Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

Банковская система Российской Федерации. Роль и функции Центрального банка РФ

Банковская система является частью кредитной системы, которая объединяет совокупность банков и кредитных организаций. Под кредитной организацией понимают юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения центрального банка имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные законом. Основой банковской системы выступают коммерческие и специализированные банки.

Коммерческий банк — это кредитная организация, имеющая исключительное право осуществлять в совокупности три банковские операции: привлекать вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности и срочности; открывать и вести банковские счета. Специализированные банки являются разновидностями коммерческих банков, основными чертами которых являются выполнение ими одной или двух операций или обслуживание специфической клиентуры. К ним относят инвестиционные банки, занимающиеся преимущественно операциями с ценными бумагами; ипотечные банки, предоставляющие ипотечный кредит; банки потребительского кредита, предоставляющие потребительский кредит; сберегательные банки, обслуживающие в основном физических лиц; инновационные банки, занимающиеся кредитованием венчурного капитала и ряд других.

Банковская система в зависимости от выполняемых банками функций, регламентации и лицензирования может быть универсальной или специализированной. Как правило, такое деление связано с историей возникновения банковской системы, поскольку вначале своего развития банки выполняли все присущие им функции и операции и являлись универсальными, в силу чего и банковская система, их объединяющая, выступала как универсальная. Такие банковские системы были, например, в Германии, Англии. Позже начали появляться специализированные банки, и банковские системы, сформировавшиеся в это время, представляли собой в основном специализированные банки, что и дало возможность говорить о них как о специализированных банковских системах. Примером такой системы могут служить банковские системы США, Японии. Но в настоящее время в связи с возросшей конкуренцией между банками и дальнейшим развитием системы банки все больше тяготеют к универсализации. В результате в чистом виде ни универсальных, ни специализированных банковских систем просто нет.

В организационном плане выделяют одноуровневую банковскую систему, когда все банки выполняют одинаковую роль в экономике и не имеют единого контролирующего и эмиссионного центра, и двухуровневую, когда на первый план выделяется центральный банк, который выполняет ряд специфических функций в экономике, что и позволяет ему быть своеобразным банком банков. Сегодня в условиях существования развитых банковских систем все они являются двухуровневыми системами, где на первом месте находится центральный банк, а все остальные банки — коммерческие, специализированные (инвестиционные, ипотечные, сберегательные и др.) — находятся на втором уровне.

Банковская система России в том виде, в каком она существует в настоящий момент, начала формироваться в конце 80-х гг. XX в. До этого банковская система на протяжении ряда лет выступала как одноуровневая система с небольшим количеством банков и одним кредитным учреждением. К ним относились Государственный банк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР и система сберегательных касс. С переходом к рыночной экономике возникла необходимость расширения банковской системы, стали появляться новые банки, которых в 1989 г. насчитывалось уже 43. С этого момента количество банков неуклонно росло (к концу 1991 г. их количество составило 1357, в 1995 г. — 2517), вплоть до 1996г., который ознаменовался сокращением числа банков. К концу этого года количество банков составило уже 2030, а в 1997 г. — 1764. Особенно сильное сокращение числа банков произошло после августовского кризиса 1998 г., когда было отозвано рекордное количество лицензий, причем даже у ряда так называемых системообразующих банков. В настоящее время право на осуществление банковской деятельности имеют 1389 кредитных организаций.

Создание целой сети банков потребовало урегулирования банковской системы, и в результате она законодательно была признана как двухуровневая банковская система. Верхним уровнем ее стал Центральный банк РФ (Банк России), а вторым — коммерческие и специализированные банки.

Основой второго яруса (уровня) в Российской Федерации выступают паевые и акционерные, в основном мелкие и средние, коммерческие банки, капитал многих из которых не достигает того обязательного уровня, который регламентируется Центральным банком (5 млн евро). Коммерческие банки РФ — это универсальные банки, как корпоративные, так и государственные, выполняющие операции по привлечению денежных средств, кредитованию, вложению в ценные бумаги, покупке и продаже иностранной валюты, а также расчетно-кассовые операции. В Российской Федерации в настоящее время практически не развита сеть специализированных банков, которые выполняют одну или две основные операции, таких, как инвестиционные, ипотечные, банки потребительского кредита.

Верхней структурой кредитной системы выступает Центральный банк РФ (ЦБ РФ), который является основным банком страны или банком банков. Центральный банк (Банк России) является крупнейшим банком страны, осуществляющим монопольную эмиссию банкнот, регулирующим и контролирующим деятельность кредитных организаций, проводящим денежно-кредитную политику страны.

