Правовой режим государственного и муниципального кредита в Российской Федерации

Понятие и значение государственного и муниципального кредита. Формы государственного кредита

Одним из институтов финансовой системы России является кредит, в том числе государственный и муниципальный кредит. Последний в процессе воспроизводства на стадии обмена обеспечивает финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях срочности и платности.

Кредитные возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. Государственный и муниципальный кредит обеспечивает аккумуляцию временно свободных денежных средств граждан и организаций. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного (муниципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником доходной части бюджета страны выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государственный (муниципальный кредит. В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета. Это различие заключается в том, что государственный кредит носит добровольный и договорный характер, а налог — односторонний и принудительный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у государства. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо обременений для него, встречного требования. Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от последнего принятия соответствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государственной задолженности. Следовательно, государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником доходов бюджета страны. Таким образом, «заем — средство возложить государственные расходы на будущее поколение». В этой связи представляется, что проведение государственных займов предпочтительнее, чем использование таких методов, как повышение налогов или эмиссия. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что успех финансовой политики государства заключается в умелом сочетании этих двух инструментов для пополнения доходной части бюджета. М.Ф. Орлов справедливо подчеркивал, что «вся наука финансов состоит в том, чтобы оба сии средства... поставить в совершенное равновесие таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги».

Государственный (муниципальный) кредит может быть охарактеризован как экономическая и правовая категории.

Государственный (муниципальный) кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на доброволь- основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория — это самосто-ятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест-венные отношения, складывающиеся в процессе привлечения го-сударством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Государство и муниципальные образования используют данный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования своих потребностей. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных и муниципаль-ных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и, как следствие, несет в себе основные черты и финансов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует централизованные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности; 4) привлекаемые в результате государственного кредита средства имеют специфический целевой характер — они направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время, на уровне субъекта РФ или муниципального образования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность; 5) государственный кредит носит срочный характер. В БК РФ оговорено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Важностью возникающих в процессе функционирования государственного (муниципального) кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование.

Правовой основой государственного кредита, в первую очередь, является Конституция РФ, где в ч. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи-нансовых обязательств государства, другие законопроекты, пре-дусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, быть внесены только при наличии заключения

Правительства Российской Федерации». Часть 4 ст. 75 Конститу-ции РФ гласит, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют со-ответствующие нормы БК РФ (гл. 14 и 15), ГК РФ (§ 1 гл. 42), ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соот-ветствующий год, федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «О порядке перевода государ-ственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Феде- рации», а также иные законы и подзаконные нормативные акты. Источником права являются также некоторые нормы международного права, содержащиеся в международных договорах и соглашениях о предоставляемых или получаемых Российской Федерацией кредитах, гарантиях и поручительствах.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ, а также муниципального кредита регулируются, помимо БК РФ, также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Анализ правовой основы данного института финансового права позволяет сделать вывод о его комплексном, межотраслевом характере. Государственный (муниципальный) кредит включает нормы финансового, гражданского и международного права.

Предметом правового регулирования финансового права ются общественные отношения, складывающиеся, как отмечалось ранее, в процессе привлечения, размещения государством (муниципальными образованиями) дополнительных финансовых ресурсов лиц и организаций на принципах добровольности, возвратности и возмездности для покрытия бюджетного дефицита, а также отношения по погашению государственного (муниципального) долга.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями иными субъектами международного Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 БК РФ).

Государственный долг подразделяется на капитальный и те-кущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. БК РФ в ст. 89 определяет государственные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранкой валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

• размещением долговых ценных бумаг;
• получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

Государственный (муниципальный) кредит, а также долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
• государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В соответствии с БК РФ долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось ранее, наряду с определением государственного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе формулирует понятие государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга.

