Финансовое право и финансовая система

В рамках этой темы было поставлено две задачи: во-первых, по возможности не повторять всего того, что многократно написано в учебной литературе об отраслевых особенностях финансового права, а, во-вторых, объяснить читателю подбор тем, из которых складывается пособие.

Вот почему здесь, например, не рассматриваются нормы финансового права, их структура и классификация, а также источники финансового права и метод правового регулирования - указанные блоки учебного курса основываются на теории права, десятки (если не сотни) раз воспроизведены в научной и учебной литературе, их изучение не представляет особых проблем. Достаточно много внимания других авторов было уделено и понятию "финансы", в связи с чем оно здесь подробно не рассматривается, показаны лишь основные подходы к его пониманию.

В качестве заглавной по теме "Финансовое право и финансовая система" обозначена проблема определения предмета отрасли финансового права, так как она до настоящего времени исследователями не решена: традиционный подход конкурирует с более современными взглядами. Все прочие рассмотренные ниже аспекты представляют собой следствия авторского понимания предмета правового регулирования в финансовом праве. Именно предмет объясняет логику системы отрасли права, а система - это готовый путеводитель по отрасли, с помощью которого можно увидеть и понять правовой статус участников регулируемых отношений, а от статуса вплотную подойти к механизмам их взаимодействия, то есть к тому, что наполняет финансовую деятельность государства конкретным содержанием.

Проблема определения предмета финансового права

Финансовое право любой страны как некая упорядоченная совокупность правовых норм отражает попытку государства организовать собственные финансы, вмешиваясь в той или иной степени в самые разнообразные сферы жизнедеятельности. Процесс такого вмешательства обычно именуют финансовой деятельностью.

Финансовая деятельность государства

Государство управляет денежными потоками в стране посредством:

• правового регулирования - в результате формируется отрасль права, традиционно именуемая финансовым;
• реализации органами государственной власти и местного самоуправления предоставленных им полномочий по:
• накоплению, распределению и использованию денежных фондов страны;
• контролю за накоплением, распределением и использованием денежных фондов страны.

Под денежными фондами страны здесь понимаются не только "государственные" или "муниципальные деньги", но и денежные потоки, образующиеся на финансовых рынках, например, финансы страхования или денежные фонды коммерческих организаций. Управляя частными финансами, государство в конечном счете создает основу для собственных, обеспечивает экономическую стабильность, собираемость налогов, укрепляет бюджетную систему, то есть действует в публичном интересе.

Именно государство диктует свои правила на валютном рынке, рынке ценных бумаг, создает условия для инвестиционной деятельности, организует денежное обращение и расчеты. Законы, регулирующие перечисленные сферы отношений, безусловно, затрагивают и гражданские правоотношения, но по большей части сформулированы императивно, т.к. затрагивают интересы неопределенного круга граждан, организаций и, конечно же, государства.

Таким образом, финансовая деятельность государства, в сущности, является формой государственного управления с той особенностью, что объектом управления являются денежные потоки, из которых складывается экономика страны и которые способны оказывать влияние на финансовое благополучие каждого.

Предмет финансового права как отрасли права.

Последние двадцать лет российское законодательство, регулирующее экономические отношения, переживает значительный прирост новых правовых норм. Появляются новые правовые институты и даже подотрасли законодательства, которые временно остаются вне или между отраслей права - в том смысле, что не попадают в поле зрения при составлении учебных курсов при подготовке юристов с высшим образованием. Финансово-правовая наука оказалась слишком консервативна, чтобы принять то новое, что уже есть в законодательстве, и что еще будет. Она формировалась не один год, еще с досоветских времен, поэтому совершенно естественно, что ее логический фундамент не выдерживает всего того, что на нем можно было бы разместить.

Традиционный подход к предмету финансового права складывается из следующих идей:

• деньги - это средства платежа, а финансы - отношения;
• финансы - это также денежные фонды государства;
• финансовое право регулирует отношения в области финансов;
• финансовое право регулирует отношения в области формирования (аккумуляции), распределения и использования денежных фондов государства.

Строго в логические рамки традиционного подхода укладываются только бюджетное и налоговое право, но ни один из современных учебников по финансовому праву их рассмотрением не ограничивается.

Современные подходы к предмету финансового права складываются из следующих идей:

• финансовое право относится к семейству публичных отраслей;
• механический перенос понятийного аппарата экономических наук в финансово-правовую науку в некоторых случаях может только навредить;
• финансы - это деньги, перемещение и распределение которых не связано напрямую с товарами, работами, услугами;
• экономические отношения не стоят на месте - они изменяются, следовательно, изменяется и содержание финансовых отношений;
• финансово-правовые отношения имеют тенденцию к расширению, например, частью предмета финансового права стал бухгалтерский учет.

