Правовые основы государственного кредита

Понятие и значение государственного кредита

В финансовой системе государства особое место занимает такой ее элемент, как кредит, который подразделяется на два основных вида — государственный и банковский. Само слово «кредит» произошло от латинского  — «верить». В Толковом словаре В.Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера в долг, дача и прием денег или товаров на счет, на срок». В современном русском языке термин кредит сохранил свое основное содержание и определяется как предоставление кредитором на определенный срок денежных средств или товара заемщику на условиях возвратности и возмездности.

Государственный кредит является одновременно экономической и правовой категорией. Как экономическая категория государственный кредит — это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных началах временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов и граждан. Государственный кредит как правовая категория представляет собой урегулированные нормами права отношения по привлечению и использованию государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях пополнения доходной части бюджета.

Таким образом, государственный кредит — это отношения не по предоставлению государством денежных средств, а по их привлечению, когда государство выступает в качестве заемщика (должника). Исходя из специфики данных отношений, государственный кредит сформировался как самостоятельный финансово-правовой институт и состоит из однородных обособленных финансовых отношений, регулируемых определенной группой правовых норм.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита бюджета. Однако с развитием рыночной экономики государственный кредит стал также использоваться и для регулирования денежного обращения. Поэтому роль государственного кредита достаточно многогранна.

Теоретические основы и практическое применение государственного кредита исследовались учеными многих стран. Английские экономисты (А.Смит, Д.Рикардо) считали, что к государственным заимствованиям следует прибегать только в крайних случаях, если не существует других возможностей «для спасения существования или чести всего государства». Д. Рикардо предлагал в качестве средства покрытия чрезвычайных расходов прямое увеличение налогов, иначе государство перекладывает долги на последующие поколения своего населения.

К.Маркс считал, что основной особенностью государственного кредита является непроизводительное использование капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в про-изводстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Он называл государственный кредит «анципиро- ванными налогами», т.е. налогами, взятыми заранее. На практике эта теория подтверждается тем, что законодательство большинства стран не запрещает использовать государственные ценные бумаги для налоговых расчетов с бюджетами разных уровней.

Теория американских экономистов К. Р. Макконелла и Л. С. Брю выделяет три основные причины осуществления государственных заимствований:

• расходы, обусловленные военным временем;
• циклические спады экономики;
• сокращение собираемости налогов.

Также они определили группы правомочий государства, при которых долговые обязательства государством выполняются и риск банкротства за их невыполнение минимален. Все эти правомочия связаны с получением дополнительных средств для расчетов по государственным заимствованиям (введение новых налогов, эмиссия наличных денег и др.).

Российская наука, в том числе и в дореволюционный период (М.Ф.Орлов, М.И.Слуцкий, Л.В.Ходский, А.Л.Исаев и др.), проводя параллель с банковским кредитованием, выделяла следующие основные черты государственного кредита:

• в кредитных отношениях государство обладает верховен-ством, хотя оно выступает в роли заемщика (должника), а не кредитора;
• выпущенные государственные займы не обеспечиваются специально обособленным имуществом, тогда как при банковском кредитовании требуется залог имущества;
• заключение договора банковского кредита добровольно для обеих сторон, а при государственном кредите истории известны случаи осуществления принудительных займов (в период Великой Отечественной войны и послевоенный период).

Ученые считали, что политика использования кредита должна быть осторожной, с тенденцией к наиболее быстрому погашению государственных долгов, а не к росту числа и сумм заимствований.

Современная отечественная наука отмечает как позитивные стороны государственных заимствований (пополнение доходов бюджета не за счет эмиссии денежных знаков, рост количества которых является причиной инфляционных процессов; получение дополнительных средств для покрытия дефицита бюджета, других чрезвычайных расходов), так и негативные (формирование государственного долга, рост непроизводительных расходов, поскольку помимо возврата денежных средств кредитору государство или муниципальное образование-заемщик должны вернуть проценты или иной доход за предоставление денежных средств).

За последние годы использование государственного кредита стало одним из факторов улучшения денежного обращения. Часть наличных денежных средств хранится у населения и не участвует в обороте, поэтому государство, привлекая эти средства, не только включает их в национальный хозяйственный оборот, но и тем самым повышает устойчивость внутренней валюты.

Функционирование государственного кредита предполагает не только наличие временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования (высокие доходы населения, развитие предпринимательской деятельности и др.), но и правовое закрепление возможности использования названных денежных средств государством в качестве кредитных ресурсов.

