Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Понятие и сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, – вид производства, регулируемый подразд. III разд. II ГПК.

Впервые законодательно обособленный ГПК РСФСР 1964 г., он именовался производством, возникающим по делам из административных правоотношений. Само «рождение» данного вида производства связывалось с концепцией судебного контроля за законностью в сфере государственного управления, исполнительной власти. Отсюда термин «административная юстиция», который трактовался в двух разных смыслах: в смысле создания «особых юрисдикций» (административных судов, например) и в смысле расширения контроля общих судов.

Исторически сложились два концептуально различающихся типа административной юстиции: а) осуществляемая судами общей юрисдикции (англосаксонская традиция – например, Англия, США, Бельгия, Швейцария, Норвегия, Дания); б) реализуемая специализированными органами в системе самой исполнительной власти (традиция континентального права – например, Франция, Испания, Португалия, Россия до середины 30-х гг. XX столетия). В развитии современных правовых систем можно обнаружить сочетание обеих традиций (например, в Германии, России).

В России до 1917 г. ряд административных дел рассматривался «специализированными» губернскими присутствиями. ГПК РСФСР 1923 г. не знал деления на виды производств. В 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР отдельные категории дел передаются в ведение судов общей юрисдикции (по взысканию недоимок и административных штрафов). Согласно Положению о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 г. устанавливается судебный порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. В послевоенное время сфера судебного контроля постепенно расширяется. Впервые понятие «производство по делам, возникающим из административных правоотношений» было введено Основами гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. И только в ГПК РСФСР 1964 г. появляется специальный раздел, регламентирующий процессуальный порядок производства по делам, возникающим из административных правоотношений.

Общая закономерность проявлялась в том, что компетенция судов в сфере государственного управления постепенно расширялась, но оставалась специальной: суды рассматривали только те дела, которые прямо были отнесены к их ведению законом. Конституция СССР 1977 г. в ст. 58 впервые провозгласила право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, нарушающие права граждан. Однако до 1987 г. адекватных законодательных конструкций, которые позволили бы реализовать конституционное право, не было. Такая возможность появилась лишь с принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» и внесением соответствующих новелл в 1988 г. в ГПК РСФСР (судебному контролю подлежали только единоличные действия должностных лиц). Спустя два года принимается Закон СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» (вступил в силу с 1 июля 1990 г.) – теперь в суд можно было обжаловать также действия коллегиальных органов.

Принципиальную роль в дальнейшем развитии судебной защиты прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений сыграла Конституция РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ устанавливает:

«1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Для реализации этих конституционных положений особое значение имел Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». По существу – с учетом новелл ГПК 1993, 1995, 2000 гг. – в России была введена общая компетенция судов в сфере публичных правоотношений (несмотря на то, что законодательный алгоритм по-прежнему строился по принципу специальной подведомственности).

Конституция РФ 1993 г. дает законодательные основания для новой концепции судебной защиты прав, свобод и законных интересов в публично-правовой сфере, охраняемых Конституцией РФ. Прямое действие Конституции РФ (ст. 15) предполагает и прямой механизм судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Именно такой механизм предлагалось разработать и закрепить процессуальным законодательством. Однако соответствующей модели процессуального регулирования выработано не было. При разработке ГПК 2002 г. была использована конструкция опосредованного механизма защиты конституционных прав, свобод и законных интересов в публичных правоотношениях, что и нашло отражение в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, как виде производства современного гражданского процесса.

В настоящий период можно констатировать отсутствие единого методологического подхода к раскрытию сущности данного вида производства. Это связано с проблемой соотношения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства как типов судопроизводств в контексте ст. 118 Конституции РФ, пониманием административной юстиции, проблемой создания административных судов в России, их местом в судебной системе и компетенцией.

Несмотря на отсутствие единства взглядов, разрабатывались законопроекты по реализации идеи административных судов3, а также проекты Кодекса административного судопроизводства РФ4, которые концептуально с ГПК не связаны. В настоящее время на рассмотрении Госдумы находится проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства, внесенный Президентом РФ1. Как предполагается, самостоятельную процедурную регламентацию получит порядок рассмотрения в судах дел, возникающих не только из собственно административных, но и в целом из публичных правоотношений (рассмотрение которых регулируется нормами подразд. III разд. II ГПК).

Реализация данной идеи сыграет, на наш взгляд, отрицательную роль для онтологии цивилистического процесса и гарантий судебной защиты прав и законных интересов в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью (которые не исчерпываются административными правоотношениями). При этом новой самостоятельной формы защиты не образуется.

Итак, чтобы уяснить сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует решить несколько вопросов:

• о соотношении категорий «административная юстиция», «административное судопроизводство», «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»;
• о природе норм, регулирующих данный вид производства;
• о природе дел, составляющих предмет данного производства.

Ответы на них позволят решить главный вопрос: является ли данный вид производства видом гражданского процесса или же это разновидность административного процесса или административного судопроизводства (которое в будущем должно обособиться от гражданского процесса)? По сути в настоящее время идет выбор между двумя диаметрально противоположными подходами: 1) защита интересов в публично-правовой сфере должна опосредоваться гражданским процессуальным механизмом защиты; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, – это часть гражданского процесса; 2) защита интересов в публично-правовой сфере суть административный юрисдикционный процесс; административное судопроизводство – самостоятельный тип судопроизводства и процессуальной формы. Названные выше законопроекты отражают вторую тенденцию, что, на наш взгляд, может иметь отрицательные последствия как для защиты интересов в публично-правовой сфере, так и для будущего развития гражданского и цивилистического процесса в целом.

Один из основных аргументов сторонников создания самостоятельной системы административных судов – необходимость специализации судебной деятельности, вызванная усложнением правового регулирования, в том числе в сфере осуществления судебной власти и судопроизводства. Однако корректное решение данного вопроса – более сложное дело, чем представляется. Проблема специализации может решаться как в рамках цивилистической процессуальной формы (посредством процедур), так и посредством выстраивания параллельной судебной формы защиты. Последнее в принципе неприемлемо. Такой подход неизбежно влечет диверсификацию процесса, что, по оценке зарубежных коллег, признается неэффективным путем развития, ведущим к снижению качества и гарантий судебной защиты.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В данном случае в Конституции РФ определяются типы судопроизводств. В связи с этим отметим: административное судопроизводство – не синоним понятия «административный процесс». Административный процесс прежде всего связан с государственным управлением и материальным административным правом2 и необязательно с судопроизводством.

Будучи «внедренным» в ст. 118 Конституции РФ без определенного концепта термин «административное судопроизводство» «страдает» фактологической двусмысленностью. Им обозначают:

1. либо часть цивилистического процесса (один из видов производств, регулируемый ГПК или АПК) – отражено в АПК, постановлениях КС РФ, ВАС РФ;
2. либо «особый» порядок рассмотрения административных дел, осуществляемый хотя и судами (общей юрисдикции), но по правилам КоАП, а потому не относимый к цивилистическому процессу, – эта позиция распространена в административном праве; ее поддержал в своих постановлениях и ВС РФ.

Ни один из этих подходов не может быть поддержан – по онтологическим причинам.

Согласно ст. 29 АПК 2002 г. понятие «административное судопроизводство» в целом охватывает производство по делам из административных и иных публичных правоотношений, осуществляемое в арбитражных судах. Дела, возникающие из публичных правоотношений и рассматриваемые арбитражным судом, по своей природе сходны с делами, возникающими из публичных правоотношений, рассматриваемыми судами общей юрисдикции. Но в отличие от ГПК АПК регулирует также рассмотрение дел, вытекающих из собственно административных отношений (об административных правонарушениях и о взыскании обязательных платежей и санкций – гл. 25 и 26 АПК). В собственном смысле только рассмотрение этих категорий дел арбитражными судами можно назвать административным судопроизводством.

Сравним: ранее ГПК РСФСР регламентировалось рассмотрение похожих по правовой природе дел – по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. С принятием и введением в действие КоАП с 1 июля 2002 г. эти дела, как административные по своей природе, рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

В данном случае имеется в виду, что рассмотрение судом дел, связанных с наложением административных взысканий, подчинено процедурному порядку, установленному КоАП (но не ГПК).

Административное судопроизводство в толковании ВС РФ мыслится как совокупность процедур, установленных КоАП, которые не относимы к гражданскому судопроизводству и соответственно к гражданскому процессу. Поэтому ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявлений, рассмотрение которых подпадает под процедуры, установленные КоАП (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК ввиду наличия иного судебного порядка рассмотрения дела).

КС РФ в ряде постановлений занял иную позицию, полагая, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, суть по своей природе административные дела, а потому должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства. В комментариях к АПК констатируется, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства. Основание для этого дает ст. 29 АПК, в которой понятие «административное судопроизводство» используется применительно к рассмотрению всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В данном контексте под административным судопроизводством понимается вид производства в гражданском или арбитражном процессе, порядок которого устанавливается соответственно ГПК и АПК. Такова и позиция ВАС РФ.

Как видим, термин «административное судопроизводство» используется в различных смыслах: 1) административное судопроизводство регулируется КоАП, это административный юрисдикционный процесс, самостоятельный порядок судебной защиты (позиция ВС РФ); 2) административное судопроизводство – это часть цивилистического процесса, а именно производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (позиция КС РФ, ВАС РФ).

На наш взгляд, судебные процедуры, установленные КоАП, не образуют самостоятельной судебной формы защиты. Дела, возникающие из административных правоотношений, – частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений, производство по которым регулируется ГПК. Гражданская процессуальная форма задает общий алгоритм судебного производства по таким делам регулированием в гл. 23 ГПК общих положений. Соотношение производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как частного и общего подтверждается также законодательным регулированием порядка рассмотрения данных дел по АПК. Применительно к КоАП понятие «административное судопроизводство» может использоваться только в значении совокупности специализированных судебных процедур в пределах единой реализуемой судами общей юрисдикции формы защиты. Но также неверно по существу использовать категорию «административное судопроизводство» для обозначения вида производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Напомним: понятия «гражданское судопроизводство» и «гражданский процесс», «арбитражное судопроизводство» и «арбитражный процесс» в доктрине традиционно используются как соотносимые2 (хотя уже не синонимичные). Законодатель оперирует в ГПК категорией «гражданское судопроизводство» (ст. 1–3, 5, 9 и др.), а в АПК – категорией «судопроизводство в арбитражных судах» (ст. 1–3, 8, 9, 12 и др.), отказавшись – в сравнении с АПК 1995 г. – от понятия «арбитражное судопроизводство». Этим проблемы не решились, но возникли новые, в том числе относительно понимания административного судопроизводства.

