Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

Участие публичных образований в вещных и наследственных гражданских правоотношениях

Среди гражданских правоотношений, в которых участвуют публичные образования, в первую очередь следует назвать правоотношения собственности (публичной собственности). Российская Федерация и ее субъекты являются субъектами права государственной собственности в отношении объектов, соответственно, федеральной собственности и собственности субъектов федерации (ст. 214 ГК). Муниципальные образования, соответственно, являются субъектами права собственности муниципальных образований (ст. 215 ГК). Основное отличие правоотношений публичной собственности от правоотношений частной собственности заключается в том, что объекты публичной собственности могут и должны использоваться по строго целевому назначению - для материального обеспечения выполнения публичными образованиями своих социальных функций. Вопроса о традиционном использовании объектов публичной собственности «своей властью и в своем интересе» объективно не может возникнуть.

Создавая унитарные предприятия и публичные учреждения Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования устанавливают для них ограниченные вещные права на собственное имущество, таким образом, фактически, самоустраняясь от осуществления правомочий публичной собственности. Публичные образования становятся по отношению к созданным им унитарным предприятиям и учреждениям в положение третьих лиц, ибо установленные ими права хозяйственного ведения и оперативного управления подлежат защите против всех и каждого, включая самого собственника. Вместе с тем, публичные образования сохраняют определенные возможности по определению судьбы имущества, закрепленного ими за унитарными предприятиями и публичными учреждениями.

Публичные образования принимают широкое участие в отношениях по изменению формы собственности с публичной на частную, т.е. в отношениях приватизации, регулируемых Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также в отношениях противоположной направленности — реквизиции, конфискации и национализации — обращению в публичную собственность имущества частных лиц (см. ст. 242, 243, 306 ГК, а также — Сводный закон РСФСР от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества»).

Публичные образования могут стать субъектами наследственных правоотношений - приобрести право на имущество, составляющее наследственную массу. Субъектами права наследования по завещанию могут быть Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и иностранные государства, а к наследованию по закону может призываться только Российская Федерация(п. 2 ст. 1116, ст. 1151, п. 1 ст. 1162 ГК РФ).

Участие публичных образований в обязательственных правоотношениях

Российская Федерация и ее субъекты участвуют в обязательствах, вытекающих из договоров, например, в обязательствах по поставке продукции для федеральных государственных нужд, регулируемых ст. 525-534 ГК и специальными Федеральными законами от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Кроме того, они выступают заказчиками подрядных работ для государственных нужд (ст. 763-768 ГК; Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Совета Министров РФ от 14 августа 1993 г. № 812109), научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. 769-778 ГК), возмездного оказания услуг (ст. 779-783). Наконец, Российская Федерация и ее субъекты осуществляют внутренние и внешние государственные займы, в частности, путем выпуска государственных ценных бумаг (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»).

Совершенно идентичные права в сфере участия в договорных обязательственных отношениях принадлежат муниципальным образованиям (см. ст. 28-34, 36 и 42 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Государственные и муниципальные образования участвуют и во внедоговорных обязательствах, в частности, по возмещению вреда, причиненного, соответственно, государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК). За вред, причиненный отдельными видами незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда публичные образования отвечают даже независимо от вины соответствующих должностных лиц перечисленных органов (п. 1 ст. 1070 ГК РФ).

Публичным образованиям обычно несвойственно участие в иных внедоговорных правоотношениях, поскольку таковые, как правило, существенно ухудшают их правовое положение по сравнению с тем, которое обычно создается при заключении договора. Руководствуясь этим соображением законодатель прямо ограничил возможность участия публичных образований в одном из наиболее типичных видов внедоговорных отношений - в отношениях вексельных. В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 11марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» «Росийская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом».

Участие публичных образований в корпоративных правоотношениях

Публичные образования могут участвовать в корпоративных отношениях путем приобретения долей участия (акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как правило, публичные образования приобретают доли участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации в порядке, установленном специальным законодательством.

