Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является одним из видов гражданского судопроизводства (наряду с исковым, приказным, особым и другими).

Необходимость выделения этого производства, потребовавшая специальное регулирование в ГПК (в подразделе III раздела II «Производство в суде первой инстанции»), вызвана его существенными отличиями от «обычного» искового производства

(по характеру дел, составу участвующих в них лиц, взаимоотношениям между ними, правилам доказывания, роли суда в процессе, значению вступивших в законную силу судебных решений и др.).

В науке преобладает точка зрения о том, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд не разрешает споры о праве, а осуществляет контроль за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Имеется и другая точка зрения: дела, возникающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором (о защите публичных прав)2.

Представляется, что (несмотря на казалось бы существенные различия в указанных научных подходах) обе точки зрения не влияют на самое главное в этом виде гражданского судопроизводства: на характер рассматриваемых в нем дел (существо возникающих между участвующими в них лицами материально-правовых отношений) и на задачи суда по рассмотрению и разрешению этих дел.

Возникающие по данным делам правоотношения носят публичный, а не частный характер, т. е. являются отношениями власти и подчинения (в отличие от частных правоотношений, основанных на равенстве субъектов).

В этих делах участвуют специфические субъекты: с одной стороны, граждане (а также организации, в тех случаях, когда их дела подведомственны не арбитражным судам, а судам общей юрисдикции), с другой — органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие (носители публичных властных полномочий). Суд обязан обеспечить реализацию гражданами

(организациями) процессуального права на справедливое судебное разбирательство в разумный срок и защиту их материальных прав от нарушений со стороны указанных носителей публичных властных полномочий.

Эта обязанность суда вытекает из ст. 18, 46 и др. Конституции РФ, а также ст. 6 ЕКПЧ.

Для того, чтобы граждане (организации) могли защищать свои права в суде, а суд, соответственно, выполнять свою обязанность по их защите, и требуется специальное регулирование в ГПК порядка производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, учитывающее его особенности и обеспечивающее в указанных целях реализацию (естественно, наряду с другими) таких конституционных принципов правосудия, как равенство всех перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон (ст. 19 и 123 Конституции РФ).

2. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет свою историю.

Во времена СССР право граждан на судебную защиту от действий и решений государственных органов и должностных лиц было очень ограничено, в связи с чем в этой сфере суд играл незначительную роль — он рассматривал только те дела, возникающие (по терминологии того времени) из административно-правовых отношений, которые были прямо отнесены законодательством к его ведению.

Так, ГПК 1964 г. содержал две главы (гл. 23 и 24), регулирующие порядок рассмотрения жалоб граждан на неправильности в списках избирателей и на постановления о привлечении их к административной ответственности.

В конце 1980-х годов сфера деятельности судов в защите прав граждан стала расширяться.

30 июня 1987 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».

2 ноября 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Недостатком этих законов было то, что они допускали возможность изъятия различными законодательными актами любых категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, из подведомственности судов.

Исключительно важным событием в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР в качестве акта, имеющего всеобщую обязательную юридическую силу, Декларации прав и свобод человека (вступила в силу 17 сентября 1991 г.). Она предоставила право каждому — без возможности его ограничения законами — на судебную защиту от действий государственных органов, должностных лиц, общественных организаций (ст. 22).

Положения Декларации были восприняты в законодательстве России: в ст. 63 Конституции РФ 1979 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.), в ст. 46 ныне действующей Конституции РФ. Кроме того, в 1993 г. был принят Закон об обжаловании действий и решений.

Были внесены соответствующие изменения и в действовавший в то время ГПК 1964 г. (гл. 22, 23, а также гл. 24.1, которая была введена в Кодекс Законом от 29 января 1988 г. во исполнение названного выше Закона СССР от 30 июня 1987 г.).

3. В настоящее время перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, приведен в ст. 245 ГПК (он дважды дополнялся: федеральными законами от 23 июля 2010 г. № 178-ФЗ и от 6 апреля 2011 г. № 66-ФЗ).

К ним относятся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

— по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче РФ иностранному государству (реадмиссии), в специальном учреждении;

— по заявлениям об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» используется в ГПК (в отличие от ГПК 1964 г., в котором регулировалось «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений») не случайно. Он имеет более широкое, обобщающее значение, поскольку теперь предметом судебного разбирательства стали дела, возникающие не только из административных, но и иных публичных правоотношений (об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав и т. п.).

4. Дела, возникающие из публичных правоотношений в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23–26.2 ГПК и другими федеральными законами.

Общие особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (относящиеся к рассмотрению всех перечисленных выше категорий этих дел), урегулированы в гл. 23 ГПК (ст. 246–250), а особенности рассмотрения отдельных категорий дел — в последующих главах ГПК (гл. 24–26.2).

5. В ч. 1 ст. 245 ГПК по сути воспроизведено (применительно к данному виду гражданского судопроизводства) общее положение о составе суда, содержащееся в ч. 1 ст. 14 ГПК: дела, возникающие из публичных правоотношений, в судах первой инстанции рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально, т. е. в составе трех профессиональных судей.

В соответствии с п. 6 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав и ч. 2 ст. 260.1 ГПК судом коллегиально рассматриваются дела о расформировании избирательных комиссий.

6. Особенности рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, обусловлены их характером и значимостью.

Как отмечалось выше, указанные правоотношения характеризуются неравным положением их субъектов (власти и подчинения).

Дела, возникающие из этих правоотношений, имеют особое значение, поскольку затрагивают не только права конкретных граждан и организаций, обратившихся в суд, но и публичные интересы (государства в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др. — в зависимости от того, какие решения, действия или бездействие и др. оспаривается в суде), а также могут затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц, т. е. субъектов, не участвующих в данном деле. Например, при оспаривании указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, результатов выборов в органы государственной власти, местного самоуправления и т. п.

С учетом этого, регулируя порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, законодатель изменил (по сравнению с исковым производством) баланс между принципами: состязательности и диспозитивности, с одной стороны, и законности — с другой (в пользу действия последнего).

Такое регулирование выражается в следующих общих особенностях, закрепленных в ч. 2–4 ст. 246 ГПК (оно имеет место и в последующих статьях гл. 23, о чем будет указано далее).

Так, дела, возникающие из публичных правоотношений, не могут рассматриваться в порядке заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК).

Это означает, что в случае неявки в судебное заседание должностного лица, его представителя или представителя государственного (муниципального) органа, участвующего в деле, суд даже при наличии других оснований, предусмотренных ст. 233 ГПК, не может вынести заочное решение и удовлетворить просьбу лица, обратившегося в суд, как это допускается в исковом производстве.

Суд обязан, основываясь на принципе законности, выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и обеспечить его правильное разрешение, независимо от степени активности участвующих в нем лиц: защитить права гражданина или организации (если они действительно нарушены) или публичные интересы (если права не нарушены и оспариваемые акты соответствуют законодательству — Конституции РФ, законам, другим нормативным правовым актам).

Для этого суду предоставлено право, которого у него нет в исковом производстве, — признать обязательным явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть их штрафу в размере одной тысячи рублей (ч. 4 ст. 246 ГПК).