Правовой основой государственного кредита является Конституция Российской Федерации, где в п. 3 ст. 104 говорится, что «законопроекты... о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Также Конституцией Российской Федерации закрепляется положение о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются исключительно на добровольной основе.

Правовые основы государственного кредита образуют также нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (гл. 14, 15) и федерального закона о федеральном бюджете. За последнее время принят целый ряд законодательных и подзаконных нормативных актов, касающихся отдельных видов отношений в области государственного кредита. Кредитные отношения такого рода складываются и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и регулируются соответственно их нормативными правовыми актами. Как указывалось выше, отношения, возникающие в области государственного кредита, носят сложный многоплановый характер и регулируются норма-ми не только финансового, но и других отраслей права.

Формы и виды государственных и муниципальных долговых обязательств

В результате финансово-правовых отношений в области государственного кредита формируется государственный и муниципальный долг. Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по предоставленным государственным гарантиям и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств по установленным законодательством видам. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

• кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
• бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• государственным гарантиям Российской Федерации;
• иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с российским законодательством на государственный долг Российской Федерации.

Государственный долг субъекта Российской Федерации включает в себя долговые обязательства субъекта Российской Федерации, которые осуществляются в виде обязательств по:

• государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
• бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации;
• кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• государственным гарантиям субъекта российской Федерации.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования, виды которых предусмотрены бюджетным законодательством, образует муниципальный долг. Долговые обязательства муниципального образования выступают в виде обязательств по:

• ценным бумагам муниципального образования (муниципальные ценные бумаги);
• бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
• гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Рассмотрим подробнее основные виды долговых обязательств Российской Федерации. Договоры кредитов, привлеченных от имени Российской Федерации, выступающей в качестве заемщика, заключаются с целью привлечения денежных средств для преодоления дефицита бюджета. Кредиторами в этом случае выступают коммерческие банки Российской Федерации и иностранных государств, а также сами иностранные государства. Среди основных кредиторов Российской Федерации следует назвать крупнейшие иностранные банки, такие, как «Вапк оГАтепса», «Оеи1$сН Вапк», «СЬазе МапЬаиап Вапк», а также экономически развитые иностранные государства — Великобритания, Германия, США, Япония и др. Особое место в этих отношениях занимают кредитные соглашения с международными финансовыми организациями — Международным валютным фондом (МВФ), Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). В частности, преодолению в России финансового кризиса 1998 г. способствовали кредиты, предоставленные МВФ на общую сумму 4,5 млрд долларов США'. При этом предоставление кредитов международными финансовыми организациями сопровождается рекомендациями по их использованию, которые государство-заемщик обязано выполнять.

Одним из основных видов государственных долговых обязательств являются обязательства по государственным ценным бумагам. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством Российской Феде-рации с учетом предельного объема их выпуска. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг по номинальной стоимости устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с верхним пределом государственного долга Российской Федерации, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов Российской Федерации.

Предоставление бюджетных кредитов из других бюджетов бюд-жетной системы Российской Федерации осуществляется на основании договора в соответствии с гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Российскую Федерацию в этих отношениях представляют органы государственной власти, уполномоченные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации. При этом условие договора о бюджетном кредите по обязательному обеспечению исполнения заемщиком своего обязательства по возврату указанного кредита не распространяется на случаи, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в которых гарантом выступает Российская Федерация. Государственная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые могут возникнуть в будущем. Письменная форма договора о предоставлении государственной гарантии является обязательной. Решение о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации принимается в форме акта Правительства Российской Федерации в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с этим актом Министерство финансов Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий и выдает их. За выдачу государственной га-рантии принципал может уплачивать гаранту вознаграждение. В то же время в целях предоставления государственной гарантии устанавливается требование о проведении анализа финансового состояния принципала, которое осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.

Общая сумма обязательств по государственным гарантиям Рос-сийской Федерации в валюте Российской Федерации включается как вид долгового обязательства в состав государственного внутреннего долга, а общая сумма обязательств по государственным гарантиям в иностранной валюте — в состав государственного внешнего долга. Учет выданных государственных гарантий и платежей по ним ведет Министерство финансов Российской Федерации. Государственные гарантии Российской Федерации не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.

К иным долговым обязательствам относятся соглашения, в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, которые в основном касаются вопросов, связанных с погашением государственного долга бывшего СССР. К началу 1992 г. общая задолженность СССР составляла 70 млрд долларов США, из которых 40 млрд долларов — долг перед иностранными правительствами (Парижский клуб кредиторов ), 22 млрд долларов — долг коммерческим кредиторам (Лондонский клуб кредиторов ) и 8 млрд долларов составляла задолженность по торговым кредитам.