Так, под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, со-ставляющим казну субъекта РФ. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ;
• государственных займов субъекта РФ, рсуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от других уровней бюджетной системы России;
• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров;
• займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;
• договоров и соглашений о получении муниципальным об-разованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам ее субъектов и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ. Предельные объемы государственного внутреннего долга и го-сударственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Так, в соответствий с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2001 год» верхний предел государственного внешнего долга РФ предусмотрен в сумме 148,2 млрд долл. США, в то время как в 2000 г. он составлял 158 млрд долл.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга РФ. В этой связи важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

Под управлением государственным и муниципалънымдолгом понимается совокупность мероприятий государства и муниципального по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами. Бюджетный кодекс РФ запрещает изменять условия выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроки выплаты и размеры процентных платежей, сроки обраще-ния (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом относятся: рефинансирование, реструктуризация и пролонгация.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть т.е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга, пор, которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. В БК РФ указывается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (п. 2 ст. 119 БК РФ).

Контроль за состоянием внутреннего долга РФ осуществляется парламентом страны.

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год. Так, на 1 января 2001 г. государственный внутренний долг страны составляет 593,2 млрд руб., к концу года планируется сократить его до 575,7 млрд руб. В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об-служивание государственного долга РФ, своевременного выполнения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Де-партамент управления государственным внутренним долгом и Де-партамент управления государственным внешним долгом). Ми-нистерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в ЦБ РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Минфину России разрешено проводить совместно с ЦБ РФ операции на внутреннем рынке с государственными бумагами, направленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Минфин России возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований.

Характеристика государственного (муниципального) кредита позволяет выявить его положительные и отрицательные свойства. Положительная роль данного института заключается в следующем: во-первых, государство для решения возникающих проблем в процессе повышения доходов бюджета использует безэмиссионный метод путем привлечения временно свободных денежных средств населения и организаций; во-вторых, привлечение названных временно свободных средств для финансирования общегосударственных задач способствует упорядочению денежного обращения в стране; в-третьих, государственный кредит дает возможность населению и организациям с экономической выгодой вложить собственные денежные средства в государственные ценные бумаги, являющиеся наиболее привлекательными на фондовом рынке. Отрицательным результатом государственного (муниципального) кредита является, как отмечалось ранее, возникновение государственного (муниципального) долга, которое может привести к серьезным экономическим и политическим негативным последствиям. Неконтролируемый рост долга влечет за собой со всей неизбежностью и усиление налогового бремени, а также дополнительные непроизводственные расходы, связанные с пога-шением долга и процентов по нему.

Финансово-правовые отношения в области государственного и муниципального кредита

Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют сложный характер и регулируются, как отмечалось ранее, нормами гражданского, финансового и международного права.

Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.

В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязательства России возникают из отношений, связанных с заключенными кредитными соглашениями и договорами от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекаемые таким образом денежные средства направляются на погашение бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования (ст. 93—96 БК РФ). В этой связи можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы федерального, регионального или муниципального уровня. Они наделены правом получать кредиты не только у банков, иных кредитных организаций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных организаций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечение дополнительных средств возможно только в соответствии с утвержденным законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год.

Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени РФ, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кредиторами субъекта РФ могут выступать также физические и юридические лица, не являющиеся кредитными организациями.

Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета (ст. 98—100 БК РФ). Следовательно, данные заимствования имеют целевой характер. Деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. В ст. 89 БК РФ под «государственными заимствованиями Российской Федерации» понимаются займы и привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или. гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Складывающиеся отношения между Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием как заемщиками и — гражданином или юридическим лицом — регулируются нормами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. а также нормами финансового права.

Нормы финансового права устанавливают, что:

• проводимые займы носят строго целевой характер;
• заемщиком выступают уполномоченные государством органы;
• порядок и условия проведения, размещения и погашения займов предусматриваются в специально принятом нормативном правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства и муниципальных образований могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. Вместе с тем, в последние годы РФ выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических

Спецификой возникающих отношений является то, что в отличие от банковской гарантии, регулируемой нормами гражданского права, в финансовых отношениях гарантом выступает государство (муниципальное образование). Оно в одностороннем порядке четко определяет условия и порядок предоставления названной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативном правовом акте. Поскольку это влечет возникновение государственного (муниципального) постольку в случае неисполнения обязательств лицами, которым такая гарантия была предоставлена, государство или муниципальное образование как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. В соответствии с Указом Президента РФ «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам» от 23 июля 1997 г., в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам, гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим за-долженность по платежам в федеральный бюджет либо государст-венные внебюджетные фонды.

