Бюджетный процесс

Понятие бюджетного процесса и его участники

Бюджетный процесс, как и любой юридический процесс, представляет собой деятельность, обеспечивающую реализацию соответствующих материально-правовых норм. Он выполняет служебную роль по отношению к материальному бюджетному праву. Причем эта деятельность имеет существенную особенность. Как отмечается в литературе, «это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год».

Бюджетный процесс осуществляется на всех уровнях бюджетной системы страны. В связи с этим основы его регулирования заложены в БК РФ (часть третья), а особенности определяются в нормативных актах субъектов Федерации и муниципальных образований.

Легальное понятие бюджетного процесса закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов, и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем указания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в БК РФ не позволяет четко определить структуру этого процесса. Традиционно бюджетный процесс делится на четыре стадии:

• стадия составления проекта бюджета и проекта акта о бюджете. На этой стадии бюджет формируется как единый сбалансированный финансовый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму;
• стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобязательную силу и обретает правовую форму;
• стадия исполнения бюджета и акта о бюджете. Целью данной стадии является реализация бюджета и акта о бюджете в реальных экономических (финансовых) отношениях;
• стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета и акта о бюджете. На данной стадии бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного.

Из перечисленных стадий Видно, что бюджетный процесс обслуживает создание бюджета на очередной финансовый год, обеспечивает его реализацию, а затем определяет порядок сопоставления результатов такой реализации с запланированными показателями. Указанные четыре стадии образуют в совокупности так называемый бюджетный цикл.

Перечисленные стадии составляют сердцевину бюджетного процесса. Однако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетно-правовых норм. Под бюджетном процессуальным производством следует понимать структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, характеризующихся особой направленностью, а также специфическими средствами и способами их реализации.

1. В настоящее время следует выделять следующие производства:

• контрольное производство. Оно представляет собой последующий государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый исполнительными, а также контрольно-счетными органами. Эта деятельность регулируется СТ. 266-270 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами;
• производство по изменению бюджетных показателей. Это производство по времени совпадает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь соответствующие органы разрабатывают и утверждают изменения, вносимые в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппированы гл. 23, а также в ст. 228-234 и др. БК РФ;
• производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части четвертой БК РФ составов бюджетных правонарушений и мер принуждения за их совершение. Очевидно, что применяться они должны в определенном процессуальном порядке. Отдельные нормы этого производства закреплены в ст. 284-287 БК РФ. Более детально эти отношения регулируются подзаконными актами.

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную деятельность, которая всесторонне обеспечивает реализацию актов о бюджете на очередной финансовый год.

В бюджетный процесс вовлечено значительное число участников. Их перечень дан в ст. 152 БК РФ, а полномочия закреплены в ст. 153-163 Кодекса. К участникам бюджетного процесса относятся следующие субъекты:

• Президент РФ. Он разрабатывает бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика на очередной финансовый год. Кроме того, Президент РФ подписывает и обнародует федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Следует отметить, что подобными полномочиями обладают главы субъектов РФ и муниципальных образований в отношении региональных и местных бюджетов;
• законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления. Данные органы от имени соответствующих общественно- территориальных образований рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении. Кроме того, они вправе осуществлять государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфере (ст. 265 БК РФ);
• исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Основная задача этих органов сводится к составлению проектов бюджетов, а также к их исполнению. Помимо этого исполнительные органы осуществляют государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфере (ст. 266-270 БК РФ);
• органы денежно-кредитного регулирования. К указанным органам БК РФ относит ЦБ РФ (ст.151 БК РФ), призванный совместно с Правительством РФ разрабатывать основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов. Кроме того, именно в ЦБ РФ открываются счета всех бюджетов;
• органы государственного и муниципального финансового контроля. Согласно п. 4 ст. 151 БК РФ к ним относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, а также контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Данные органы в зависимости от их компетенции осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль;
• главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств - органы государственной власти и органы местного самоуправления, имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимые федеральные бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Перечень главных распорядителей федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 24 БК РФ), а региональных и местных бюджетов - исполнительными органами субъектов РФ и муниципальных образований (п. 3 ст. 25 БК РФ). Реально состав главных распорядителей бюджетных средств можно найти в ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета на очередной финансовый год.