По соглашению с Парижским клубом советский внешний долг России был реструктуризирован на следующих условиях: сумма реструктуризируемого долга — 38 млрд долларов США, срок погашения — 25 лет (до 2020 г.), шестилетний льготный период, в течение которого погашаются только проценты по долгу. Российский долг советского периода перед Лондонским клубом в результате заключенного соглашения был реструктуризирован осенью 1997 г. с условием выплаты долга, составляющего 32 млрд долларов США, в рассрочку в течение 25 лет с льготным семилетним периодом, в течение которого погашению подлежат только проценты по долгу.

В 2000 году между Российской Федерацией и Лондонским клубом было подписано новое соглашение о реструктуризации долгов, в результате которого было списано 36,5 процентов основной суммы долга, а оставшаяся сумма переоформлялась в новый выпуск облигаций с датой погашения 31.03.2030 г. По долгам перед Парижским клубом удалось добиться установления льготного периода выплат до 2020 г., в течение которого будет выплачиваться только часть основной суммы долга и проценты.

По срокам государственный долг делится на краткосрочный — до 1 года, среднесрочный — от 1 года до 5 лет и долгосрочный — от 5 до 30 лет (включительно).

Долговые обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Долговые обязательства муниципальных образований погашаются в сроки, определенные условиями займа, и также делятся на краткосрочные (менее 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 10 лет включительно).

Обеспечение долговых обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования осуществляется полностью и без условий всем находящимся в собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. При этом Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Государственные внутренние и внешние заимствования

Государственный внутренний долг формируется на основе государственных внутренних заимствований. Государственные внут-ренние заимствования представляют собой государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и международных финансовых организаций, выраженные в валюте Российской Федерации.

В России первый внутренний займ был выпущен в мае 1810 г. в период правления Александра I. Это был шестипроцентный займ с семилетним сроком обращения ассигнациями номиналом 1000 рублей и выше. Однако было реализовано только 3 процента этого займа на общую сумму 3,2 млн рублей по причине отсутствия свободных денежных средств для долгосрочного вложения и недоверия населения к новой форме государственного кредита. Именно с этого момента началась история формирования российского фондового рынка. В последующие годы государство все активнее стало выпускать различные внутренние займы, которые осуществлялись в форме выпуска ценных бумаг (в основном облигаций и векселей). Различают несколько видов государственных займов.

По субъекту эмиссии они подразделяются на выпускаемые Правительством Российской Федерации, Правительствами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По субъектам-держателям ценных бумаг различают государственные займы, реализуемые только юридическим лицам, только гражданам, а также физическим и юридическим лицам.

По форме займы бывают облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг (например, облигаций). Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записи в долговых книгах и выдачи специальных обязательств.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (до 30 лет).

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правитель-ству Российской Федерации или уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом право на осуществление внутренних заимствований принадлежит, соответственно, высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации или финансовому органу субъекта Российской Федерации. Право на муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации. При этом осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае включения их в программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, которая утверждается в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на очередной финансовый год и плановый период. Указанный перечень отражается в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направленных на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствования.

В случае если государственные внутренние заимствования, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, предусматривают в зависимости от условий их выпуска получение при погашении иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, подлежат отражению отдельной строкой в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации. В программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В настоящее время в Российской Федерации выпущено несколько видов государственных внутренних займов. По каждому выпуску займов принимается отдельный нормативный правовой акт, в котором указываются цели и срок выпуска займа, его доходность, условия выплаты, льготы, срок и порядок погашения. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2001 г. № 379 (в редакции от 24 августа 2004 г. № 433) утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа. В них установлено, что эмитентом облигаций от имени Российской Федерации является Министерство финансов Российской Федерации. Облигации являются купонными среднесрочными (от 1 года до 5 лет) государственными ценными бумагами и предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и получение дохода в виде процента к номинальной стоимости. Номинальная стоимость облигации составляет 500 рублей. Эмиссия осуществляется в форме отдельных выпусков, каждый из которых имеет государственный регистрационный номер. Решение о выпуске принимается эмитентом в виде приказа. Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. При этом для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Облигации могут свободно обращаться на вторичном рынке.

В состав государственного и муниципального внутреннего долга входят государственные гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальные гарантии. Перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) включается в специальную программу государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, программу муниципальных гарантий. В данных программах должна быть предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:

• млрд рублей — для государственных гарантий Российской Федерации;
• млн рублей — для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;
• тыс. рублей — для муниципальных гарантий.

