Бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников

Бюджетный процесс — составная часть бюджетного права, а точнее — один из правовых институтов, входящих в подотрасль право». Бюджетный процесс как правовой механизм направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на эффективное их исполнение.

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ (ст. 280). Однако, учитывая федеративное устройство России, бюджетный процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме того, бюджетный процесс имеет место на уровне муниципальных образований. В связи с этим правовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ, но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и постановления представительных органов местного самоуправления.

Понятие бюджетного процесса в РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюдже-тов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением Данное понятие бюджетного процесса страдает рядом недостатков. Главный из них состоит в том, что это понятие не охватывает всего содержания бюджетного процесса, а лишь его часть. В связи этим представляется более полезным исходить из научного понятия бюджетного процесса, устоявшегося в финансово-правовой и экономической науке на протяжении многих лет. Учитывая, что сегодня (с учетом ст. 6 БК РФ) бюджетный процесс обеспечивает не только формирование и реализацию бюджета, но и государственных внебюджетных фондов, правильно будет сказать, что бюджетный процесс — это установ-ленный правовыми нормами порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

Из данного понятия следует, что бюджетный процесс — это сложный правовой механизм, в котором выделяются следующие стадии:

• составление проектов бюджетов и государственных вне-бюджетных фондов,
• рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов,
• исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов,
• составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

При этом на всех стадиях бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль.

Характерной особенностью бюджетного процесса является его непрерывность во времени. В целом, бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на предстоящий финансовый год начинается не позднее десяти месяцев до начала очередного финансового года (ст. 184 БК РФ), а заканчивается — к концу года, следующего за годом исполнения бюджетов. В част-ности, в соответствии со ст. 275, 279 БК РФ бюджетный процесс по федеральному бюджету заканчивается в последних числах ноября месяца, следующего за годом исполнения ежегодного федерального бюджета. Таким образом, весь цикл бюджетного процесса длится более двух лет. При этом, непрерывность бюджетного процесса выражается в том, что бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на новый финансовый год начинается тогда, когда еще не закончен бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на текущий финансовый год.

В бюджетном процессе принимает участие значительный круг субъектов.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ; 2) органы законодательной (представительной) власти; 3) органы исполнительной власти; 4) органы денежно-кредитного регулирования; 5) органы государственного и муниципального финансового контроля; 6) государственные внебюджетные фонды; 7) главные и распорядители бюджетных средств; 8) бюджетные учреждения; 9) государственные и муниципальные унитарные предприятия; 10) другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета. Законодательством РФ и субъектов РФ бюджетные полномочия могут быть возложены и на иные органы.

Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают из Конституции РФ, согласно положениям которой Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая финансово-экономическую политику, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства и, соответственно, с бюджетным посланием, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и уполномочен использовать в этих целях согласительные процедуры, в том числе в бюджетном процессе.

Бюджетные полномочия законодательных (представитель ных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления сводятся в основном к рассмотрению и утверждению соответствующих бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении. Кроме они осуществляют парламентский контроль на различных стадиях бюджетного процесса (ст. 153 БК РФ).

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в свою очередь осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, включая сбор доходов бюджета, управление государственным или муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов. Аналогичные полномочия органы власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам (ст. 154 БК РФ).

Органом денежно-кредитного регулирования, обладающим бюджетными полномочиями, является Банк России, который вместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ. К работе с бюджетными средствами могут также привлекаться иные кредитные организации для осуществления операций по предоставлению бюджетных средств на возвратной основе, а также в целом для обслуживания бюджетных счетов, если на соответствующей территории Банк России не может выполнить эту функцию (ст. 155—156 БК РФ).

Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют в ходе бюджетного процесса финансовый контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, нормативных правовых актов в области бюджета (ст. БК РФ). К числу этих органов относятся: Счетная палата РФ, счетные палаты в субъектах РФ и другие органы.

Главным распорядителем средств бюджета как участником бюджетного процесса является орган государственной власти РФ, субъекта РФ, орган местного самоуправления, определенные ве-домственной классификацией расходов бюджета и имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подве-домственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств определяется органом исполнительной власти соот-ветствующего уровня в зависимости от структуры органов власти и способов организации финансовых потоков (ст. 25 БК РФ).

Главными распорядителями средств федерального бюджета являются, как правило, министерства и ведомства, а средств бюджетов субъектов РФ — министерства, управления и отделы исполнительных органов власти субъектов РФ. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, а управление здравоохранения администрации субъекта РФ — главным распорядителем соответствующих средств областного бюджета. На уровне муниципальных образований главного распорядителя средств по муниципальному образованию может и не быть. Однако в крупных городах в качестве главного распорядителя средств городского бюджета выступает глава исполнительного органа местного самоуправления.

