания. Сервитут может устанавливаться для прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации (п. 1 ст. 274 ГК).

Сервитут обязывает собственника обремененной им недвижимости претерпевать определенные ограничения своих прав, но он не может выражаться в возможности требования от собственника «служебного» (обремененного) земельного участка или иного объекта недвижимости совершения каких-либо положительных действий в пользу сервитуария (собственника господствующего земельного участка). Вместе с тем он может состоять как в ограниченном праве пользования чужой недвижимостью («положительный сервитут»), так и в запрете совершения определенных действий собственником обремененной недвижимости («отрицательный сервитут»), например в запрете возведения на обремененном сервитутом земельном участке построек или сооружений определенного типа, высоты и т.п.

В нашем праве сервитуты обычно устанавливаются по договору с собственником обременяемой недвижимости (но по требованию заинтересованного лица они могут быть установлены судом в принудительном порядке); как правило, носят возмездный характер; могут быть как срочными, так и постоянными (п. 3, 5 ст. 274 ГК; п. 1, 4, 6 ст. 23 ЗК). Сервитуты как права на недвижимости подлежат государственной регистрации, только после которой они вступают в силу (ст. 27 Закона о регистрации прав на недвижимость).

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка или иной недвижимости, в отношении которой он установлен. Если в результате обременения сервитутом земельный участок не может использоваться собственником в соответствии с его назначением, последний вправе требовать по суду прекращения сервитута (п. 2 ст. 276 ГК). Поэтому сервитут не может полностью лишать собственника имеющихся у него возможностей, превращая его право собственности в nudum ius – «голое право».

В современном отечественном законодательстве появилась также категория «публичных сервитутов», первоначально внесенная в него актами приватизационного законодательства и закрепленная п. 2 и 3 ст. 23 ЗК. Главную особенность этих «сервитутов» составляет отсутствие у них конкретных управомоченных лиц, в силу чего они и не могут стать субъективными вещными правами. Они устанавливаются по решению органов публичной власти в общественных и иных публичных интересах (а по правилам п. 2 ст. 23 ЗК еще и «с учетом результатов общественных слушаний», что немыслимо для частноправового института).

Ясно также, что в силу полной неопределенности круга правообладателей такой «сервитут» не может быть и зарегистрирован в качестве ограниченного вещного права. В действительности «публичный сервитут» представляет собой не ограниченное вещное право, а общее ограничение права собственности (в том числе публичной) на конкретный объект недвижимости – земельный участок, лесной участок или водный объект – и именно в этом качестве подлежит государственной регистрации.

Иные ограниченные вещные права по использованию чужих земельных участков

Наряду с сервитутами закон устанавливает также ограниченное вещное право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в публичной собственности, которое может принадлежать только гражданам (ст. 265 ГК и ст. 21 ЗК), а также право постоянного (бессрочного) пользования такими земельными участками, субъектами которого могут быть только юридические лица (ст. 268 ГК и ст. 20 ЗК).

После 30 октября 2001 г. (времени введения в действие ЗК) появление таких ограниченных вещных прав не допускается, но сохраняют силу те из них, которые возникли до этого момента (хотя из них и исключается имевшаяся ранее возможность распоряжения земельными участками). Земельные участки, находящиеся в публичной собственности, теперь могут предоставляться в постоянное бессрочное пользование только государственным и муниципальным учреждениям либо казенным предприятиям (п. 1 ст. 20 ЗК).

Появление прав пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования в современном российском (а ранее – в советском) праве стало известным компромиссом в весьма острых спорах о допустимости и границах права частной собственности на землю. Их смысл сводился к предоставлению частным лицам – субъектам гражданского права достаточно прочных, вещных, а не обязательственных (главным образом арендных) прав на земельные участки, с тем, однако, чтобы последние оставались объектом государственной (публичной) собственности. Однако законодательство о приватизации в реальности сделало объектами права частной собственности земельные участки, в связи с чем надобность в указанных ограниченных вещных правах, по мнению законодателя, отпала. При этом не было учтено, во-первых, что объем частной собственности на землю пока остается в целом незначительным (менее 10%); во-вторых, что все желающие субъекты права все равно не смогут быть собственниками земли, в связи с чем неизбежно существование различных ограниченных вещных прав на земельные участки.

