Право публичной собственности

Общие положения о праве государственной и муниципальной (публичной) собственности

1. Виды права собственности и правовой режим имущества

Право собственности предоставляет одинаковые возможности всем своим субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике. Известные ограничения, влекущие особенности правового режима отдельных объектов этого права, также по общему правилу являются одинаковыми для всех собственников (например, строго целевой характер использования находящихся в их собственности земли или других природных ресурсов либо жилых помещений; отчуждение и использование вещей, ограниченных в обороте, и т.п.).

В связи с этим, как уже отмечалось в § 1 гл. 19 настоящего тома учебника, отпадают основания для различия не только форм собственности, но и отдельных прав собственности (или видов права собственности), ибо такое разграничение утратило гражданско-правовой смысл. Иное дело - особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, например изъятых из оборота вещей (которые могут находиться лишь в государственной собственности), или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация). Необходимость сохранения таких особенностей, в свою очередь, делает необходимой известную дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, однако, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или границах их осуществления для отдельных собственников. Поэтому право частной и право публичной собственности следует рассматривать не в качестве разновидностей права собственности (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.

При этом следует иметь в виду, что принадлежность материальных благ гражданам и юридическим лицам - обычным субъектам гражданского (частного) права, т.е. частная собственность, представляет собой нормальную ситуацию, преобладающую в обычном правопорядке, тогда как принадлежность этих благ государственным и муниципальным образованиям (публичная собственность) является особым случаем, на котором базируется участие в имущественных отношениях таких своеобразных субъектов, как публично-правовые образования. Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников.

2. Субъекты права публичной собственности

В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Важными особенностями правового положения субъектов публичной собственности являются:

• во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;
• во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК).

Муниципальная собственность относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты тоже относятся к публично-правовым образованиям. С этой точки зрения можно сказать, что как экономическая категория муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь муниципальные образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что, разумеется, не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Важно подчеркнуть, что стороной конкретных правоотношений юридически будет являться именно государство или иное публично-правовое образование, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества).

Действующее российское законодательство не использует понятия "всенародное достояние" ("неотъемлемое достояние народов") или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось прежде всего в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры). Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект. Теперь эти ресурсы рассматриваются как "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (п. 1 ст. 9 Конституции РФ; п. 1 ст. 12 Земельного кодекса), что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима. В литературе и сейчас высказываются предложения о законодательном обособлении категории "национальное (народное) достояние" как особом правовом режиме в рамках публичной (государственной) собственности.

3. Объекты права публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Пока такой закон имеется лишь применительно к одному виду публичного имущества - земельным участкам (ст. ст. 16 - 19 ЗК).

В отсутствие общего закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (приложение 3 к названному Постановлению), предполагается федеральным. Последнее разделено на:

• исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1);
• федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Федерации (перечисленное в приложении 2).

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному Постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов Российской Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может образовываться за счет федерального имущества только в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь, субъект Российской Федерации вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, будет возможно только на гражданско-правовых (чаще всего - договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК).

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК), либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК), что, впрочем, возможно и применительно к обычному унитарному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг РФ, как и долги других публичных собственников, "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК; п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны РФ, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве. Это федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать средства местных бюджетов и находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.

Приватизация государственного и муниципального имущества

1. Значение и правовое регулирование приватизации публичного имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе и в других общих актах гражданского законодательства.

Проводимая в России приватизация государственного и муниципального имущества стала одним из главных направлений экономических преобразований, направленных на отказ от господствующей роли государства в экономике. Она преследовала следующие основные цели:

• политическую - появление слоя собственников ("среднего класса");
• экономическую - создание конкурентоспособных товаропроизводителей;
• фискальную - дополнительный источник доходов бюджетов (либо снятие с них части расходов по содержанию, например, жилищного фонда);
• социальную - соблюдение интересов населения (общества) при разделе государственного имущества.

Вряд ли можно говорить об успешном достижении каких-либо из названных целей. Весьма неудачными оказались и попытки многих новых собственников эффективно управлять полученными объектами, в результате чего возникли идеи о "реприватизации" (в жилищной сфере они даже получили законодательное закрепление в ст. 9.1 действующего Закона о приватизации жилья) или даже "частичной национализации" приватизированного имущества.