Бюджетное законодательство определяет понятие «главный распорядитель бюджетных средств» в первую очередь по наличию учетно-распределителъной функции, в соответствии с которой главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета. Главный распорядитель бюджетных средств имеет при этом право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями (ст. 158 БК РФ).

Важное место отводится главному распорядителю бюджетных средств в заемно-инвестиционном процессе. Он может быть уполномочен представлять сторону государства, субъекта РФ или органа местного самоуправления в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций, С другой стороны, главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (ст. 158 БК РФ).

Не менее значимы контрольные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Он осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет также контроль за использованием бюджетных средств распоря-дителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля (ст. 160 БК РФ).

Главный распорядитель бюджетных средств готовит и представляет органу, за контроль исполнения соответ-ствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель средств федерального бюджета в пределах своей компетенции осуществляет представительство государства в судебных органах. Он уполномочен выступать в суде от имени российской казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Выплата средств по исполнительным листам про-изводится за счет федеральной казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета (п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств как участники бюджетного процесса — это органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Права распорядителей бюджетных средств определены в ст. 159 и 160 БК РФ и почти аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств реализуют эти права в бюджетном процессе непосредственно относительно получателей бюджетных средств.

Непосредственное расходование бюджетных средств осуществляется получателями бюджетных средств, которыми являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ). К числу получателей бюджетных средств относятся школы, больницы, поликлиники и т.д.

Получатели бюджетных средств имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, право на своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а также на компенсацию в размере недофинансирования. В свою очередь получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств (ст. 163 БК РФ).

В бюджетном процессе главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств и получатель бюджетных средств взаимосвязаны. Сначала главный распорядитель средств по соответствующему бюджету распределяет их по подведомственным распорядителям бюджетных средств, а последние, в свою очередь, по получателям бюджетных, средств. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, его управления в субъектах РФ — распорядителями бюджетных средств, а районные отделения — бюджетополучателями. Аналогичным образом существует взаимосвязь вышеназванных участников бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Например, отраслевое, областное управление является главным распорядителем соответствующих средств областного бюджета, его районные отделы — распорядителями бюджетных средств, а бюджетные учреждения (поликлиники, больницы, школы и т.п.) — получателями бюджетных средств. В муниципальных образованиях эта схема может быть двухступенчатой (распорядитель — бюдже-тополучатель), как в большинстве сельских районов. Однако в крупных городах она, как правило, сохраняет три уровня, где главными распорядителями являются глава исполнительного органа местного самоуправления и главы административно-территориальных единиц (городских районов), распорядителями средств городского бюджета — как правило, отраслевые управления и отделы, а бюджетополучателями — конкретные бюджетные учреждения и иные организации по периодически утверждаемому перечню.

Помимо названных участников бюджетного процесса к их числу относятся и некоторые другие, перечисленные в ст. БК РФ. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, имеющие право на получение бюджетных ассигнований, иные органы, которые законодательством РФ и субъектами РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Но их роль в бюджетном процессе весьма фрагментарна.

Правовые требования к составлению проектов бюджетов

Составление проекта бюджета — первая стадия в бюджетном процессе. Ее целью является подготовка реального, экономически обоснованного проекта бюджета. Правовые основы составления проектов бюджетов определены в ст. БК РФ. При этом, в ст. 184 БК РФ особо выделен порядок составления проекта федерального бюджета. В законах субъектов РФ, а также в постановлениях представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления региональных и местных бюджетов.

В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и местного Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном уровнях — финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проектов бюджетов различных уровней бюджетов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто во времени. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за десять месяцев до начала очередного финансового года (ст. 184 БК РФ). В субъектах РФ и в муниципальных образованиях процесс составления проектов бюджетов сдвинут во времени на два—три месяца вперед, так как бюджеты этих уровней зависят от показателей федерального бюджета в плане формирования их доходной части. Дополнительного времени требует и взаимоувязка бюджетов субъектов РФ с жетами входящих в них муниципальных образований. Еще больше процедурных сложностей можно наблюдать в так назы-ваемых сложных субъектах РФ, где на территории одного субъекта РФ находится один или несколько других (Тюменская область — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; Пермская область — Коми-Пермяцкий АО и т.п).