Названные вещные права могли и могут возникать только в отношении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной (публичной) собственности. Этим они принципиально отличаются от своих исторических аналогов – римского эмфитевзиса и российского чиншевого права, касавшихся лишь частных земельных участков. Поэтому и основанием их возникновения служит акт публичной власти. По содержанию они совпадают, различаясь лишь субъектным составом. Они предоставляют возможность владеть и пользоваться земельным участком, находящимся в публичной собственности, в пределах, установленных законодательством и актом о предоставлении такого участка. Для субъектов обоих названных прав исключена ранее существовавшая возможность распоряжения соответствующими земельными участками, кроме возможности передачи по наследству земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении (п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 ЗК).

Названные вещные права включают правомочие на возведение на соответствующем земельном участке зданий, сооружений и других объектов недвижимости. Правда, от классических конструкций это «право застройки» принципиально отличается тем, что в соответствии с п. 2 ст. 269 ГК собственником таких объектов становится пользователь земельного участка (субъект соответствующего ограниченного вещного права), а не его собственник (публично-правовое образование), иначе речь могла бы идти о разновидности «национализации».

Это положение вновь подтверждает, что в условиях господства государственной (публичной) собственности на землю не может действовать классический принцип superficies solo cedit («строение следует за землей», т.е. принадлежит собственнику земельного участка). Неизбежный в этих условиях разрыв права собственности на землю и на находящееся на ней строение влечет ряд сложных юридических проблем, ибо здание (строение) не может существовать в отрыве от земли. Отсюда и искусственные по сути «ограниченные вещные права» на земельные участки, находящиеся в публичной собственности. Выход из этой ситуации – приватизация земли собственниками находящихся на ней зданий, строений и сооружений (ст. 36 ЗК), также являющаяся неизбежным следствием принципа «единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ими объектов» (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК), по сути отражающего требования принципа superficies solo cedit.

Ведь ограниченные вещные права существуют и развиваются в условиях частной, а не публичной собственности на землю.

Право застройки чужого земельного участка (аналог римского суперфиция) заключается в возможности возведения на нем зданий, строений, сооружений и других объектов недвижимости, которые по традиционным, классическим воззрениям не становятся собственностью застройщика, а находятся у него на ограниченном вещном праве. В действующем законодательстве право застройки как самостоятельное ограниченное вещное право отсутствует (примечательно, что оно прямо закреплялось в ГК 1922 г. и было исключено из него лишь в 1949 г.) и пока лишь составляет правомочие некоторых других ограниченных вещных прав. В будущем его появление представляется неизбежным в связи с развитием отношений частной собственности на землю. Базой для него может служить имеющаяся уже сейчас общая возможность любого, в том числе частного, собственника земельного участка «разрешать строительство на своем участке другим лицам» (п. 1 ст. 263 ГК), хотя сама по себе она и не порождает у застройщика какого-либо вещного права на строение.

Ограниченные вещные права по использованию чужих жилых помещений

Ограниченные вещные права пользования жилыми помещениями по сути имеют в своей основе юридическую конструкцию личного сервитута. В принципе речь должна была бы идти о разновидности узуфрукта, т.е. вещного права на получение выгод (в том числе плодов и доходов) от использования чужой недвижимой вещи при сохранении ее субстанции. В отличие от обычных сервитутов узуфрукт предусматривает обязанность собственника обремененной им недвижимости совершать определенные действия в пользу управомоченного лица (узуфруктуария), например предоставлять ему вещь для использования, производить определенные выдачи или выплаты и т.п. Однако как особое вещное право узуфрукт неизвестен российскому законодательству, пока ограничившемуся закреплением наиболее простой формы – вещного права пользования чужим жилым помещением (аналогом другого римского сервитута – «права проживания», habitatio).

Прежде всего это право пожизненного пользования жилым помещением (жилым домом, его частью, квартирой и т.п.) или иным объектом недвижимости (земельным участком, дачей и т.д.), которое возникает у граждан на основании либо договора купли-продажи недвижимости под условием пожизненного содержания с иждивением (п. 1 ст. 602 ГК; ст. 34 ЖК), либо в силу завещательного отказа (п. 2 ст. 1137 ГК; ст. 33 ЖК). Содержание данного права также определено законом, а не договором или завещательным отказом и заключается в возможности проживания в жилом помещении, принадлежащем другому лицу, т.е. в ограниченном (целевом) использовании чужого недвижимого имущества, исключающем для управомоченного лица какие-либо возможности распоряжения этим имуществом. Это право сохраняется за управомоченными лицами (пользователями) независимо от возможной впоследствии смены собственника недвижимости и пользуется абсолютной защитой, в том числе и в отношении собственника.