В соответствии со ст. 25 Закона о приватизации одним из способов приватизации унитарных предприятий является внесение их имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ, не менее 25 % акций + 1 акция которых закрепляется в государственной или муниципальной собственности. Результатом такого учреждения может быть даже создание акционерного общества со 100 % публичным участием (так называемого «государственного акционерного общества»). Публичное образование осуществляет все права, вытекающие из факта участия в акционерном обществе, в том числе получает дивиденды и участвует в работе органов управления общества. Кроме того, в некоторых случаях Российская Федерация может закрепить за собой особое корпоративное имущественное право участия в управлении делами акционерного общества, именуемое «золотой акцией» (см. ст. 38 Закона о приватизации).

В последующем доля публичного участия в акционерном обществе может изменяться путем продажи части акций работникам этого общества, либо третьим лицам, причем также на условиях, установленных законодательством о приватизации — на аукционе, специализированном аукционе, на конкурсе и др. (ст. 18-24, 26 Закона о приватизации). Но важно то, что до момента отчуждения публичным образованием 75 % принадлежащих ему акций, либо до момента окончания срока приватизации, правовое положение акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, отличается некоторыми особенностями, предусмотренными правовыми актами Российской Федерации о приватизации унитарных предприятий (п. 5 ст. 1 Закона об АО).

Другим способом приобретения права участия в делах и капиталах хозяйственных обществ является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных акций и увеличения уставных капиталов (ст. 25 Закона о приватизации).

Органы Российской Федерации, осуществляющие ее гражданские права и исполняющие ее гражданско-правовые обязанности)

Традиционно основным органом, в лице которого советское российское государство принимало участие в гражданских право отношениях, было Министерство финансов. Это было вполне объяснимо и логично в условиях отождествления понятия государственной казны с государственным бюджетом. В настоящее время в гражданский оборот вовлекаются не только бюджетные средства, но и иное, нераспределенное между унитарными предприятиями и публичными учреждениями имущество, в частности — государственные земли, находящиеся на них здания и сооружения, жилищный фонд и иное имущество, подлежащее приватизации. По этой причине сегодня в сфере участия Российской Федерации в имущественных отношениях можно констатировать своеобразное «разделение властей», хотя сфера распоряжения бюджетными средствами, а также - сфера сбора так называемых «внебюджетных поступлений» (обращение в государственную собственность бесхозяйного имущества, открытых кладов, а также имущества, изымаемого в государственную собственность по иным законным основаниям) по прежнему осталась за Министерством финансов РФ и его территориальными органами.

Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего — недвижимым) и земельными ресурсами внутри России, в том числе — закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимуществом России) и его территориальными органами).

Управление федеральной собственностью, прежде всего — за рубежом, в том числе и совершение сделок по поводу зарубежного имущества, составляющего федеральную собственность, с иностранными организациями и, прежде всего, публичными образованиями, управление государственным внутренним и внешним долгом, осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 14, 15 и 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г., ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Широко распространена практика делегирования российским Правительством своих полномочий органам Минимущества, Минфина и ЦБ РФ.

Кроме того, для осуществления имущественных гражданских прав Россиской Федерации за границей при российских посольствах созданы и действуют торговые представительства, торговые советники и торгово-экономические отделы, функционирующие на основании Положения о торговых представительствах СССР за границей, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1989 г. № 10245-XI115.

Отдельные функции по управлению имуществом Российской Федерации и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также — Управление делами Президента Российской Федерации.

Органы, выступающие в гражданских правоотношениях от имени субъектов федерации

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с положениями данного Закона органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации включают в себя: (1) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 17; ст. 20-23 Закона); (2) иные исполнительные органы, подчиненные высшему (п. 1 ст. 17; подпункт «г» п. 2 ст. 21 Закона), образуемые по территориальному, отраслевому и (или) функциональному принципам (различного рода комитеты, комиссии, департаменты, коллегии, советы и др.); (3) по усмотрению субъекта— высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 17; ст. 18 и 19 Закона).

Именно высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации — непосредственно, либо через созданные им иные исполнительное органы (министерства, комитеты, департаменты и др.) — «... управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с (законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (подпункт «д» п. 2 ст. 21 Закона). Именно в лице своих высших исполнительных органов субъекты федерации выступают в правоотношениях государственного кредита, оформленного выпуском ценных бумаг субъекта федерации (п. 3 ст. 2 Закона о государственных и муниципальных ценных бумагах).