Таким образом, предметом финансового права целесообразно признавать отношения:

- складывающиеся в ходе управления денежными потоками в стране;

- возникающие в связи с накоплением, распределением и расходованием денежных средств:

а) в секторах государственного управления;

б) на открытом рынке и в) в связи с организацией деятельности хозяйствующих субъектов;

- способные оказывать непосредственное влияние на государственные финансы.

Система финансового права

Система - это нечто сложное, состоящее из взаимосвязанных частей, полное или частичное изъятие которых способно привести к разрушению системы. Построение системы финансового права тем или иным автором зависит от его понимания предмета, то есть состава финансовых отношений, наполняющих отрасль. Следовательно, и здесь не может быть единого подхода. Как правило, построение системы отрасли напрямую отражается на структуре учебника, которая слово в слово повторяет названия выделяемых подотраслей и правовых институтов. Все авторы выделяют общую и особенную части, помещая в первую совокупности норм, выстраивающих своего рода инфраструктуру отрасли (принципы, методы, формы финансовой деятельности, правовой статус участников правоотношений, общие положения о финансовом контроле), а в особенную - разделы, посвященные конкретным направлениям правового регулирования по сферам государственного вмешательства (бюджет, налоги, денежно-кредитная система, финансовые рынки и т.д.).

Говоря об особенной части, хотелось бы исходить прежде всего из системы (особенностей построения) финансового законодательства. В результате особенная часть финансового права может быть представлена следующими разделами.

Бюджетное право

Наравне с налоговым бюджетное право можно считать исторически первым в системе финансового права и вести его летопись от времен возникновения государственности вообще.

Бюджетное право РФ сложено из целой системы правовых институтов, системы настолько разросшейся, что есть все основания признавать его самостоятельной отраслью права, исходя хотя бы из количества часов, которые могут потребоваться на его изучение. Однако в науке высказано мнение, что изучение бюджетного права в отрыве от финансового - методологическая ошибка. Какой бы огромной ни была часть целого (бюджетное - часть финансового), сам по себе данный факт не дает оснований разлучать их. Итак, остановимся на том, что бюджетное право является подотраслью финансового.

Институты бюджетного права (в соответствии с БК РФ):

1. группа правовых норм о бюджетном законодательстве;
2. институт бюджетных полномочий;
3. бюджетное устройство РФ;
4. доходы бюджетов;
5. расходы бюджетов;
6. сбалансированность бюджетов;
7. бюджетный процесс;
8. ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Все перечисленные институты представляют собой наиболее крупные нормативно-правовые образования, внутри которых находятся другие совокупности норм, регулирующие однородные правоотношения.

Например, институт государственного и муниципального долга является составной частью более крупного института сбалансированности бюджетов, а институт государственного и муниципального финансового контроля - частью бюджетного процесса.

Налоговое право

Вторая подотрасль финансового права, объемы и степень самостоятельности которой позволяют выделять ее в отдельную отрасль. Вместе с тем налоговое право жестко связано с бюджетным и является его логическим продолжением. Хотя бы по этой причине имеет смысл оставить указанный массив правовых норм в системе финансового права.

Институты налогового права (в соответствии с НК РФ <2>):

1. группа правовых норм о законодательстве, иных нормативных правовых актах о налогах и сборах;
2. нормы, учреждающие систему налогов и сборов;
3. статусные нормы, посвященные налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам и представителям, а также государственным органам;
4. группа институтов, объединенных в общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов;
5. институт налоговой декларации;
6. институт налогового контроля;
7. налоговые правонарушения;
8. некоторые другие институты общей части НК РФ;
9. институты особенной части НК РФ, посвященные конкретным федеральным, региональным и местным налогам, а также специальным налоговым режимам.

Другие подотрасли и институты

Банковское право - объединяет правовые нормы, учреждающие кредитно-денежную систему страны, в соответствии с которыми создаются и функционируют:

• банковская система;
• банковское кредитование;
• система безналичных расчетов и созданная для их упорядочения национальная платежная система;
• система наличного денежного обращения.

Законодательство, регулирующее денежные потоки на финансовых рынках, - о валютном регулировании и валютном контроле, рынке ценных бумаг, об организации страхового дела, о драгоценных металлах и драгоценных камнях (в настоящем пособии не рассматривается), кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности (в настоящем пособии рассматривается только в сравнении с банковским кредитованием в главе о банковском кредитовании), о различных видах инвестиционной деятельности (частично), а также об организации и проведении лотерей, азартных игр (в пособии не рассматривается).

Понятие "финансовые рынки" в язык права пришло из экономической теории, поэтому на полное совпадение финансовой и юридической терминологии надеяться не стоит: обе существуют на различных уровнях понимания и служат различным целям. Понятийный аппарат законодательства играет обслуживающую роль, более изменчив и субъективен.