Сказанное относится и к праву пожизненного пользования земельным участком или иным (кроме жилого помещения) объектом недвижимости, находящимся в частной собственности.

Далее, речь могла бы идти о правах членов семьи собственника жилого помещения, за которыми закон признает «право пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством» («наравне с его собственником»). Таким образом, удовлетворение ими своих жилищных потребностей в принципе не зависит от воли собственника жилья, а гражданско-правовое оформление этих отношений ст. 292 ГК первоначально вполне отвечало признакам вещных прав.

Однако впоследствии юридическая природа данного права принципиально изменилась: переход права собственности на жилье к другому лицу, а также прекращение семейных отношений с собственником жилья по общему правилу стали основанием для прекращения названного права (п. 2 ст. 292 ГК в редакции от 30 декабря 2004 г. и п. 4 ст. 31 ЖК). Иначе говоря, оно лишилось характерного для вещных прав «права следования», которое сохранилось только для отдельных, исключительных случаев (ст. 19 Вводного закона к ЖК), лишь применительно к которым еще можно говорить о вещно-правовой природе названного «права пользования». По общему же правилу рассматриваемое право стало обязательственным, а не вещным.

К ограниченным вещным правам не относятся также ни право члена жилищного или иного потребительского кооператива на квартиру, дачу или иной объект недвижимости, принадлежащий кооперативу до полной уплаты гражданином паевого взноса, ни право нанимателя жилого помещения по договору социального найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда. В первом случае речь идет не о вещных, а о корпоративных отношениях, основанных на членстве гражданина-пайщика в соответствующем кооперативе. Во втором случае следует учесть не только отсутствие некоторых обязательных признаков вещного права, но и то обстоятельство, что рассматриваемый «жилищный наем» в действительности юридически оформляет бесплатное распределение государственного или муниципального жилья, а не объективно необходимое участие одного лица в праве частной собственности другого.

Обеспечительные вещные права

Особую группу ограниченных вещных прав составляют вещные права, обеспечивающие надлежащее исполнение обязательств. К их числу относятся залоговое право и право удержания.

Объектом обоих названных прав могут являться как недвижимые, так и движимые вещи (а объектом залога – и некоторые имущественные права), а в их содержание входит возможность принудительной реализации соответствующих вещей помимо воли их собственника, т.е. прекращение самого основного вещного права – права собственности. Оба этих обстоятельства не имеют места в отношении других видов ограниченных вещных прав. Названные особенности залога (и весьма близкого к нему института удержания) обусловили давние, но не прекращающиеся до сих пор теоретические споры о его вещно-правовой или обязательственно-правовой природе.

Залогодержателю принадлежит определенное непосредственно законом, а не соглашением сторон право удовлетворения своих требований из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами (п. 1 ст. 334 ГК). Это право обременяет предмет залога, следуя за ним вне зависимости от смены его собственника; более того, остающийся собственником залогодатель по общему правилу вправе распоряжаться предметом залога только с согласия залогодержателя (п. 2 ст. 346 ГК). Залогодержатель может также защищать свое право от всяких посягательств любых лиц, включая и собственника-залогодателя, от которого залоговый кредитор при определенных условиях вправе даже истребовать заложенную вещь или добиваться устранения препятствий в осуществлении своего права (ст. 347 ГК). Все это говорит о вещно-правовой природе залога.

Вместе с тем основное назначение залогового права в отличие от других ограниченных вещных прав изначально состояло не в обеспечении доступа к использованию чужого недвижимого имущества, а в обеспечении потребности в кредите, возврат которого гарантирован вещью («реальный» кредит). Иначе говоря, залог по самой своей природе зависел от основного – обязательственного (кредитного) правоотношения, обеспечивая его. В дальнейшем потребности развитого имущественного оборота расширили цели существования залогового права, оторвав его от обязательственного отношения и сделав самостоятельным институтом путем введения возможности «абстрактного обременения недвижимости, не находящегося в зависимости от обязательственного требования». Наше гражданское право пока прямо не признает таких возможностей и традиционно рассматривает залог в строго обеспечительном смысле (хотя появление и оборот различных видов ипотечных ценных бумаг свидетельствуют о том, что и оно начинает эволюционировать в этом направлении).