При этом в ходе раздела "общенародного достояния" из-за непродуманных законодательных решений, нестабильности и внутренней несогласованности нормативных актов о приватизации, преобладания в их составе подзаконных актов и прямого лоббирования некоторых из них появились многочисленные злоупотребления со стороны государственных чиновников, руководителей приватизируемых предприятий и многих приобретателей приватизируемого имущества, породившие дополнительные проблемы. Четко разрешить их с помощью действовавшего законодательства о приватизации не всегда представляется возможным.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом. Порядок осуществления этого правомочия установлен специальными нормативными актами о приватизации.

В соответствии со ст. 217 ГК порядок приватизации должен устанавливаться специальными законами, а общие правила о приобретении и прекращении права собственности применяются здесь лишь в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы указанными законами. Порядок приватизации определяет лишь процедуру (способы) приватизации, но не ее объекты. Последние устанавливают соответствующие публичные собственники, руководствуясь своими интересами и нормативными актами. К сожалению, ранее принятые государственные программы приватизации практически не учитывали прав и интересов государственных и муниципальных собственников.

В 2002 г. введен в действие новый, третий по счету, Закон о приватизации. К этому времени массовая приватизация публичного имущества, прежде всего государственных предприятий, в основном завершилась. Однако порожденные ею правоотношения и споры квалифицируются и разрешаются по нормам ранее действовавшего законодательства о приватизации. Последнее, таким образом, также необходимо учитывать при изучении правового регулирования приватизации.

2. Понятие приватизации публичного имущества

Специфика правоотношений приватизации проявляется в особенностях:

• субъектного состава,
• объектов,
• содержания (способов и характера приватизации).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. По Закону о приватизации 1991 г. продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом, который принимал решение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответствующего имущества, который выступал в роли продавца в гражданско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного имущества. В соответствии с Законом о приватизации 1997 г. в качестве продавца федерального имущества выступало "специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" и "назначенные им представители", а в качестве продавцов государственного или муниципального имущества - "юридические лица, которым в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи" либо любые продавцы, "назначенные" органами местного самоуправления. Иначе говоря, в роли продавцов приватизируемого имущества могли выступать как органы публичной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том числе коммерческие организации, что порождало почву для новых злоупотреблений. Поэтому согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений-несобственников. Очевидно также, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования. По Закону о приватизации 1991 г. круг покупателей приватизируемого имущества был более узким. В него входили лишь граждане и юридические лица в форме хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований (а также общественных организаций и фондов) не превышала 25%, а также иностранные инвесторы.

В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

1. имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. ст. 11, 27 и 28 Закона о приватизации);
2. отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);
3. акции открытых акционерных обществ (ст. ст. 19, 22, 26 Закона о приватизации);
4. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);
5. земельные участки (ст. ст. 28, 30, 34, 36 Земельного кодекса);
6. жилые помещения (ст. 2 и ст. 11 Закона о приватизации жилья).

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных действий по его отчуждению, а не в порядке приватизации. Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, а не вещных прав (тем более что и сами эти акции существуют в бездокументарной форме, не будучи объектом вещных прав).

Приватизация осуществляется исключительно предусмотренными в законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

• преобразование крупных и средних государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или "компаний одного лица");
• аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;
• иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора);
• внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Приватизация жилых помещений осуществляется путем их безвозмездного либо возмездного приобретения в собственность проживающими в них гражданами (ст. 54.1 Жилищного кодекса), а приватизация земли - путем возмездного или безвозмездного приобретения гражданами либо юридическими лицами в собственность земельных участков установленного размера (п. 2 ст. 28, ст. 33 Земельного кодекса). В особом порядке приватизируется недвижимое государственное имущество, находящееся за рубежом.

Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав).

Приватизацию следует отличать не только от иных (общегражданских) способов отчуждения находящегося в публичной собственности имущества, но и от более узкого понятия разгосударствления. Последнее связывалось ранее с переходом имущества государственных (или муниципальных) предприятий в собственность созданных их трудовыми коллективами юридических лиц. По мнению ряда экономистов и политиков, это должно было привести к образованию коллективной, а не частной собственности (что является очевидным недоразумением, ибо единственным и притом частным собственником соответствующего имущества и в этом случае становится юридическое лицо, а не трудовой коллектив и не его отдельные члены). В таком понимании разгосударствление по существу является одним из вариантов приватизации.