Кроме того, суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК).

Так, например, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет его соответствие не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении

(это и есть — «доводы и основания заявленных требований»), но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, т. е. выходит за их пределы (см. п. 24 постановления Пленума ВС РФ № 48 от 29.11.2007).

7. Лицами, участвующими в делах, возникающих из публичных правоотношений, являются заявители и заинтересованные лица (ст. 34 ГПК).

Эти лица пользуются всеми правами и несут обязанности сторон, за некоторыми исключениями, установленными федеральными законами.

В науке и на практике возникал вопрос: вправе ли указанные лица, как это могут истцы и ответчики, заключать мировые соглашения?

Представляется, что в принципе это допустимо, если мировое соглашение не противоречит закону, не нарушает права других лиц и не противоречит публичным интересам.

8. Обращение в суд по делу, возникающему из публичных правоотношений, именуется заявлением (ч. 1 ст. 247 ГПК).

В заявлении должно быть указано:

• какое решение, действие (бездействия) должны быть признаны незаконными;
• какие права и свободы заявителя нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Естественно, в остальной части заявление должно соответствовать требованиям, предъявляемым к исковым заявлениям (ст. 131 ГПК).

В заявлении о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении должно быть указано предусмотренное федеральным законом основание для такого размещения или продления срока его требования в специальном учреждении, т. е. дано правовое обоснование заявленного требования.

В соответствии с ч. 2 ст. 247 ГПК обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

Это означает, что заявитель сам вправе выбрать способ защиты своих прав: обратиться сначала в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу либо обратиться непосредственно в суд.

Это вполне разумное, отвечающее интересам граждан и организаций положение. Однако законодатель, который согласно ч. 1 ст. 1 ГПК должен принимать федеральные законы, определяющие порядок гражданского судопроизводства в соответствии с названным Кодексом, не всегда соблюдает это требование.

Так, ФЗ от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ была изменена ст. 138 НК. Теперь согласно новой редакции ее п. 2 акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействия их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном названным Кодексом. Исключение составляют акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действия или бездействие его должностных лиц, поскольку у них нет вышестоящего органа (должностного лица), а также акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб, что совершенно очевидно.

Таким образом, новая редакция п. 2 ст. 137 НК вступила в противоречие с ч. 2 ст. 247 ГПК.

Если при подаче в суд заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения (по правилам, установленным ст. 136 ГПК) и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК; если при таком положении дело становится неподсудным данному суду (например, заявление подано гражданином в суд по месту его жительства, а дело в исковом производстве должно рассматриваться в другом суде — по месту нахождения ответчика), то судья возвращает заявление по правилам, установленным ст. 135 ГПК (ч. 3 ст. 247 ГПК).

С учетом изложенных выше особенностей дел, возникающих из публичных правоотношений, законодатель установил дополнительное основание для отказа в принятии заявления или прекращения производства по такому делу — наличие вступившего в законную силу решения суда, принятого о том же предмете, т. е. о том же нормативном правовом акте или его части, решении, действии (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица и т. д. (ст. 248 ГПК).

9. Следующая общая особенность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, относится к доказыванию обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения.

В соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК доказыванию по таким делам подлежат:

— обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного правового акта, и его законность, т. е. соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;

— законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Обязанность по доказыванию этих обстоятельств возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемое решение, совершили действие или проявили бездействие.

Надо отметить, что аналогичное правило было включено еще в Закон об обжаловании действий и решений (ст. 6).

По таким делам суд наделен дополнительным правом истребовать доказательства по своей инициативе «в целях правильного разрешения дела» (ч. 2 ст. 249 ГПК).

10. Имеет особенности и правило о законной силе решения суда по делу, возникшему из публичных правоотношений: решение суда, вступившее в законную силу, препятствует не только лицам, участвующим в деле (как в исковом производстве), но и иным лицам (не участвовавшим в нем) заявлять в суде те же (т. е. разрешенные судом) требования и по тем же основаниям (ст. 250 ГПК).

Необходимо отметить, что это правило не в полной мере согласуется с приведенными выше положениями ст. 248 ГПК об отказе в принятии заявления или прекращении производства по делу, — в ней в качестве основания для совершения таких процессуальных действий указано лишь вступившее в законную силу решение суда, «принятое по заявлению о том же предмете», что по сути равнозначно «по тому же требованию», и безотносительно к основаниям, по которым принято такое решение.

Представляется, что предпочтение следует отдавать положениям ст. 248 ГПК.

Это объясняется тем, что, как было указано выше, суд, рассматривая и разрешая дела, возникающие из публичных правоотношений, обязан проверить законность оспариваемых решений, действий (бездействия) по всем возможным основаниям (не будучи связан «основаниями и доводами заявленных требований — ч. 3 ст. 246 ГПК). Следовательно, указание новых оснований (а их при желании можно придумать сколько угодно) не должно давать возможности кому-либо, в том числе и лицам, не участвовавшим в деле, на возбуждение нового производства об оспаривании того же акта.

Права указанных лиц защищаются тем, что они могут обжаловать данное решение в вышестоящих судах (ч. 3 ст. 320, ч. 1 ст. 376, ч. 1 ст. 391.1 ГПК), ссылаясь при этом и на новые основания своих требований.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

В действующем ГПК впервые отдельная глава посвящена данной категории дел (гл. 24). Оспаривание нормативных правовых актов допустимо не только в гражданском, но и в арбитражном процессе (п. 1.1 ч. 1 ст. 29, гл. 23 АПК).

Для гражданского судопроизводства (гражданского и арбитражного процесса) это сравнительно новая категория гражданских дел. В отечественной судебной практике появление таких дел предопределено законодательным расширением конституционного права на судебную защиту. Ранее оспаривание нормативных правовых актов осуществлялось исключительно в порядке конституционного судопроизводства.

Место и роль нормативного правового акта в правовой системе как источника права придают рассматриваемым делам ярко выраженную специфику как материально-правового, так и процессуального свойства. Для нормативного акта характерно: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В отличие от нормативного правового акта, ненормативный правовой акт публичного характера (например, решение налогового органа, решение администрации муниципального образования в отношении конкретных лиц) может быть оспорен в ином судебном порядке (гл. 25 ГПК). Такой ненормативный акт, иначе именуемый как индивидуальный акт, относится к актам, которые принимаются субъектами, наделенными публичными (властными)

полномочиями; содержат властные предписания в отношении конкретного адресата; влекут определенные правовые последствия (возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений) и рассчитаны, как правило, на однократное применение (см. § 3 настоящей главы учебника).

Таким образом, наличие нормативного правового акта как самостоятельного объекта судебного оспаривания предопределяет материально-правовую особенность таких дел, их публичный характер. В свою очередь, судопроизводство по этим делам для достижения общих задач (ст. 2 ГПК) имеет определенную специальную направленность и его регулирование отличается набором специальных процессуальных правил, что характеризует процессуально-правовую специфику судопроизводства.

В отличие от других гражданских дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, здесь особый объект судебного оспаривания и проверки — нормативный правовой акт (в целом либо часть, отдельные нормы такого акта).