Закрепление категории «административное судопроизводство» в качестве типа процесса в ст. 118 Конституции РФ полагаем ошибочным.

Последовательное развитие этой идеи ведет к признанию, что производство по делам, возникающим из публичных (по АПК – из административных и иных публичных) правоотношений, регулируемое нормами ГПК и АПК соответственно, суть административный процесс, а нормы, его составляющие, суть административно-процессуальные.

Это в свою очередь обосновывает их изъятие из ГПК, что и было сделано в проекте Кодекса административного судопроизводства. На наш взгляд, это ошибочный подход, ведущий к дезинтеграции гражданского процесса. Защита конституционных прав и свобод, хотя бы и через опосредованный процессуальный алгоритм, – бесспорно, сфера гражданской, цивилистической (но не административной) юрисдикции.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, не могут быть отнесены к административному судопроизводству.

В процессуальной науке сложились различные концепции, представление о которых важно для уяснения природы данного вида производства.

Концепция административной юстиции исходила из необходимости обеспечения законности в сфере государственного управления (отсюда берет корни теория судебного контроля, корреспондировавшая специальной подведомственности суду дел, возникающих из административных правоотношений). На наш взгляд, она сохраняет свое значение в сфере собственно контроля за деятельностью административных органов (регулируется КоАП). Однако данная концепция уже стала «тесной» для объяснения природы судебной – в порядке гражданского судопроизводства – защиты прав и законных интересов в публичных правоотношениях, в сфере взаимоотношений гражданина с публичной властью. Законный интерес в сфере публичных правоотношений – самостоятельный объект судебной защиты. В современной процессуальной доктрине осознается, что защита в сфере публичных правоотношений не сводится к проблеме административной юстиции.

Цель производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, совпадает с общими целями гражданского судопроизводства, закрепленными в ст. 2 ГПК: защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Функции суда и в этом виде производства не охранительные, но правосудные. Процедуры по своей природе – цивилистические процессуальные. Предмет процесса хотя и составляют публичные по природе отношения, но объект защиты – частный интерес. Предметно-объектное строение процесса и в данном виде производства отвечает общей парадигме цивилистического процесса. Публично-правовой характер предмета процесса не обусловливает сущности процесса: он остается цивилистическим по своей природе. Методы процесса, как увидим далее, характеризуются несколько иным, в сравнении с исковым производством, балансом состязательных и следственных начал, но общий алгоритм подчинен цивилистической процессуальной форме.

В процессуальной доктрине в разное время предпринимались попытки объяснить природу норм, составляющих производство по делам, возникающим из административных правоотношений (по ГПК РСФСР 1964 г.), как норм не гражданско-процессуальных, а административно-процессуальных (П.Ф. Елисейкин, Н.Г. Салищева, В.Н. Щеглов и др.). Отсюда делался вывод: это тоже административный процесс (теория административного процесса). Такой взгляд не получил широкой поддержки среди процессуалистов и был обоснованно подвергнут критике. Тем не менее в административном праве идея «прижилась» и породила предложения о создании административного процессуального кодекса и административных судов (как самостоятельной ветви судебной власти либо как звена в системе судов общей юрисдикции).

Наконец, одна из наиболее обсуждаемых сегодня концепций – концепция административного иска, насчитывающая столетнюю историю.

Суть ее в том, что публичные права и интересы должны так же подлежать судебной защите, как и всякое иное субъективное право, а иск вообще есть средство судебной защиты. В развитие этой концепции обосновывается тезис об административном иске как средстве судебной защиты субъективных публичных прав или публично-правовых интересов. Истоки такого взгляда – в немецкой концепции субъективного публичного права, которая, однако, российским законодательством не была воспринята.

Как видим, концептуальной ясности и сколько-нибудь общего подхода современной доктриной не достигнуто.

Механизм судебной защиты публично-правовых интересов, отраженный по ГПК в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, есть механизм опосредованной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов во взаимоотношениях гражданина с властью. Он уже не может быть объяснен с позиций административной юстиции.

Бесспорно, что защита законных интересов гражданина, а также общественного интереса в публичных правоотношениях, прежде всего в отношениях с государственной властью, не может быть изъята из сферы гражданской юрисдикции. Рассмотрение и разрешение подобных дел должны быть подчинены гражданской процессуальной форме, единственно способной – в силу своей природы и исторического развития – предоставить надлежащие процессуальные гарантии судебной защиты.

Что касается административного иска, то, несмотря на всю привлекательность идеи, реальной законодательной конструкции на ее основе выработано не было. И это естественно: иском конституционные права и свободы можно было бы защитить, если бы законодательство восприняло идею непосредственной судебной защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Но в таком случае отпала бы необходимость именовать иск административным, а производство по своему существу было бы исковым.

Заметим, что в науке гражданского процессуального права давно отстаивалась идея о том, что по процессуальной сущности дела, возникающие из административных (по терминологии ГПК РСФСР) правоотношений, не отличаются от дел искового производства (А.А. Мельников).

Не случайно по проекту ГПК 1997 г. рассмотрение судом дел, возникающих из публичных правоотношений, предлагалось объединить в разделе под названием «Особые исковые производства». Аналогичный подход отстаивается и в современной доктрине. Из опосредованного механизма защиты никакого иска вывести нельзя, кроме формальной конструкции, когда под иском понимается любое юридическое требование. В этом кроется опасность деструкции для всего гражданского процесса.

Понятие «опосредованный» означает, что объектом судебной защиты в конкретном процессе выступает не конституционное право или свобода, но законный интерес. Нельзя обратиться в суд с иском о защите конституционно гарантируемого права (например, на свободу передвижения, выбор места жительства), но можно оспорить отказ в регистрации по избранному месту жительства. Конституционное право в данном процессе охраняется через защиту законного интереса. В конечном счете можно говорить об опосредованной – через законный интерес защите конституционных прав и свобод. Непосредственным объектом защиты в данном виде производства выступает законный интерес.

Заметим, что в других странах, независимо от воспринятой концепции, административная юстиция понимается исключительно как рассмотрение дел, возникающих из собственно административных, прямо указанных законом, правоотношений (их круг достаточно узок).

При этом дела, возникающие из административных правоотношений, не обязательно рассматриваются каким-то одним органом.

Например, в Германии согласно ст. 95 Конституции существуют пять видов судопроизводств, включая административное. Административные суды рассматривают сугубо административные дела по заявлениям физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, если они не отнесены к компетенции иных судов. В то же время финансовое судопроизводство и судопроизводство по социальным делам рассматриваются как виды административного судопроизводства. Каждый вид судопроизводства регламентируется отдельным нормативным актом, но при этом «базовым», системообразующим остается ГПК (Zivilprozessordnung), на который много прямых отсылок в специальных регламентах, а иногда порядок рассмотрения дел прямо регулируется ГПК Германии. Эти регламенты включаются в систему источников гражданского процессуального права. Единство гражданского процесса Германии обеспечивается на функциональном уровне. Иначе строилась система административной юстиции во Франции: административные суды (ранее – трибуналы) во главе с Государственным советом, учрежденным при Правительстве, независимы от системы общих судов и функционируют в системе исполнительной власти. И хотя в ходе реформы административные суды во Франции приблизились по принципам деятельности, существу процедур рассмотрения и разрешения дел к общему гражданскому судопроизводству, все же административное и гражданское судопроизводства основываются на разных нормах права; административный суд применяет нормы административного права.

Истоки противоречивости в предлагаемых решениях берут корни в главном противоречии: между процессуальной формой и гражданским судопроизводством, с одной стороны, и пониманием формы защиты как производной от системы органов защиты, с другой стороны.

Идея создания административных судов и кодекса административного судопроизводства проблемы не решает, поскольку не решены принципиальные вопросы, связанные с современной концепцией искового производства и механизмом защиты конституционных прав, свобод и законных интересов. Реализация имеющихся законопроектов даст, на наш взгляд, больше минусов, чем плюсов. Главный – «расчленение» гражданского процесса, нарушение системообразующих связей внутри гражданской процессуальной формы.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе – часть гражданского процесса и регулируется нормами гражданского процессуального права. Обособление данного вида производства обусловлено воспринятой законодателем концепцией опосредованного механизма судебной защиты конституционных прав и свобод. Собственно административные дела по обжалованию решений и действий административных органов, связанных с наложением административных взысканий, с 1 июля 2002 г. рассматриваются судьями, иными органами и должностными лицами в порядке и по правилам, определяемым КоАП (см. разд. III, гл. 23 и др.)3. Иными словами, с 1 июля 2002 г. ГПК не определяет процедур рассмотрения дел об административных правонарушениях. Означает ли это изменение правовой природы таких процедур? На наш взгляд, безусловно нет.

Общие правила рассмотрения и разрешения дел, возникающих из любых публичных правоотношений, определены гл. 23 ГПК. Возможная реализация идеи специализированных административных судов (в системе судов общей юрисдикции) закономерно предполагает наличие единого по своим природе и принципам процессуального алгоритма рассмотрения и разрешения дел (что не исключает специфики отдельных судебных процедур). Такой общий алгоритм существует, выработан исторически и закреплен ГПК. Судебные процедуры, регламентируемые КоАП, могут претендовать только на роль специализированных процедур в едином процессуальном алгоритме.

В связи с этим представляется обоснованным суждение профессора М.К. Треушникова: к регулируемому ГПК производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует относить также дела об обжаловании действий должностных лиц в связи с применением административного взыскания. Эта позиция была поддержана процессуалистами и нашла отражение в современных учебниках.

Вопрос о типах судопроизводств – это вопрос о понимании формы защиты и о соотношении форм защиты и процессуальной формы.

На наш взгляд, принципиально важно обеспечить онтологическое и функциональное единство цивилистической процессуальной формы защиты прав, свобод и законных интересов для обеспечения: а) конституционно гарантированного верховенства прав и свобод человека и гражданина; б) единства судебной формы защиты и предупреждения ее диверсификации.

Особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, подчинен общим требованиям гражданской процессуальной формы и принципам гражданского процесса. Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23–26.2 ГПК. Особенности судебных процедур, отличающие данный вид производства от иных видов производств в гражданском процессе, обусловлены не только спецификой предмета производства, но и закономерностями гражданской процессуальной формы.

Исторически главным критерием выделения судебного порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в вид производства послужил характер материально-правовой природы дел, составляющих предмет процесса, а именно: участники правоотношения, составляющего предмет данного вида производства, находятся по отношению друг к другу в положении субординации (а не координации, как в исковом производстве). Для такого правоотношения характерно участие органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица или другого наделенного властными полномочиями в социальной сфере субъекта. Ему в правоотношении «противостоит» субъект, властными полномочиями не наделенный.