Другой разновидностью приватизации являлась "коммерциализация" государственных и муниципальных предприятий. Коммерциализация, т.е. создание коммерческих организаций - хозяйственных обществ на базе имущества торгов, трестов, комбинатов и иных управленческих структур, считавшихся государственными предприятиями, наиболее широко использовалась в сфере торговли и бытового обслуживания еще до принятия специального законодательства о приватизации. Она стала основной формой малой приватизации, т.е. приватизации мелких и некоторых средних предприятий. Кроме того, под ней понималось выделение из состава предприятий или их объединений имущества их структурных подразделений в качестве базы для образования новых юридических лиц - самостоятельных хозяйственных обществ, в том числе созданных работниками этих подразделений.

Для вовлечения в процесс приватизации всего населения, а не только работников приватизируемых предприятий, всем гражданам в качестве предъявительских ценных бумаг были выданы приватизационные чеки ("ваучеры"), на которые в течение срока их действия можно было приобрести акции приватизируемых предприятий. При этом было установлено, что значительную часть (от 35 до 90%) таких акций можно было приобрести лишь за "ваучеры", которые поэтому в тот период активно скупались у населения. Проводились также специализированные чековые аукционы по продаже акций, на которых приобретение акций допускалось исключительно за "ваучеры". Фактически, однако, основной части населения оказались недоступными акции наиболее перспективных предприятий, а сами "ваучеры" в большой массе оказались в руках профессиональных предпринимателей, успешно оттеснивших рядовых граждан от роли акционеров. Все это породило негативное отношение населения к "ваучерной приватизации". В настоящее время оплата покупателями приватизируемого имущества осуществляется только денежными средствами, но не приватизационными ценными бумагами.

3. Приватизация предприятий путем их преобразования в акционерные общества

Приватизация крупных и средних государственных и муниципальных предприятий (со среднесписочной численностью работающих более 1000 человек, а по решению трудовых коллективов - и свыше 200 человек, с определенной балансовой стоимостью основных фондов) проводилась путем их преобразования в акционерные общества открытого типа. Этот способ впоследствии разрешалось использовать и для приватизации относительно небольших предприятий. Действующий Закон о приватизации требует его применения к унитарным предприятиям, уставный капитал которых превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества (т.е. 1000-кратную сумму минимального размера оплаты труда), что практически означает его использование при приватизации даже мелких предприятий.

Решение о приватизации конкретного предприятия на основании утвержденной программы приватизации государственного (муниципального) имущества принимает уполномоченный орган исполнительной власти (ст. 6 Закона о приватизации), который должен также утвердить устав будущего акционерного общества. Ранее в этой роли выступал соответствующий комитет по управлению имуществом. Устав создаваемого в таком порядке акционерного общества обязательно должен содержать указания на предмет и цели его деятельности (п. 3 ст. 37 Закона о приватизации).

Предварительно проводится инвентаризация имущества унитарного предприятия и составляется промежуточный бухгалтерский баланс, на основании данных которых и в соответствии с общими правилами ГК о реорганизации юридических лиц составляется специальный передаточный акт и определяется стоимость чистых активов унитарного предприятия. Утвержденный учредителем-собственником передаточный акт должен отражать все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, т.е. его активы и пассивы, включая долги и исключительные права на объекты "интеллектуальной собственности", а также сведения о размере уставного капитала будущего акционерного общества, количестве и номинальной стоимости его акций (п. 1 ст. 11 Закона о приватизации). Имущество унитарного предприятия, не включенное в передаточный акт и, следовательно, не подлежащее приватизации, изымается публичным собственником в состав своей казны. Следует отметить, что ранее действовавшее законодательство о приватизации не требовало составления каких-либо специальных передаточных документов, а состав приватизируемого имущества определялся на основании утвержденного плана приватизации предприятия.

Уполномоченный государственный орган в качестве единственного учредителя представляет на государственную регистрацию устав создаваемого акционерного общества вместе с передаточным актом. Возникшее после регистрации акционерное общество становится правопреемником государственного или муниципального предприятия в соответствии с передаточным актом (п. 1 ст. 37 Закона о приватизации; ст. 59 ГК). Одновременно бывший руководитель унитарного предприятия назначается учредителем руководителем (директором) акционерного общества до первого собрания акционеров, а акции созданного акционерного общества выставляются на продажу.