Функции главного распорядителя указаны в ст. 158 БК РФ. Основная из них - распределение бюджетных средств по нижестоящим распорядителям и получателям (путем направления уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств, а также путем их последующей корректировки). Кроме того, главному распорядителю принадлежат контрольные полномочия в отношении нижестоящих распорядителей и получателей, Т.е. он осуществляет ведомственный финансовый контроль. Немаловажным является полномочие главного распорядителя по представлению в судах казны, а также по его участию в исполнительном производстве (п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств - это органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Распорядитель, как и главный распорядитель, осуществляет распределение средств по нижестоящим получателям, а также ведомственный финансовый контроль за расходами бюджетных средств. Отличие же заключается в том, что он распределяет лишь те суммы, которые получены им от главного распорядителя;

• получатели бюджетных средств. Согласно ст. 162 БК РФ к ним относятся бюджетные учреждения и иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий финансовый год. Именно получатели бюджетных средств осуществляют непосредственное расходование бюджетных средств, соблюдая при этом их целевое назначение. Права и обязанности получателей бюджетных средств определены в ст. 163 БК РФ.

Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета ведется Федеральным казначейством.

Статья 152 БК РФ называет и других участников бюджетного процесса. Ими являются: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.п.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете представляет собой первую стадию бюджетного процесса. На этой стадии бюджет впервые появляется как единый финансовый план соответствующего общественно-территориального образования.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете традиционно возлагается на исполнительные органы. Ни один другой орган или организация не праве заниматься этой деятельностью.

Составление проектов бюджетов и актов о бюджете основывается на документах двух видов: политических и экономических. Важнейшим политическим документом является Бюджетное послание Президента РФ (бюджетные послания глав субъектов Федерации или муниципальных образований), в котором определяются основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год.

Основными экономическими документами, используемыми при составлении проектов бюджетов и актов о бюджете, являются прогноз социально-экономического развития территории (ст. 173 БК РФ), перспективный финансовый план (ст. 174 БК РФ), баланс финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ), план развития государственного или муниципального сектора экономики (ст. 178 БК РФ), а также некоторые другие.

Порядок составления федерального бюджета и закона о нем урегулирован в ст. 184 БК РФ. Он включает в себя несколько этапов:

• первоначально составляется план-прогноз функционирования экономики России, который должен быть утвержден Правительством РФ. Данный документ подготавливается Министерством экономического развития и торговли РФ;
• затем на основе плана-прогноза функционирования экономики Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики федерального бюджета и распределяет его расходы в соответствии с функциональной классификацией. Данные показатели должны быть приняты Правительством РФ;
• на следующем этапе Министерство финансов РФ распределяет сумму расходов по органам власти (т.е. по главным распорядителям бюджетных средств) и направляет им соответствующие проектировки;
• далее главные распорядители бюджетных средств распределяют полученные ими проектировки между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Причем здесь ими используется как функциональная, так и экономическая классификации расходов;
• на завершающей стадии Министерство финансов РФ обобщает бюджетные показатели, полученные им от главных распорядителей, и формирует бюджет в целом. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам рассматриваются межведомственной правительственной комиссией;
• с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проекта федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Бюджетный кодекс РФ лишь в самом общем виде определяет порядок составления проекта федерального бюджета и закона о нем. Более детально соответствующий процесс регулируется ежегодно принимаемым постановлением Правительства РФ о разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшие три года и перспективного финансового плана на ближайшие три года.