Обратим внимание, что речь идет о субординационном характере конкретного спорного правоотношения. Например, таковым очевидно является правоотношение, складывающееся между гражданином и должностным лицом, отказавшим в выдаче загранпаспорта. Но такой же – субординационный тип отношений возникает и в случае, когда в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта обращается орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

Важно, что сущность правовых связей, объединяющих спорящих субъектов в правоотношение, носит публично-правовой (но не гражданско-правовой) характер. Иногда административное, властное действие может «обрамлять» собой реализацию субъективного права в гражданских (в широком смысле) правоотношениях. В таком случае речь будет идти о защите субъективного права посредством искового производства, предмет которого составит спорное гражданское правоотношение.

Например, приказом директора уволен работник, который считает данное действие незаконным. В подобном случае административным актом (приказом) прекращается трудовое правоотношение, существующее между работником и организацией. Налицо спор о субъективном праве. Соответственно в суд следует обращаться с исковым заявлением о защите нарушенного субъективного права (трудового) в порядке искового производства, но не с заявлением об оспаривании законности приказа.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, по своей природе исключает возможность спора о субъективном праве гражданском (в широком смысле). Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131, 132 ГПК. Однако если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление (ч. 3 ст. 247 ГПК в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г. № 94-ФЗ). Если наличие спора о субъективном праве выявилось после возбуждения дела, в ходе его судебного рассмотрения (на стадиях подготовки дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства), заявление должно быть оставлено без рассмотрения, что не препятствует заинтересованному лицу вновь обратиться в суд за защитой, но уже в исковом производстве. Такое решение отвечает сущности института оставления заявления без рассмотрения (гл. 19 ГПК).

Таким образом, предметом производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выступает правовой спор в сфере публичных по своему характеру правоотношений, участники которого характеризуются неравным взаимным положением (отношения субординации).

Категория «спор о праве» не синонимична категории «правовой спор». Публичные правоотношения, которые при их спорности становятся предметом данного вида производства, представляют собой по общему правилу форму реализации конституционных прав и свобод. Однако их осуществление невозможно без совершения действий со стороны определенного субъекта, наделенного властными, распорядительными полномочиями в той или иной социальной сфере.

Например, согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Правоотношение по поводу конституционного права на выбор места жительства складывается между гражданином и государством, но юридический механизм реализации данного права предполагает совершение определенных действий со стороны наделенного публичными полномочиями субъекта. Соответственно если право гражданина нарушается решением, действием либо бездействием данного субъекта (незаконный отказ в регистрации, истребование не предусмотренных законом документов как условие регистрации и т.п.), возникает спорное правоотношение между гражданином и органом (должностным лицом органа), а гражданин вправе оспорить данное решение (действие, бездействие) в суд.

Или: реализовать принадлежащее гражданину избирательное право невозможно, не вступая в правоотношения с избирательными комиссиями. Соответственно нарушение избирательной комиссией закона есть препятствие для реализации данного права гражданина. Устранить это препятствие и освободить правоотношение от деформации, дав возможность праву нормально реализоваться, можно, признав действия комиссии незаконными. Непосредственной судебной защите подлежит законный интерес гражданина, выражающийся в том, что «противостоящий» ему в избирательном правоотношении субъект обязан действовать в соответствии с законом. Только тогда избирательное право гражданина может быть надлежаще осуществлено. Восстановление избирательного права гражданина происходит особым способом, отличающимся от способов восстановления права при непосредственной (исковой) защите, а именно: посредством совершения комиссией действий, соответствующих закону (если комиссия незаконно отказала в регистрации кандидата, она должна отменить свое решение и зарегистрировать кандидата; если в списке избирателей неверно указана фамилия гражданина, она должна внести соответствующие изменения в список и т.д.). Все эти и другие действия, связанные с реализацией компетенции избирательной комиссии, составляют необходимый элемент в механизме реализации гражданином конституционного права избирать и быть избранным. Это право существует по отношению к государству, но не к избирательной комиссии. Оспаривается же в суде законность действий избирательной комиссии, нарушающей право гражданина. Соответственно имеет место не спор о субъективном праве, но правовой спор, предметом которого выступает законный интерес. Такого рода конструкция свойственна только опосредованному механизму защиты.

Необходимость «уравновесить» субординационные в предмете процесса отношения, с тем чтобы в ходе судебной защиты заинтересованные лица были процессуально равноправны, вызвала потребность в дополнительных процессуальных гарантиях для более слабой в материальном отношении стороны. Такие гарантии выразились в усилении публичных начал в методах судебной защиты, в процедурах рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, а именно:

а) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК);
б) суд в данном виде производства не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК);
в) суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК);
г) гражданин как «слабая» сторона материального (субординационного по характеру) правоотношения освобождается от необходимости доказывать незаконность оспариваемого им акта, решения, действия или бездействия; напротив, обязанность доказать законность оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается законом на орган или лицо, принявшие данный акт, решение или совершившие оспариваемое действие (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК);
д) законная сила судебного решения не имеет субъективных пределов (исключение из общего правила): после вступления в законную силу решения по делу, возникшему из публичных правоотношений, не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям (ст. 250 ГПК).

Обратим внимание на несовпадение правил ст. 248 и 250 ГПК, на основе которых может быть сделан вывод о тождестве заявлений и дел, возникающих из публичных правоотношений. Согласно ст. 248 ГПК судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. В ст. 250 ГПК установлено, что после вступления решения в законную силу нельзя заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Напомним, что для внешнего тождества иска важно совпадение трех элементов – сторон, предмета иска и основания иска. На наш взгляд, по общему правилу для тождества заявлений также необходимо совпадение предмета и основания. Однако поскольку суд не связан основаниями заявленного требования (ч. 3 ст. 246 ГПК), он проверяет, не нарушаются ли права и свободы гражданина оспариваемым решением (действием, бездействием) в полном объеме, не ограничиваясь только указанными в заявлении основаниями. De facto и стороны материального правоотношения (заявитель и «противостоящее» ему в правоотношении заинтересованное лицо) тоже должны совпадать. Не следует путать данную ситуацию с особенностями законной силы судебного решения, отраженными в ст. 250 ГПК. В производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 24 ГПК) для признания тождества заявлений тождества заявителей не требуется, что обусловлено спецификой предмета процесса и функциями суда (см. об этом следующий параграф).

Суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК). Аналогичная санкция применяется к должностным лицам, не исполняющим требования суда о предоставлении доказательств (ч. 2 ст. 249 ГПК).

Особенности методов судебной защиты наряду с предметом и объектом позволили обособить судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в самостоятельный вид производства. Специфика судебных процедур не изменяет сущности и не подрывает единства гражданской процессуальной формы. Напротив: общие закономерности гражданской процессуальной формы вызывают к жизни конкретные процедуры и преломляются в них, что уравновешивает алгоритм судебной защиты. Методы судебной защиты и в данном виде производства обусловлены сущностным единством гражданской процессуальной формы.

Действующее законодательство устанавливает специальную компетенцию (подведомственность) судам дел, возникающих из публичных правоотношений: в порядке гражданского судопроизводства суд рассматривает и разрешает только те дела, которые прямо отнесены к его ведению ГПК и федеральным законом.

Согласно ст. 245 ГПК к данному виду производства относятся:

а) дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если это не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (уставных или конституционных судов субъектов РФ, КС РФ);

б) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

в) дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

г) дела о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором о реадмиссии (но не имеющих законных оснований для пребывания, проживания в Российской Федерации), в специальном учреждении;

д) дела об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

е) иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Таким образом, перечень дел, рассматриваемых судом в данном виде производства, открытый и не исчерпывается прямо указанными в ГПК категориями. Однако необходимо указание федерального закона об отнесении того или иного дела публично-правовой природы к ведению суда.

Впервые в ГПК (гл. 23) регламентированы общие положения применительно к производству в целом. Они устанавливают не только специфику судебных процедур и процессуальные гарантии, но и общие правила обращения в суд.

В соответствии с принципом диспозитивности гражданского процесса производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, может быть возбуждено только по заявлению заинтересованного лица. Такое заявление должно носить юридический характер, быть направленным на защиту законного интереса, поэтому в заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием) (ч. 1 ст. 247 ГПК). В заявлении о временном размещении гражданина, подлежащего реадмиссии («в том числе не имеющего документа, удостоверяющего личность»), в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, или продления срока его пребывания в специальном учреждении. Если содержание заявления не отвечает предъявляемым законом требованиям, оно оставляется без движения по правилам ст. 136 ГПК. Однако если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК), поскольку отсутствует юридический объект судебной защиты.

Обратим внимание: спор о субъективном праве в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, недопустим.

Заинтересованное лицо указывает в заявлении на нарушение его конституционного права или свободы, но защищает в конкретном процессе законный интерес. Например, гражданин указывает, что незаконным отказом в регистрации должностное лицо нарушает его конституционное право на выбор места жительства (ст. 27 Конституции РФ). Предметом процесса будут правоотношения между гражданином и должностным лицом, связанные с регистрацией по избранному месту жительства, но не правоотношения между гражданином и государством по поводу осуществления конституционного права гражданина на выбор места жительства.

Важно, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК).

Если лицо обратилось вначале в вышестоящий орган, а затем, не получив удовлетворения, в суд, предмет обращения остается прежним.

Здесь de facto имеет место смешанная подведомственность (но не альтернативная и не императивная).

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

Дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, кто – гражданин или организация – обращается в суд. Критериями, разграничивающими компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в данной сфере, являются:

1. характер правоотношений, которые являются предметом регулирования оспариваемого нормативного акта;
2. указание федерального закона на относимость дел к ведению арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК).

Первый из названных критериев является главным, позволяющим отграничить компетенцию судов общей юрисдикции от компетенции арбитражных судов и конституционных (уставных) судов, компетенции КС РФ.

Компетенция судов общей юрисдикции определяется законодателем как универсальная, оспаривание любых нормативных правовых актов рассматривается судами общей юрисдикции, кроме:

а) нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому согласно указанию федерального закона рассматриваемых арбитражными судами (п. 1.1 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 192 АПК);

б) нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК).