Специалисты по финансам дают следующую трактовку финансового рынка: система торговли, в которой товаром выступают деньги и ценные бумаги, состоящая из трех сегментов - денежный рынок, рынок ссудного капитала и рынок ценных бумаг. Есть и другие мнения, например, к этим сегментам добавляют рынки страхования, недвижимости, валютный, а также рынок драгоценных металлов и камней.

Согласно Положению о Федеральной службе по финансовым рынкам на указанных рынках (понятие в Положении не определено) осуществляются следующие виды деятельности:

• банковская, аудиторская, страховая;
• кредитная кооперация и микрофинансовая деятельность;
• деятельность товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров;
• формирование и инвестирование средств пенсионных накоплений.

Законодательство об организации финансов экономических субъектов включает законы и подзаконные правовые акты о финансово-правовом статусе государственных и муниципальных организаций, бухгалтерском учете, оценке. Особенность этой группы институтов финансового права состоит в том, что если законодательство о финансовых рынках вмешивается главным образом в отношения, в ходе которых экономические субъекты взаимодействуют между собой, то законодательство об организации финансов экономических субъектов представляет собой систему требований, выполнение которых не требует ответных действий контрагентов.

Принципы финансового права

Финансовое право складывается из самых разнообразных подотраслей и правовых институтов и не относится к числу кодифицированных в том смысле, что единый финансовый кодекс в РФ отсутствует и вряд ли будет когда-либо принят. Следовательно, основополагающие идеи всей отрасли существуют только в доктрине (см. любой учебник) и формально для субъектов правотворчества и правоприменения их не существует вовсе. Но справедливости ради стоит заметить, что принципы отрасли основаны на конституционных идеях, а Конституция РФ - нормативно-правовой акт высшей юридической силы и прямого действия.

Идеи следующие:

• социальная направленность финансово-правового регулирования - в основе конституционная норма о том, что Российская Федерация - социальное государство, призванное обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека;
• федерализм - принцип, учитывающий нормы Конституции РФ о федеративном устройстве, в том числе распределение предметов ведения федерации и ее субъектов, а также право на местное самоуправление, из этого принципа вытекают следующие три:
• единство финансовой политики и денежной системы;
• равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности;
• самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления;
• разделение законодательной (представительной) и исполнительной власти - Конституция РФ разделяет полномочия по управлению денежными потоками страны между органами государства, относящимися к различным ветвям власти - законодательной (представительной) и исполнительной.

Например, к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ, а Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

• плановость - учитывает конституционные нормы, в которых упоминаются финансовые планы, на основе которых организуется финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления - бюджеты.

Анализируя Конституцию РФ, можно вывести и другие базовые идеи, в соответствии с которыми должно осуществляться финансово-правовое регулирование (законность, гласность и т.д.).

Наиболее крупные блоки финансово-правовых норм (бюджетное, налоговое и др.) имеют в основе своей собственные принципы:

• принципы бюджетной системы - это объединение тринадцати генеральных идей, лежащих в основе построения и функционирования бюджетной системы (рассматриваются в главе 1.1 пособия "Бюджетная система РФ");
• основные начала законодательства о налогах и сборах - базовые идеи, закрепленные в статье 3 НК РФ, берущие начало от идей Адама Смита, сформулированных в его труде "Исследование о природе и причине богатства народов" (1776): а) каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы, б) при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога, в) другие принципы;
• принципы организации Банка России - базовые идеи, определяющие положение ЦБРФ в банковской системе, например, нормы о том, что Банк России: а) представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, б) может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона РФ о поправке к Конституции РФ.

В законодательстве также выделяются:

• принципы валютного регулирования и валютного контроля;
• основы регулирования рынка ценных бумаг;
• принципы регулирования бухгалтерского учета.

Финансовая система РФ

Можно выделить как минимум три определения финансовой системы РФ, в соответствии с которыми финансовая система - это совокупность:

1. денежных фондов - финансов а) общегосударственных, б) территориальных, в) хозяйствующих субъектов, г) граждан;
2. организаций, обеспечивающих денежный оборот в государстве;
3. финансовых институтов и государственных органов, учреждений, которые занимаются финансовой деятельностью;
4. различных сфер финансовых отношений.

С чего начинается воплощение финансовой системы в жизнь? Конечно же, с нормативно-правового регулирования, иными словами, финансовая система создается и существует изначально в правовой форме, в противном случае мы имеем дело с незаконными финансовыми отношениями. Идея, облеченная в норму права, позволяет переносить виртуальную систему в реальный мир.

Если исходить из того, что финансовая деятельность государства представляет собой управление денежными потоками, то по аналогии с организацией дорожного движения можно понимать финансовую систему как своего рода дорожную сеть, по которой эти потоки должны продвигаться. И в то же время это не просто дорожная сеть, хорошо или плохо построенная, но и движение по ней - то есть процесс перемещения денег из одного денежного фонда в другой. Например, из семейного бюджета (пункт "А") посредством налогообложения (дорога) в бюджет федеральный (пункт "Б").

