Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований

Понятие бюджетной компетенции

В России как федеративном государстве с наличием местного самоуправления бюджетное право формируется и реализуется, главным образом, с участием таких субъектов права как Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования

1. Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюд-жетная компетенция. говоря, основная функция бюджетной компетенции вышеназванных субъектов — характеристика их право- и дееспособности в сфере бюджета. В этом смысле для Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований бюджетная компетенция имеет столь же важное значение как, например, для налогоплательщика — физического лица характеристики его налоговой правосубъектности — права и обязанности, а также возраст наступления налоговой дееспособности (16 лет), закрепленные в НК РФ.

Понятие «компетенция» применимо не только к общественно- территориальным образованиям как субъектам права, но, в первую очередь, к государственным органам и органам местного самоуправления. Под компетенцией государственного органа понимают круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации правомочий (обязанностей и прав). Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований складывается из двух составляющих: а) предметов ведения, т.е. круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области бюджета, и б) бюджетных правомочий (обязанностей и прав) этих субъектов.

Права и обязанности, составляющие компетенцию органа, в том числе бюджетную, традиционно определяются в науке как полномочия соответствующих субъектов. Для государственного органа все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в классическом понимании, т.е. такие, которые он может использовать или не использовать исключительно по собственному свободному усмотрению, а «служение государству», т.е. в широком плане — выполнение своих обязанностей перед ним.

1. О компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований можно судить только на основе анализа законодательства. Речь идет прежде всего о Конституции РФ, устанавливающей, что в ведении РФ находится федеральный бюджет (п. «з» ст. 71). Кроме того, бюджетную компетенцию устанавливает Бюджетный кодекс РФ; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; законодательные акты субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения; постановления представительных органов местного регулирующие бюджетные отношения.

Специальную регламентацию бюджетная компетенция РФ, ее субъектов и муниципальных образований получила в БК РФ, в главе второй которого определены предметы ведения вышеназванных субъектов области бюджета. Конкретные же полномочия данных субъектов не выделены в отдельную главу, а содержатся в различных главах БК РФ. Например, в ст. 7 БК РФ установлено, что к ведению РФ в области регулирования бюджетных отношений относятся «разграничение налогов и дру-гих доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации». Конкретизиция этого предмета ведения РФ осуществляется через правомочия (обязанности и права) РФ, которые зафиксированы, в частности, в ст. 52 БК РФ, предусмат-ривающей, что «собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год...». Равным образом, в рамках вышеуказанного предмета ведения Российская Федерация имеет право оказывать финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в формах, указанных в ст. 133 БК РФ, а именно: в форме предоставления дотаций, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд.

Бюджетная компетенция РФ, ее субъектов и муниципальных образований, являясь характеристикой право- и дееспособности этих субъектов, приходится одновременно на долю представляющих их органов. Это обусловлено тем, что ни Российская Федерация, ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не могут самостоятельно (как явления) реализовать свою дееспособность без помощи конкретного органа. В связи с этим, бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в части бюджетных правомочий (прав и обязанностей) фактически принадлежит органам (государственным и муниципальным), представляющим РФ, субъекты РФ и муниципальные в конкретных правоотношениях и, таким образом, реализующим их бюджетную компетенцию.

К числу органов, на долю которых приходится бюджетная дее- Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и которые, таким образом, реализуют бюджетную компетенцию этих субъектов, относятся:

• представительные органы государственной власти и местного самоуправления, рассматривающие, утверждающие бюджеты, а также отчеты об их исполнении;
• исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие учет доходов и расходов бюджетов.

Бюджетной компетенцией обладают не только общественно-территориальные образования как субъекты права, но и органы государственной власти и местного самоуправления как самостоятельные субъекты бюджетного права, а также Банк России. В этом случае правоспособность и дееспособность субъекта бюджетного права приходится на долю лица — того органа, который наделен бюджетной компетенцией.

К сожалению, БК РФ не делает различий между общественно- территориальными образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями) как субъектами бюджетного права и прочими субъектами права. В БК РФ компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований раскрывается через полномочия органов, на долю которых приходится дееспособность этих субъектов. Поэтому основе анализа одного лишь БК РФ невозможно четко разграничить компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления как самостоятельных субъектов бюджетного права и компетенцию общественно-территориальных образований как субъектов бюджетного права. Для этого необходимо привлечение дополнительной научной информации.

Бюджетная компетенция Российской Федерации

Компетенция Российской Федерации в области бюджета в значительной мере определена наличием у нее суверенитета, в том числе финансового, который, согласно Конституции РФ, распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 67). Финансовый суверенитет РФ выражается, в частности, в ее исключительных правах в области финансов, которые не могут принадлежать организациям, физическим лицам и т.д.

Компетенция РФ в весьма широка. В БК РФ она определяется через предметы ведения РФ в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов государственной власти, выступающих от лица РФ.

Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст. 7 БК РФ. Однако надо иметь в виду, что законодатель подошел в ст. 7 БК РФ к определению предметов ведения Российской Федерации в области бюджета весьма широко. В ряде случаев он включил в эти предметы ведения функции, которые составляют предметы ведения не самой Российской а уполномоченных ею органов. В других случаях он отнес к бюджетной компетенции РФ предметы ведения, которые в строго научном понимании составляют компетенцию РФ в области государственного долга и государственных внебюджетных фондов.