Если федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» те или иные категории дел об оспаривании нормативных правовых актов прямо не отнесены к ведению соответственно арбитражных судов, уставных (конституционных) судов, КС РФ, они подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции. Если уставом (конституцией) субъекта РФ определенные категории дел (например, о проверке соответствия закона субъекта РФ уставу субъекта РФ) отнесены к ведению уставного суда, но уставный суд еще не образован и не действует, данные дела должны подлежать рассмотрению судами общей юрисдикции, поскольку не подпадают под компетенцию КС РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), а ГПК не предусматривает иных легальных изъятий из компетенции судов общей юрисдикции (ст. 251 ГПК). Иное означало бы незаконное ограничение права на судебную защиту. Такая же позиция отражена в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (абз. 7 п. 1).

Объект оспаривания и его пределы в общем виде определяются нормами ст. 251 ГПК.

Во-первых, в суде можно оспорить акт, опубликованный в установленном порядке. Напомним, что согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Вместе с тем не исключены ситуации, когда неопубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт содержит обязательные правила поведения, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, другими нормативными правовыми актами. По мнению КС РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии или возвращение заявления о признании такого нормативного правового акта недействующим.

По смыслу правового регулирования объектом оспаривания должен быть действующий нормативный правовой акт как порождающий определенные правовые последствия. В этой связи ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявления, если заявителем оспаривается недействующий нормативный правовой акт, поскольку он «не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц», а заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте (см. п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48). Однако вопрос не так прост, как кажется на первый взгляд. По справедливому суждению КС РФ, сама по себе утрата силы оспариваемым нормативным правовым актом после обращения в суд не является безусловным основанием для прекращения производства по делу. Прекращение производства по делу на основании одного лишь факта утраты нормативным правовым актом юридической силы приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает обращение в суд. При оценке значения факта утраты силы оспариваемым нормативным правовым актом для дальнейшего движения дела суд не может быть связан этим фактом. Эту позицию разделял и ВАС РФ2.

На наш взгляд, факт утраты оспариваемым нормативным актом юридической силы (независимо от того, когда – до или после обращения в суд – это произошло) не может быть самостоятельным основанием ни к отказу в принятии заявления на стадии возбуждения процесса, ни к прекращению производства по делу в ходе процесса.

Объектом защиты в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (в том числе и при оспаривании нормативных правовых актов), является частный, но не публичный, интерес. Если нормативный правовой акт утратил силу, но, по мнению обратившегося в суд, имеет негативные последствия для реализации прав, свобод и законных интересов заявителя, это должно подлежать установлению в ходе судебного рассмотрения.

Во-вторых, оспариванию в судах общей юрисдикции подлежат:

а) нормативные правовые акты (их часть), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, которые нарушают права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК);

б) нормативные правовые акты (их часть), нарушающие компетенцию Президента РФ, Правительства РФ, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления, главы муниципального образования (ч. 2 ст. 251 ГПК).

В первом случае непосредственной защите подлежит законный интерес гражданина, организации или неопределенного круга лиц (общественный интерес). Во втором случае – публичный интерес субъекта, осуществляющего публичную власть. Таким образом – через защиту компетенции органа или должностного лица – защищаются интересы публичных образований.

Определяя объект оспаривания и соответственно предмет судебной защиты, важно учитывать и разграничивать функции суда общей юрисдикции и функции конституционного контроля, осуществляемого КС РФ при проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Суды общей юрисдикции, включая ВС РФ, не осуществляют конституционный контроль, поэтому, например, ВС РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если при этом не встает вопрос о проверке конституционности этого акта или конституционности федерального закона, на котором акт Правительства РФ основан. Если проверка нормативного правового акта Правительства РФ невозможна без проверки его конституционности, ВС РФ не вправе решать это дело, поскольку конституционный контроль осуществляется КС РФ (производство по делу должно быть прекращено, что не лишает ВС РФ права обратиться с соответствующим запросом в КС РФ1). По названным причинам суд общей юрисдикции не вправе проверять конституционность и соответствие федеральному закону конституций и уставов субъектов РФ, это сфера конституционного контроля. Эти правовые позиции КС РФ нашли отражение и в Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (абз. 4 п. 1).

Такой подход получил неоднозначную оценку в доктрине ввиду отсутствия четких критериев разграничения компетенции КС РФ и ВС РФ. Кроме того, заметим: вопрос о том, можно или нет проверить соответствие нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ федеральному закону без установления их соответствия Конституции РФ, – это вопрос рассмотрения дела по существу, который вряд ли может решаться в стадии возбуждения процесса. Напротив, проверка конституций и уставов субъектов РФ на их соответствие федеральному закону сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, а потому такие дела суду неподведомственны a priori.

Вопрос о разграничении компетенции судов общей юрисдикции и уставных (конституционных) судов, ВС РФ и КС РФ в сфере проверки законности нормативных правовых актов остается актуальным.

Это проблема не только компетенции, но и понимания сущности правосудия и природы деятельности КС РФ.

Рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов, суд использует инструментарий судебного контроля как метод защиты интересов заявителя. Вопрос о признании нормативного правового акта противоречащим (или нет) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту большей юридической силы – это вопрос предмета процесса, ответ на который отражается в резолютивной части судебного решения (о признании оспоренного нормативного правового акта недействующим либо об отказе в этом). Именно в этой сфере имеет значение разграничение конституционного контроля и судебного контроля.

Применительно к рассматриваемой категории дел различается и круг заявителей, имеющих право на обращение в суд. В первом случае в суд вправе обратиться гражданин, организация, полагающие, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются их права, свободы или законные интересы, а также прокурор в пределах своей компетенции, очерченной в ст. 45 ГПК и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Во втором случае заявителем могут выступать Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Обратим внимание: органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции, но и ввиду нарушения прав местного самоуправления, что вытекает из ст. 133 Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Общим для характеристики объекта судебной защиты является его публично-правовой характер, что очевидно и при непосредственной защите интереса конкретного гражданина. Это обусловлено спецификой предмета процесса и объекта оспаривания. Нормативный правовой акт в силу своей природы адресован неопределенному кругу лиц в той или иной сфере правового регулирования. Обращаясь в суд, гражданин стремится защитить свой интерес, однако решением суда о признании недействующим нормативного правового акта объективно охраняются также интересы всех возможных адресатов оспоренного акта.

Заявителями могут быть лишь те субъекты, чьи права и свободы, хотя бы и потенциально, нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом. В противном случае судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Например, нормативным правовым актом органа местного самоуправления ограничено действие правил охоты в противоречии с правилами федерального закона. Такой акт может оспорить в суде не любой гражданин, считающий его незаконным, но только тот, интересы которого данный акт затрагивает (имеющий лицензию на охоту в данном регионе или могущий представить иные доказательства нарушения своих интересов).

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК.

Районному суду подсудны все дела, за исключением указанных в ст. 26 (подсудных верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального назначения, суду автономной области и автономного округа) и 27 (подсудных ВС РФ) ГПК. Мировые судьи не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, а также Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти подлежат компетенции ВС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Пределы компетенции ВС РФ, очерченные в п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК, были предметом рассмотрения КС РФ в связи с запросом Правительства РФ. В Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П КС РФ пришел к выводу о том, что взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК в части, наделяющей ВС РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречат Конституции РФ, поскольку эти положения не предполагают разрешения ВС РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта РФ.

Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК).

Согласно подп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК при подаче заявления об оспаривании (полностью или в части) нормативных правовых актов государственная пошлина уплачивается в следующих размерах: для физических лиц – 200 руб., для организаций – 3000 руб. (если они не относятся к числу субъектов, освобожденных от уплаты госпошлины согласно положениям ст. 333.35 и 333.36 НК).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать общим требованиям, предъявляемым ст. 131 ГПК к форме и содержанию искового заявления. Кроме того, оно должно содержать:

1. данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2. наименование нормативного правового акта и дату его принятия;
3. указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ч. 5 ст. 251 ГПК).

К заявлению приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда он опубликован (ч. 6 ст. 251 ГПК).

При несоблюдении заявителем дополнительных требований, предъявляемых ст. 251 ГПК к форме и содержанию заявления, наступают последствия, предусмотренные ст. 136 ГПК (заявление оставляется без движения).

Как поступать в случае, если при подаче заявления будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду? Согласно ч. 3 ст. 247 ГПК заявление (в части требования, содержащего спор о праве) оставляется без движения, а заявителю разъяснятся необходимость подачи заявления в исковом порядке. Но если при этом нарушаются правила подсудности, судья возвращает заявление.

Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении (ч. 8 ст. 251 ГПК). Этим положением конкретизируется общее основание к отказу в принятии заявления, устанавливаемое п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК. Различие в том, что для признания внешнего тождества заявлений не требуется совпадения субъектов спорного правоотношения. Это объясняется отсутствием субъективных пределов действия законной силы судебного решения по делам из публичных правоотношений (ст. 250 ГПК).

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действия (ч. 7 ст. 251 ГПК).

ГПК устанавливается срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта: он не должен превышать одного месяца со дня подачи заявления (ч. 2 ст. 252).

Дело рассматривается с участием лиц, подавших заявление в суд, представителя органа государственной власти или органа местного самоуправления, должностного лица, принявших оспариваемый акт, а также прокурора, который дает заключение по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК).

Однако суд вправе в зависимости от обстоятельств рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Вместе с тем при неявке в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых была признана судом обязательной, на таких лиц может быть наложен штраф в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК).

Рассмотрение дела об оспаривании нормативного правового акта судом подчинено общим правилам процессуального порядка с учетом особенностей, предусмотренных гл. 23, 24 ГПК.

Специфика предмета процесса и объекта судебной защиты обусловила некоторые ограничения действия принципа диспозитивности и усиление публично-правовых начал в судебной процедуре. Это выражается, в частности, в том, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу, а признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК). Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт (ч. 1 ст. 249 ГПК). По общим правилам гл. 23 ГПК суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства, а должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 2 ст. 249 ГПК).

При рассмотрении дела по существу суд оценивает пределы соблюдения компетенции органом (или должностным лицом), принявшим нормативный правовой акт, но не обсуждает вопрос о целесообразности принятия такого акта (это сфера компетенции субъектов, имеющих право на принятие нормативных актов). Судом также проверяется соблюдение порядка официального опубликования нормативного правового акта, порядка его государственной регистрации, порядка вступления в силу.

По итогам рассмотрения дела по существу суд выносит решение:

1) об отказе в удовлетворении заявления, если признает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 1 ст. 253 ГПК);

2) о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, если установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему бо?льшую юридическую силу (ч. 2 ст. 253 ГПК).