В соответствии с российским законодательством Центральный банк РФ — государственный банк, уставный капитал которого в размере 3 млрд руб. и иное имущество являются федеральной собственностью (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; далее «О центральном банке ...»). Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается.

Ключевым элементом статуса Центрального банка РФ, как и всех других центральных банков, является его независимость (ст. 1, 2 и 5 Федерального закона «О Центральном банке ...»), которая связана с его полномочиями — эмиссией (выпуском) банкнот, регулированием денежного обращения, проведением денежно-кредитной, валютной политики. Это проявляется также в том, что ЦБ РФ не входит в структуру федеральных органов государственной власти, является юридическим лицом и выступает как субъект публичного права. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России. В случае такого вмешательства он информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. Кроме того, Банк России может защищать свой статус и полномочия в судебном порядке. ЦБ РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, не регистрируется в налоговых органах, что отражает его финансовую независимость. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента РФ) и членов Совета директоров, а также назначает аудитора Банка России и утверждает его годовой отчет и аудиторское заключение, проводит парламентские слушания о деятельности ЦБ РФ, заслушивает доклады председателя о деятельности Центрального банка РФ два раза в год.

Особое положение Банка России в банковской системе определяется и теми основными целями и функциями, которые он выполняет. Основными целями Банка России являются:

• укрепление покупательной способности и курса рубля по отношению к иностранным валютам, при этом он выступает как единственный эмиссионный центр;
• развитие и укрепление банковской системы РФ, ЦБ РФ выступает как орган банковского регулирования и надзора;
• обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

В то же время в отличие от коммерческих банков получение прибыли не входит в цели деятельности Банка России.

Выполнение целей и задач, поставленных перед Центральным банком, предполагает наличие определенных функций, которые также законодательно регламентированы (ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке ...»):

1. Во взаимодействии с Правительством РФ ЦБ РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Первым и основным методом денежно-кредитной политики выступает учетная политика, включающая политику рефинансирования (кредитования ЦБ РФ коммерческих банков, в том числе учет и переучет векселей), так как Банк России является кредитором последней инстанции. Вторым методом денежно-кредитной политики Центрального банка является изменение процентной ставки по операциям Банка России. В соответствии со ст. 37 Федерального закона «О Центральном банке ...» он может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентных ставок. Третьим из методов денежно-кредитной политики стала политика открытого рынка, предполагающая покупку и продажу государственных ценных бумаг в целях увеличения или уменьшения денежной массы в экономике. Третьим классическим инструментом, используемым Центральным банком, выступает политика минимальных обязательных резервов. Это означает, что каждый коммерческий банк должен перечислять в ЦБ РФ определенную сумму привлеченных денежных средств. Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации (он не должен превышать 20%), а также порядок их депонирования в Банке России устанавливается Советом директоров ЦБ РФ (ст. 38 Закона «О Центральном банке ...»).

В целях реализации денежно-кредитной политики Банк России может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых только среди кредитных организаций. Помимо оказания влияния на устойчивость рубля на внутреннем рынке. Банк России имеет право проводить валютные интервенции, т.е. покупку-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и суммарный спрос и предложение денег (ст. 41), а также устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю. Являясь органом валютного контроля, Центральный банк осуществляет функции валютного контроля, регулирования валютной деятельности в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» и другими нормативными актами.

2. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. В настоящее время эмиссия денег является прерогативой центральных банков всех стран, и России в том числе. Решение о выпуске и изъятии новых банкнот и монет принимает Совет директоров ЦБ РФ, он же утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков и информирует о своем решении Правительство РФ (ст. 33). Официальной денежной единицей Российской Федерации является рубль, состоящий из 100 копеек и не имеющий золотого содержания. Выпускаемые банкноты и монеты являются безусловным обязательством Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Они обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории РФ (ст. 30).

Эмиссия наличных денег является основной пассивной операцией — операцией по привлечению денежных средств, которая дает возможность Центральному банку увеличивать денежные средства при необходимости расширения и проведения активных операций. Именно эта операция — эмиссия денег — выделяет его из состава обычных банков. Помимо эмиссии ЦБ РФ осуществляет прогнозирование налично-денежного оборота, организацию производства, перевозку, хранение банкнот и монет, устанавливает признаки неплатежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, определяет порядок ведения кассовых операций (ст. 34).