С учетом вышеотмеченного, а также выработанного в науке понятия бюджетного права к предметам ведения Российской Фе-дерации в области бюджета следует отнести следующие управленческие функции, закрепленные в ст. 7 БК РФ:

• установление общих принципов организации и функцио-нирования бюджетной системы РФ;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета;
• рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета;
• установление порядка формирования доходов го бюджета;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
• установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Предметы ведения РФ в сфере бюджета раскрываются (кон-кретизируются) через бюджетные полномочия тех органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию РФ. К числу этих органов относятся Государственная Дума РФ, а также Федеральное казначейство.

Бюджетные полномочия органов, выступающих от лица РФ, закреплены в Конституции РФ, а также в БК РФ.

Прежде всего, Государственная Дума, выступая от лица РФ, имеет полномочия принимать федеральные законы (ст. 76, 105 Конституции РФ), в том числе в сфере бюджета. Этим самым она реализует многие предметы ведения РФ, закрепленные в ст. 7 БК РФ. Полномочие Думы принимать бюджетные законы, в частности, обеспечивает:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• определение и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета;
• установление порядка формирования доходов федерального бюджета;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджетатам субъектов РФ и местным бюджетам;
• установление общих принципов и условий бюджетных кредитов;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Свидетельством реализации Государственной Думой вышеназванных полномочий в сфере бюджета является принятие БК РФ, Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г., с изменениями. Данные законы в полной мере обеспечили реализацию предметов ведения РФ в сфере бюджета.

Кроме того, исходя из ст. 106 Конституции РФ, а также ст. 153 БК РФ Государственная Дума выступает от лица РФ, имея полномочие рассматривать и утверждать (принимать) федеральный бюджет, а также отчет о его исполнении. Как отмечалось, в праве РФ на рассмотрение и утверждение бюджета находит выражение ее государственный суверенитет.

В процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета Государственная Дума имеет полномочия:

а) передавать собственные доходы федерального бюджета бюд-жетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам (ст. 52 БК РФ);
б) передавать из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ отдельные виды расходов путем включения соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ (п. 1 ст. 130 БК РФ);
в) оказывать финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 133 БК РФ);
г) формировать в федеральном бюджете целевые бюджетные фонды (ст. 17 БК РФ).

Можно выделить и другие функции Государственной Думы, которые она осуществляет в ходе реализации основного полномочия — рассматривать и утверждать федеральный бюджет.

Наконец, в ходе бюджетного процесса, а точнее — исполнения федерального бюджета Федеральное казначейство имеет полномочия от имени РФ вести учет доходов и расходов бюджета (ст. 240, 262 БК РФ). Данное полномочие Федерального казначейства является одной из составляющих бюджетной компетенции именно Российской Федерации, поскольку оно непосредственно обеспечивает суверенное право РФ на собственный бюджет (ч. «з» ст. 71 Конституции РФ), а также право на получение бюджетных доходов и их использование.

Бюджетная компетенция субъектов РФ

Субъекты РФ, выступая в качестве субъектов бюджетного права, так же как и Российская Федерация, выступающая в этом качестве, реализуют суверенитет государства.

Бюджетная компетенция субъектов РФ определена в БК РФ через предметы ведения субъектов РФ в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов государственной власти, выступающих от лица субъектов РФ.

Предметы ведения субъектов РФ в области бюджета определены в ст. 8 БК РФ. Однако, как и в случае с предметами ведения РФ области бюджета, они определены весьма широко. В ряде случаев законодатель включил в предметы ведения субъектов РФ те функции, которые составляют предметы ведения не самих субъектов РФ в области бюджета, а уполномоченных им органов. В других случаях законодатель отнес предметы ведения, в строго научном понимании составляющих компетенцию субъектов РФ в области государственного долга, к бюджетной компетенции Российской Федерации.

С учетом вышеотмеченного, а выработанного в науке понятия бюджетного права к предметам ведения субъектов РФ в области бюджета следует отнести следующие управленческие функции, закрепленные в ст. 8 БК РФ:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов
• рассмотрение и утверждение проектов бюджетов субъектов РФ;.
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетами субъекта РФ и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в соответствии с законодательством РФ;
• установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов.

Предметы ведения субъектов РФ в сфере бюджета раскрываются (конкретизируются) через бюджетные полномочия тех органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию субъектов РФ.

К числу этих органов относятся законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ, ведущие учет доходов расходов бюджетов субъектов РФ.

Бюджетные полномочия органов, выступающих от лица субъектов РФ, закреплены в Конституции РФ, БК РФ, а также в конституциях и уставах субъектов РФ и специальных бюджетных законах, принятых в субъектах РФ.

Прежде всего, (представительные) органы власти субъектов РФ, выступая от лица субъектов РФ, имеют полномочия принимать законы субъектов РФ, в том числе в сфере бюджета (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Этим самым законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ реализуют следующие предметы ведения, закрепленные в ст. 8 БК РФ:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ;
• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в соответ-ствии с РФ;
• установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
• определение порядка и условий предоставления правовой помощи и бюджетных из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
• установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов.