Ранее действовавшие законы о приватизации разрешали работникам (членам трудовых коллективов) приватизируемых предприятий приобретать акции таких обществ на льготных условиях по одному из трех добровольно выбираемых работниками вариантов:

• безвозмездное получение 25% привилегированных (неголосующих) акций (на сумму не свыше 20 минимальных зарплат на одного работника) и покупка еще 10% обыкновенных (голосующих) акций на льготных условиях: по закрытой подписке и с рассрочкой оплаты, а также со скидкой 30% от номинальной стоимости (первый вариант);
• покупка до 51% обычных акций общества (т.е. заведомо контрольного пакета) преимущественно перед другими приобретателями, однако за полную (номинальную) стоимость (второй вариант);
• создание группой работников предприятия с согласия остальных членов трудового коллектива полного товарищества на срок до одного года, с принятием на этот период всей ответственности за деятельность предприятия (в том числе своим личным имуществом), с тем, чтобы по его окончании и выполнении других предусмотренных планом приватизации условий иметь возможность получить половину всех акций общества: преимущественное право на приобретение 30% его голосующих акций по номиналу и еще 20% таких же акций на льготных условиях (в рассрочку и со скидкой 30% от номинала) (третий вариант).

В настоящее время данные возможности уже не предусмотрены законом.

Подавляющее большинство работников предприятий избрали второй вариант, дающий возможность сохранения контроля над приватизированным предприятием. Более того, в ряде случаев свои акции они затем внесли в уставный капитал другого (закрытого) акционерного общества, созданного исключительно с целью контроля над приватизированным предприятием, ставшим открытым акционерным обществом, и недопущения к его управлению сторонних инвесторов. Однако недостаток у работников собственных средств для приобретения акций потребовал привлечения к этому процессу фактических инвесторов (владельцев), при которых работники играли роль подставных лиц, и существенно усилил роль руководителей, получивших возможность различными путями приобрести значительные пакеты акций. В свою очередь, все это породило различные злоупотребления и, по существу, лишило трудовые коллективы перспектив, на которые они рассчитывали.

Для сохранения государственного контроля за рядом приватизированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение, в федеральной собственности закреплялись контрольные пакеты акций (на срок до трех лет, который в ряде случаев затем продлевался), а также выпускалась "золотая акция", позволявшая и при отсутствии контрольного пакета акций в течение срока ее действия (первоначально - также до трех лет) использовать право вето при принятии решений общим собранием акционерного общества. В настоящее время "золотая акция" рассматривается Законом как специальное право на участие не только РФ, но и ее субъектов в управлении открытыми акционерными обществами, состоящее в возможностях применения права вето при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, а также внесения предложений в повестку дня годового общего собрания акционеров и требования созыва внеочередного общего собрания (ст. 38 Закона о приватизации). Данное право используется государством с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего общества, т.е. при отсутствии у него формальных возможностей для контроля за деятельностью акционерного общества.

Эти же потребности вызвали к жизни особенности приватизации имущества государственных предприятий ряда отраслей народного хозяйства (в частности, топливно-энергетического комплекса, включая предприятия энергетики, газового хозяйства, нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности и некоторых других). Они устанавливались президентскими указами и содержали многочисленные изъятия из общих правил законодательства о приватизации, нередко обусловленные и ведомственными, и даже лоббистскими, а не только публичными интересами.

В особом порядке проводилась также приватизация совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий и предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и материальному обслуживанию агропромышленного комплекса. Она оказалась наименее удачной формой приватизации, ибо навязанная сельскохозяйственным производителям в ходе ее реализации юридическая конструкция акционерного общества в наименьшей мере учитывает особенности организации сельскохозяйственного производства, а подходящие для этих целей производственные кооперативы в то время были прямо исключены из числа участников приватизации. Поэтому от последовательного преобразования всех перечисленных предприятий в акционерные общества фактически все равно пришлось отказаться. Кроме того, объектом приватизации здесь стало имущество колхозов и государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса, вообще не относившееся к государственному, что было обусловлено политико-идеологическими, а не экономическими причинами.