 А деятельность суда связана с проверкой результата правотворчества. В качестве юридически заинтересованного лица в процессе участвует субъект, принявший оспариваемый акт. Однако в отличие от искового производства между таким субъектом и заявителем, оспаривающим нормативный акт, отсутствует спорное материальное правоотношение, урегулированное нормами материального права, и в этом случае судом не рассматривается спор об их правах и обязанностях.

Предметом рассмотрения в делах об оспаривании нормативных актов является спор о законности оспариваемого нормативного акта, возникший между заявителем и нормотворческим субъектом. Заявитель при оспаривании нормативного акта в судебном порядке, реализуя право на судебную защиту посредством предусмотренного законом способа, требует признания нормативного акта (или его части) недействительным (недействующим, незаконным) (ст. 13 ГК).

При этом законность оспариваемого акта может подвергаться им сомнению в силу тех или иных оснований. Например, в связи с изданием его неуполномоченным органом либо его противоречием по содержанию иному, имеющему большую юридическую силу, нормативному акту.

Судопроизводство по делам об оспаривании нормативных актов, с одной стороны, нацелено на защиту публичного интереса, который заключается в обеспечении исключения противоречащего закону нормативного акта из правового пространства.

В конечном счете такой интерес государства направлен на поддержание законности и конституционного правопорядка и охраняется допустимостью признания судом оспариваемого нормативного акта недействующим полностью или в части, в ситуации, когда оспоренный в суде противоречащий закону нормативный акт не сохранял бы юридической силы. С другой стороны, по таким делам обеспечивается защита интереса не только конкретного лица, обращающегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта, полагающего, что данным актом затрагиваются его права и законные интересы, но и иных неперсонифицированных лиц. В данном случае защищаются интересы неопределенного круга лиц, количества адресатов, на которых, как и на заявителя, в равной мере распространяется действие оспариваемого нормативного акта. Защита приобретает общий характер, защищается интерес данной общности лиц, который заключается в обеспечении правового благополучия, общего состояния сбалансированности и определенности правового регулирования отношений с их участием. Здесь нет фактического нарушения оспариваемым нормативным актом прав конкретного заявителя1, правовая регламентация которых лишь содержится в оспариваемом им нормативном акте, поэтому такое нарушение не может являться необходимым условием для его оспаривания и проверки в порядке гл. 24 ГПК.

Стоящие перед судом задачи при рассмотрении таких дел данной категории сказываются на действии ряда принципов процесса. В первую очередь, отметим действие принципа состязательности. Здесь иная степень активности суда в доказательственной деятельности. Суд должен занимать активную позицию в выявлении и оценке всех оснований, по которым оспариваемый акт (его положения) может быть признан незаконным (противоречащим законодательству). Суд не связан правовым основанием требования заявителя и может проверить соответствие акта и иным нормативным актам большей юридической силы. Однако это не освобождает суд от исследования и оценки как доводов заявителя, так и противоположной стороны, принявшей оспариваемый акт.

Особенностями отличается действие принципа диспозитивности. При оспаривании заявителем нормативного правового акта не в целом, а в части суд вправе осуществлять проверку неоспоренных его положений, если приходит к выводу об очевидной и неразрывной взаимосвязи таких положений с оспоренными.

Отказ заявителя от своего требования не влечет за собой, как в обычном деле, прекращение производства по делу. Вопреки отказу суд сохраняет обязанность рассмотреть дело и вынести решение (ч. 2 ст. 252 ГПК). Признание требования субъектом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК). Специфика действия принципов диспозитивности и состязательности является наглядным отражением отмеченного выше характера защищаемых судом интересов, где при взаимодействии их с принципом законности сохраняется доминирующее проявление последнего.

2. Деятельность суда по проверке законности нормативных актов в гражданском судопроизводстве в литературе рассматривается как осуществление им судебного контроля. Выделяются две формы судебного контроля: прямой и косвенный, иначе именуемый как нормоконтроль.

По рассматриваемым делам об оспаривании нормативных актов в ходе проверки законности такого акта признается, что судом осуществляется прямой контроль безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретного субъекта, к спорному правоотношению. Предметом судебной проверки является исключительно оспариваемый заявителем нормативный акт (часть его). В отношении оспариваемого нормативного акта принимается судебное решение, которое оказывает воздействие на дальнейшую судьбу данного акта, который может быть признан недействующим. Используемый способ оспаривания нормативного акта в судебном порядке именуется также — непосредственный контроль. Он осуществляется по правилам гл. 24 ГПК и 23 АПК.

Иной выделяемый в литературе вид судебного контроля — косвенный. Он осуществляется судом при рассмотрении и разрешении конкретных гражданских дел, когда суд при принятии решения должен преодолевать юридические коллизии в отношении применяемых нормативных актов. Речь идет о случаях, когда суд при рассмотрении и разрешении конкретного спора по существу применяет нормы нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, если выясняется противоречие ему иного нормативного акта (ст. 11 ГПК, ст. 13 АПК). Например, в такой ситуации коллизия между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, в частности актом муниципального и регионального уровня, преодолевается применением судом регионального акта, который явится правовым основанием при вынесении судом решения по результатам рассмотрения конкретного спора по существу в случае удовлетворения иска или об отказе в иске.

ВС РФ согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, ориентирует суды общей юрисдикции на то, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Принцип законности обязывает суд в рамках правоприменительной деятельности, рассматривая конкретное дело, осуществлять оценку законности подлежащего применению нормативного акта, на основании которого дело разрешается по существу независимо от доводов заинтересованных лиц о незаконности нормативного акта. Такая оценка отлична от осуществляемой судом в порядке гл. 24 ГПК. Она не влечет при удовлетворении требования заявителя о признании нормативного акта недействующим правовых последствий как исключение оспариваемого нормативного акта в качестве источника правового регулирования.

В рамках косвенного контроля оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (например, нормативные указы Президента РФ, постановления палат ФС РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления и т. д.). В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ подлежащий применению по конкретному делу закон, суд любой инстанции и на любой стадии процесса вправе обратиться в КС РФ с запросом о его конституционности (ст. 101 Закона о Конституционном Суде РФ).

3. Дела об оспаривании нормативных актов в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК рассматриваются по правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 и 24 ГПК. В отношении таких дел применимы специальные правила как общего характера, которые установлены для всех публичных дел (гл. 23 ГПК), так и применимого только к ним, т. е. частного характера (гл. 24 ГПК).

К подведомственности ВС РФ и судов общей юрисдикции отнесены дела об оспаривании нормативных актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции КС РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 251 ГПК), и к компетенции арбитражных судов (ст. 29 АПК).

Предметом проверки в судах общей юрисдикции может выступать нормативный акт ниже уровня федерального закона (например, Указ Президента РФ, постановление Правительства РФ), затрагивающий охраняемые им права, свободы и законные интересы заинтересованного лица — заявителя, на предмет соответствия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе федеральному конституционному и федеральному закону.

Исключительно КС РФ наделен правомочием по проверке конституционности ряда нормативных актов федерального и регионального уровней, осуществляемой в особом порядке конституционного судопроизводства (ст. 125 Конституции РФ).

