Муниципальные и государственные контракты

1. К муниципальным и государственным контрактам относятся различные гражданско-правовые договоры (поставки, подряда, возмездного оказания услуг, аренды и др.), заказчиком в которых от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования выступает государственный или муниципальный орган, а также бюджетное учреждение, для которых установлен специальный порядок заключения путем проведения процедуры закупок.

Особенности заключения, исполнения и ответственности по таким контрактам установлены Законом о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок, а также законодательством о защите добросовестной конкуренции (антимонопольным законодательством). Публичное проведение закупок направлено на обеспечение контроля процесса закупок с целью эффективного расходования бюджетных средств, а это невозможно при отсутствии добросовестной конкуренции. Антимонопольное законодательство как раз и направлено на борьбу с недобросовестной конкуренцией и коррупцией.

На момент принятия части второй ГК законодательство о контрактной системе отсутствовало, поэтому в Кодекс были включены отдельные параграфы о поставках товаров (ст. 525–534), а также о подряде (ст. 763–768) для государственных и муниципальных нужд. В настоящее время положения этих параграфов фактически не применяются, а закон устанавливает одинаковые правила для любых гражданско-правововых договоров, заключаемых для государственных и муниципальных нужд.

Одним из основных начал гражданского законодательства, как известно, является принцип свободы договора, однако применительно к государственным и муниципальным контрактам он существенно ограничен.

Такие ограничения касаются не только выбора заказчиком контрагента, но и определения содержания договора. Кроме того, существует система планирования закупок для государственных и муниципальных нужд.

2. Для обеспечения возможности мониторинга проводимых закупок создана единая информационная система в сфере закупок: все сведения о закупках публикуются в сети «Интернет» на официальном сайте.

По общему правилу процесс заключения контракта начинается с размещения самим заказчиком или привлеченной им организацией извещения об осуществлении закупки. Завершается закупка публикацией информации об исполнении контракта как со стороны победителя, так и со стороны заказчика, а также о применении мер гражданскоправовой ответственности.

Закон о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок допускает организацию электронного документооборота между участниками закупки. Электронные документы – извещение о закупке, документация закупки, заявки участников, протоколы определения победителя, сами контракты должны быть подписаны усиленной электронной подписью.

3. Государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществлять планирование закупок. Для этого перед началом финансового года они составляют и публикуют планы закупок и планы-графики закупок.

Заказчик при формировании указанных планов не может действовать произвольно, а должен обосновать закупку, в частности ее объект, начальную (максимальную) стоимость контракта, дополнительные требования к участникам закупки.

Заказчик также определяет требования к закупаемым товарам, работам, услугам. Имеются в виду требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши.

Руководство процессом закупки осуществляет специально создаваемая заказчиком комиссия.

4. Заказчики при осуществлении закупок могут использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

1 С 1 января 2016 г. информация о закупках размещается на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок: zakupki.gov.ru.

Закон выделяет несколько конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений. Закупка у единственного поставщика допускается в исключительных случаях.

Для участия в закупке заинтересованные лица подают заявку, требования к которой сформулированы заказчиком.

Конкурс проводится тогда, когда необходимо, чтобы сами участники предложили ряд условий контракта (например, разработали дизайнпроект, макет, образцы товара), а победителем признается участник, предложивший лучшие условия контракта. Такая процедура подходит для случаев, когда сам заказчик не может определить все характеристики предмета контракта.

Победителем аукциона признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

При подведении итогов процедуры закупки комиссия по осуществлению закупки оценивает каждую заявку на предмет соответствия критериям, указанным в документации закупки. По итогам рассмотрения заявке каждого из участников присваивается порядковый номер. Участник, заявке которого присвоен первый номер, признается победителем. Ему принадлежит право на заключение контракта.

Однако если такой участник уклонится от заключения контракта, то контракт заключается с тем участником, заявке которого присвоен второй номер.

В результате контракт заключается с участником, признанным победителем, на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением такого участника закупки. После подписания сторонами контракт публикуется на том же сайте.