Распределение компетенции между исполнительными органами субъектов федерации строится, как правило, по образу и подобию распределения компетенции между федеральными министерствами и ведомствами. Дело здесь, разумеется, не в слепом копировании, а в рациональности: идентичное распределение компетенции облегчает взаимодействие органов субъектов федерации с органами федеральными.

Если Конституция или Устав предусматривают наличие в системе государственной власти также и Высшего должностного лица субъекта федерации, то таковому, как правило, передаются полномочия действовать от имени субъекта федерации при осуществлении внешнеэкономических связей, с правом подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации (п. «а» п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов федерации).

Что же касается органов субъектов федерации и муниципальных органов, то тут к числу «уполномоченных» логично отнести те из них, которые вправе распоряжаться имуществом, составляющим казну субъекта федерации (Правительства субъектов федерации) или казну муниципального образования (местные администрации муниципальных образований).

Органы муниципальных образований, представляющие последние в гражданских правоотношениях

Управление делами муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления — представительные (ст. 15 Закона о местном самоуправлении), высшее должностное лицо (глава) муниципального образования (ст. 16 Закона), а также иные органы и должностные лица, выполняющие распорядительные функции, т. е. — исполнительные органы (ст. 17 Закона). Все эти органы (в том числе и представительные) признаны юридическими лицами (ст. 20 Закона), а значит могут создаваться и действовать в форме муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, могут наделяться полномочиями действовать от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Так, в соответствии с п. 4 ст. 29 Закона население непосредственно или представительные органы местного самоуправления вправе определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

Как правило, конечно же, в гражданских правоотношениях муниципальное образование проявляет себя посредством своих исполнительных органов, которые в большинстве муниципальных образований именуются местными администрациями. Наименования органов, создаваемых местными администрациями самые разнообразные - управы, управления, департаменты, комитеты, комиссии, коллегии, отделы, советы, сектора и др.; четкого различия между ними как видами органов обычно не проводится.

Местная администрация непосредственно и через созданные ею органы осуществляет правомочия собственника (муниципального образования) в отношении имущества, входящего в муниципальную собственность, а также — правомочия в отношении государственного имущества, переданного в управление муниципальному образованию Российской Федерацией или ее субъектом (ст. 28, п. 2 ст. 29 Закона о местном самоуправлении). В случаях, предусмотренных законами субъектов федерации и уставами муниципальных образований права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляются населением непосредственно (п. 2 ст. 29 Закона).Особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, вытекающих из выпуска муниципальных ценных бумаг, определяются ст. 817 ГК и Законом о государственных и муниципальных ценных бумагах.

Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъект Российской Федерации, муниципального образования

Как и все иные субъекты гражданских правоотношений публичные образования несут самостоятельную имущественную ответственность. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации (п. 3-5ст. 126 ГК). Разумеется также и то, что публичные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (п. 2 ст. 126), кроме случаев, предусмотренных законом, а такие случаи указаны, в частности, в ГК. В соответствии с п. 5 ст. 115 Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности имущества последнего, а в соответствии с п. 2 ст. 120 публичные образования несут субсидиарную ответственность по долгам созданных ими учреждений в случае недостаточности у последних находящихся в их распоряжении денежных средств.

Пределы гражданско-правовой (имущественной) ответственности публичных образований установлены п. 1 ст. 126 ГК. Публичные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом. На сегодняшний день такого закона не имеется. Таким образом, можно утверждать, что гражданско-правовая ответственность публичных образований является ограниченной ответственностью.

Государство обладает судебным иммунитетом. Это значит, что ответственность его в отношениях с иностранными партерами ограничена. Статьей 127 ГК зарезервирована возможность введения специальных ограничений ответственности Российской Федерации и их субъектов в гражданских отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Необходимость установления таких ограничений объясняется присущим государственным образованиям свойством их судебного иммунитета от иностранной юрисдикции. Данные ограничения должны быть определены законом об иммунитете государства и его собственности, который до настоящего времени не принят.