Подчеркнем: суд, удовлетворяя заявление, не отменяет акт, противоречащий федеральному закону (иному большей силы нормативному акту), – акт признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК). Согласно ч. 3 ст. 253 ГПК вступившее в законную силу решение по рассматриваемой категории дел влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Обратим внимание, что момент вступления решения в законную силу и момент, с которого оспоренный акт утрачивает юридическую силу, во времени не совпадают, а законной силе судебного решения по данным делам придается обратная сила.

КС РФ была предпринята попытка разграничить признание акта недействующим и признание акта недействительным применительно к компетенции судов общей юрисдикции. В частности, рассматривая вопрос о пределах полномочий ВС РФ, КС РФ в п. 6 Постановления от 27 января 2004 г. № 1-П полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт признается судом не недействительным, а недействующим, т.е. не подлежащим применению. Признать же недействительным означает лишить акт его юридической силы, на что право имеет только КС РФ (поэтому суд вправе признать недействительным только такой оспариваемый нормативный правовой акт, относительно которого ранее КС РФ был уже сделан вывод о его неконституционности (п. 4 указанного Постановления КС РФ)).

Такое различение понятий «признание акта недействующим» и «признание акта недействительным» представляется искусственным.

Согласимся с мнением Г.А. Жилина, что эти понятия выражают одно и то же правовое явление в различных аспектах.

Природа законной силы судебного решения такова, что она не может по данной категории дел проявиться иначе, как в утрате юридической силы нормативного правового акта, признанного судом противоречащим федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы.

Корни этой проблемы в том, что по анализируемой категории дел суд осуществляет не только функции судебной защиты интересов определенных субъектов, функции правосудия, но и одновременно функции контроля за законностью нормативных правовых актов. В доктрине высказывались суждения, что процедура судебной проверки нормативных актов требует специальной законодательной регламентации.

Однако важно иметь в виду, что защита частного интереса, в том числе посредством проверки законности нормативного правового акта, – бесспорно, прерогатива гражданской юрисдикции, и алгоритм судебной защиты – предмет гражданского процессуального законодательства.

После вступления решения в законную силу сообщение о нем или само решение суда публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Если данное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о нем публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (ч. 3 ст. 253 ГПК).

Важной гарантией эффективности судебной защиты является положение закона о том, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 4 ст. 253 ГПК).

Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Производство по данной категории дел регламентируется гл. 25 ГПК.

Предметом гражданского процесса, в отличие от гл. 24 ГПК, являются ненормативные акты (решения), а также действия (бездействие) субъектов, наделенных властными полномочиями в социальной сфере и прямо указанных в ч. 1 ст. 254 ГПК, если ими, по мнению заявителя (гражданина или организации), нарушены права и свободы.

К числу субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде, ч. 1 ст. 254 ГПК относит: орган государственной власти (федеральный или субъекта РФ), орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего.

К должностным лицам, в частности, относятся: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или субъекта РФ1; лица, замещающие муниципальные должности2; должностные лица службы судебных приставов; должностные лица органов прокуратуры; должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов в определенной сфере (например, государственные инспекторы труда, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды).

К числу субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде в порядке гл. 25 ГПК, могут быть отнесены: органы, наделенные властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления (квалификационные коллегии судей, призывные комиссии), а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации; государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости.

Решения, действия (бездействие) иных субъектов, не относящихся к указанным в ч. 1 ст. 254 ГПК и не наделенных в установленном законом порядке властными, распорядительными функциями, не могут быть оспорены в этом производстве.

В частности, нельзя обратиться в суд по правилам гл. 25 ГПК с заявлением об оспаривании законности решения об объявлении забастовки, принятого собранием (конференцией) работников организации, или об оспаривании законности решения (действия, бездействия) органа общественной организации, политической партии, иного общественного объединения граждан. В этом смысле предмет процесса стал более узким в сравнении с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в соответствии с которым в суд могли быть обжалованы любые действия и решения не только государственных органов, органов местного самоуправления, но и общественных организаций, объединений. В связи с этим Пленум ВС РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» рекомендовал с 1 февраля 2003 г. (момента введения в действие ГПК) рассматривать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, организаций, их объединений и общественных объединений по правилам искового производства – как дела по спорам о защите субъективного права (ч. 3 п. 8 указанного Постановления). Та же позиция воспринята Постановлением Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (п. 10). Однако спора о защите субъективного гражданского (в широком смысле) права здесь нет. Непосредственным объектом судебной защиты выступают законные интересы. Ни по предмету процесса, ни по объекту защиты оспаривание решений, действий (бездействия) любых субъектов, могущих принимать решения в социально значимой сфере, не подпадает под критерии искового производства.

Обратим внимание: по АПК аналогичные по природе (но связанные с предпринимательской или иной экономической деятельностью) правовые споры рассматриваются в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, – ст. 197 АПК допускает это, указав, что объектом оспаривания могут быть, помимо прямо перечисленных, решения, действия (бездействие) иных органов.

Очевидный законодательный парадокс: дела, сходные по своей сущности, отнесены к разным видам производств – исковому по ГПК, производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по АПК.

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гл. 25, ст. 255 ГПК относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

а) нарушены права и свободы гражданина;

б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

При уяснении объекта процесса следует учитывать, что общим из перечисленных в ст. 255 ГПК основанием к обращению в суд является создание препятствий к осуществлению прав и свобод. Основания, названные в п. «а» и «в», самостоятельными не могут быть признаны по следующим причинам.

Напомним, в данном производстве конституционные права и свободы непосредственным объектом судебной защиты не являются.

Обращаясь в суд, гражданин формулирует требование неискового характера – и не о защите права (спор о праве здесь невозможен (ст. 247 ГПК)), а о защите законного интереса посредством оспаривания решения или действия (бездействия) одного из перечисленных в ч. 1 ст. 254 ГПК субъектов. Действующий ГПК не устанавливает непосредственного процессуального механизма защиты конституционных прав и свобод. В принципе нарушить право или свободу таким образом, чтобы не было спора о праве, можно, создав препятствия для их осуществления, при условиях:

1. когда юридический механизм реализации права гражданина предполагает деятельность определенного субъекта, наделенного компетенцией (включая распорядительные полномочия) в публичноправовой сфере;
2. процессуальный механизм защиты не устанавливает процедуры обращения с иском к государству по поводу защиты конституционных благ, но предусматривает правовую возможность оспорить действия уполномоченных субъектов в связи с реализацией гражданином конституционного права или свободы.

Именно такая конструкция отражена действующим законодательством Российской Федерации.

Указание на нарушение соответствующим субъектом права или свободы, как того требует ч. 1 ст. 247 ГПК, необходимо в качестве критерия юридической природы требования. Судебной защите подлежат не любые, но лишь законные, юридические интересы.

Кроме того, в порядке гл. 25 ГПК защите подлежат субъективные интересы конкретного гражданина или организации, но не публичный интерес.

Поэтому, например, нельзя обратиться с заявлением о признании незаконным решения о приостановлении строительства метро в г. Красноярске (непосредственно субъективного интереса гражданина оно не нарушает) или с требованием о том, чтобы коммунальные службы Железнодорожного района перекрасили серый фасад противоположного дома в зеленый цвет (отсутствует юридический объект для обращения в суд, поскольку российскому праву сервитут вида неизвестен). Но можно оспорить в судебном порядке бездействие органа местного самоуправления, не принимающего меры для устранения коммунальной аварии, приведшей к разрыву труб отопления в конкретном доме (нарушен интерес гражданина по надлежащему пользованию жилым помещением по назначению). Положительное решение по такому делу может иметь впоследствии преюдициальное значение, если был причинен имущественный вред и гражданин обратился в суд с иском о его возмещении.

Если из заявления, поданного в суд от своего имени, явствует, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, процесс не может быть возбужден, и судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК).

Что касается такого основания, как незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, то здесь необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, речь не может идти о гражданско-правовой обязанности, ибо ее наличие свидетельствует о гражданско-правовом споре, который рассматривается в исковом порядке.

Во-вторых, не подпадает под правила гл. 25 ГПК привлечение к уголовной, административной, гражданско-процессуальной (гл. 8 ГПК) ответственности, поскольку предусмотрен иной судебный порядок обжалования, установленный соответственно УПК, КоАП, ГПК. Однако если действия должностных лиц не подлежат обжалованию в ином судебном порядке, они могут быть оспорены в порядке гл. 25 ГПК.

Поэтому если заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, судья отказывает в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). По процедуре, установленной гл. 25 ГПК, может быть оспорено такое незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности, которыми создаются препятствия к осуществлению прав и свобод и относительно оспаривания (или обжалования) которых не установлен законом иной судебный порядок, например: наложение дисциплинарного взыскания; установление обязанности уплатить пеню в качестве предварительного условия для внесения платы за коммунальные услуги; установление обязанности представить не предусмотренные законом и основанными на нем иными нормативными правовыми актами документы как условие совершения определенного действия органом или должностным лицом.

Заметим: данная проблема не всегда может быть решена наличием «иного судебного порядка» или правилами подведомственности. В пореформенном развитии цивилистического процесса она приобретает онтологический аспект, не получивший единообразного толкования в судебной практике. Так, в доктрине анализировались случаи прекращения производства по делу арбитражным судом не в силу наличия иного судебного порядка, а в силу природы рассматриваемого дела как не подлежащего рассмотрению в порядке судопроизводства в арбитражном суде (например, при оспаривании бездействия суда, выразившегося в отказе выдать копии материалов дела). Представляется, что обращение к проблеме допустимости и определению порядка судебного оспаривания или обжалования актов, решений, действий (бездействия) органов судебной власти, должностных лиц и работников суда – вопрос далеко не частного значения. А.В. Юдин в своем анализе справедливо обращается к положениям п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 8 ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», согласно которым информация о деятельности судов готовится (в пределах своих полномочий) судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества, а пользователь информации имеет право «обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности судов и установленный порядок его реализации». Возникает коллизия: возможно ли в подобных случаях оспаривание по правилам гл. 25 ГПК (или гл. 24 АПК соответственно) или же необходим процедурный порядок обжалования в инстанционном порядке? По сути эта проблема демонстрирует один из аспектов современной материализации цивилистического процесса; законодательный концепт ее решения находится в стадии обсуждения. На наш взгляд, право на доступ к информации о деятельности судов может рассматриваться в контексте ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ как самостоятельное правовое благо, препятствие к получению которого со стороны должностных лиц суда есть основание к судебной защите (в порядке гл. 25 ГПК, гл. 24 АПК – соответственно правилам подведомственности). Действия или бездействие, демонстрирующие отказ в выдаче копий материалов дела, судебного решения, свидетельствуют о нарушении порядка реализации права на судебную защиту со стороны органов судебной власти, должностных лиц или работников суда, поэтому заинтересованное лицо должно иметь правовую возможность защитить свой нарушенный интерес – онтология и алгоритм гл. 25 ГПК пригодны для этого.