Составление бюджетов всех уровней бюджетной системы основывается, прежде всего, на политических и сугубо экономических документах. К политическим документам в бюджетном процессе относится Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

К сугубо экономическим документам, принимаемым во внимание на стадии составления проектов бюджетов, относятся: прогноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс территории, а также план развития государственного или муниципального секторов экономики (п. 3 ст. 172 БК РФ). Прогноз социально-экономического развития территории (Российской Федерации в каждого субъекта РФ, муниципальных образований) — это базовый экономический документ, содержащий информацию о развития экономики и соци-альной в регионе. Проект бюджета на планируемый финансовый год должен в денежной форме обеспечить реализацию показателей, зафиксированных в этом документе. Производность проекта бюджета от прогноза развития территории подтверждается тем, что изменение показателей последнего влечет изменение основных характеристик проекта бюджета (ст. 173 БК РФ). Баланс финансовых ресурсов как бюджетообразующий документ представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс составляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития территории (ст. 175 БК РФ). План развития государственного или муниципального сектора экономики также является основополагающим для проектировки бюджета документом. Это связано с тем, что в названный сектор экономики вы-деляется значительная доля бюджетных ресурсов в форме бюджетных кредитов, ассигнований на выплату заработной платы и т.д. Кроме того, финансовые ресурсы государственных и муниципальных предприятий могут являться источником неналоговых доходов бюджетов. Правовые требования к составлению плана развития государственного или муниципального сектора экономики определены в ст. 178 БК РФ.

Помимо вышеперечисленных политических и экономических документов в процессе составления проектов бюджетов используются сведения, которые в большей части финансовые органы одного уровня бюджетной системы получают от финансовых органов другого уровня бюджетной системы. К числу таких сведений относятся: а) нормативы отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; б) предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы; в) виды и объемы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной системы РФ на другой.

Важно подчеркнуть, что финансовые органы субъектов РФ муниципальных образований не могут окончательно спроектиро-вать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения соответственно от Министерства финансов РФ или фи-нансовых органов субъектов РФ.

Вместе с тем, в процессе составления проектов бюджетов используются и другие сведения: а) действующее налоговое законодательство; б) нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг; в) нормативы минимальной бюджетной обеспеченности

1. Составление проекта бюджета на каждом уровне бюджетной системы предполагает и составление проекта закона (решения) о бюджете. В ст. 181 БК РФ определены требования к проекту закона (решения) о бюджете. В юридическом аспекте это есть требования законодательной техники, которые должны быть соблюдены при составлении проекта закона (решения) о бюджете.

Законодательно установлен состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете. Так, в проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета, нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета; а также иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Российской Федерации правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Проект бюджета составляется строго в соответствии с бюджетной классификацией, которая обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной

Органы, составляющие бюджет, вместе с проектом бюджета и проектом закона (решения) о бюджете подготавливают еще целый ряд дополнительных материалов, предусмотренных ст. 182 БК РФ, а также законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

На федеральном уровне стадия составления проекта бюджета характеризуется тем, что здесь проект федерального бюджета составляется совместно с проектами бюджетов государ-ственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Точнее, на федеральном уровне правлениями Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ составляются проекты бюджетов этих внебюджетных фондов и представляются Правительству РФ для последующего внесения в Государственную Думу РФ (ст. 145 БК РФ). Одновременно Правительство РФ утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу (п. 9 ст. 184 БК РФ).

На уровне субъектов РФ правления территориальных фондов обязательного медицинского страхования составляют проекты бюджетов этих фондов для последующего их внесения в законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ.

Бюджетная классификация

Составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов.

Бюджетная классификация необходима для того, чтобы обеспечить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Иначе говоря, — для того, чтобы в бюджетах разного уровня бюджетной системы можно было легко найти расходы, выделяемые на одни и те же цели, или доходы, поступающие из одного и того же источника.

Бюджетная классификация имеет очень важное значение в бюджетном процессе, а точнее — на стадии составления и исполнения бюджетов. Именно на этих стадиях бюджетного процесса возникает необходимость сопоставления показателей различных доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В силу значимости бюджетной классификации для бюджетного процесса ее понятие и состав определены в БК РФ (ст. и конкретизированы в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» Ьт 15 августа 1996 г. с изменениями и дополнениями.