Решение вопроса о разграничении компетенции между КС РФ и ВС РФ, судами общей юрисдикции в рассматриваемой области сопряжено также с правовыми позициями КС РФ по данному вопросу. Согласно им только в порядке конституционного судопроизводства могут быть оспорены конституции и уставы субъектов РФ1, нормативный правовой акт Правительства РФ, принятый во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе (ст. 245 ГПК РФ; п. 1.1 ч. 1 ст. 29). Поэтому подлежат учету положения закона, устанавливающие изъятия из рассматриваемой сферы судов общей юрисдикции. Отдельными законодательными установлениями разграничивается судебная компетенция по оспариванию нормативных актов, связанных с позитивным материальным правом и с определенной сферой отраслевого законодательного регулирования, что требует учета для правильного определения компетентного суда, в котором может быть оспорен тот или иной нормативный акт. Например, п. 1 ч. 4 ст. 34 АПК предусматривает оспаривание нормативных актов в Суде по интеллектуальным правам.

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов разграничивается только между федеральными судами общей юрисдикции.

Родовая подсудность дел определяется уровнем обжалуемого нормативного правового акта.

Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесенные к подсудности ВС РФ и судов областного и равного им уровня, рассматриваются районными судами.

Оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня, за исключением федерального конституционного и федерального закона, в том числе принятых федеральными органами исполнительной власти, внебюджетными государственными фондами, государственными корпорациями, подлежат рассмотрению в ВС РФ (п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона о ВС РФ, п. 1 ч. 3 ст. 9 Закона о военных судах).

Оспаривание нормативных правовых актов регионального уровня, принятых органами государственной власти и должностными лицами, осуществляется в областном и равном ему суде (ст. 26 ГПК).

В районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Правом на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону обладает круг субъектов, определенных законом (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК).

Среди таких субъектов — гражданин или организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК).

С заявлением в суд о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться прокурор, исключительно в пределах своей компетенции.

Например, прокурор района не вправе оспорить в гражданском процессе нормативный акт, принятый законодательным органом субъекта РФ.

В случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Например, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) (ст. 45 Закона о защите прав потребителей).

Правом на обращение с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд обладает также Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Однако инициировать такого рода дела они вправе только в тех случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. ВС РФ

разъясняет, что под нарушением компетенции следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В этой связи названные субъекты в заявлении должны указать, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

В то же время органы местного самоуправления и главы муниципальных образований в силу ст. 133 Конституции РФ вправе обращаться в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным актом или его частью других прав местного самоуправления.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно отвечать всем требованиям ст. 131 и 132 ГПК, кроме того, в нем должен быть отражен ряд дополнительных сведений о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт; о наименовании и дате принятия нормативного акта, указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Практика свидетельствует, что значительно чаще нормативные акты оспариваются не в целом, а лишь отдельные их части.

В частности, такие его элементы как то: статьи, пункты и т. д.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

Рассмотрение заявления об оспаривании нормативного правового акта производится судом по общим правилам, предусмотренным гл. 15 ГПК.

Одной из особенностей для дел об оспаривании нормативных правовых актов является сокращенный срок рассмотрения дела судом в течение месяца, в ВС РФ — 3 месяцев, включая подготовку дела к судебному разбирательству (ч. 2 ст. 252 ГПК). В указанный срок должно быть принято решение по делу.

В отличие от общих правил, касающихся участия лиц в судебном заседании, если в заседание не явились надлежаще извещенные заявитель, представитель органа, принявшего спорный акт, иные заинтересованные лица и судом не признана их явка обязательной, то данное обстоятельство не препятствует рассмотрению дела (ч. 2 ст. 252 ГПК).

Такие дела подлежат рассмотрению с обязательным участием прокурора (ч. 3 ст. 45 ГПК).

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого нормативного акта по трем составляющим: на соответствие законодательным требованиям, предъявляемым к форме такого акта, порядку его принятия и (или) введения в действие; устанавливает полномочия органа или лица, принявших акт; а также проверяет собственно содержание оспариваемого акта на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Если суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта.

Ибо такая проверка лишена всякого смысла. Независимо от проверки содержания акта установленное судом нарушение в части компетенции не может исключать вывод суда о его незаконности.

По этим делам суд, как правило, не устанавливает фактических обстоятельств дела, т. е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы материального права, ибо не разрешает спора о субъективных правах и обязанностях.

Правоприменительная деятельность суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия его нормативному акту большей юридической силы, т. е. к правовой оценке акта. Такая проверка осуществляется судом посредством применения норм материального права.

Решение суда. Решение по делу об оспаривании нормативного акта принимается судом по общим правилам гл. 16 ГПК.

Резолютивная часть решения суда о признании нормативного акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного акта или его части, а также других нормативных актов, основанных на признанном недействующим нормативном акте или воспроизводящем его содержание.

Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный акт. Решение суда направляется в официальное издание государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей нормативный акт оспорен, и подлежит немедленному опубликованию.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. При отсутствии периодического издания, вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, разрешается судом.

Решение суда о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Законная сила судебного решения по такому делу не имеет субъективных пределов. Она распространяется на неопределенный круг лиц и не ограничена действием в отношении только лиц, участвовавших в деле. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и тем же основаниям и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием (см. п. 10 § 1 настоящей главы учебника). Иная ситуация, когда защита может осуществляться предъявлением нового требования в отношении того же нормативного акта. Полагаем, что возможность оспорить нормативный акт имеется, если ранее проверенный судом и по результатам чего было вынесено решение об отказе в признании его незаконным, заявляется требование на предмет противоречия нормативному акту, принятому после вступления решения в законную силу по делу.

Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного акта может быть обжаловано в установленном порядке, включая апелляционный.

Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1. Особенности рассмотрения указанных дел урегулированы в гл. 25 ГПК.

В соответствии с гл. 25 ГПК, принятой во исполнение ст. 46 Конституции РФ, в силу которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 постановления Пленума ВС РФ № 2 от 10.02. 2009), граждане и организации вправе оспорить в суде решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц:

• были нарушены их права и свободы;
• созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод;
• на них незаконно возложена какая-либо обязанность;
• они незаконно привлечены к ответственности.

Под решениями и действиями (в кратком виде) понимаются акты указанных выше органов и лиц, содержащие властное волеизъявление, порождающее юридические последствия для конкретных граждан и организаций, а под бездействием — неисполнение ими своих обязанностей.

Под органами государственной власти (федерального и регионального уровней) понимаются органы, образованные в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а под органами местного самоуправления — созданные в соответствии с уставом муниципального образования.

К должностным лицам относятся лица, замещающие государственные должности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и др. Статус государственных и муниципальных служащих определяется на основании ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе Российской Федерации».

В постановлении Пленума ВС РФ № 2 от 10.02.2009 дано очень важное и одновременно очень спорное разъяснение о том, что по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий, в частности: аккредитованных для выполнения работ по сертификации; уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (абз. 2 и 3 п. 5).

Пленум ВС РФ, давая такое разъяснение, безусловно расширительно истолковал положения гл. 25 ГПК.

Во-первых, разъяснение не соответствует наименованию гл. 25, а также содержанию входящих в нее статей: в них указывается об оспаривании актов органов государственной власти и органов местного самоуправления и ничего не упоминается о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях.