Программы государственных и муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации включаются в качестве приложения к соответствующему закону (решению) о бюджете.

Особым видом государственных внутренних заимствований являются денежные вклады населения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-Ф3 «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности денежных сбережений граждан Российской Федерации, признавая их гарантированными сбережениями и государственным внутренним долгом Российской Федерации. Государство гарантирует сбережения граждан во вкладах Сберегательного банка Российской Федерации, внесенных до 20 июня 1991 г., а также вклады в организации государственного страхования Российской Федерации по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.

В качестве меры для восстановления и обеспечения сохранности гарантированных вкладов граждан применяется перевод их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными бумагами в соответствии с указанным законом, а также с положениями Федеральных законов «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР с сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» и «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации».

Гарантирование сбережений осуществляется государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства Российской Федерации. Финансовые гарантии по погашению этого вида государственного долга предусматриваются в Федеральном законе о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, где указаны размеры средств, направляемых на выплату компенсаций. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусмотрено направление бюджетных ассигнований в сумме 56 млрд рублей в 2008 г., 70 млрд рублей в 2009 г. и 85 млрд рублей в 2010 г. на осуществление выплат отдельным категориям граждан Российской Федерации предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке Российской Федерации, взносам в организации государственного страхования и выкуп у владельцев-граждан России государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, являющихся гарантированными сбережениями. Организация ком-пенсационных выплат и погашения гарантированных сбережений граждан Российской Федерации возложена на Министерство финансов Российской Федерации.

Несмотря на ежегодные выплаты компенсаций в размере до 1 тыс. рублей, полностью суммы вкладов гражданам не возвращаются, хотя их индексация производится. В данном случае проблема не только в нехватке средств бюджета на погашение указанных видов долговых обязательств, но и в определении правовой регламентации самих компенсационных выплат. Выплата компенсаций по банковским вкладам в качестве способа обеспечения обязательств, их размер, порядок и сроки не предусмотрены гражданским законодательством, что еще раз свидетельствует о специфике отношений в области государственного кредита.

В России государственные ценные бумаги в форме облигационного внешнего займа впервые были выпущены в 1769 г. в период правления Екатерины II на общую сумму 500 тыс. голландских гульденов, размещенные на голландском рынке на 10-летний срок под 5 процентов годовых через банкирский дом «Гопе и К°». С этого займа началась история формирования государственного внешнего долга России.

Государственный внешний долг Российской Федерации формируется за счет заимствований, осуществленных в иностранной валюте от иностранных кредиторов, т.е. от иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных финансовых организаций, и складывается из следующих элементов:

• задолженности перед официальными кредиторами, т.е. перед коммерческими банками западных стран, предоставляющими средства взаймы под гарантии Правительства;
• задолженности перед коммерческими банками западных стран без государственных гарантий;
• долга внешнеторговых объединений по централизованным импортным поставкам, образовавшегося до 1991 г.;
• долга международным валютно-финансовым организациям (Международный валютный фонд, Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития);
• займов России в ценных бумагах, обращающихся на миро-вых рынках (облигации внутреннего валютного займа, еврооблигации).

Государственные внешние заимствования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации включаются в программу государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения денежных средств и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации должен содержаться перечень внешних займов с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения (заим-ствования), суммы заимствования, сроков погашения и других показателей. Право осуществления государственных внешних за-имствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит от имени Российской Федерации Правительству Российской Федерации или уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.

В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации отдельно должны быть предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации Федеральным законом о федеральном бюджете. В программу также в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации утвер-ждается в качестве приложения к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Договоры и соглашения о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов государственных внешних заимствований Российской Федерации, утвержденных Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В программе государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации должны быть определены:

• предельный объем государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов Российской Федерации (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством Российской Федерации. Бюджетным кодексом вводится правило, по которому выпуск внешних облигационных займов субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. Программа го-сударственных внешних заимствований и государственных гарантий в иностранной валюте субъекта Российской Федерации включается в качестве приложения к закону о бюджете.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, о предоставлении государственных гарантиях по внешним займам подлежат ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации в случае, если предусмотренные этими договорами займы и государственные гарантии не включены в программу государственных внешних заимствований и программу государственных гарантий в иностранной валюте, а привлекаемые средства по займам превышают сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, и предоставляемые гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 млн долларов США, на весь срок займа или гарантии.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закрепляются пределы государственных внутренних и внешних заимствований. Так, на 1 января 2010 г. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации составит 2,27 трлн рублей, а верхний предел внешнего долга — в сумме 43,9 млрд долларов США (или 32,3 млрд евро).