Бюджетная классификация включает:

• классификацию доходов бюджетов РФ;
• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
• источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;? § 3. Бюджетная классификация
• классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
• классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;
• ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Из всех вышеперечисленных видов бюджетной классификации РФ едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы являются: а) классификация доходов бюджетов РФ; б) функциональная классификация расходов бюджетов РФ; в) экономическая классификация расходов бюджетов РФ; г) классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ. Эти классификации утверждаются федеральным законом.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации ос-нована на подразделении конкретных видов доходов по источникам и способам их получения (ст. 20 БК РФ). Например, такие доходы бюджета, как налоги на имущество, подразделяются по источникам их получения на налог на имущество физических лиц и налог на имущество предприятий, а по способам их получения — на налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на операции с ценными бумагами. В данном случае источником получения дохода в бюджет является имущество физических лиц и предприятий, а способами получения — операции с ценными бумагами и сделки по переходу имущества в порядке наследования или дарения.

Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы прежде всего классифицируются функционально, ведомственно и экономически.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов по основным функциям государства. Например, выделяются расходы на национальную оборону, международную деятельность, правоохранительную деятельность и т.д. Функциональная классификация имеет несколько уровней: разделы, подразделы, статьи, а также виды расходов бюджета.

Ведомственная классификация расходов бюджета является грдопировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджетов. Она утверждается по каждому бюджету.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом (ст. 24 БК РФ). В соответствии с Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» главными распорядителями расходов федерального бюджета, в частности, являются: Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство путей сообщения РФ и др.

Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 24 БК РФ). В частности, на 2001 г. они утверждены в Приложении № 1 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», которое называется «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2001 год»

1. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления (ст. 25 БК РФ).

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по их экономическому содержанию (ст. 22 БК РФ). Экономическая классификация предполагает подразделение всех расходов на текущие и капитальные. В рамках этих групп расходов выделяются различные подгруппы расходов: закупки товаров и оплата услуг, субвенции, суб-сидии, трансферты и т.д. В конечном итоге, в экономической классификации все расходы дробятся по элементам затрат, т.е. направляются на оплату труда, на капитальный ремонт, на ко-мандировки и т.д.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 23 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут детализировать объекты бюджетной классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов

Рассмотрение и утверждение бюджетов начинается с момента внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 185—214 БК РФ).

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления проект закона (решения) о бюджете на финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ; для бюджета субъекта РФ — законом данного субъекта; для местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления. Таким же образом устанавливается порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения.

Бюджетное законодательство требует, чтобы порядок рассмот-рения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, установленный законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, обеспечивал рассмотрение и утверждение указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей, установленных в ст. 181 БК РФ. Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. При этом проекть* изменений российского налогового законодательства вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на оче-редной финансовый год и сопутствующие ему документы и мате-риалы не позднее 26 августа текущего года.

Банк России до 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на оче-редной финансовый год считается внесенным в срок, если он до-ставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

Государственная Дума рассматривает федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в че-тырех чтениях.

Российский парламент рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в пер-вом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ.

В первом чтении обсуждаются самые основные характеристики этого проекта:

• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной фи-нансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;
• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

При этом Государственная заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия парламентом указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума может:

• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, СоветаФедерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и, рекомендациями, изложенными в заключениях, комитетов, ответственных, за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;
• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о ми-нимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государ-ственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта феде-рального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении происходит конкретизация показателей бюджета, утвержденных в первом чтении. Здесь утверждаются: расходы федерального бюджета разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении; размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума рассматривает во втором чтении указанный конопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

Если Государственная Дума во втором чтении отклоняет проект закона о федеральном бюджете, она передает указанный зако-нопроект в согласительную комиссию. При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются следующие основные показатели бюджета: расходы федерального бюджета подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств бюджета; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ основные показатели государственного оборонного заказа; расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых и прочих программ; перечень законодательных актов (статей, пунктов, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с п. «а» ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня его представления Думой, причем голосование проводится на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. По результатам ее работы Государственная Дума повторно рассматривает закон о федеральном бюджете в одном чтении. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения закон о федеральном бюджете снова в том же порядке передается в Совет Федерации.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ.

Законодательство допускает возможность возникновения такой ситуации, когда закон о бюджете не вступает в силу с начала финансового года. Это может быть: а) в случае непринятия Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 15 декабря текущего года; б) в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года. В такой ситуации Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года и федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом. Если такой закон не принят, вводится режим временного управления бюджетом (ст. 190 БК РФ), который предусматривает, что орган, исполняющий этот бюджет, правомочен:

• осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, но не более 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и домственной классификаций расходов бюджетов
• не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения)'о бюджете на очередной финансовый год.

При этом бюджетное регулирование осуществляется в размерах и порядке, которые определены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год.