Во-вторых, в соответствии со ст. 245 ГПК (последний абзац) распространять правила производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, на иные — кроме перечисленных в ней — категории дел допустимо только федеральным законом.

Вместе с этим, в данном разъяснении много здравого смысла, основанного на разумном понимании характера указанных в нем дел, порядок рассмотрения которых также требует специального регулирования, что следует учесть законодателю.

2. Дела об оспаривании решений, действий, бездействия указанных выше органов и лиц рассматриваются в порядке гл. 25 ГПК с учетом правил:

• разграничения предметной компетенции (подведомственности дел) между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (разграничение компетенции с КС РФ имеет значение только для производства об оспаривании нормативных правовых актов — ч. 3 ст. 251 ГПК);
• разграничения видов судопроизводства, определенных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ;
• разграничения видов гражданского судопроизводства.

Исходя из этого, в порядке главы 25 ГПК не рассматриваются:

• дела, отнесенные федеральными конституционными законами или федеральными законами к ведению арбитражных судов;
• дела, связанные с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также Федерального закона «Об оперативно-разыскной деятельности» (они рассматриваются в порядке уголовного судопроизводства);
• дела, рассматриваемые в порядке, установленном КоАП РФ (об административных правонарушениях);
• дела, которые рассматриваются хотя и в порядке гражданского судопроизводства, но по иным правилам (гл. 26, 36, 37).

Таким образом, указанные дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гл. 25 ГПК, если они не отнесены к ведению арбитражных судов либо в соответствии с ГПК, УПК, КоАП, другими федеральными законами не должны рассматриваться судами общей юрисдикции в иных процедурах.

3. В ч. 2 и 3 ст. 254 ГПК определена подсудность дел данной категории: родовая, территориальная и специализированная (подсудность дел военным судам).

Относительно родовой подсудности дел данной категории ч. 2 ст. 254 ГПК отсылает к общим правилам определения подсудности, содержащимся в ст. 24–27 Кодекса.

Эти дела рассматриваются: районными судами; верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов; ВС РФ (о подсудности дел военным судам будет указано далее). Мировые судьи такие дела не рассматривают.

Для ВС РФ подсудность дел данной категории определяется в зависимости от: а) уровня оспариваемого акта (ему подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ — п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК); б) характера и значимости дел (дела, связанные с прекращением или приостановлением полномочий судей, а также с доступом к должности судьи — сдачей квалификационных экзаменов — п. 3, 3.1 ч. 1 ст. 27 ГПК).

Подсудность дел данной категории верховным судам республик, краевым, областным и другим соответствующим им судам определяется в зависимости от их характера.

Этим судам подсудны те дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые связаны с государственной тайной (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК); естественно, за исключением дел, подсудных ВС РФ и военным судам.

Военным судам подсудны дела по заявлениям военнослужащих, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части (ч. 3 ст. 254 ГПК). Им подсудны также дела об оспаривании указанных актов по заявлениям:

• граждан, проходящих военные сборы;
• граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), например дела о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного довольствия и т. п.

Все остальные дела данной категории подсудны районным судам (ст. 24 ГПК).

Правила территориальной подсудности имеют две особенности.

Первая. Для граждан, в их интересах установлено, что они могут подать заявление в суд не только по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которого оспаривается, как это установлено для организаций, но и в суд по месту своего жительства (абз. 1 ч. 2 ст. 254 ГПК). Естественно, это правило не может действовать, если дело подсудно ВС РФ.

Вторая. Отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен в сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в верховном суде республики, краевом, областном или другом соответствующем ему суде по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения (абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК). Это означает, что по таким делам гражданин права на альтернативную подсудность не имеет.

4. Заявление об оспаривании решений, действий (бездействия)

органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным ст. 247 и 131 ГПК. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными и какие конкретно права и свободы (соответственно положениям ст. 255 ГПК) нарушены.

Если из заявления усматривается, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства либо оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя (не имеет к нему никакого отношения), судья отказывает в принятии заявления.

5. В соответствии со ст. 256 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

В этой статье ничего не указано о сроках обращения в суд организаций.

Исходя из того, что эти субъекты в данных делах имеют единый статус заявителя, т. е. занимают одинаковое процессуальное положение, и для организаций, по сравнению с гражданами, не требуется каких-либо дополнительных гарантий защиты их прав, указанный срок должен распространяться и на них.

Согласно ч. 2 ст. 256 ГПК пропуск срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии заявления; причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут явиться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Это означает, что если имеются основания для восстановления срока (он пропущен по уважительным причинам), суд рассматривает дело по существу, если срок пропущен без уважительных причин, суд может отказать в удовлетворении заявления только по этому основанию, без выяснения других обстоятельств дела.

Необходимо иметь в виду, что с учетом публичной значимости данных дел суд должен выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителем в суд независимо от того, ссылаются ли на это обстоятельство заинтересованные лица, т. е. по своей инициативе.

Кроме того, следует учитывать, что некоторыми федеральными законами установлены другие сроки оспаривания отдельных решений, действий (бездействия), например, Законом об органах судейского сообщества.

6. Для дел данной категории имеет особенности и состав участвующих в них лиц, именуемых в общем виде заявителями и заинтересованными лицами (п. 12, 13 постановления Пленума ВС РФ № 2 от 10.02.2009).

Так, заявителями могут быть:

• «рядовые» граждане (не являющиеся должностными лицами);
• должностные лица;
• коммерческие и некоммерческие организации;
• сами органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Последние (наряду с должностными лицами) могут быть заявителями по данным делам, когда они оспаривают обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) других органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий.

Заявителями могут быть также граждане и организации, обращающиеся в суд — в случаях, предусмотренных федеральными законами, — в защиту прав и свобод других лиц либо неопределенного круга лиц.

Заявителями могут быть иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации. Право на судебную защиту им гарантировано ст. 46 Конституции РФ в равной степени с гражданами и организациями РФ.

В порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 45 ГПК, в суд вправе обратиться прокурор с заявлением в защиту прав отдельных граждан, когда они по уважительным причинам сами этого сделать не в состоянии, а также в защиту прав неопределенного круга лиц, РФ, ее субъектов, муниципальных образований.

7. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются ВС РФ в течение двух месяцев, остальными судами — в течение десяти дней с участием гражданина (представителя организации — заявителя), руководителя или представителя органа, должностного лица, служащего.

Вопросы, связанные с подготовкой такого дела к судебному разбирательству, рассмотрением и вынесением решения, подробно разъяснены ВС РФ в названном постановлении Пленума (п. 18–32).

В частности, при рассмотрении дела суд должен выяснить:

• имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия;
• соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом (лицом) в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.);
• соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующего данные правоотношения.

Основанием для удовлетворения заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из приведенных оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий или уклонении от их совершения.

Если суд, рассмотрев дело, признает заявление обоснованным, он принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина (организации) или препятствие к осуществлению прав и свобод (ч. 1 ст. 258 ГПК).

Решение направляется для исполнения руководителю соответствующего органа или лицу, решение, действие (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган (лицу) в течение трех дней со дня вступления в законную силу.