Внешние долговые требования Российской Федерации

Государство может выступать на мировом финансовом рынке не только в роли заемщика, но и в роли кредитора. Государ-ственные кредиты предоставляются Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям и оформляются международными договорами. Указанные кредиты формируют государственные внешние активы и внешние долговые требования. Внешними долговыми требованиями Российской Федерации являются финансовые обязательства иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком- агентом Правительства Российской Федерации государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам и их банкам-кредиторам, а также долговые требования юридических лиц-экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, воз-никшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств государственного бюджета. Таким образом, внешние долговые требования формируют долг иностранных государств и юридических лиц перед Российской Федерацией.

В объем долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией включается:

• номинальная сумма долга по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджета бывшего СССР и Российской Федерации соответственно;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;
• номинальная сумма долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у Российской Федерации имеются права требования по договорам об уступке прав требования;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком-агентом Правительства Российской Федерации государственным экспортным кредитам.

Предоставление кредитов иностранным заемщикам осуществляется в виде государственного финансового или государственного экспортного кредита. Государственным финансовым кредитом является форма бюджетного кредита, при которой Российская Федерация выделяет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соглашением между Правительством Российской Федерации и правительством иностранного государства. Государственный экспортный кредит представляет собой разновидность бюджетного кредита, при котором за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика-импортера, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением или соответствующим договором между банком-агентом Правительства Российской Федерации и иностранным заемщиком или его банком-кредитором. При этом устанавливается обязательное требование о наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату указанного кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу Российской Федерации.

Государственные финансовые и экспортные кредиты включаются в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. В ней устанавливается перечень данных кредитов на очередной финансовый год и плановый период с указанием по каждому из них:

• наименования иностранного государства или иностранного юридического лица-получателя;
• наименования гаранта возврата кредита;
• целей предоставления кредита;
• общей суммы кредита на весь срок использования;
• процентной ставки по кредиту;
• срока использования и срока погашения кредита;
• прогноза объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита;
• прогноза предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.

Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта Федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения. В случае неутверждения Государственной Думой очередной программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов действие ранее утвержденной про-граммы продлевается на очередной финансовый год и плановый период. Договоры и соглашения о предоставлении государственных финансовых и государственных экспортных кредитов могут быть заключены при условии, если указанные кредиты включены в соответствующую программу и если исполнение обязательств Российской Федерации по предоставлению этих кредитов не требует увеличения объема средств на исполнение программы предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов. В случаях неиспользования иностранным заемщиком государственного финансового и государственного экспортного кредита бюджетные средства, предусмотренные на их предоставление, перераспределяются Правительством Российской Федерации между иностранными заемщиками, включенными в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.

Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту Федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.

В Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются предельные размеры бюджетных средств, предоставляемые в виде кредитов иностранным государствам и иностранным юридическим лицам. Отдельной строкой могут закрепляться пределы сумм кредитов для государств-участников Содружества Независимых Государств. Так, на 1 января 2008 г. верхний предел долга государств-участников Содружества Независимых Государств (СНГ) перед Российской Федерацией был утвержден в размере 3,0 млрд долларов США. Предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам) осуществляется при условии исполнения указанными государствами и юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным кредитам.

Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией осуществляется методами реструктуризации, списания долга и уступки прав требования. Под реструктуризацией долга иностранных государств или иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией понимается пересмотр условий погашения указанного долга, включающий изменение срока долгового обязательства, процентов по нему, общей суммы кредита и т.п. Реструктуризация может быть проведена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов. На практике иногда осуществляется полное списание долга иностранных государств перед Российской Федерацией. Реструктуризация и списание долга иностранного государства производятся на основе межправительственного договора. Договоры о реструктуризации или списании долга подлежат ратификации, за исключением ре-структуризации или списания этого долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях (Международного валютного фонда, Международного банка ре-конструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития) и финансовых клубах (Лондонского и Парижского клубов-кредиторов) на общих и единых для всех участников условиях. Не требуют ратификации и договоры о реструктуризации и списании долга иностранных государств и иностранного юридического лица, если указанные методы в отношении заемщиков предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством Российской Федерации в соответствии с российским законодательством.