В субъектах РФ и муниципальных образованиях проект бюджета рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом, как правило, в трех или даже в двух чте-ниях.

Правовой режим исполнения бюджетов

Исполнить бюджет — значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все за-планированные по бюджету расходы.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что на органы власти возлагаются организация исполнения и бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Федеральный бюджет исполняется Федеральным казначейством. Осуществление бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется, как правило, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Однако исполнение и этих бюджетов может осуществляться через Федеральное казначейство на основании заключенных соглашений (ст. 168 БК РФ). Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (ст. 148 БК РФ).

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в ЦБ РФ. Соответственно, имеются единые счета бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Все доходы, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Единый план счётов бюджетного учёта устанавливается Правительством РФ.

Исполнение всех бюджетов осуществляется по доходам и по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета БК РФ).

Исполнение бюджетов по расходам представляет собой технически достаточно сложный процесс. Он состоит из двух процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования.

Смысл процедуры санкционирования при исполнении бюджетов заключается в том, чтобы исключить принятие к финансированию расходов, не утвержденных законом (решением) о соответствующем бюджете (ст. 247 БК РФ). Процедура санкционирования начинается с составления и утверждения бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на осйове утвержденного бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств. Она предусматривает выделение бюджетных средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и экономичес-кой классификациями расходов. На основе бюджетной росписи, составленной каждым главным распорядителем по соответствующему бюджету, составляется сводная бюджетная роспись (органом, составляющим проект бюджета), которая направляется в орган, исполняющий бюджет. Последний доводит показатели сводной бюджетной росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях. Уведомление о бюджетных ассигнованиях представляет собой информативный документ, на основе которого каждое бюджетное обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.

На основе сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство. Бюджетное обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.

Формой бюджетного обязательства является такой документ, как лимит бюджетных обязателъсте. Он доводится до распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимит бюджетных обязательств указывает на объем бюджетных обязательств, которые берет на себя орган, исполняющий бюджет. .„На основе лимитов бюджетных обязательств получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов. Эти документы направляются в орган, исполняющий бюджет. Он их проверяет на предмет соответствия требованиям бюджетного законодательства, доведенным лимитам бюджетных обязательств и т.д. Тем самым орган, исполняющий бюджет, подтверждает денежное обязательство. В случаях, установленных п. 4 ст. 226 БК РФ, этот орган может отказаться подтвердить денежное обязательство. На этом процедура санкционирования бюджетных расходов заканчивается.

Процедура финансирования в ходе исполнения бюджета за-ключается в непосредственном расходовании денежных средств'. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Процедура финансирования расходов бюджета включает в себя последовательно совершаемые действия:

• разрешение на осуществление платежа,
• осуществление платежа (ст. 252 БК РФ).

Разрешение на осуществление платежа представляет собой разрешительную надпись органа, исполняющего бюджет, на пла-тежных документах получателя бюджетных средств. На основе этой разрешительной надписи производится платеж из соответствующего бюджета в пользу получателя бюджетных средств. В процессе исполнения бюджетов возможно сокращение расходов бюджета. Установлено два правовых режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 и 230 БК РФ).

Первый режим предусматривает сокращение расходов бюджета менее чем на 10%. Он может быть введен Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в случае, если доходная база бюджета и т.д. снижается так, что это приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов менее чем на 10% годовых назначений.

Второй режим предусматривает сокращение расходов более чем на 10%. Он имеет место, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходных источников и т.д., что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений. В этом случае орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Законодательный (представительный) орган рассматривает законопроект в порядке, предусмотренном для соответствующего бюджета. Если проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не принимается в течение 15 дней со дня его внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа, орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что законом (решением) о бюджете субъекта РФ, местном бюджете не предусмотрено иное.

В качестве одной из оперативных мер по защите бюджетных средств при исполнении бюджета используется блокировка расходов бюджета (ст. 231 БК РФ). Имеется в виду сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств при наступлении определенных условий. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, также регулируется бюджетным законодательством. Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом уполномоченный исполнительный орган подготав-ливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись. Доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений.

В ходе исполнения бюджета в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет). Порядок проведения зачета денежных средств определяется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

В ходе исполнения закона (решения) о бюджете может возникнуть необходимость внесения в него изменений. БК РФ регулирует этот вопрос относительно закона о федеральном бюджете (ст. 212—214 БКРФ). Он устанавливает, что проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает и представляет в Государственную Думу Правительство РФ. При этом предложения о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете могут вносить и иные субъекты права законодательной инициативы.