Разумеется, договор залога, подобно договору купли-продажи, порождает не только вещные, но и ряд обязательственных отношений между залогодателем-должником и залогодержателем-кредитором (например, об условиях использования и хранения заложенного имущества, его страхования и т.д.). Однако их наличие не превращает само залоговое право ни в «смешанное», «вещно-обязательственное», ни тем более в чисто обязательственное, как нередко утверждается в современной отечественной литературе. Оно остается абсолютным вещным правом, вполне отвечающим всем отмеченным ранее признакам ограниченных вещных прав. Такой взгляд на это право общепринят и в зарубежной европейской цивилистике.

Близок к залогу по своей юридической природе такой способ обеспечения надлежащего исполнения обязательств, как удержание вещи, подлежащей передаче неисправному контрагенту по договору (ст. 359 ГК). Права кредитора, удерживающего у себя вещь должника до исполнения последним соответствующих обязательств, аналогичны правам залогодержателя (ст. 360 ГК). Они также сохраняются при смене собственника вещи (т.е. включают в себя «право следования») и подлежат абсолютной правовой защите от вмешательства любых третьих лиц, включая собственника. Поэтому и право удержания представляет собой ограниченное вещное право.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления

Особенности ограниченных вещных прав юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника

К вещным правам наш закон и доктрина традиционно относят право хозяйственного ведения и право оперативного управления, которые выражают специфику российского гражданского права и не имеют аналогов в развитых правопорядках. Они характеризуют имущественную обособленность унитарных предприятий и учреждений – пока еще достаточно часто встречающихся видов юридических лиц.

Субъекты обычных ограниченных вещных прав – граждане и юридические лица – одновременно являются собственниками своего имущества, ибо невозможно участвовать в гражданских правоотношениях только на основе использования чужого имущества. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть не любые субъекты гражданского права, а только юридические лица в форме унитарных предприятий и учреждений, которые ни при каких условиях не становятся собственниками своего имущества. Следовательно, эти права призваны оформить имущественную базу для самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц – несобственников, что невозможно в обычном, классическом имущественном обороте.

При этом собственники (главным образом публично-правовые образования) по сути лишаются возможностей непосредственно использовать свое имущество, распределенное ими между такими юридическими лицами. Они не вправе ни владеть, ни пользоваться таким имуществом и могут лишь давать или не давать согласие на совершение созданными ими юридическими лицами сделок по его отчуждению, т.е. по сути контролировать осуществление правомочия распоряжения.

Иначе говоря, наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и оперативного управления есть способ осуществления права собственности, прежде всего для публично-правовых образований, но никак не юридическая форма экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого (что выступает главной предпосылкой существования самой категории ограниченных вещных прав).

Наконец, их объектом являются не только недвижимые, но и движимые вещи, которые по общему правилу не могут быть объектами ограниченных вещных прав. Интересно, что земельные участки из государственной и муниципальной собственности таким юридическим лицам предоставлялись, а некоторым из них и сейчас предоставляются не в хозяйственное ведение или в оперативное управление (ибо такие титулы на землю ЗК неизвестны), а на еще одном искусственно созданном для этого вещном праве – праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 268 ГК; п. 1 ст. 20 ЗК).

Перечисленные особенности заставляют усомниться в обоснованности включения прав хозяйственного ведения и оперативного управления в группу ограниченных вещных прав. Появление этих прав в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики, в которой была упразднена за ненадобностью сама категория вещных прав. Названные права появились в кодификации гражданского законодательства 60-х гг. прошлого века (до этого момента законодательство вообще прямо не признавало за тогдашними государственными предприятиями и тем более учреждениями каких-либо прав на государственное имущество). В Основах гражданского законодательства 1961 г. и в ГК РСФСР 1964 г. это право стало именоваться «правом оперативного управления», а впоследствии (в союзном и российском законах о собственности 1990 г.) было разделено на более широкое по содержанию «право полного хозяйственного ведения», предназначенное для производственных «предприятий», и более узкое «право оперативного управления», предназначенное для госбюджетных и аналогичных им «учреждений».