Управление и обслуживание государственного и муниципального долга

Управление государственным и муниципальным долгом представляет собой систему мероприятий государства и муниципального образования по установлению порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств, а также по выплате доходов и погашению займов. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации. Вопросы управления муниципальным долгом возлагаются на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия по управлению государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации возложены на Министерство финансов Российской Федерации.

Комплекс мероприятий по управлению государственным долгом в основном касается двух аспектов — методов управления и порядка обслуживания. Под методами управления понимаются способы регулирования выпущенных в обращение займов. При этом если раньше законодательство вообще не затрагивало вопросы применения тех или иных методов и государство могло в одностороннем порядке изменить размер доходности займа, увеличить срок действия или осуществить отсрочку погашения ранее выпущенных займов, а иногда и аннулировать государственный долг (отказаться от долговых обязательств), то в настоящее время применение методов управления государственным долгом ограничено бюджетным законодательством Российской Федерации.

К числу таких методов относится реструктуризация долга, новация, предоставление отступного, конверсия, списание и прекращение долговых обязательств. Реструктуризация долга представляет собой основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Схожим с реструктуризацией методом регулирования является новация. В соответствии со ст. 414 Гражданского кодекса Российской Федерации новация представляет собой основанную на соглашении замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Такой метод был использован в отношении обязательств по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов со сроком погашения до 31 декабря 1999 г.

Обязательство по государственным займам может быть изменено по соглашению сторон предоставлением взамен исполнения отступного (уплатой денег, передачей имущества и тому подобного). Однако если ст. 409 Гражданского кодекса Российской Фе-дерации закрепляет положение о том, что размер, сроки и порядок предоставления отступного определяются сторонами, то законом о федеральном бюджете может быть установлено, что в отношении отступного по государственным займам разработка условий и порядка заключения договора осуществляется Правительством Российской Федерации. Заключение договора об отступном производится с владельцами государственных ценных бумаг, не осуществивших новацию в установленные сроки.

В отношении государственного внешнего долга наряду с реструктуризацией применяется метод конверсии. Под конверсией внешнего долга понимается средство, обеспечивающее сокращение общей суммы внешней задолженности, облегчения условий внешнего долга за счет замещения основных обязательств иными, менее обременительными для государства-должника. Как метод регулирования долговых обязательств конверсия применяется редко. Так, в ст. 123 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» было установлено, что погашение части государственного внешнего долга может осуществляться товарными поставками и путем конверсии долга в инвестиции на основании договоренностей с кредиторами. Правительство Российской Федерации утверждает порядок погашения государственного внешнего долга Российской Федерации товарными поставками, обеспечивающий прозрачность финансовой операции, и порядок отбора заявок экспортеров.

В случае если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условия обязательства или установленные нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими Федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации, указанное долговое обязательство считается прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга (если иное не предусмотрено Федеральными законами). Министерство финансов Российской Федерации по истечении указанного выше срока издает акт о списании с государственного внутреннего долга не предъявленных к погашению долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации. Списание с государственного внутреннего долга осуществляется посредством уменьшения объема долга по видам списываемых долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, на сумму их списания без отражения указанных сумм в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Однако данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям и на долговые обязательства Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме Министерством финансов Российской Федерации до наступления даты их погашения, могут быть признаны по решению указанного министерства досрочно погашенными.

Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются финансовые операции по выплате доходов по госу-дарственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним или дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Обслуживание долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Центральным банком Российской Федерации, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией, которые выполняют функции генерального агента (агента) Правительства Российской Федерации. Функции по обслуживанию долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляются указанными организациями на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации. При этом Центральный банк Российской Федерации выполняет функции генерального агента безвозмездно, услуги других агентов оплачиваются из средств федерального бюджета. Выполнение функций генерального агента (агента) по обслуживанию долговых обязательств субъекта Российской Федерации может быть возложено на кредитную организацию или специализированную финансовую организацию на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта Российской Федерации. Обслуживание муниципальных долговых обязательств, их размещение, выкуп, обмен и погашение осуществляются также на основе агентских соглашений, заключенными кредитными организациями или специализированными финансовыми организациями с местной администрацией.

В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Министерство финансов Российской Федерации ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации). Такие же книги ведутся в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании. В них вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Сведения о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, муниципальных образований подлежат передаче Министерству финансов Российской Федерации, которое устанавливает объем информации, порядок и сроки ее предоставления. Ответственность за достоверность переданной информации несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.