Наконец, акции ряда приватизированных предприятий полностью или частично не были проданы из-за отсутствия приобретателей и остались в публичной собственности. Открытые акционерные общества со 100-процентным публичным участием ("компании одного лица"), формально будучи частными собственниками своего имущества, фактически находятся под полным государственным контролем, выполняя волю и реализуя интересы своего единственного акционера.

4. Продажа приватизируемых объектов на аукционах и конкурсах

Продажа имущества на аукционах и по конкурсу рассматривается действующим законом как способ приватизации отдельных объектов государственного и муниципального имущества, не входящих в состав имущественных комплексов приватизируемых предприятий, либо принадлежащих публичным собственникам акций открытых акционерных обществ, созданных на базе имущества приватизированных унитарных предприятий, а также имущественных комплексов мелких предприятий (размер уставного капитала которых менее предусмотренного законом минимального размера уставного капитала открытого акционерного общества). Ранее такая продажа также использовалась в качестве формы приватизации мелких и ряда средних предприятий.

На аукционе приватизируемое имущество продается покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену за него, причем приобретатель не должен выполнять какие-либо условия в отношении такого имущества (п. 1 ст. 18 Закона о приватизации). При этом в решении о приватизации конкретного объекта может предусматриваться одна из двух форм подачи участниками торгов предложений о цене имущества: либо в запечатанных конвертах (закрытая форма), либо путем открытой заявки в ходе проведения торгов (открытая форма). При равенстве двух и более "закрытых" предложений о цене победителем признается участник, подавший закрытую заявку ранее других. С победителем аукциона заключается договор купли-продажи имущества. Аукцион, в котором принял участие только один участник, признается несостоявшимся.

Ранее для продажи имущества мелких предприятий или отдельных объектов недвижимости использовался открытый аукцион, тогда как для реализации имущества средних предприятий или принадлежащих публичным образованиям крупных пакетов акций использовался закрытый аукцион (закрытый тендер), предусматривавший ограниченный круг участников. Закрытые тендеры были рассчитаны на привлечение солидных инвесторов, но фактически во многих случаях повлекли участие подставных лиц и исключение реальных торгов. Действующий Закон о приватизации больше не использует эту терминологию.

Акции открытых акционерных обществ, созданных на базе имущества приватизированных унитарных предприятий, подлежат продаже на специализированных аукционах (ст. 19 Закона о приватизации). В этом качестве закон рассматривает открытые торги, на которых победитель получает акции по единой цене за одну акцию.

В отличие от аукциона конкурс предполагает не только предложение наиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий: сохранение определенного числа рабочих мест; переподготовку или повышение квалификации работников приватизируемого предприятия; сохранение профиля его работы; проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, социально-культурного и бытового назначения (п. п. 1, 2, 21 ст. 20 Закона о приватизации). Ранее в число условий конкурса могло также включаться осуществление определенных инвестиций либо модернизации или реконструкции предприятия. Конкурс является открытым по составу участников, а предложения о цене подаются ими в запечатанных конвертах (в закрытой форме).

По действующему Закону о приватизации конкурсы проводятся при продаже предприятий как имущественных комплексов либо заведомо контрольных пакетов акций (более 50%) открытых акционерных обществ. С победителем конкурса заключается договор купли-продажи, обязательно включающий в себя порядок выполнения условий конкурса. При этом срок выполнения названных условий не может превышать один год. Важно отметить, что право собственности к покупателю такого объекта приватизации переходит лишь после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса. В этом смысле договор купли-продажи приватизируемого объекта по конкурсу может быть отнесен к разновидностям сделок, заключенных под отлагательным условием (п. 1 ст. 157 ГК).

Прежнее законодательство о приватизации допускало также проведение некоммерческого инвестиционного конкурса, при котором от покупателя требовалось "лишь" осуществление соответствующей инвестиционной программы, поскольку сам имущественный комплекс приобретался нередко за символическую плату. Кроме того, по инвестиционному конкурсу продавались и принадлежавшие государству пакеты акций, которые оплачивались покупателями по номиналу, а не по рыночной стоимости, но с условием внесения определенных инвестиций в обусловленный срок. Все некоммерческие инвестиционные конкурсы должны были быть открытыми. К сожалению, и здесь отсутствие должного контроля за выполнением приобретателями условий конкурсов привело к многочисленным злоупотреблениям.