В настоящее время правовой режим хозяйственного ведения вновь стал настолько «узким» и сблизился с режимом оперативного управления, что в проекте Концепции развития законодательства о вещном праве не без оснований предлагается считать его разновидностью последнего и упразднить в качестве самостоятельного вещного права. Сохранение этих «вещных прав» в действующем законодательстве свидетельствует о переходном характере нашего правопорядка, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, которая неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняет определенные элементы прежней хозяйственной системы (к которым относятся и права хозяйственного ведения и оперативного управления).

Хозяйственное ведение и оперативное управление как особые вещные права

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав публичного собственника и не могут существовать в отрыве от этого основного права. Данным обстоятельством определяется их юридическая специфика. Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах, соответствующих специфике рассматриваемых имущественных прав, – унитарные предприятия и учреждения.

Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и объеме правомочий, которые их обладатели получают от публичного собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям, в ограниченной мере участвующим в имущественном обороте.

Объектами этих прав являются движимые и недвижимые вещи, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая вещи, приобретенные унитарным предприятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в оперативное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что такие вещи также становятся объектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц.

Предприятие или учреждение ни при каких условиях не может стать субъектом права собственности, что лишает всякой почвы рассуждения о возможности появления «права собственности трудовых коллективов», «права собственности работников» или их «коллективной собственности» на какую бы то ни было часть имущества предприятия или учреждения (включая вещи, подаренные учреждению частным собственником).

Право хозяйственного ведения или оперативного управления на движимые вещи собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи им этих вещей, если иное не установлено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК). Таким моментом можно считать дату утверждения баланса соответствующего юридического лица. Названное вещное право на недвижимые вещи собственника возникает у них с момента его государственной регистрации. Важность этого момента связана с тем, что начиная с него на предприятие или учреждение переходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имуществом по обязательствам перед своими кредиторами, тогда как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими кредиторами.

Прекращение названных прав происходит по основаниям и в порядке, предусмотренным законом для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия у них имущества его собственником-учредителем (п. 3 ст. 299 ГК). Распространение на эти отношения общих правил о прекращении права собственности означает, что изъятие данного имущества помимо воли самих предприятий и учреждений допустимо лишь в том же порядке и при тех же условиях, что и изъятие имущества у собственников (ст. 235 ГК).

Исключения из этого правила составляют те случаи, которые отражают ограниченный характер прав названных субъектов. Например, они не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от своих ограниченных вещных прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК, ибо это нарушает право собственности на данные вещи их учредителя.

Право хозяйственного ведения

Право хозяйственного ведения – это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом и иными правовыми актами (ст. 294 ГК).

При этом имущество данного предприятия по прямому указанию закона целиком принадлежит его собственнику-учредителю (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК) и не делится ни в какой-либо части, ни тем более полностью на «паи» или «доли» его работников или «трудового коллектива» (абз. 4 п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях).

Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними имущество правом оперативного управления). Объектом данного права являются движимые и недвижимые вещи, находящиеся на балансе предприятия как самостоятельного юридического лица.

Публичный собственник (учредитель) предприятия уже не может осуществлять в отношении этого имущества правомочия владения и пользования, а в определенной мере – и правомочие распоряжения, но, однако, вовсе не лишается перечисленных правомочий. Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника, поскольку оно становится «распределенным» государственным или муниципальным имуществом. Поэтому собственник – учредитель предприятия (уполномоченный им орган) не вправе изымать или иным образом распоряжаться имуществом унитарного предприятия (или его частью), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, пока он не реорганизовал или не ликвидировал это предприятие как самостоятельное юридическое лицо.

В отношении предприятия, наделенного имуществом на праве хозяйственного ведения, собственник-учредитель сохраняет следующие правомочия, прямо предусмотренные законом (п. 1 ст. 295 ГК). Он вправе:

1. во-первых, создать такое унитарное предприятие – несобственника (включая определение предмета и целей его деятельности, т.е. объема правоспособности, утверждение устава и назначение директора);
2. во-вторых, реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов);
3. в-третьих, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности);
4. в-четвертых, получать часть прибыли от использования переданного предприятию имущества.

Вместе с тем теперь невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей его собственникаучредителя. Более того, осуществление принадлежащих унитарному предприятию правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом, иными правовыми актами (т.е. указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) и уставом конкретного предприятия.

Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК изъята возможность самостоятельного распоряжения недвижимостью, а также совершения некоторых сделок без предварительного согласия собственника (п. 2 и 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях). При этом своим имуществом унитарное предприятие вообще может распоряжаться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять свою уставную (основную) деятельность (п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях).

Право хозяйственного ведения сохраняется при передаче государственного или муниципального предприятия от одного публичного собственника к другому (п. 1 ст. 300 ГК; п. 3 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях), что говорит о наличии в его составе «правомочия следования», характерного для ограниченных вещных прав.

Право оперативного управления

Право оперативного управления – это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК).

Субъектами данного права могут быть как унитарные (казенные) предприятия, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям.

Субъектов права оперативного управления создает публичный собственник – учредитель, определяя объем их правоспособности, утверждая их уставы и назначая их руководителей. При этом не допускается «соучредительство», т.е. создание таких юридических лиц за счет имущества нескольких публичных собственников. Собственники вправе также реорганизовать или ликвидировать созданные ими учреждения или казенные предприятия без согласия последних.

Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением или казенным предприятием функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете доходов и расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего).

Объектом рассматриваемого права также являются движимые и недвижимые вещи, закрепленные собственником за учреждением (казенным предприятием) или приобретенные им в процессе участия в гражданских правоотношениях. Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество (вещи) и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК).

Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

У образовательных учреждений такое имущество вообще не может быть изъято собственником-учредителем пока данное учреждение не реорганизуется или не ликвидируется по его решению.

Столь «узкий» характер правомочий субъекта права оперативного управления обусловлен ограниченным характером его участия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей учреждения и казенного предприятия распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника закон предусматривает субсидиарную ответственность последнего по их долгам, считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового статуса этих юридических лиц (п. 5 ст. 115, абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК; п. 3 ст. 7 Закона об унитарных предприятиях).

Исключение составляют автономные учреждения, которые отвечают по своим обязательствам как денежными средствами, так и иным закрепленным за ними имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, что в свою очередь позволило устранить субсидиарную ответственность по их долгам учредителей-собственников (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК; п. 4 и 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).

В зависимости от субъектного состава право оперативного управления имеет свои особенности (разновидности). Они обусловлены различиями в содержании правомочия распоряжения имуществом собственника, а также в условиях (порядке) наступления его субсидиарной ответственности по долгам субъекта этого права. С этой точки зрения следует различать права оперативного управления, признаваемые за казенным предприятием, за частным и бюджетным учреждением или за автономным учреждением.

Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия учредителя (уполномоченного им органа публичной власти) и лишь в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены его уставом (ст. 19 Закона об унитарных предприятиях). В отношении производимой им (готовой) продукции закон устанавливает иной порядок: этой продукцией казенное предприятие по общему правилу может распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами (п. 1 ст. 297 ГК). Собственник устанавливает и порядок распределения доходов казенного предприятия без согласования с ним (п. 2 ст. 297 ГК; п. 3 ст. 17 Закона об унитарных предприятиях).

Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами (п. 5 ст. 113 ГК), ибо они все-таки являются коммерческими организациями, постоянно участвующими в имущественном обороте. Однако при недостатке у них имущества для погашения требований кредиторов их учредитель (публичный собственник) несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключается для обычных унитарных предприятий – субъектов права хозяйственного ведения.

Автономное учреждение самостоятельно распоряжается закрепленным за ним имуществом публичного собственника, если иное не установлено законом (абз. 2 п. 1 ст. 298 ГК). Однако недвижимым и особо ценным движимым имуществом (вещами), приобретенным за счет средств собственника, автономное учреждение может распоряжаться только с его согласия, которое требуется также и во всех случаях передачи имущества другим юридическим лицам, в которых автономное учреждение выступает в качестве учредителя или участника (п. 2 и 6 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Такое имущество не может стать и объектом взыскания со стороны кредиторов автономного учреждения, перед которыми оно отвечает денежными средствами и иным (малоценным движимым) имуществом.

Частное и бюджетное учреждения в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишены права распоряжения, в том числе и отчуждения закрепленного за ним собственником имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых учреждением по смете в строгом соответствии с их целевым назначением. Таким образом, такое учреждение по общему правилу даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество. При возникновении такой необходимости оно может просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Бюджетным научным учреждениям и вузам разрешено без согласия их собственников быть учредителями (соучредителями) хозяйственных обществ, созданных для использования результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат этим учреждениям. Они вправе вносить в уставный капитал таких обществ имущество, находящееся в их оперативном управлении, однако распоряжаться долями (акциями) созданных хозяйственных обществ такие учреждения могут только с предварительного согласия своих собственников. Доходы от указанных долей (акций) поступают в самостоятельное распоряжение этих бюджетных учреждений.