Предоставление гарантий должно осуществляться на конкурсной основе.

Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга, а в иностранной валюте — в состав государственного внешнего долга. Так, предоставленные государственные гарантии для обеспечения обязательств в иностранной валюте на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, должно утверждаться отдельно.

Государственные (муниципальные) гарантии как форма госу-дарственного (муниципального) долга представляют собой договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Следовательно, государственная (муниципальная) гарантия — категория, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права. В соответствии со ст. 115 БК РФ государственные и муниципальные гарантии в бюджетных отношениях выступают способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект или муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Так, Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2001 год» предусмотрел, в частности, предоставление государственных гарантий по облигациям Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали» путем погашения задол-женности по указанным облигациям, а также сумм невыплаченного купонного дохода по облигациям (ст. Основанием возникновения государственного и муниципального долга в соответствии с Б К РФ являются соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ или субъекта РФ прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, т.е. соглашения сторон по замене старого обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктуризация может включать также частичное списание либо сокращение суммы основного долга.

БК РФ устанавливает также порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долговых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отношения, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств РФ прошлых лет, регламентируются нормами гражданского права. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как «гарантия» используется государством (муниципальным образованием) как инструмент урегулирования общественных отношений, складывающихся в процессе образования, функционирования и погашения государственного и муниципального долга, т.е. гражданско-правовые отношения выполняют как бы «служебную роль» по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим.

Привлечение государством дополнительных средств в названных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

В финансовых отношениях дополнительные денежные ресурсы используются для погашения бюджетного дефицита, т.е. направляются на финансирование общесоциальных программ.

Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативного правового акта, в котором предусматривается порядок, условия, сроки и цели их заключения, уполномоченные государством (муниципальным образованием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюджете на текущий год.

4. Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых ниях, одной из сторон является государство, которое в данном случае выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.

К сфере государственного кредита относятся, в частности, отношения между Правительством РФ и кредитными организациями, ЦБ России; отношения между РФ и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погашения возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Минис-терство финансов РФ, ЦБ РФ. На другой стороне в данных право-отношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права (например, нормы финансового права, содержащиеся в ст. 97, 98, 106, 107—109 и других статьях гл. 14, а также гл. 15 БК РФ).

Правовое регулирование внутренних государственных займов. Виды государственных займов

Одной из наиболее распространенных долговых обязательств РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований являются государственные (муниципальные) займы.

Проведение государственных займов осуществляется в форме выпуска различных ценных бумаг, среди которых наиболее распространены облигации внутреннего государственного займа, удостоверяющие долговое обязательство государства и дающие право их владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по облигациям.

Правовую основу выпуска и размещения долговых ценных бумаг образуют: нормы ГК РФ, БК РФ, федеральные законы «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. и «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.

Различают несколько видов государственных займов.

По срокам действия займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 30 лет). Государство использует займы всех видов сроков погашения. Так, в соответствии с постановлением Совета Министров РФ от 8 августа 1993 г. первоначально на три, затем на шесть месяцев и на один год выпускались государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО).

Сроком до одного года были выпущены золотые сертификаты 1993 г. На 10 лет был выпущен государственный внутренний выигрышный заем 1992 г. — с 1 октября 1992 г. по 1 октября 2002 г.

По субъекту эмиссии государственные займы подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В зависимости от того, в какой валюте возникли долговые обязательства, они делятся на внешние или внутренние (ст. 89 БК РФ). Под государственными внешними заимствованиями РФ понимаются займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте. Гоеу- дарственные внутренние заимствования РФ включает займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в российской валюте. Муниципальные заимствования в соответствии со ст. 91 БК РФ могут быть только в российской валюте.