Решение исполняется по правилам, содержащимся в ч. 2 ст. 206 ГПК.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину (организации) в течение месяца со дня его получения.

Если суд установит, что оспариваемое решение, действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина (организации) не нарушены, он отказывает в удовлетворении заявления.

Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

1. Особенности рассмотрения указанных дел урегулированы в гл. 26 ГПК, а также в других федеральных законах, из которых наибольшее значение имеет Закон об основных гарантиях избирательных прав (в нем имеется глава Х «Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах»).

Подробные разъяснения вопросов, возникающих в этом производстве, даны Пленумом ВС РФ в постановлении от 31.03.2011 № 5. В этом постановлении дан обширный перечень законодательных актов, в том числе и названный ФЗ, которыми судам следует руководствоваться при рассмотрении и разрешении дел данной категории (п. 1).

Кроме них, необходимо учитывать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (они в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют большую юридическую силу, чем федеральные законы), а также разъяснения Пленума ВС РФ, содержащиеся в постановлении от 10.10.2003 № 5 (п. 2 ).

Задача данного производства состоит, как видно из названия гл. 26 ГПК и Закона об основных гарантиях избирательных прав, в защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, основанных на ст. 32 Конституции РФ.

Эти обозначенные в самом общем виде права граждан включают в себя многообразный спектр более конкретных прав не только самих граждан, но и других субъектов возникающих в ходе выборов (референдумов) правоотношений, а также порождают для них определенные обязанности.

Так, избирательные права включают в себя: право избирать (активное избирательное право); право быть избранным (пассивное избирательное право); участвовать в выдвижении кандидатов на выборные должности, в формировании списка кандидатов; участвовать в предвыборной агитации; наблюдать за проведением выборов, в том числе за подсчетом голосов, и др.

В целях реализации этих прав в выборах и референдумах участвуют:

• сами граждане (избиратели, участники референдума);
• кандидаты на выборные должности;
• избирательные объединения;
• доверенные лица кандидатов и избирательных объединений;
• политические партии и их региональные отделения;
• иные общественные объединения;
• инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители;
• иные группы участников референдума и их уполномоченные представители;
• наблюдатели.

Эти лица, если считают, что их избирательные права или право на участие в референдуме нарушены, могут на основании ст. 46 Конституции РФ и в соответствии с ч. 1 ст. 259 ГПК обратиться с соответствующим заявлением в суд.

В таких случаях указанные лица участвуют в делах данной категории в качестве заявителей. Как видно, круг этих лиц весьма широк.

По делам данной категории так же расширен круг субъектов, чьи решения, действия (бездействия), нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, могут быть оспорены в суде в порядке, установленном гл. 26 ГПК.

Кроме органов государственной власти, органов местного самоуправления, к ним отнесены:

• общественные объединения (имеются в виду объединения, которые конкурируют с заявителями);
• избирательные комиссии, комиссии референдума (они организуют проведение выборов, референдумов);

В РФ действуют следующие избирательные комиссии:

• ЦИК РФ;
• избирательные комиссии субъектов РФ;
• избирательные комиссии муниципальных образований;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные избирательные комиссии;
• участковые избирательные комиссии.

В случаях оспаривания их решений, действий (бездействия) указанные субъекты участвуют в делах в качестве заинтересованных лиц.

Совершенно очевидно, что участники выборов, референдумов, осуществляя свои права, должны и выполнять возложенные на них обязанности, в первую очередь соблюдать закон. Неисполнение закона нарушает права других участников выборов, референдумов, а также публичные интересы (РФ, ее субъектов, муниципальных образований).

Поэтому на избирательные комиссии, комиссии референдума возложена не только обязанность по осуществлению подготовки и проведению выборов и референдумов, но и по обеспечению реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (п. 3 ст. 20 Закона об основных гарантиях избирательных прав).

Для выполнения этой обязанности избирательные комиссии наделены правом обратиться в суд с заявлением в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах:

• органом государственной власти;
• органом местного самоуправления;
• должностным лицом;
• кандидатом;
• избирательным объединением;
• политической партией, ее региональным отделением;
• иным общественным объединением;
• инициативной группой по проведению референдума;
• иной группой участников референдума;
• избирательной комиссией, комиссией референдума, членом комиссии (ч. 2 ст. 259 ГПК).

В таких делах (в отличие от дел, перечисленных в ч. 1 ст. 259 ГПК) избирательные комиссии (соответствующие комиссии референдума) участвуют в качестве заявителей, а другие перечисленные выше субъекты — заинтересованных лиц.

Из этого следует, что субъекты данных правоотношений в делах о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ могут занимать различное (противоположное) процессуальное положение, в зависимости от характера конкретного дела.

Таким образом, дела данной категории отличаются от других дел, возникающих из публичных правоотношений, множественностью участвующих в них лиц и разнообразием их характера (о второй особенности подробнее будет указано далее).

2. Заявление в суд о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации подается по подсудности, установленнойст. 24, 26 и 27 ГПК, другими федеральными законами (ч. 6 ст. 259 ГПК).

Таким образом, данные дела подведомственны судам общей юрисдикции и подсудны: районным судам; верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов; ВС РФ.

Подробные разъяснения относительно родовой подсудности данных дел содержатся в п. 4–10 постановления Пленума от 31.03.2011 № 5.

Например, в п. 5 разъяснено, что районные суды, в частности, рассматривают дела:

— об оспаривании действий или бездействия (за исключением бездействия в форме уклонения от принятия решения)

ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;

— об оспаривании решений, действий (бездействия) избирательных комиссий муниципального образования, а также окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных и участковых избирательных комиссий;

— об отмене регистрации кандидата, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов при проведении муниципальных выборов, а также об отмене регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, иной группы участников такого референдума;

— о расформировании избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в представительные органы муниципальных образований, территориальных избирательных комиссий, а также участковых избирательных комиссий;

— об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ;

— о назначении местного референдума.

Даже из этого далеко не полного перечня дел, рассматриваемых судами в данном производстве, видно, — насколько они разнообразны. Еще более внушительный перечень дел, отнесенных к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и других соответствующих им судов, а также ВС РФ, приведен в п. 6 и 7 постановления Пленума от 31.03. 2011 № 5.

3. Заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ должно отвечать требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 247 и ст. 131 ГПК, с учетом особенностей производства по делам данной категории, установленных гл. 23 и 26 ГПК. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными, в чем заключается нарушение избирательных прав или права на участие в референдуме.

Подробные разъяснения относительно содержания заявления и правил его подачи в суд даны в п. 22 постановления Пленума, а понятий оспариваемых решений, действий (бездействия) — в п. 11 постановления Пленума от 31.03.2011 № 5.

Необходимо иметь в виду, что ГПК и другими федеральными законами определены имеющие свои особенности категории дел, рассматриваемых в данном производстве, которые могут быть возбуждены только определенными лицами (см.: п. 12 постановления Пленума от 31.03. 2011 № 5).

Например. С заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться: избирательная комиссия зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов); кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу; избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу; в случаях, установленных законом, прокурор (ч. 3 ст. 259 ГПК).