5. В ходе конкурентной процедуры закупки участники соревнуются между собой, предлагая условия, на которых они готовы заключить и исполнить контракт. К таким условиям в соответствии с извещением и документацией закупки могут быть отнесены: 1) цена; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки. Кроме того, заказчик вправе установить следующие требования к поставщику (исполнителю): 1) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов; 2) опыт работы, связанный с предметом контракта, деловая репутация; 3) наличие специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В документации закупки установлена начальная (максимальная) цена контракта. Такая цена определяется и обосновывается заказчиком путем применения специальных методов, указанных в законе (ст. 22 Закона о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок).

Одним из приемов недобросовестной конкуренции со стороны участников закупки является установление чрезмерно низкой цены контракта (демпинговые цены). Если участник конкурса или аукциона предлагает цену, которая на 25% или более ниже начальной, то применяются антидемпинговые меры в соответствии со ст. 37 Закона о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок. Эти меры также направлены на защиту добросовестной конкуренции.

6. Ограничение принципа свободы договора затрагивает и определение содержания контрактов – ряд условий, которые ГК не называет существенными для определенных гражданско-правовых договоров, являются необходимыми для государственных и муниципальных контрактов. Например, существенными для договора поставки по общему правилу являются условия о предмете и о сроках поставки товара. В случае заключения договора поставки для государственных или муниципальных нужд этих условий недостаточно.

Обязательными условиями контрактов являются положения об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение контракта, при этом в обязанности заказчика при наличии оснований для наступления гражданско-правовой ответственности исполнителя входит взыскание с него неустойки и (или) штрафа.

В содержание контракта также обязательно включаются условия о порядке и сроках оплаты, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки, о способе обеспечения исполнения контракта, могут быть указаны и другие условия.

При заключении и исполнении обычных гражданско-правовых договоров стороны могут по соглашению использовать определенные способы обеспечения исполнения обязательств (задаток, залог, банковскую гарантию). Законодательство о контрактной системе устанавливает обязанность по установлению в контракте обеспечительных мер.

Заявка каждого участника до момента определения победителя, а после определения победителя каждый контракт должны быть обеспечены определенными гарантиями со стороны участников закупки и победителя. Закон устанавливает способы обеспечения заявки, а после определения победителя закупки – способы обеспечения исполнения контракта. Для этого сначала на всех участников, а затем на победителя закупки возлагается обязанность по внесению на счет заказчика денежной суммы, размер которой определяется документацией о закупке (от 5 до 30% начальной цены контракта). До внесения суммы обеспечения заявка участника не рассматривается, а после определения победителя до внесения обеспечения исполнения контракт не может быть заключен. Сумма обеспечения может быть возвращена исполнителю только после надлежащего исполнения своих обязательств по контракту.

Вместо внесения денежной суммы может использоваться банковская гарантия, выданная с соблюдением требований закона.

7. Стороны контракта существенно ограничены в возможности его изменения и расторжения, в том числе по соглашению сторон. Изменение контрактов допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок, а их расторжение допускается по основаниям, установленным гражданским законодательством, если в контракте предусмотрена возможность одностороннего отказа от его исполнения.

8. В случае нарушения законодательства о контрактной системе со стороны участников закупки сведения о таких лицах вносятся в реестр недобросовестных поставщиков. В него включается информация об участниках закупок, необоснованно уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Информация в реестр недобросовестных поставщиков вносится на два года.

9. Для защиты прав заинтересованных лиц установлен как судебный, так и внесудебный порядок. Участники закупок, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения вправе обращаться с жалобами в органы федеральной антимонопольной службы в случае нарушения процедуры проведения закупок. Требования к жалобе установлены ст. 105 Закона о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок. Отсутствие в жалобе каких-либо реквизитов, предусмотренных указанной статьей Закона, является основанием для ее возвращения заявителю без рассмотрения. Подача жалобы не препятствует обращению в суд. Защита в судебном порядке производится независимо от обращения с жалобой в органы антимонопольной службы.

Помимо Закона о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок действует Закон о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Он устанавливает общие принципы и основные требования закупки товаров, работ услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, хозяйственными обществами, в уставных капиталах которых доля Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50%, а также некоторыми иными юридическими лицами. Правила обоих законов во многом схожи, а информация о закупках также размещается в Единой информационной системе закупок.