Ныне действующее законодательство предъявляет определенные требования к проекту акта о бюджете на очередной финансовый год. Они закреплены в ст. 181 БК РФ. Законодатель указывает в ней на тот результат, который должен быть достигнут в процессе составления проекта акта о бюджете. В нем должны содержаться основные характеристики бюджета, Т.е. общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, и дефицит бюджета. Однако этим его содержание не исчерпывается. Соответствующие показатели должны быть определенным образом детализированы (на основе бюджетной классификации). Доходы бюджетов должны быть разбиты в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации. Что касается расходов, то они должны быть сгруппированы в бюджетах в соответствии с ведомственной классификацией (т.е. по главным распорядителям бюджетных средств). Кроме того, ст. 181 БК РФ предусматривает детализацию расходов по всем четырем уровням функциональной классификации расходов (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов). В то же время экономическая классификация расходов используется в проекте бюджетов очень ограниченно. Здесь указывается лишь общий объем капитальных и текущих расходов бюджета. В бюджете при необходимости должны содержаться и иные показатели, перечисленные в ст. 181 БК РФ.

Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и актов о бюджете

Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и актов о бюджете представляет собой стадию бюджетного процесса, на которой составленный проект бюджета становится обязательным финансовым планом соответствующей территории на очередной финансовый год, а проект акта о бюджете приобретает силу нормативного акта.

Данная стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс. Здесь реализуются суверенные (исключительные) права общественно-территориальных образований на утверждение бюджетов. Процесс утверждения проектов бюджетов и актов о бюджете является предметом регулирования финансового права. Дело в том, что при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и актов о бюджете общественно-территориальные образования, действующие через соответствующие представительные органы, осуществляют в определенной мере реализацию права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства.

Бюджетный кодекс РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. Утверждение региональных и местных бюджетов и актов об этих бюджетах регулируется в Кодексе лишь в общих чертах. Более подробные положения содержатся в региональном и местном законодательстве.

Бюджетным кодексом РФ установлена такая процедура рассмотрения проекта федерального бюджета и соответствующего закона, при которой их утверждение начинается с самых общих показателей и оканчивается наиболее детализированными. При этом в законодательстве четко определены процедуры, которые применяются при отклонении бюджета в том или ином чтении.

В первом чтении, которое проводится в течение 15 дней со дня внесения проекта в Государственную думу обсуждается концепция бюджета, а также иные наиболее общие вопросы. Кроме того, здесь утверждаются доходы федерального бюджета, его дефицит в абсолютных цифрах и в процентах к расходам и источники покрытия дефицита, а также общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год (перечень вопросов первого чтения установлен ст.199 БК РФ).

В случае отклонения федерального бюджета в первом чтении БК РФ предусматривает три варианта дальнейшего развития событий:

а) создание согласительной комиссии. В ее состав входят представители Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Решения в согласительной комиссии принимаются в два этапа. Вначале голосуют участники каждой стороны в отдельности. На этом этапе принятым считается то решение, за которое проголосовало большинство участников соответствующей стороны. На втором этапе голосование осуществляется сторонами комиссии в целом, т.е. одна сторона имеет один голос. Принятым здесь считается лишь то решение, которое было поддержано сторонами единогласно;

б) возвращение проекта бюджета и закона о нем в Правительство РФ на доработку. В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и Комитета Государственной Думы по экономической политике, и вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении;

в) постановка вопроса о доверии Правительству РФ. В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вари ант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после сформирования.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, проводимом в течение 35 дней со дня приятия законопроекта в первом чтении, утверждаются расходы федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета. При отклонении проекта бюджета и акта о бюджете во втором чтении предусмотрена возможность создания согласительной комиссии.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении, проводимом в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода в соответствии с пунктом 2 статьи 192 настоящего Кодекса. В третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом.

Принятый бюджет подлежит передаче в Совет Федерации для одобрения, который согласно ст. 106 Конституции РФ должен обязательно его рассмотреть. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Исполнение бюджетов и актов о бюджете

Стадия исполнения бюджетов и актов о бюджете связана с реализацией утвержденного финансового плана и акта о нем. Исполнение бюджетов представляет собой деятельность, направленную на формирование доходов и осуществление расходов бюджетов в соответствии с актом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Бюджетный кодекс РФ достаточно детально регулирует порядок исполнения бюджетов, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. В то же время принято значительное число подзаконных нормативных актов, конкретизирующих его предписания.