С заявлением о расформировании избирательной комиссии вправе обратиться лица, установленные федеральным законом (ч. 4 ст. 259 ГПК). Перечень этих лиц (он весьма обширен и конкретизирован применительно к уровню комиссий) определен Законом об основных гарантиях избирательных прав (п. 3 и 4 ст. 31).

Кроме того, с заявлением в суд может обратиться прокурор в защиту прав конкретных граждан (с соблюдением правил ч. 1 ст. 45 ГПК) и публичных интересов (ч. 1 ст. 259 ГПК), а также ЦИК РФ и другие избирательные комиссии, комиссии референдума.

Избирательные комиссии обращаются в суд в связи с нарушениями законодательства о выборах и референдумах, которые они выявили, например для отмены зарегистрированного ими кандидата, когда после регистрации вскрылось допущенное при регистрации нарушение закона.

4. С учетом специфики дел данной категории установлены различные сроки подачи заявлений в суд.

Общий срок установлен в ч. 1 ст. 260 ГПК, в соответствии с которой заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдуме, его избирательных прав или права на участие в референдуме.

Для отдельных категорий дел установлены иные сроки подачи заявлений.

Заявление, оспаривающее решение избирательной комиссии, комиссии референдума об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано

1 Подробнее см.: п. 18 и 19 постановления Пленума ВС РФ от 31.03.2011 в суд в течение десяти дней со дня принятия такого решения (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 3 ст. 260 ГПК).

Заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума подается в суд согласно ч. 5 ст. 260 ГПК в сроки, установленные федеральным законом. Эти сроки установлены в п. 5 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав.

Заявление об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования (они обрабатываются в порядке, установленном ст. 69 Закона об основных гарантиях избирательных прав) может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия решения об итогах голосования, а об отмене решения о результатах выборов (ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав) — в течение трех месяцев со дня официального опубликования этих результатов; эти сроки восстановлению не подлежат (ч. 4 ст. 260 ГПК).

Разъяснения вопросов, связанных со сроками подачи в суд заявлений по делам данной категории, даны в п. 23 и 24 постановления Пленума от 31.03.2011 № 5.

5. Для данной категории дел установлены специальные сроки рассмотрения, учитывающие их особенности.

Разъяснения возникающих в этой сфере вопросов даны в п. 25 и 26 постановления Пленума от 31.03.2011 № 5.

В период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней, но не позднее дня, предшествующего дню голосования; а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования — «немедленно»; если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи (ч. 6 ст. 260 ГПК).

Истечение указанных сроков не влечет за собой прекращение производства по делу, возбужденному по заявлению, поступившему в соответствии с требованиями настоящей статьи, и не препятствует судам, включая суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, разрешить данное дело по существу (ч. 6.1 ст. 260 ГПК).

Сроки рассмотрения других дел данного производства установлены в ч. 7–11 ст. 260 ГПК.

6. Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, а также прокурора (ч. 1 ст. 260.1 ГПК).

Если дело возбуждено избирательной комиссией, комиссией референдума, то в нем участвуют ее представитель и лицо (его представитель), которое, по мнению комиссии, нарушило законодательство о выборах или референдуме.

При рассмотрении данных дел суд может, по просьбе заявителя, принять меры по обеспечению заявленных требований, исходя из положений ст. 139 ГПК: если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. При этом указанные меры не должны приводить к «необоснованному нарушению прав и свобод избирателей, создавать препятствия к осуществлению избирательными комиссиями своих полномочий, предоставленных законодательством» (п. 28 постановления Пленума от 31.03. 2011 № 5).

В целях недопущения таких нарушений или создания указанных препятствий комиссиям в ч. 3 ст. 260.1 ГПК установлено, что при рассмотрении дел данной категории не допускаются следующие меры обеспечения заявленных требований:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, списки участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Эти ограничения в возможностях суда выбора обеспечения заявленных требований вполне разумны, поскольку применение указанных мер по свободному усмотрению суда привело бы к нарушениям прав участников избирательных кампаний, кампаний референдумов, не имеющих никакого отношения к рассматриваемому делу, и создавало бы возможность заявителям злоупотреблять своими правами.

Законом установлены особенности рассмотрения заявлений об обжаловании итогов голосования (ч. 1.1 ст. 260.1 ГПК ), основанные на том, что такие заявления могут подавать только лица, участвовавшие в выборах, референдуме.

По таким делам соответствующая избирательная комиссия, комиссия референдума должна представить в суд письменные подтверждения факта участия либо неучастия заявителя в выборах, референдуме на указанном в заявлении избирательном участке, участке референдума. Если заявитель в выборах, референдуме на данном участке участия не принимал, то суд прекращает производство по делу.

7. Полномочия судов по разрешению дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и особенности выносимых ими решений по данным делам определены в ст. 261 ГПК.

Возникшие при ее применении вопросы разъяснены в п. 39, 40, 43 Постановления Пленума.

Суд (в случае удовлетворения заявления): признает оспариваемое решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица незаконным, если установлена обоснованность заявителя; обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные права (абз. 1 ч. 1 ст. 261 ГПК).

«Иной путь» восстановления нарушенных прав в законодательстве не урегулирован. Его выбор зависит от усмотрения суда, основанного на общих принципах осуществления правосудия, разумности, справедливости и т. д. При этом надо понимать, что восстановление нарушенных прав «в полном объеме» возможно далеко не всегда.

Например, если кандидату на выборную должность Президента РФ незаконно отказали в регистрации и это решение признано таковым после завершения избирательной кампании, то его право участвовать в этой кампании и быть избранным на указанную должность уже «в полном объеме» не восстановить.

Решение суда об удовлетворении заявления, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит исполнению по правилам, установленным в ч. 2 ст. 206 Кодекса (абз. 2 ч. 1 ст. 261 ГПК).

Если суд установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) является законным, он отказывает в удовлетворении заявления (ч. 2 ст. 261 ГПК).

С учетом особенностей отношений, возникающих в ходе избирательной кампании и кампании референдума (в частности, их скоротечности), в ч. 3 ст. 261 ГПК установлены сокращенные сроки обжалования в апелляционном порядке решений и определений, вынесенных судами в этот период, — апелляционная и частная жалоба могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия решения, определения (ч. 3 ст. 261 ГПК). Обжалование решений и определений, вынесенных после завершения избирательной кампании, кампании референдума, осуществляется в общем порядке.

Производство по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении

1. Производство по делам данной категории отнесено к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, ФЗ от 23 июля 2010 г. № 178-ФЗ, которым ГПК был дополнен гл. 26.1.

Термин «реадмиссия» является международно-правовым.

Для РФ он означает передачу РФ на основании международного договора другому государству иностранного гражданина или лица без гражданства либо принятие в соответствии с международным договором иностранного гражданина или лица, не имеющего гражданства, переданных другим государством, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в РФ (абз. 5 ст. 245 ГПК).

Реадмиссия невозможна без по сути задержания на определенное время иностранного гражданина, лица без гражданства, поэтому их размещают в специально созданные учреждения.

Поскольку это связано с ограничением прав человека, для такого размещения требуется решение суда.