В зависимости от субъектов — держателей ценных бумаг различают займы, которые могут реализовываться среди населения, среди юридических лиц, размещаться среди физических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов бывают процентные, выигрышные, смешанные, целевые займы. Владельцы процентно-выиграшных займов ежегодно получают твердый доход путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг, без ежегодных выплат.

Владельцы выигрышных облигаций получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, где доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, но в настоящее время они не выпускаются.

В зависимости от методов размещения государственные займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке и принудительные. Последние два вида займов практиковались в нашей стране в первоначальный период развития государственного кредита вплоть до 50-х гг., в настоящее время применяется только добровольный принцип размещения государственных и муниципальных займов.

По форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и рассылки облигаций государственных займов возложена на Министерство финансов РФ.

Реализация ценных бумаг осуществляется через банковскую систему. Центральный банк РФ производит первичную реализацию государственных ценных бумаг, а банки — вторичную реализацию. Таким образом, происходит становление и развитие рынка ценных бумаг, который регулируется Федеральным законом «О рынке ценных бумаг».

Быстрое наращивание объемов государственных заимствований на внутреннем рынке к 1998 г. привело к росту расходов на обслуживание государственного внутреннего долга, увеличению нестабильности рынка государственных ценных бумаг. Сложность ситуации усугублялась тем, что на фондовом рынке значи-тельно преобладали государственные краткосрочные ценные бумаги, а также высокая доля иностранных инвесторов. Экономический кризис 1997 г. привел к резкому ухудшению положения на рынке государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО), облигаций федеральных займов (ОФЗ). В июле 1998 г. было принято решение о прекращении новых выпусков ГКО, а их владельцам было предложено обменять их в добровольном порядке на валютные обязательства Правительства РФ со сроком 7 и 20 лет. В августе 1998 г. Правительство РФ не смогло рассчитаться по своим долговым обязательствам. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1998 г. был утвержден Порядок погашения ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. Распоряжением Правительства РФ «О новации по государственным ценным бумагам» от 12 декабря 1998 г. определены условия осуществления новации по ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенными в обращение до Заявления Правительства РФ и ЦБ РФ от 17 августа 1998 г. В соответствии с этими условиями осуществляется выпуск других видов государственных ценных бумаг.

В настоящее время в России выпущено несколько видов государственных внутренних займов, среди которых можно назвать следующие. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 30 сентября 1991 г. был выпущен государственный внутренний заем РФ 1991 г. сроком на 30 лет в виде облигаций номинальной стоимостью руб. Облигации размещаются только среди юридических лиц, которые регистрируются в территориальных управлениях ЦБ РФ. Размер дохода — 15% от минимальной стоимости облигации, выплачивается только в безналичном порядке.

Государственный внутренний выигрышный заем 1982 г., проводимый на территории СССР, был заменен согласно постановлению Правительства РФ российским выигрышным займом 1992 г., и все облигации государственного займа 1982 г. подлежали обмену на облигации российского займа 1992 г. по номиналу. Владельцам облигаций 1982 г. было предоставлено право выбора: либо в добровольном порядке обменять их облигации россий-ского займа, либо получить доход от продажи облигаций, который зачислялся во вклады в учреждениях банка РФ с 1 октября 1992 г. В соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г., Министерством финансов РФ 14 июня 1995 г. выпущены облигации федерального займа с переменным купоном. I В целях урегулирования внутреннего валютного долга и в со-ответствии с Указом Президента РФ «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР» от 7 декабря 1992 г. был выпущен внутренний государственный валютный об-лигационный заем путем выпуска облигаций на общую сумму 7885 млн долл. США. Облигации выпущены номиналом в 1 тыс., 10 тыс. и 100 тыс. долл. США на предъявителя, доход установлен в размере 3% годовых. Держателями облигаций являются юридические лица, имеющие валютные счета во Внешэкономбанке. На всю сумму средств, хранящихся на валютных счетах в этом банке, владельцам счетов выдаются облигации займов, которые погашаются в течение лет до 2008 г.