Кроме того, каждый субъект РФ и муниципальное образование имеют свой нормативный акт, который определяет порядок исполнения регионального или местного бюджета и актов о них.

В России установлен принцип казначейского исполнения бюджетов (ст. 215 БК РФ). Это значит, что счета бюджетов могут открываться в банках исключительно специально созданным органам (например, Федеральному казначейству), а распорядители и получатели бюджетных средств имеют лишь лицевые счета в указанных органах и лишены прямого доступа к бюджетным средствам. Такая система позволяет предотвращать нецелевое использование бюджетных средств. Кроме того, исполнение бюджетов осуществляется на основе принципа единства кассы (ст. 216 БК РФ). Данный принцип предполагает зачисление всех доходов и осуществление расходов бюджетов с использованием единого счета соответствующего бюджета. Благодаря этому принципу бюджетные средства не распыляются между многочисленными бюджетными счетами, а хранятся на едином счете. Это позволяет ускорить прохождение денежных средств от плательщиков к получателям (избежать временных кассовых разрывов), повысить управляемость бюджетными средствами, обеспечивает оперативность информации о ходе исполнения соответствующего бюджета. При этом необходимо учитывать, что счета бюджета открываются в учреждениях ЦБ РФ.

Исполнение любого бюджета складывается из двух больших блоков отношений: исполнения бюджета по доходам и исполнения бюджета по расходам.

Исполнение бюджетов по доходам БК РФ практически не регулируется. В нем лишь указываются группы отношений, которые составляют исполнение бюджетов по доходам (ст. 218, 245). Это:

• перечисление и зачисление доходов в соответствующий бюджет. Данные отношения складываются в первую очередь между соответствующим общественно- территориальным образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием как собственниками бюджета) и кредитной организацией, которая обязана перечислить поступающие от плательщиков средства в соответствующий бюджет. Обязанность банков осуществлять такое перечисление в течение одного операционного дня закреплена в ст. 60 НК РФ). Кроме того, в последнее время порядок перечисления и зачисления доходов региональных и местных бюджетов определяется в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Здесь, как правило, указывается, что доходы от региональных и местных налогов первоначально поступают на счета Федерального казначейства и лишь затем направляются в соответствующие бюджеты;
• распределение доходов между различными бюджетами. Бюджетный кодекс РФ предусматривает нормативы отчислений денежных средств, поступающих от федеральных налогов и сборов, в нижестоящие бюджеты. Сама процедура передачи таких доходов определяется в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Традиционно в них указывается, что такие средства вначале зачисляются в полном объеме на счета Федерального казначейства для последующего распределения доходов от их уплаты между соответствующими бюджетами;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов. Решение о возврате излишне уплаченных и излишне взысканных налогов и. сборов принимается налоговыми органами (ст. 78, 79 НК РФ). В то же время реально осуществить такой возврат могут лишь те органы, которым принадлежат счета соответствующего бюджета (например, Федеральное казначейство). В связи с этим после принятия налоговым органом решения о возврате налоговые отношения заканчиваются, и начинаются правоотношения бюджетные;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Данная деятельность, как правило, сопутствует вышеуказанным отношениям, ибо учет и отчетность имеют вспомогательную, в определенной степени техническую природу. Регулируются соответствующие отношения актами Министерства финансов РФ, так как это прямо отнесено к его компетенции (ст. 165 БК РФ).

Теперь рассмотрим исполнение бюджетов по расходам. Бюджетный кодекс РФ содержит развернутое регулирование этой деятельности, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. В то же время принято значительное число детализирующих подзаконных нормативных актов.

Бюджетный кодекс РФ выделяет две процедуры исполнения бюджетов по расходам: санкционирование расходов бюджетов и финансирование расходов бюджетов.