Кредиторы частных и бюджетных учреждений могут требовать обращения взыскания не на все имущество этих юридических лиц, а только на находящиеся в их распоряжении денежные средства, при недостаточности которых к дополнительной (субсидиарной) ответственности привлекается собственник-учредитель. Все иное имущество таких учреждений забронировано от взыскания кредиторов.

Право бюджетного учреждения на самостоятельное распоряжение полученными доходами

Особенностью правового положения всякого учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им «приносящей доходы» (т.е. по сути предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т.е. с закрепленным в них разрешением собственника. Полученные от ведения этой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК). В связи с этим возникло мнение о том, что такое «самостоятельное распоряжение» является особым вещным правом, существующим наряду с правами оперативного управления и хозяйственного ведения.

С этих позиций имущество учреждения должно разделяться на две части с различным правовым режимом: одна часть, полученная им непосредственно от собственника, находится у него на праве оперативного управления, а другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, поступает в его «самостоятельное распоряжение». Сама по себе такая ситуация «раздвоения имущественного режима» невозможна для обычного юридического лица, все имущество (вещи) которого составляет объект права его собственности и учитывается в его едином бухгалтерском балансе.

Появление данного правила закона для учреждений-несобственников было вызвано недостатками финансирования их насущных потребностей публичными собственниками. Это положение обусловило необходимость более широкого участия таких некоммерческих организаций в имущественном обороте в роли весьма близкой к роли унитарных предприятий. Мало того, публичные собственники прямо содействовали своим бюджетным учреждениям в постоянном выходе за рамки деятельности, соответствующей целям их создания (оказанию разного рода платных услуг, сдаче в аренду полученного от учредителя имущества и т.д.). По мере получения и самостоятельного использования такими учреждениями все более значительных «внебюджетных» доходов публичные собственники-учредители стали рассматривать их как дополнительный источник финансирования деятельности своих учреждений, который должен находиться под их полным контролем.

В результате Бюджетным кодексом были установлены правила, согласно которым все доходы бюджетного учреждения, включая и его доходы от предпринимательской и иных видов деятельности, должны отражаться в его единой смете доходов и расходов, а средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества учреждения подлежат зачислению на его единый лицевой счет в территориальном органе федерального казначейства. Это исключило предусмотренный ГК раздельный учет таких средств, а главное – дало возможность обязывать государственные и муниципальные учреждения платить по своим долгам, например перед энергоснабжающими организациями, даже при отсутствии или недостатке предусмотренного для этих целей бюджетного финансирования, не привлекая при этом к субсидиарной ответственности своего учредителя – публичного собственника. Вследствие этого вытекающая из правила п. 2 ст. 120 ГК субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного учреждения по любым, в том числе и «внебюджетным», обязательствам парализовалась нормами БК.

По сути же речь шла о фактической ликвидации «права самостоятельного распоряжения» бюджетного учреждения указанными доходами. Положение можно считать в значительной мере исправленным лишь после того, как Пленум ВАС РФ разъяснил, что нормы Бюджетного кодекса не изменяют содержание закрепленного ГК права бюджетных учреждений на полученные ими доходы и приобретенное за их счет имущество, а определяют лишь особенности учета таких доходов, причем субсидиарная ответственность собственника-учредителя распространяется и на долги учреждения, возникшие в связи с осуществлением приносящей доход деятельности.

Следует также учесть, что действующая редакция абз. 2 п. 1 ст. 120 ГК уже не содержит отсылки к ст. 298 ГК и прямо говорит о том, что права учреждения на «приобретенное имущество», как и на имущество, изначально закрепленное за ним собственником, определяются в соответствии со ст. 296 ГК, т.е. по нормам о праве оперативного управления. С учетом изложенной выше позиции арбитражно-судебной практики принадлежащее бюджетному учреждению «право самостоятельного распоряжения» своими доходами и приобретенным за их счет имуществом теперь следует расссматривать как разновидность права оперативного управления, весьма близкую к аналогичному праву автономного учреждения.