По делам, предусматриваемым гл. 25 ГПК, устанавливается смешанная подведомственность: гражданин, организация вправе обратиться с заявлением непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему (ч. 1 ст. 254 ГПК); последнее не препятствует последующему обращению в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК).

Дела гл. 25 рассматриваются по правилам родовой подсудности, регламентированным ст. 24, 26, 27 ГПК. Так, ВС РФ подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК), об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей или о прекращении их отставки (п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Родовая подсудность верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа предусмотрена для рассмотрения заявлений об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель является носителем сведений, составляющих государственную тайну (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК).

Для данных случаев устанавливается общее правило территориальной подсудности: по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

По общему правилу территориальная подсудность альтернативная: заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, чье решение, действие (бездействие) оспаривается (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.

Законом определен общий срок обращения в суд с заявлением: три месяца, начиная со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК). Действующим ГПК придано материально-правовое значение данному сроку. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 256 ГПК). Согласно ч. 6 ст. 152 ГПК возражение заинтересованного лица (субъекта, чье решение, действие или бездействие оспаривается) относительно пропуска заявителем без уважительных причин срока обращения в суд может рассматриваться в предварительном судебном заседании. Если будет установлена неуважительность причин пропуска срока обращения в суд, судья принимает решение об отказе в удовлетворении заявления. Если суд придет к выводу, что срок на обращение пропущен заявителем по уважительной причине, он вправе восстановить его.

Законодательством могут быть установлены иные сроки обращения в суд. Так, согласно ч. 2 ст. 441 ГПК заявление об оспаривании постановлений должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) подается в 10-дневный срок со дня вынесения постановления, совершения действия либо со дня, когда взыскателю, должнику или лицам, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием), стало известно о нарушении их прав и интересов. Решение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции об отказе в выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание или об аннулировании ранее выданного ему разрешения на временное проживание может быть оспорено в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления о принятии такого решения (п. 4 ст. 7 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

Подача заявления в суд оплачивается по общему правилу государственной пошлиной, установленной для граждан и организаций в размере 200 руб. (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК).

Заявление рассматривается судом в течение 10 дней (в ВС РФ – в течение двух месяцев) с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия или бездействие которых оспариваются. Их неявка не препятствует рассмотрению заявления (ст. 257 ГПК).

Если до рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления, чье решение, действие или бездействие оспаривается, реорганизован или упразднен, суд привлекает к участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которого относится восстановление прав и свобод заявителя и устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если лицо, чье решение, действие или бездействие оспаривается, уже не является к моменту рассмотрения дела должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод (см. п. 18 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Важной особенностью процедуры является право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК).

Дело рассматривается по общим правилам гражданского судопроизводства, с особенностями, установленными гл. 23 ГПК (в частности, в доказывании) и правилами гл. 25 ГПК.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочие на принятие решения или совершение действия (при этом не оценивается целесообразность принятия решения, совершения действия); соблюден ли порядок принятия решения, совершения действия, если таковой установлен нормативным правовым актом; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения (п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2).

Если суд установит, что оспариваемое решение или действие соответствуют закону и полномочиям соответствующего субъекта, а права и свободы гражданина не были нарушены, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 4 ст. 258 ГПК).

Рассмотрев дело по существу и признав заявление обоснованным, суд выносит решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение права или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).

В резолютивной части судебного решения указывается конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект: отменить незаконный ненормативный акт, осуществить регистрацию права, разрешить выезд из Российской Федерации и пр. Судебное решение не заменяет собой действия, которое должен совершить уполномоченный на то субъект, но является его основанием.

Согласно ч. 2 ст. 258 ГПК решение суда в течение трех дней с момента вступления его в законную силу направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю соответствующего органа, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, чье решение, действие или бездействие было оспорено, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Указанные субъекты должны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в течение месяца со дня получения решения (ч. 3 ст. 258 ГПК). В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяют в отношении руководителя органа либо должностного лица, государственного или муниципального служащего меры, предусмотренные федеральным законом (ч. 2 ст. 206 ГПК).

Судебные решения по данной категории дел вступают в законную силу по общим правилам.

Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

Защита избирательных прав и права граждан на участие в референдуме – важнейшая гарантия конституционных прав. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, весьма разнообразны и могут отражать различные формы реализации избирательных прав на всех стадиях избирательного процесса. Основные гарантии избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации закреплены в ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а также в ФЗ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В подп. 28 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» раскрывается понятие избирательного права: это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

ГПК устанавливается общий – судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из избирательных правоотношений, регламентируемый гл. 26. Кроме того, законодательством, обеспечивающим реализацию избирательных прав граждан, предусмотрена возможность обжалования решений, действий (бездействия) избирательных комиссий (комиссий референдума) и их должностных лиц в вышестоящую в порядке подчиненности избирательную комиссию (комиссию референдума) (см., например, п. 16 ст. 17, п. 11 ст. 20, п. 10 ст. 21, подп. «к» п. 10 ст. 23, п. 11 ст. 23, подп. «и» п. 10 ст. 24, подп. «и» п. 8 ст. 25, подп. «з» п. 9 ст. 26, подп. «к» п. 6 ст. 27, подп. «з» п. 9 ст. 30, п. 6 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Вместе с тем предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд – так же, как обращение в инстанционном порядке не препятствует обращению за судебной защитой. Дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются только судом (ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 4 ст. 259 ГПК).

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере реализации всеобщего конституционного права избирать и быть избранным и права на участие в референдуме, имеет своеобразный предмет – избирательные правоотношения в разных стадиях своего развития. Это обусловило «двустороннюю» направленность процесса и объекта защиты.

Объектом судебной защиты могут быть как избирательное право конкретного гражданина, так и интересы неопределенного круга избирателей, общественный интерес в сфере избирательных правоотношений, правоотношений по поводу проведения референдума.

Любые решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме Российской Федерации, могут быть оспорены в судебном порядке. Например, с заявлением в суд вправе обратиться:

• гражданин, которому избирательной комиссией было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты представительного органа субъекта РФ;
• кандидат в депутаты об отмене постановления ЦИК РФ об исключении кандидата в депутаты из федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией;
• инициативная группа граждан по сбору подписей в поддержку проведения референдума в связи с тем, что постановлением избирательной комиссии было отказано в проведении референдума;
• политическая партия, оспаривающая общие результаты выборов депутатов Госдумы N-го созыва;
• законодательное собрание субъекта РФ о признании незаконным постановления ЦИК РФ о признании выборов недействительными;
• ЦИК РФ об отмене регистрации кандидата в депутаты Госдумы, состоящего в списке кандидатов в депутаты, выдвинутом политической партией.

Примеры можно продолжить.

Итак, непосредственным объектом защиты могут быть:

а) избирательные права конкретных граждан (носителей как пассивного, так и активного избирательного права), нарушенные незаконными решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий или комиссий референдума, а также должностных лиц (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) публичный интерес, выражающийся в нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

Соответственно различается круг возможных заявителей, которыми могут выступать:

а) избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, а также прокурор (ч. 1 ст. 259 ГПК);

б) ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума (ч. 2 ст. 259 ГПК).

В ч. 3–5 ст. 259 ГПК (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ1, от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ2) конкретизируются заявители по некоторым категориям дел о защите избирательных прав, а именно:

• с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а также прокурор в предусмотренных федеральным законом случаях;
• с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума вправе обратиться лица, установленные федеральным законом;
• с заявлением в суд об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума вправе обратиться: при проведении референдума Российской Федерации – ЦИК РФ; при проведении референдума субъекта РФ – избирательная комиссия субъекта РФ; при проведении местного референдума – избирательная комиссия муниципального образования.

По определенным категориям избирательных дел круг возможных заявителей прямо определяется нормами избирательного права.

Например, об определении срока назначения выборов, если соответствующая избирательная комиссия в установленный законом срок не назначит выборы в определенный орган, в суд вправе обратиться избиратели, избирательные объединения, орган государственной власти, орган местного самоуправления, прокурор (ст. 10 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В соответствии со ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум, если он не назначен представительным органом муниципального образования в установленные законом сроки, назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение могут быть оспорены в суде гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органом государственной власти (п. 9 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Субъекты, указанные в ч. 1 ст. 259 ГПК, вправе обращаться в суд как за защитой своих собственных интересов1, так и за защитой интересов других лиц (как субъекты ст. 46 ГПК) в прямо предусмотренных избирательным законодательством случаях. Субъекты, названные в ч. 2–5 ст. 259 ГПК, выступают как субъекты ст. 46 ГПК – от своего имени, но в защиту «чужого» (публичного) интереса. Прокурор в предусмотренных федеральным законом случаях реализует процессуальную функцию в соответствии с общими правилами ст. 45 ГПК.

Обратим внимание: когда заявитель обращается в суд как субъект ст. 46 ГПК (в защиту «чужого» интереса), должны быть соблюдены условия, закрепленные данной статьей (в частности, при обращении в защиту интересов физического лица должна наличествовать просьба этого лица). При этом лицо, в интересах которого начато дело по заявлению лиц, обратившихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве заинтересованного лица (предполагаемого субъекта спорного правоотношения, ставшего предметом процесса) – это вытекает из общего правила ч. 2 ст. 38 ГПК.

Лица, имеющие право обратиться в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, определяются положениями п. 2–4 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так, с заявлением о расформировании ЦИК РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатов Госдумы.

С заявлением о расформировании избирательной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Госдумы, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ.

С заявлением о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ. С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, либо ЦИК РФ, либо избирательная комиссия субъекта РФ, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются по правилам подсудности, установленным ст. 24, 26, 27 ГПК, а именно: все дела подсудны районным судам, кроме тех, для которых установлена иная родовая подсудность.

В частности, верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела:

• об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов РФ (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК);
• о расформировании избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (п. 5 ч. 1 ст. 26 ГПК).

Кроме того, согласно законодательству Российской Федерации в сфере избирательного права (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ФКЗ «О референдуме Российской Федерации») судам субъектов РФ подсудны дела:

• об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, иной группы участников такого референдума;
• об определении срока назначения выборов депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ;
• об определении срока назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, а также об установлении порядка их назначения (см. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
• ВС РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает дела:
• об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума (п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК);
• о расформировании ЦИК РФ (п. 7 ч. 1 ст. 27 ГПК).