В случае, если ожидается снижение поступлений в федеральный бюджет и это может привести к изменению финансирования более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ должно внести на рассмотрение Государственной Думы законопроект о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Этот законопроект рассматривается Государственной Думой в трех чтениях в течение 15 дней. Если законопроект в указанный срок не принимается, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия закона по данному вопросу. В других случаях проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы, при соблюдении некоторых дополнительных процедур.

Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение — это заключительный этап бюджетного процесса.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Так, в со ст. 274 БК РФ в конце каждого финансового года Министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании распоряжения Министра финансов все получатели средств из федерального бюджета готовят годовые отчеты по доходам и рас-ходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Министерство финансов РФ, как главный распорядитель бюджетных средств, по указанным расходам готовит сводный отчет о расходах федерального бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд и т.д.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Отчет об исполнении федерального бюджета подвергается внешней проверке. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение, используя материалы и результаты проведенных в течение года контрольных мероприятий. Конкретное содержание и форма заключения Счетной палаты определяются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении феде-рального бюджета или об отклонении отчета об исполнении феде-рального бюджета.

В субъектах РФ единственной особенностью этой стадии бюджетного процесса является иной принцип определения сроков представления отчета об исполнении бюджета законодательному органу. В зависимости от региона отчет об исполнении бюджета направляется в законодательный орган не позднее, чем через десять дней — две недели после представления сведений об исполнении бюджета в Министерство финансов РФ. Такой же принцип как правило действует и на уровне муниципального образования.

Отчеты об исполнении бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования составляются правлениями этих фондов и представляются Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в виде федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования составляется правлением этого фонда и представляется органам исполнительной власти субъекта РФ для внесения на рассмотрение и утверждение законодательному органу власти субъекта РФ в форме закона субъекта РФ (ст. 149 БК РФ).

Государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса

Контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Органы финансового контроля в соответствии с БК РФ входят в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, и таким образом являются участниками бюджетного процесса.

Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти. В БК РФ вопросам государственного и муниципального финансового контроля посвящен раздел IX.

Организация финансового контроля исходит из конституционных принципов разделения властей и бюджетного федерализма. Субъекты РФ наделены правом создавать собственные органы финансового контроля. Органы местного самоуправления также самостоятельно определяют формы и организацию контроля за финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами РФ и субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления. Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

• предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
• текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов, пред-ставительных органов местного самоуправления предусматривает их право на получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета, оперативной информации в ходе его исполнения; а также право на утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета. Они также уполномочены образовывать специализированные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольные палаты, другие органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов и выносить оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осу-ществления парламентского контроля, законодательным (пред-ставительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной российским законодательством.

В последние годы в России складывается система органов внешнего (независимого) государственного финансового контроля, представленного счетными, контрольно-счетными палатами.

Счетная палата РФ является конституционным органом (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ) и образуется в первую очередь для контроля за исполнением федерального бюджета. Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» она также уполномочена контролировать внебюджетные фонды, финансовую эффективность использования государственной собственности, заемные средства, обращение государственных финансов в финансово-кредитных учреждениях. 1. Счетная палата использует все формы контроля — предварительный, текущий и последующий,^ все методы контроля — от ревизии до экономического анализа.

Аналогичные органы — палаты, комитеты, комиссии, созданы в большинстве субъектов РФ и в некоторых крупных муниципальных образованиях (например, в городах Тюмени, Екатеринбурге, Волгограде). При неоднородности организационно-правовых форм они имеют идентичные задачи и близкие по объему функции и полномочия.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, исполняется Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами России, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных законодательством случаях Минфин России может осуществлять контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Минфин России также организует финансовый контроль и проверки юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Для координации и непосредственного проведения контрольной работы в рамках Министерства РФ образован Департамент государственного контроля и аудита, имеющий в субъектах территориальные отделения — контрольно-ревизионные управления.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения их целевого использования и своевременного возврата, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в органе исполнительной власти субъекта РФ или органе местного равления может быть назначена внутренняя проверка указанного отчета. Внутренняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется органами Министерства РФ в соответствии с заключенными соглашениями между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и Министерством финансов РФ.

До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом внешняя проверка указанного отчета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов. Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами. Представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Необходимо отметить, что в ряде регионов отсутствуют как контрольно-счетные органы, так и территориальные контрольно- ревизионные управления Министерства финансов РФ. В целом следует иметь в виду, что правовая база контроля в бюджетном процессе еще весьма несовершенна и находится в процессе разработки и унификации.