К государственным займам относятся и казначейские обязательства, которые представляют собой вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц госу-дарственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства (КО) в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Каждый выпуск КО обслуживается в одном банке-депозитарии, в котором открыт счет-депо всем владельцам КО данного выпуска. Открытие счетов-депо и депозитарного обслуживания, а также разъяснения по порядку расчетов казначейскими обязательствами производятся банками для владельцев бесплатно. Оплату всем банкам-агентам за депозитарные и платежные услуги производит Министерство финансов.

КО используется как средство расчетов по текущей задолженности федерального бюджета перед основными отраслями и предприятиями. Предприятия, которые КО как первичные держатели, могут рассчитываться со своими кредиторами по тем отраслям народного хозяйства, которые обозначены в договорах с банками-депозитариями.

Можно осуществлять также погашение кредиторской задолженности путем перевода КО на счет кредитора. По КО предоставляются налоговые освобождения на все виды налогов при уплате их в федеральный бюджет. При этом погашение КО налоговым освобождением может быть осуществлено обя-зательством с любым сроком погашения. Налоговые освобождения выдаются главным управлением Федерального казначейства в пределах объема эмиссии КО, и регулярно дается информация участникам рынка о количестве налоговых освобождений, находящихся в

На вторичном рынке после ряда депозитарных операций КО могут выступать предметом купли-продажи, использоваться как средство залога с регистрацией факта залога в банке-депозитарии, обмениваться на налоговые освобождения и как безусловные обязательства государства могут вноситься в уставный капитал в качестве вклада участника. Государство выступает гарантом того, что выпуски КО будут погашаться в установленном порядке и в указанные сроки. В свою очередь, эмитент вправе в любой момент потребовать от депозитария полной информации о владельцах счетов депо.

Министерство финансов осуществляет погашение КО путем перевода на счета последних держателей КО суммы задолженности по номинальной цене добавлением процентов, оговоренных при выпуске КО.

При погашении денежными средствами, эти средства пере-числяются на расчетный (текущий) счет предприятия главным управлением Федерального казначейства или платежным агентом.

Полученные таким образом доходы не облагаются налогом на прибыль, к ним относятся: доходы от депозитарных услуг по продаже первым владельцам КО и доходы по операциям, связанным с выполнением функций платежного агента; сумма разницы между ценой реализации (погашения) и ценой покупки, включая доходы, полученные на вторичном рынке.

Доходы банка-депозитария от всех операций (ведение счета- депо, погашение), с казначейскими обязательствами, налогом на добавленную стоимость не облагаются. Однако, если под гарантию КО выпускаются банковские векселя или другие ценные бумаги, то доходы по ним подлежат налогообложению в общем порядке.

В 1993 г. были выпущены золотые сертификаты в качестве долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ. В соответствии с Основными условиями продажи золота путем выпуска Министерством финансов Российской Федерации золотых 1993 года, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1993 г., золотой сертификат является государственной ценной бумагой, выпускаемой Министерством финансов РФ (эмитент). Номинал сертификата — 10 кг золота пробы 0,9999. Доход для держателей сертификатов представляет разницу между ценой покупки и ценой погашения. Держателями могут быть юридические и физические лица. Для осуществления операций по купле-продаже золотых сертификатов банки должны получить специальную лицензию ЦБ России. Срок действия сертификата — один год.

Для покрытия бюджетных расходов были также выпущены казначейские векселя, краткосрочные обязательства государства, сроком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реализуются они в основном среди кредитных организаций по цене ниже номинальной со скидкой, а выкупаются по полной нарицательной цене. Следовательно, доход равняется разнице между ценой погашения и продажной ценой.

Целью заимствований на внешнем рынке также является покрытие бюджетного дефицита. От имени РФ осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный орган исполнительной власти. Большую часть внешнего долга России со-ставляют кредиты Парижского, Лондонского и Токийского клубов кредиторов.

Основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует метод конверсии внешнего долга, под которой понимаются механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительных для экономики государства-должника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует также практика обмена долга на собственность, т.е. иностранная компания покупает долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в центральный банк, который оплачивает его валютой, направляемой затем для финансирования инвестиций в стране-должнике