Наиболее сложной является процедура санкционирования расходов бюджетов. Она включает в себя следующие этапы:

а) составление главными распорядителями бюджетных средств бюджетных росписей на основе федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. На этом этапе происходит разбивка сумм, выделенных главному распорядителю, по нижестоящим распорядителям и получателям бюджетных средств, а также по кварталам соответствующего года. При этом используется как функциональная, так и экономическая классификация расходов бюджетов;

б) составление Минфином России (Департаментом бюджетной политики) сводной бюджетной росписи на основе бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств. Сводная бюджетная роспись должна быть утверждена (подписана) министром финансов. Одновременно им утверждаются лимиты бюджетных обязательств по соответствующим главным распорядителям в размере ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью. Лимиты бюджетных обязательств утверждаются в целом на год, а также с поквартальной разбивкой. Лимит бюджетных обязательств - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока (ст. 222 БК РФ). Лимит бюджетных обязательств указывает на объем бюджетных обязательств, которые берет на себя орган, исполняющий бюджет. Имея лимит бюджетных обязательств, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель и получатель могут быть уверены в том, что получат в течение определенного времени указанную в нем сумму денежных средств;

в) доведение Минфином России (Департаментом бюджетной политики) показателей сводной бюджетной росписи до главных распорядителей бюджетных средств. Одновременно Департамент бюджетной политики направляет показатели сводной бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств по соответствующим главным распорядителям в Федеральное казначейство, Т.е. органу, исполняющему соответствующий бюджет;

г) доведение Федеральным казначейством до главных распорядителей бюджетных средств объемов бюджетных ассигнований (в которых указываются показатели сводной бюджетной росписи), лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Данные показатели оформляются в виде казначейских уведомлений. Суммы, указанные в казначейских уведомлениях, отражаются на лицевых счетах главных распорядителей бюджетных средств;

д) уточнение и утверждение главными распорядителями смет доходов и расходов подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств на основе показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, доведенных Федеральным казначейством. Одновременно главные распорядители доводят до распорядителей и получателей уведомления о бюджетных ассигнованиях на текущий финансовый год. Указанные уведомления могут составляться как на год, так и с поквартальной разбивкой.

Кроме вышеуказанных действий главные распорядители обязаны составить расходные расписания по каждому распорядителю и получателю бюджетных средств. В расходных расписаниях указываются лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования на соответствующий период нарастающим итогом с начала года. Расходные расписания направляются главным распорядителем подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств через Федеральное казначейство;

е) учет Федеральным казначейством показателей, отраженных в расходных расписаниях, на лицевом счете главного распорядителя. При этом проверяется их соответствие ранее доведенным лимитам бюджетных обязательств. После этого Федеральное казначейство направляет представленные главными распорядителями расходные расписания по подведомственным распорядителям и получателям в Федеральное казначейство по месту их нахождения. Федеральное казначейство по месту нахождения распорядителей и получателей учитывают показатели, отраженные в расходных расписаниях, на лицевых счетах соответствующих распорядителей и получателей бюджетных средств;

ж) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств на основе указанных в расходных расписаниях лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Принятие денежных обязательств представляет собой заключение получателем средств договоров (соглашений) контрактов на поставку товаров, выполнение работ и услуг с поставщиками товаров, исполнителями работ и услуг. В процессе исполнения этих договоров у получателя бюджетных средств возникает обязанность оплаты приобретенных товаров, работ или услуг. Именно оно и названо в БК РФ денежным обязательством получателя бюджетных средств (ст. 219, 250 БК РФ);

з) подтверждение принятых получателем бюджетных обязательств. На данном этапе получатель бюджетных средств представляет в Федеральное казначейство платежные документы, необходимые для оплаты принятого им бюджетного обязательства. Федеральное казначейство проверяет соответствие принятых получателем бюджетных средств бюджетных обязательств лимитам бюджетных обязательств и объемам финансирования. Именно на этом этапе в полной мере проявляется сущность процедуры санкционирования расходов. Федеральное казначейство, по сути, осуществляет здесь предварительный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств и производит санкционирование бюджетных расходов. При несоответствии принятых бюджетных обязательств лимитам или объемам финансирования Федеральное казначейство отказывает в их подтверждении, и их оплата за счет средств бюджета не производиться.