5. Иные способы приватизации

Особым способом приватизации государственного и муниципального имущества является внесение его в уставные капиталы открытых акционерных обществ в оплату приобретаемых акций, выпущенных обществами при их создании либо дополнительно при увеличении своих уставных капиталов (ст. 25 Закона о приватизации). Оно осуществляется по решению соответствующего органа исполнительной власти. При этом доля акций такого акционерного общества, находящихся в собственности публично-правового образования, не может быть менее чем 25% плюс одна акция.

В ряде случаев публично-правовые образования передавали принадлежащие им пакеты акций в доверительное управление коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям. Если договор доверительного управления такими акциями был заключен по результатам конкурса, а все его условия выполнены надлежащим образом, по истечении срока доверительного управления такими акциями, который не может превышать трех лет, бывший управляющий становится собственником находившихся в его доверительном управлении акций (п. 1 ст. 26 Закона о приватизации). Договор купли-продажи акций заключается с победителем конкурса одновременно с договором доверительного управления, становясь, таким образом, разновидностью сделки, совершенной под отлагательным условием.

Отсутствие покупателей некоторых наименее привлекательных видов государственного или муниципального имущества, подлежащего приватизации, вызвало к жизни новые формы (способы) их приватизации. Акции открытых акционерных обществ, созданных на базе приватизированного имущества унитарных предприятий, теперь могут быть проданы не только на аукционах и по конкурсу, но и через организатора торговли на рынке ценных бумаг (ст. 22 Закона о приватизации).

В случае если аукцион по продаже приватизируемых объектов был признан несостоявшимся (а это, как известно, возможно прежде всего по причине участия в нем лишь одного участника), продажа имущества осуществляется посредством публичного предложения (ст. 23 Закона о приватизации). В этой ситуации имущество продается лицу, первым подавшему заявку на его приобретение по начальной цене несостоявшегося аукциона. При отсутствии таких заявок осуществляется снижение цены приватизируемого имущества, которое продается первому подавшему заявку на его покупку по предложенной цене. Такое снижение производится до заранее определенного минимального размера ("цены отсечения").

Если же из-за отсутствия заявок покупателей не состоялась и продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения, оно продается без объявления цены (ст. 24 Закона о приватизации). В данном случае предлагаемая цена продажи заранее вообще не определяется. Предложения о приобретении такого имущества подаются претендентами в запечатанных конвертах (в закрытой форме) и имущество при наличии нескольких претендентов продается лицу, предложившему за него наибольшую цену, а при наличии нескольких одинаковых предложений - тому, кто раньше других подал заявку на его приобретение.

Как уже отмечалось, в 90-е гг. прошлого века в довольно ограниченных рамках в качестве самостоятельного способа приватизации государственных и муниципальных предприятий допускалась аренда их имущества с правом последующего выкупа. Кроме того, структурным подразделениям предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, не имевшим в силу отсутствия гражданской правосубъектности права на выкуп арендованного имущества, такое право могло быть предоставлено при их выделении из состава предприятия в порядке коммерциализации. Наконец, арендованные частными собственниками самостоятельные объекты нежилого фонда (здания, строения и отдельные помещения) продавались их арендаторам в порядке приватизации (с ограничениями, установленными государственными программами приватизации).

В остальных случаях арендатор имущества приватизируемого предприятия (в роли которого обычно выступало юридическое лицо, созданное его работниками) был вправе в общем порядке создать открытое акционерное общество с государственным участием, получая в таком случае право первоочередного приобретения его акций. Программами приватизации допускалась также приватизация некоторых видов имущества государственных или муниципальных предприятий (при преобразовании их в акционерные общества со 100-процентным государственным или муниципальным участием) посредством сдачи его работникам таких предприятий в аренду с правом выкупа, но уже по рыночной, а не по первоначальной (балансовой) стоимости. Таким образом, аренда с выкупом сохранялась в качестве "остаточной" (от прежнего правопорядка) формы приватизации.

Приобретение гражданами в собственность занимаемых ими государственных и муниципальных жилых помещений регламентируется специальным законом. Оно осуществляется на безвозмездных началах путем заключения специального договора. Законодательство допускает и покупку жилых помещений гражданами у публично-правовых образований. Что касается приватизации земельных участков, то и она в ряде случаев также может осуществляться бесплатно, хотя общим правилом является их возмездное предоставление в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28 ЗК) по договорам купли-продажи.