Кроме того, исходя из ст. 135 БК РФ, а также законодательных актов субъектов РФ в сфере бюджета законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, выступая от лица субъекта РФ, полномочны рассматривать и утверждать бюджет субъекта РФ, а также отчет о его исполнении. В данном случае законодательные (представительные) органы власти субъекта РФ выступают именно от лица субъекта РФ, поскольку в праве на рассмотрение и утверждение бюджета находит выражение государственный суверенитет.

В процессе рассмотрения и утверждения бюджета субъекта РФ законодательный (представительный) орган власти имеет полномочия:

а) передавать из бюджета субъекта РФ местным бюджетам отдельные виды расходов бюджетов субъектов Федерации, предусмотренные п. 1 ст. 86 БК РФ, путем включения соответствующих норм в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год (ст. 139 БК РФ);
б) оказывать финансовую помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету, а также предоставлять ему бюджетные ссуды;
в) передавать местному бюджету на постоянной основе полностью или частично доходы бюджетов субъектов РФ (ст. 58 БК РФ);
г) формировать в бюджете субъекта РФ целевые бюджетные фонды (ст. 17 БК РФ);
д) включать в бюджет субъекта РФ доходы, переданные из федерального бюджета (ст. 52 БК РФ);
е) включать в бюджет субъекта РФ отдельные виды расходов, переданные из федерального бюджета (п.1 ст. 130 БК РФ);
ж) включать в бюджет субъекта РФ финансовую помощь из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ).

Наконец, в ходе бюджетного процесса, а точнее — исполнения бюджета субъекта РФ орган, исполняющий бюджет субъекта РФ, имеет полномочия от имени субъекта РФ вести учет доходов и расходов бюджета (ст. 240 БК РФ). Данное полномочие органа, исполняющего бюджет субъекта РФ (финансовый орган субъекта РФ или Федеральное казначейство на основе договора с субъек-том РФ), является одной из составляющих бюджетной компетенции субъекта РФ, так как оно непосредственно обеспечивает суверенное право РФ на собственный бюджет (п. «з» ст. 71 Конституции РФ), а также право на получение бюджетных доходов и расходов.

Компетенция муниципального образования в области бюджета

Бюджетная компетенция муниципального образования характеризует муниципальное образование как субъект бюджетного права.

Бюджетная компетенция муниципального образования в БК РФ определена через предметы ведения муниципального образования в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов местного самоуправления, выступающих от лица муниципального образования.

Предметы ведения муниципального образования в области бюджета определены в ст. 9 БК РФ. Однако надо иметь в виду, что законодатель подошел к определению предметов ведения муниципального образования весьма широко, отнеся в ряде случаев к бюджетной компетенции муниципальных образований те предметы ведения, которые с научной точки зрения составляют компетенцию муниципального образования в области муниципального долга.

С учетом всего отмеченного к предметам ведения муниципальных образований в области бюджета следует отнести:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение местных бюджетов, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов.

Предметы ведения муниципальных образований в сфере бюджета раскрываются (конкретизируются) через бюджетные полномочия тех органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию муниципального образования. К числу этих органов относятся: представительные органы власти муниципального образования, а также исполнительные ор-ганы власти, ведущие учет доходов и расходов местного бюджета.

Бюджетные полномочия вышеназванных органов установлены в ст. 132 Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты (решения), в том числе в сфере бюджета (ст. 130 Конституции РФ). Благодаря этому они обеспечивают следующие предметы ведения муниципального образования:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов.

В частности, во исполнение вышеназванных полномочий многие представительные органы местного самоуправления приняли нормативные акты о бюджетном процессе.

Кроме того, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также ст. 153 БК РФ представительные органы местного самоуправления имеют полномочия от лица муниципального образования рассматривать и утверждать местные бюджеты, а также рассматривать и утверждать отчеты об их исполнении.

В процессе рассмотрения и утверждения местного бюджета представительные органы местного самоуправления имеют полномочия:

а) формировать в местном бюджете бюджетные фонды (ст. 17 БК РФ);
б) передавать доходы местного бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы по ставках (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ);
в) включать в местный бюджет доходы, переданные из бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 52, 58 БК РФ);
г) включать в местный бюджет финансовую помощь и бюджетные ссуды, полученные из бюджета субъекта РФ;
д) включать в местный бюджет расходы, переданные из бюджета субъекта РФ.

Можно выделить и другие полномочия представительных органов местного самоуправления, которые они осуществляют в ходе реализации основного полномочия рассматривать и утверждать местный бюджет.

Наконец, муниципальное образование имеет право на собственный бюджет, равно как и право на получение бюджетных доходов и их использование (ст. 132 Конституции РФ), ст. 10 БК РФ.

Исходя из этого, по аналогии с бюджетной компетенцией Российской Федерации и бюджетной компетенцией субъектов РФ, полномочие на учет доходов и расходов бюджета (ст. 240 БК РФ), которое реализуется от имени муниципального образования, принадлежит финансовым органам местного самоуправления.