Количество и качество "дорог", равно как и количество находящегося на них "транспорта", зависят от качества правового регулирования. С юридической точки зрения (именно так, потому что у экономистов свое понимание), финансовая система государства изменчива ровно настолько, насколько изменчиво финансовое законодательство. Если по логике экономистов в основе финансовой системы лежат экономические отношения, то по логике юристов это отношения правовые.

Таким образом, формально-юридическое понимание финансовой системы позволяет рассматривать ее как упорядоченную нормами права совокупность взаимосвязанных правоотношений : бюджетных, налоговых, банковских, страховых, валютных, фондовых (на рынке ценных бумаг), инвестиционных, а также иных финансовых отношений, возникающих в деятельности экономических субъектов. Правоотношений, урегулированных ровно настолько, сколько требуется государству для того, чтобы управлять денежными потоками, образующимися в процессе возникновения, изменения и прекращения правоотношений внутри каждой выделенной группы.

Органы управления финансовой системой РФ

Если отталкиваться от научных основ социального управления, то управление финансовой системой происходит одновременно на двух уровнях, отделить которые друг от друга можно только теоретически:

1. управление людьми - человеческим поведением;
2. управление денежными потоками - финансами.

Управление финансовой системой, облеченное в правовую форму, обычно сводится к администрированию, то есть административно-государственному управлению - масштабному процессу, в который вовлечены группы профессиональных агентов власти - государственных чиновников, образующих аппарат управления.

Единственная легальная форма профессионального объединения чиновников - это государственный орган (орган местного самоуправления), который в соответствии с принципом разделения государственной власти на три ветви реализует функции законодательные, исполнительные или судебные.

Однако органы управления финансовой системой - это также:

а) не всегда органы государственной власти, принадлежащие к какой-либо ее ветви (например, Банк России или Агентство по страхованию вкладов);

б) независимые контролирующие государственные органы (например, Счетная палата РФ, подотчетная Государственной Думе, не входит ни в одну из ветвей государственной власти).

Управление финансовой системой подчинено особенностям федеративного устройства России и прежде всего - разделению предметов ведения федерации и субъектов, а также учитывает право граждан на местное самоуправление. Далее будет рассмотрен только федеральный уровень управления финансовой системой РФ.

Законодательные (представительные) органы управления финансовой системой РФ:

- Государственная Дума - на правах нижней палаты Федерального Собрания участвует в законотворчестве, принимая федеральные законы; депутаты Думы наделены правом законодательной инициативы; все законопроекты вносятся в Думу (включая проекты федеральных законов о бюджетах), при этом только при наличии заключения Правительства РФ могут быть внесены законопроекты о:

а) введении или отмене налогов;
б) освобождении от их уплаты;
в) выпуске государственных займов;
г) изменении финансовых обязательств государства;
д) другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Кроме того, нижняя палата российского парламента назначает на должность и освобождает от должности:

а) Председателя ЦБ РФ;

б) Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов;

- Совет Федерации - на правах верхней палаты Федерального Собрания в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета, б) федеральных налогов и сборов, в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Счетная палата - независимый орган финансового контроля, формируемый парламентом и подотчетный ему. Направления деятельности Счетной палаты рассматриваются в главе "Пособия о бюджетном процессе".

Исполнительные органы управления финансовой системой РФ:

- Правительство РФ:

- разрабатывает федеральный бюджет, представляет его Государственной Думе, обеспечивает исполнение, отчитывается перед Государственной Думой о его исполнении;

- обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- Министерство финансов РФ:

- вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование следующих сфер:

а) бюджетная и сфера государственного долга;
б) налоговая;
в) банковская деятельность;
г) валютная;
д) страховая;
е) финансовые рынки;
ж) кредитная кооперация;
з) микрофинансовая деятельность;
и) аудиторская деятельность;
к) бухгалтерский учет и бухгалтерская отчетность;
л) организация и проведение лотерей, азартных игр;
м) производство, переработка и обращение драгоценных металлов и драгоценных камней;
н) формирование, инвестирование средств пенсионных накоплений;
о) некоторые другие финансовые сферы;

- разрабатывает основные направления развития рынка ценных бумаг;

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;

- координирует и контролирует деятельность подведомственных ему:

а) Федеральной налоговой службы;
б) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;
в) Федерального казначейства.

- Федеральная служба по финансовым рынкам - осуществляет нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков.

Банк России - орган управления банковской (денежно-кредитной) системой РФ. Подробнее направления деятельности и полномочия Банка России рассматриваются в главе "Пособия о банковской системе".