Подтвержденное бюджетное обязательство подлежит оплате за счет средств соответствующего бюджета. Именно подтверждением бюджетных обязательств завершается процедура санкционирования расходов бюджетов.

Подтвержденные бюджетные обязательства должны быть оплачены за счет средств соответствующего бюджета. Оплата осуществляется с помощью процедуры финансирования. В рамках данной процедуры Федеральное казначейство совершает два действия:

а) передает в учреждение банка, где открыт счет соответствующего бюджета, расчетные и кассовые документы, необходимые для осуществления платежа. Банк обязан исполнить представленные документы;
б) отражает операцию по осуществлению платежа на лицевом счете получателя бюджетных средств.

Оплатой платежных документов, представленных Федеральным Казначейством в банк, завершается исполнение бюджета по расходам.

Обращение взыскания, на бюджетные средства

Часто общественно-территориальные образования бывают вынуждены финансировать расходы не на основании собственной воли (акта о бюджете на очередной год), а в принудительном порядке, например на основании судебных решений. В этом случае применяются специальные нормы, регулирующие порядок обращения взыскания на бюджетные средства, которые, по сути, предусматривают особые процедуры исполнения бюджетов по расходам.

Бюджетное законодательство, по общему правилу, закрепляет принцип иммунитета бюджетов. Согласно ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:

• возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые
• средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
• возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абз. 2 ст. 239 БК РФ.

Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством обращение взыскания на бюджетные средства, по общему правилу, не допускается. А исключения сделаны лишь в отношении судебных актов, причем касающихся только двух категорий дел.

Следует отметить; что вопрос об обращении взыскания на бюджетные средства более детально регулируется на федеральном уровне в законе о бюджете на очередной финансовый год. В нем на протяжении последних лет закрепляются два случая и порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета:

• по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета,
• по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Рассмотрим более подробно каждый их них.

1. Обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета осуществляется на основании исполнительных листов и судебных приказов судебных органов либо со счетов должников, открытых в учреждениях ЦБ РФ и (или) кредитных организациях, либо с их лицевых счетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

В отношении взыскания денежных средств со счетов в учреждениях ЦБ РФ и кредитных организациях бюджетное законодательство не предусматривает специальных правил. При этом, учитывая казначейскую систему исполнения бюджетов в России, существование подобных счетов является, скорее, исключением, нежели правилом.

Подавляющее большинство получателей бюджетных средств имеют свои счета в Федеральном казначействе. Соответственно взыскание обращается именно на эти счета. В связи с этим бюджетное законодательство достаточно детально определяет порядок списания средств именно с лицевых счетов.

Взыскание средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, осуществляется исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов федерального бюджета. Однако бюджетное законодательство при недостаточности средств на лицевых счетах должников допускает выделение им главным распорядителем лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов в сумме, необходимой для исполнения требований по исполнительному документу.

Порядок взыскания средств федерального бюджета определен в Правил ах исполнения требований исполнительных листов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. В соответствии с указанными Правилами исполнительный лист предъявляется взыскателем в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевых счетов. Орган Федерального казначейства не позднее пяти рабочих дней после предъявления исполнительного листа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного листа и о дате его приема к исполнению.

Должник в течение 10 рабочих дней со дня получения указанного уведомления представляет в орган Федерального казначейства письмо, содержащее информацию об источнике образования задолженности и кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительном листе, применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года. Одновременно с письмом должник представляет в орган Федерального казначейства платежное поручение на перечисление в установленном порядке средств в размере полного либо частичного исполнения указанных требований в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Рос-сийской Федерации.

При отсутствии или недостаточности остатка лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов, необходимых для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном листе, должник направляет главному распорядителю (распорядителю), в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения дополнительных лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения требований, содержащихся в исполнительном листе.

Главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета в двухмесячный срок обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросами-требованиями.

При неисполнении должником в течение двух месяцев со дня поступления исполнительного листа в орган Федерального казначейства требований, содержащихся в исполнительном листе, органы Федерального казначейства приостанавливают осуществление операций по расходованию средств с соответствующих лицевых счетов должника до момента устранения нарушения.

Необходимо иметь в виду, что требование, содержащееся в исполнительном листе, по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, исполняется в пределах общего остатка средств, учтенных на лицевом счете, открытом ему в органе Федерального казначейства для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

При недостаточности средств на указанном лицевом счете должника взыскатель вправе в судебном порядке предъявить требования в части неисполненного обязательства к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник.

2. Исполнительные листы судебных органов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ.

Процедура их исполнения определена в Правилах исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

Исполнение судебных решений по искам к Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих указанные ассигнования.

В целях исполнения судебного акта по иску к казне Российской Федерации взыскатель представляет исполнительный лист, а также другие необходимые документы непосредственно в Министерство финансов РФ.

Необходимо иметь в виду, что исполнение судебных актов и судебных постановлений по искам к Российской Федерации, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, службой судебных приставов не производится.

Таким образом, финансовое право самостоятельно регулирует порядок обращения взыскания на средства бюджетов.

Подготовка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и актов о бюджете

Подготовка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и актов о бюджете представляет собой завершающую стадию бюджетного процесса. На данной стадии происходит сопоставление результатов исполнения бюджетов с. теми показателями, которые были приняты на стадии их рассмотрения и утверждения. Целью здесь является придание бюджету и акту о нем статуса исполненного или неисполненного.

Подготовку, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и актов о них следует рассматривать в качестве разновидности последующего государственного или муниципального контроля, осуществляемого представительными органами (см. ст. 265 БК РФ). В связи с этим положения, касающиеся данной стадии, включены законодателем в разд. 9 БК РФ, регулирующий государственный и муниципальный финансовый контроль (ст. 271-280).

Основная работа по подготовке отчетов об исполнении бюджетов и актов о них осуществляется исполнительными органами. Согласно ст. 271 БК РФ отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет. Важным принципом составления отчета об исполнении бюджетов является разработка его в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при его утверждении (п. 2 ст. 272 БК РФ). Данное положение обеспечивает сопоставимость бюджетных показателей акта о бюджете на соответствующий финансовый год и отчета о его исполнении.

Начинается подготовка отчетов с получателей бюджетных средств. Именно они составляют годовые отчеты по доходам и расходам и передают их главным распорядителям. Главные распорядители обобщают полученные от получателей бюджетных средств отчеты. Отчет об исполнении бюджетов в целом составляют соответствующие финансовые органы. На федеральном уровне этим занимается Федеральное казначейство, которое представляет подготовленный отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ.

Исполнительный орган направляет отчет об исполнении бюджета в соответствующий представительный орган. Предварительным этапом рассмотрения и утверждения любого бюджета является его внешняя проверка в соответствующих контрольно-счетных органах. Так, например, отчет об исполнении федерального бюджета подлежит проверке Счетной палатой РФ, которая должна дать по нему свое заключение (ст. 277, 278 БК РФ).

Рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и актов о них осуществляется в форме законотворческого процесса, а сам отчет утверждается в форме закона (нормативного акта представительного органа местного самоуправления). Процедура рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета определена в ст. 279 БК РФ. Порядок рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении региональных и местных бюджетов и актов о них определяется соответственно в региональных и местных нормативных актах.

По итогам рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов представительный орган принимает решение об утверждении отчета либо о его отклонении. Последствия отклонения отчета предусмотрены в ст. 273 БК РФ. Негативные последствия отклонения отчета могут наступать как для исполнительных органов в целом, так и для отдельных должностных лиц. Так, по результатам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган может возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему исполнительному органу. Должностные лица, виновные в не надлежащем исполнении бюджета, могут быть привлечены к ответственности после рассмотрения соответствующих материалов органами прокуратуры.