В соответствии с ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к компетенции ВС РФ относятся также дела:

• об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, об отмене регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Госдумы;
• о прекращении деятельности инициативной группы, инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации (п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5).

Весьма дифференцированно установлены в законе сроки обращения в суд и сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений, – в зависимости от конкретной категории дела, что обусловлено спецификой избирательных правоотношений. Установленные ГПК сроки обращения в суд – важная гарантия надлежащей реализации избирательных прав.

В ч. 1 ст. 260 ГПК определен общий срок для обращения в суд: заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме. Данный срок применяется, если для конкретной категории дела не установлен иной, специальный срок обращения в суд (ч. 2–5 ст. 260 ГПК), а именно:

• заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. Установленный настоящей частью процессуальный срок восстановлению не подлежит (ч. 2 ст. 260 ГПК);
• заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 3 ст. 260 ГПК);
• заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования. Заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов, референдума может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума. Установленные настоящей частью процессуальные сроки восстановлению не подлежат (ч. 4 ст. 260 ГПК);
• заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд в сроки, установленные федеральным законом (ч. 5 ст. 260 ГПК). Эти сроки установлены п. 5 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, референдум, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума. Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. При проведении повторного голосования заявление в суд о расформировании участковой комиссии может быть также подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (п. 5 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Сроки обращения в суд, установленные ст. 260 ГПК, не могут, по мнению КС РФ, толковаться как пресекательные (как влекущие – в случае их пропуска – прекращение производства по делу). Иное толкование правоприменительной практикой было признано КС РФ неконституционным. Вместе с тем важно отметить: пропуск срока обращения в суд (по уважительным причинам) не по любому избирательному делу может быть восстановлен. Продолжительность и юридическое значение ряда сроков обусловлены стадией избирательной кампании, кампании референдума. Их пропуск может «обесценить» юридический (предметный) интерес заявителя в системе развивающихся избирательных правоотношений. Поэтому, например, в ч. 2 ст. 260 ГПК прямо предусмотрена невозможность восстановления пропущенного срока на подачу в суд заявления, касающегося решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. По этой же причине не подлежат восстановлению сроки для обращения в суд с заявлениями о заверении, об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), а также о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума (см. п. 23 Постановления Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5). Пропуск таких специальных сроков обращения влечет отказ в удовлетворении заявления судом. Не подлежат восстановлению сроки, установленные ч. 4 ст. 260 ГПК (срок на подачу заявления об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования; срок на подачу заявления об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов, референдума). Пропуск этих сроков является самостоятельным основанием к отказу в удовлетворении заявленного в суд требования. Вместе с тем общий срок обращения в суд, установленный ч. 1 ст. 260 ГПК, пропущенный заявителем по уважительной причине, может быть восстановлен судом.

Заявления, поданные в защиту избирательных прав и интересов, могут быть обеспечены по правилам гл. 13 «Обеспечение иска» ГПК, но с учетом положений ч. 3 ст. 260.1 ГПК. В частности, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению заявления не могут быть:

1. наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;
2. запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

В ст. 260 ГПК устанавливаются сроки рассмотрения дел, вытекающих из избирательных правоотношений. Отметим, что применительно к отдельным категориям дел законом устанавливаются специальные (сокращенные) сроки рассмотрения.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно.

В случае если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи (ч. 6 ст. 260 ГПК).

Данное правило предусматривает публичное по характеру полномочие о дополнительной проверке фактов, однако способов его реализации, специальной процедуры ГПК не устанавливает. По общему правилу ч. 2 ст. 249 ГПК речь может идти об истребовании доказательств судом по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования – немедленно (ч. 7 ст. 260 ГПК).

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение двух месяцев со дня его поступления в суд (ч. 8 ст. 260 ГПК). В данном случае законодатель применяет общий срок рассмотрения гражданского дела, установленный ч. 1 ст. 154 ГПК.

Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 9 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования (ч. 10 ст. 260 ГПК).

Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума – не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд (ч. 11 ст. 260 ГПК).

Наступление даты, до которой допускается принятие судом решения, не является основанием прекращения производства по делу (см.

Постановление КС РФ от 26 декабря 2005 г. № 14-П). Но поскольку истечение сроков, предусмотренных ч. 9 и 10 ст. 260 ГПК, исключает возможность отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, суд, установив фактические обстоятельства дела, отказывает в удовлетворении заявления (см. п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. № 5).

Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации устанавливается ст. 260.1 ГПК (введенной в ГПК ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).

Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

Кроме того, заявление избирателя, участника референдума об обжаловании решения участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования рассматривается судом с участием, помимо указанных выше субъектов, территориальной комиссии, а при проведении муниципальных выборов, референдума – комиссии, организующей соответствующие муниципальные выборы, референдум, которые обязаны представить в суд письменное подтверждение факта участия либо неучастия избирателя, участника референдума в соответствующих выборах, референдуме на указанном в заявлении избирательном участке, участке референдума. Если в судебном заседании будет установлено, что заявитель обжалует решение участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования на том избирательном участке, участке референдума, на котором он не принимал участия в соответствующих выборах, референдуме, суд прекращает производство по делу (ч. 1.1 ст. 260.1 ГПК, введенная ФЗ от 2 апреля 2014 г. № 51-ФЗ1), поскольку в такой ситуации заявитель не являлся заинтересованным лицом (в смысле ст. 3 ГПК).

Прокурор участвует в данных делах, осуществляя надзорную функцию, в форме дачи заключения по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК). Неявка указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Дела, возникающие из избирательных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума: они рассматриваются в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 260.1 ГПК).

Согласно дополнению в ст. 248 ГПК, внесенному ФЗ от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ, производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Данное уточнение введено, чтобы учесть особенности избирательного законодательства. Например, согласно п. 11 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ) «избирательное объединение, в отношении которого возбуждено дело о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан по основанию, предусмотренному подпунктом «д» или «ж» пункта 8 настоящей статьи, вправе исключить из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд. Исключение избирательным объединением такого кандидата из списка кандидатов до принятия судом решения по делу является основанием для прекращения производства по делу». Исключение кандидата из списка кандидатов свидетельствует о том, что заявитель перестал быть заинтересованным лицом, имеющим право на обращение в суд (по смыслу ст. 3 ГПК), обращение в суд уже не затрагивает интересы заявителя, а потому дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства и должно быть прекращено (ст. 220 ГПК). Такой же вывод следует сделать и в случае, когда заявитель обжалует решение участковой избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования на том избирательном участке, участке референдума, на котором он не принимал участия в соответствующих выборах, референдуме (абз. 2 ч. 1.1 ст. 260.1 ГПК в ред. ФЗ от 2 апреля 2014 г. № 51-ФЗ). Новеллы ст. 248 и ч. 1.1 ст. 260.1 ГПК конкретизируют абз. 2 ст. 220 ГПК об основаниях прекращения производства по делу, но не предусматривают новых оснований.

По итогам рассмотрения дела по существу согласно ч. 1, 2 ст. 261 ГПК суд выносит решение:

а) об удовлетворении требования и о признании оспариваемого решения или действия (бездействия) незаконным, обязывая восстановить нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме заявителя в полном объеме, если установит обоснованность заявления;

б) об отказе в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение (действие, бездействие) является законным.

Удовлетворяя требование заявителя, суд обязывает восстановить нарушенное право, указывая в решении конкретное действие, которое должен совершить обязанный субъект (если таковое необходимо для восстановления нарушенных прав). Например, суд отменяет незаконное постановление избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата и обязывает ее зарегистрировать кандидата.

Отменяя решение избирательной комиссии об итогах голосования, суд может вынести решение, в котором обяжет комиссию произвести повторный подсчет голосов или (в зависимости от установленных обстоятельств (ст. 77 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»)) признает результаты голосования недействительными.

Решение суда может быть обращено к немедленному исполнению по правилам ст. 212 ГПК, за исключением решения об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) – оно не может быть обращено к немедленному исполнению (ч. 4 ст. 260.1 ГПК).

Решение суда об удовлетворении требования заявителя, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит исполнению в указанные судом сроки по правилам ч. 2 ст. 206 ГПК.

Особенностью процессуального порядка, определяемого ГПК для данных дел, является сокращенный срок подачи апелляционной жалобы на решения, частной жалобы на определения суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вынесенные в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования: он составляет пять дней со дня принятия судом решения, определения (ч. 3 ст. 261 ГПК).

Иные категории дел, рассматриваемых по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

В 2010 и 2011 гг. в подразд. III («Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений») разд. II («Производство в суде первой инстанции») ГПК были введены две новые главы:

• гл. 26.1 «Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении»;
• гл. 26.2 «Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Это две разные по своей природе категории дел.

Установление судебного контроля – последующего (при временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении) и предварительного (в делах об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы) – необходимо: это служит гарантией недопущения не основанного на законе ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Однако, по нашему мнению, процедуры, введенные в ГПК, позволяют утверждать: суд в названных случаях выполняет не правосудные, но охранительные функции. Помещение этих глав в ГПК «размывает» процессуальный концепт Кодекса и особенно странно выглядит на фоне изъятия из ГПК (с принятием КоАП 2001 г.) производства по делам, возникающим из собственно административных правоотношений.

Дела о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении могли бы составить одну из категорий дел, возникающих из административных правоотношений, которые в свою очередь суть частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений. Подобный концепт, как мы видели, воспринят АПК, но, к сожалению, не ГПК. Рассмотрение данной категории дел по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, будет логичным, если в ГПК «вернутся» дела, возникающие из собственно административных отношений.

Дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, по своей онтологии связаны с концепцией административного надзора как уголовно-правового воздействия. Их «внедрение» в поле гражданского судопроизводства было бы методологически возможным при одновременном изменении законодательного концепта административного надзора. Пока же они сущностно с методами цивилистического процесса никак не связаны.

Рассмотрим названные процедуры подробнее.

Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении. Одновременно с введением гл. 26.1 в ГПК были внесены изменения в другие законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров России о реадмиссии. В частности: изменена редакция ст. 25.13 ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; введена глава V.1 «Передача и прием иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии» в ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Под реадмиссией подразумевается обязательство третьей страны (страны происхождения или отправления) принять обратно нелегального иммигранта, проникшего с ее территории. Соглашения о реадмиссии заключены Российской Федерацией с рядом государств, а также с Европейским сообществом. Соответственно возникла необходимость в процедурном урегулировании отношений, возникающих в связи с реадмиссией.