2. Заявления по данным делам могут быть двух видов:

• о временном размещении лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (первоначальное заявление);
• о продлении срока пребывания такого лица в этом учреждении (последующие заявления, если в срок, установленный судом, реадмиссию не удалось осуществить).

Заявление подается территориальным органом исполнительной власти в сфере миграции в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещено лицо, подлежащее реадмиссии (ст. 261.1 ГПК).

Заявление должно отвечать требованиям, указанным в абз. 3 ч. 1 ст. 247 ГПК.

Заявление первого вида (о временном размещении) должно быть подано в суд в течение 48 часов с момента помещения лица, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение (ч. 1 ст. 261.2 ГПК).

Заявление второго вида (о продлении срока) должно быть подано в суд не позднее чем за 48 часов до истечения установленного по решению суда срока пребывания лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 2 ст. 261.2 ГПК).

Эти положения основаны на ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, в соответствии с которой до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

3. Заявление рассматривается судьей в два этапа.

При поступлении заявления в суд (первый этап) судья — с учетом требований ч. 2 ст. 22 Конституции РФ — должен «незамедлительно» возбудить дело и продлить срок пребывания лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения заявления; при этом судья вправе истребовать от заявителя необходимые для правильного и своевременного рассмотрения дела материалы (ч. 3 и 4 ст. 261.2 ГПК).

На втором этапе дело рассматривается по существу.

Дело рассматривается в течение пяти дней со дня его возбуждения в помещении суда (совершенно непонятно, для чего законодатель сделал такое уточнение о месте рассмотрения дела) с участием представителя заявителя, иностранного гражданина или лица без гражданства (заинтересованного лица), а также прокурора (ст. 261.3 ГПК).

4. Рассмотрев дело по существу, суд — в зависимости от выявленных обстоятельств — принимает решение, которым удовлетворяет или отклоняет заявление (ч. 1 ст. 261.4 ГПК).

Решение суда об удовлетворении заявления является основанием для временного размещения иностранного гражданина, лица без гражданства, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на срок, установленный (продленный) судом.

Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

1. Производство по делам данной категории отнесено к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 66-ФЗ, которым ГПК был дополнен главой 26.2.

Подробные разъяснения вопросов, возникших в этом производстве, даны в постановлении Пленума ВС РФ от 27.06. 2013 № 22.

Административный надзор установлен (а точнее — возрожден из советских времен) ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64-ФЗ.

Административный надзор предусматривает ограничения на определенный срок прав и свобод поднадзорного. Перечень таких ограничений определен в ст. 4 названного Закона: запрещение пребывания в определенных местах; запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях; запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток; запрещение выезда за установленные судом пределы территории; обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

ФЗ от 06.04.2011 № 64 от 6 апреля 2011 г. устанавливает перечни лиц, за которыми:

• административный надзор устанавливается в обязательном порядке (имеющим непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и др.);
• административный надзор может быть установлен при определенных условиях.

Разъяснения вопросов, относящихся к этим лицам, даны в п. 3–5 постановления Пленума от 27.06. 2013 № 22.

Дела данной категории можно разделить на два вида:

1. дела, по которым ограничиваются права лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы;
2. дела, по которым эти права полностью или частично восстанавливаются.

К первой категории относятся дела:

• об установлении надзора за лицами, освобождаемыми или освобожденными из мест лишения свободы;
• о продлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
• о дополнении ранее установленных этим лицам ограничений.

Заявление об установлении административного надзора за лицом, освобождаемым из мест лишения свободы, подается исправительным учреждением в суд по месту его нахождения; другие указанные выше заявления подаются органом внутренних дел в суд по месту жительства или пребывания лица, за которым предлагается установить надзор (продлить его срок, дополнить ограничения) — ст. 261.5 ГПК.

Ко второй категории относятся дела:

• о досрочном прекращении административного надзора;
• о частичной отмене административных ограничений.

Заявления по таким делам подаются органом внутренних дел или лицом, за которым установлен административный надзор, либо его представителем.

Как разъяснено в п. 7 постановления Пленума от 27.06.2013 № 22, с таким заявлением в суд вправе обратиться и прокурор, когда поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.

2. Требования к содержанию заявлений по данным делам содержатся в ст. 261.6 ГПК. Разъяснения возникающих при их оформлении вопросов даны в п. 9 постановления Пленума.

В частности, в заявлении об установлении надзора должны быть указаны основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу, а также предлагаемые виды административных ограничений.

К заявлению прилагаются документы и материалы, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела (копия приговора и др.).

При необходимости суд может истребовать иные документы и материалы (ч. 6 ст. 261.6 ГПК).

3. Как установлено в ч. 1. 261.7 ГПК, дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, а также с участием представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, которыми подано заявление, и прокурора.

Неявка в судебное заседание заявителя или прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела (ч. 2).

Обязанность доказывания обстоятельств по делу об административном надзоре лежит на заявителе (ч. 3).

Как усматривается из содержания данной статьи, она регулирует порядок рассмотрения только дел первой из указанных выше категорий — об установлении надзора, его продлении, установлении дополнительных ограничений.

Именно для таких дел — с учетом их важности для лица, в отношении которого предлагаются указанные ограничения, — установлена невозможность их рассмотрения в отсутствие этого лица.

В целях соблюдения данной нормы в п. 12 постановления Пленума разъяснено, что суд вправе обязать орган внутренних дел, обратившийся с заявлением, обеспечить явку указанного лица.

Порядок рассмотрения второй категории данных дел (о досрочном прекращении надзора, частичной отмене ограничений) глава 26.2 ГПК не регулирует. Однако ничего страшного в этом нет.

Такие дела рассматриваются в таком же порядке, что и другие дела данной категории, но с учетом их особенностей: кто подал заявление (лицо, находящееся под надзором, или орган внутренних дел), каковы его доводы, в чем состоит просьба заявителя и др.

Эти лица также участвуют в судебном заседании. Следует признать, что судебное заседание проводится и с участием прокурора, поскольку административный надзор устанавливался (продлевался, дополнялся) с его участием.

Представляется, что по таким делам недопустим принудительный привод в судебное заседание лица, над которым установлен административный надзор, поскольку рассмотрение дела направлено не на ухудшение, а на улучшение положения данного лица и неблагоприятными последствиями ему не грозит.

4. Суд, рассмотрев заявление по делу об административном надзоре, принимает — в зависимости от установленных обстоятельств — решение об удовлетворении заявления или отказе в его удовлетворении (ст. 261.8 ГПК).

Разъяснения относительно содержания решения даны в п. 22–31 постановления Пленума.

Принимая решение об установлении или продлении административного надзора, суд устанавливает административные ограничения. При этом суд не связан рассматриваемым заявлением; он может установить и иные, не указанные в заявлении, ограничения (абз. 3 п. 22 постановления Пленума).

Как указано в ч. 4 ст. 261.8 ГПК, решение суда может быть обжаловано в порядке, установленном гл. 40 ГПК. Здесь допущена неточность, поскольку гл. 40 признана утратившей силу Законом № 353-ФЗ. Она исправлена в п. 30 постановления Пленума: решение может быть обжаловано в апелляционном порядке, т. е. в порядке, предусмотренном гл. 39 ГПК.