Реализация реадмиссии связана с правоотношениями административного характера, предполагающими осуществление компетентными органами административных (в том числе принудительных) мер. Помещение иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего реадмисии, в специальное учреждение Федеральной миграционной службы – мера, ограничивающая права и свободы человека, в том числе свободу передвижения, поэтому необходим контроль за законностью временного размещения лиц, подлежащих реадмиссии, в специальном учреждении. Именно для этих целей введен последующий судебный контроль, порядок которого регламентирован гл. 26.1 ГПК.

Законодательством определяются две группы иностранных граждан, подлежащих реадмисии:

1. иностранный гражданин, подлежащий передаче иностранному государству (в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии);
2. иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства (в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии), но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (п. 2 ст. 32.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

По общему правилу, согласно ст. 32.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», передача иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмисии (или прием Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором о реадмиссии) осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя о реадмиссии указанного гражданина, за исключением случая, предусмотренного п. 1.1 данной статьи, а именно: иностранный гражданин, задержанный в пределах приграничной территории, на основании международного договора Российской Федерации о реадмиссии передается иностранному государству по ускоренной процедуре соответствующим пограничным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на основании решения о реадмиссии по ускоренной процедуре данного иностранного гражданина, которое принимается должностным лицом, уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, на принятие таких решений.

До передачи иностранные граждане, подлежащие реадмисии, могут быть временно размещены в специальном учреждении, доставку в которое осуществляет территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, при необходимости – совместно с органами внутренних дел (см. п. 3 ст. 32.2 указанного ФЗ).

Порядок и условия пребывания иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях устанавливаются Правительством РФ.

Так, правилами, утверждаемыми Правительством РФ, регулируется порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы, а также порядок взаимодействия миграционной службы с иными органами при реализации международных соглашений о реадмиссии.

Временное размещение в специальном учреждении на срок не более 48 часов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа или его заместителя (п. 4 ст. 32.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). За исключением этого случая, временное размещение иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, в специальном учреждении может осуществляться только на основании решения суда.

В течение 48 часов после помещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции), подает в суд заявление о временном размещении такого гражданина в специальном учреждении (ч. 1 ст. 261.2 ГПК). Заявление подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии (ст. 261.1 ГПК).

Дело по данному заявлению возбуждается незамедлительно. Одновременно судья продлевает срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения заявления.

При возбуждении дела судья вправе истребовать у лиц, участвующих в деле, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела материалы (ч. 4 ст. 261.2 ГПК).

Иными словами, судья, как то предусмотрено и общими правилами гл. 23 ГПК, осуществляет публично-правовые полномочия по истребованию доказательств по своей инициативе, не будучи связан в этом вопросе инициативой заинтересованных лиц (см. ч. 2 ст. 249 ГПК).

Срок рассмотрения заявления о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмисии, в специальном учреждении – пять дней со дня возбуждения дела. Дело рассматривается в судебном заседании с участием прокурора, представителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, подавшего заявление, иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии (ст. 261.3 ГПК).

Рассмотрев заявление по существу, суд принимает решение, которым удовлетворяет или отклоняет заявление. Решение суда об удовлетворении заявления является основанием для временного размещения иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для осуществления реадмисии.

В судебном порядке возможно продление установленного решением суда срока пребывания гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении.

Заявление о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 2 ст. 261.2 ГПК).

Процедурные правила возбуждения и рассмотрения данного дела законодатель устанавливает те же, что и для заявления о временном размещении подлежащего реадмиссии иностранного гражданина в специальном учреждении: заявление подается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен данный гражданин; судья также незамедлительно должен возбудить дело и рассмотреть его в течение пяти дней со дня возбуждения; судья обладает полномочиями ex officio по истребованию доказательств у заинтересованных лиц; дело рассматривается с участием прокурора, представителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии.

Рассмотрев дело по существу, судья принимает решение, которым удовлетворяет или отклоняет заявление. Решение об удовлетворении заявления является основанием продления срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 2 ст. 261.4 ГПК).

Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Глава 26.2 ГПК была введена в связи с возрождением института административного надзора, принятием ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и последующим внесением изменений в ряд законодательных актов, в том числе в Уголовно-исполнительный кодекс РФ (введена ст. 173.1 «Установление административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы»).

Согласно ст. 1 ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ административный надзор – это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Административное ограничение понимается как временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

К числу таких ограничений могут относиться: запрещение пребывания в определенных местах, запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в них, запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, запрещение выезда за установленные судом пределы территории, обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации (см. ч. 1 ст. 4 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).

Все меры, связанные с административным надзором, влияют на реализацию прав и свобод человека и гражданина, определенным образом ограничивая их. Поэтому совершенно оправданно, что законодатель предусматривает судебный порядок установления, продления, дополнения таких ограничений или их досрочного прекращения либо частичной отмены как предварительный контроль за законностью подобных мер. Однако вопрос о том, в каком процедурном или процессуальном порядке это необходимо делать, общепринятого решения не имеет. По суждению, высказанному в доктрине, надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет уголовно-правовую природу2; данный институт анализируется в контексте уголовно-правового воздействия как мера административная.

На наш взгляд, отнесение порядка рассмотрения дел об административном надзоре к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, не согласуется с предметом гражданского процессуального права и данного вида производства. Делая акцент на предварительной контрольной функции суда, некоторые исследователи полагают возможным отнести такие дела к особому производству. Вряд ли специфика судебного контроля достаточный для этого аргумент. Дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с учетом действующего законодательного регулирования об административном надзоре тяготеют к уголовно-правовым. Использование методов цивилистического процесса поэтому неоправданно, что и доказывает, на наш взгляд, законодатель в гл. 26.2 ГПК, которой закрепляется судебная, но не гражданская процессуальная по своей онтологии процедура предварительного судебного контроля. Возможно было бы de lege ferenda рассуждать о судебном контроле методами, свойственными цивилистическому процессу, но при обсуждении иного концепта административного надзора, который пока слишком тесно связан с уголовно-правовым воздействием.

Тем не менее законодатель принял решение и отнес рассмотрение дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

По гл. 26.2 ГПК в судебном порядке в отношении лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы, возможно:

• установление административного надзора (за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы);
• продление установленного административного надзора (за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
• дополнение ранее установленных административных ограничений (в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы);
• досрочное прекращение и частичная отмена административных ограничений (в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы).

Заявление об установлении административного надзора подается исправительным учреждением или органом внутренних дел в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в суд по месту нахождения исправительного учреждения (ч. 1, 2 ст. 261.5 ГПК).

Заявление подается не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания (ч. 3 ст. 173.1 УИК РФ).

Заявление о продлении административного надзора и о дополнении ранее установленных административных ограничений подается органом внутренних дел, о досрочном прекращении и частичной отмене административных ограничений – органом внутренних дел или лицом, в отношении которого установлен административный надзор (либо его представителем), в суд по месту жительства или пребывания поднадзорного лица (ч. 1, 3 ст. 261.5 ГПК).

Заявление по делу об административном надзоре должно отвечать общим правилам процессуальной формы, а также требованиям ст. 261.6 ГПК. В заявлении об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, частичной отмене либо о дополнении ранее установленных административных ограничений указываются:

1. основания подачи и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу; к заявлению прилагаются подтверждающие их документы и материалы;
2. предлагаемые к отмене или установлению виды административных ограничений (ч. 1, 2 ст. 261.6 ГПК).

Например, в соответствии с УИК РФ административный надзор устанавливается в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы, если это лицо отбывало наказание за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений либо за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего (ч. 1 ст. 173.1). В остальных случаях административный надзор в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы и отбывавшего наказание за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, устанавливается, если это лицо в период отбывания наказания признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ч. 2 ст. 173.1).

В заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора также указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания наказания в исправительном учреждении.

К заявлению прилагаются копия приговора суда и постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ч. 3 ст. 261.6 ГПК).

В заявлении органа внутренних дел об установлении, продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений указываются также сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос.

К заявлению прилагаются документы и материалы, свидетельствующие о нарушении данным лицом административных правонарушений (ч. 4 ст. 261.6 ГПК).

К заявлению о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений прилагаются документы и материалы, содержащие сведения, характеризующие лицо, в отношении которого установлен административный надзор (ч. 5 ст. 261.6 ГПК).

Если содержание заявления не соответствует требованиям ст. 261.6 ГПК, оно подлежит оставлению без движения по правилам ст. 136 ГПК.

В любом случае суд имеет право при необходимости и по своей инициативе истребовать иные доказательства, важные для правильного рассмотрения дела по существу.

Дело об административном надзоре рассматривается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, а также с участием представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, которыми подано заявление, и прокурора (ч. 1 ст. 261.7 ГПК)1. Неявка в судебное заседание заявителя и прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела. Однако требование законодателя об обязательности явки лица, в отношении которого подано заявление, предполагает недопустимость рассмотрения дела в его отсутствие. При его неявке судебное заседание следует отложить. Вместе с тем у суда нет процессуальных средств и способов повлиять на фактическое присутствие в судебном заседании такого лица, которое, хотя и было надлежаще извещено, не является на судебное заседание и не извещает суд о причинах неявки.

Обязанность доказывания обстоятельств по делу об административном надзоре лежит на заявителе (ч. 3 ст. 261.7 ГПК).

Рассмотрев заявление по делу об административном надзоре по существу, суд принимает решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Содержание судебного решения должно соответствовать общим требованиям ст. 198 ГПК.

Принимая решение об установлении или продлении административного надзора, суд устанавливает и административные ограничения.

При этом суд вправе установить одно или несколько административных ограничений в соответствии с ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Одновременно указывается срок административного надзора, который определяется в соответствии со ст. 5 указанного ФЗ.

При объявлении решения суда в зале судебного заседания председательствующий устно разъясняет содержание решения, порядок и срок его обжалования. При объявлении только резолютивной части решения суда председательствующий обязан разъяснить, когда участвующие в деле лица и их представители могут ознакомиться с мотивированным решением суда (ст. 193 ГПК).

Решение суда по делу подлежит обжалованию в общем порядке (с учетом новелл ФЗ от 9 декабря 2010 г. № 353-ФЗ).

Как предусматривает ч. 5 ст. 261.8 ГПК, копия решения суда направляется участвующим в деле лицам в течение пяти дней со дня вступления решения в законную силу. Вместе с тем согласно ст. 214 ГПК лицам, участвующим в деле, но не присутствующим в судебном заседании, копии решения суда высылаются не позднее чем через пять дней со дня принятия решения суда в окончательной форме. Оба правила не исключают друг друга.