3. ЦБ РФ устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации. В условиях постоянного роста доли безналичных расчетов по отношению к наличным (90 : 10 в развитых странах и 68 : 32 в РФ) возрастает роль Центрального банка в организации безналичного оборота. Он занимается контролем, регулированием и лицензированием расчетных и клиринговых систем в РФ (ст. 80). Правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов определены в Положении о безналичных расчетах 1992 г. и Указаниях о внесении изменений и дополнений в Положение «О проведении безналичных расчетов кредитными организациями в РФ» от 25 ноября 1997 г.). Центральный банк осуществляет межбанковские расчеты через систему валовых расчетов в режиме реального времени, на которые приходится основная масса расчетов (до 70%). Законодательно определяются общие сроки прохождения платежей в течение двух операционных дней в пределах субъекта РФ и пяти дней в РФ. Банком России издан «Справочник БИК РФ», который содержит информацию о наименовании кредитных организаций — участников расчетов, их банковских идентификационных кодах, корреспондентских счетах в Банке России, местонахождении. Особое место занимают платежи и расчеты в иностранной валюте. Центральным банком определено, что они возможны лишь в случаях, установленных федеральными законами.

4. Центральный банк является кредитором для кредитных организаций, организует систему рефинансирования. Как уже отмечалось при анализе денежно-кредитной политики, Центральный банк является кредитором для коммерческих банков. Это проявляется, во-первых, в том, что эмиссия осуществляется в порядке кредитования народного хозяйства, которое происходит через коммерческие банки, поэтому для расширения денежной массы ЦБ РФ банк предоставляет им кредиты. Во-вторых, кредитование осуществляется в порядке «помощи» коммерческим банкам, испытывающим временные трудности. Когда сложно найти кредитора, им становится Центральный банк. Такие кредиты предоставляются на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами (ст. 45).

5. Банк России устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы. Центральному банку принадлежит право создания правил финансирования, кредитования, проведения расчетов и кассовых операций, а также бухгалтерского учета и отчетности по основным участкам деятельности кредитных учреждений (ст. 56). Например, правила ведения кассовых операций содержат порядок обращения с наличными деньгами, обеспечения сохранности наличных денег, порядок доставки наличных денег, использование техники при кассовом обслуживании, правила инкассации денежных средств

6. Центральный банк РФ осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом. Центральный банк как банк банков осуществляет контроль над банковской системой, который начинается с момента регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензии на осуществление банковской деятельности. ЦБ РФ должен иметь полную информацию о существующих кредитных организациях и об их деятельности. Банк России определяет основные условия, правила, порядок лицензирования и регистрации кредитных учреждений, а также документы, необходимые для получения лицензии, регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных учреждений, выдает лицензии и отзывает их (ст. 58).

Центральный банк занимается проведением антимонопольной политики, контролируя, во-первых, размер паев кредитными организациями (не более 25% собственного капитала), во-вторых, участие иностранного капитала. В частности, в 1997 г. было принято Положение «Об особенностях реорганизации банков в форме слияния и присоединения». Контроль, осуществляемый Банком России при реализации антимонопольных полномочий, выражается также в его праве «при приобретении в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом либо группой юридических и/или физических лиц... более 5% долей (акций) кредитной организации сообщить заявителю о своем согласии или отказе»

7. Центральный банк осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций в целях поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов. В соответствии с этим он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности установленных им экономических нормативов. При этом он не вмешивается в операционную деятельность кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных главой 10 Закона РФ «О Центральном банке...» (например, когда вводится временная администрация). Такая функция может осуществляться или непосредственно Банком России, или через органы банковского надзора.

8. Банк России регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами. Данная функция осуществляется в соответствии с Законом РФ «О Центральном банке ...», а также Инструкцией Банка России «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитных организаций на территории Российской Федерации» от 17 сентября 1996 г. (с изм. и доп. от 23 ноября 1998 г.). В ней, в частности, отмечается, что государственной регистрации подлежат все выпуски ценных бумаг независимо от их величины и количества инвесторов. В качестве регистрирующих органов выделены Департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках Банка России и территориальные учреждения Банка России. Результаты эмиссии публикуются в «Вестнике Банка России».

9. ЦБ РФ осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций, необходимых для выполнения своих основных задач. Основными операциями Центрального банка выступают пассивные операции по привлечению денежных средств и активные — по размещению средств. К пассивным операциям относят эмиссию банкнот, депозитные операции, открытие и ведение счетов Правительства, иностранных банков и кредитных организаций, выпуск собственных ценных бумаг — облигаций Банка России, формирование собственного капитала и резервов. В качестве активных операций выступают кредитование, учетные операции, операции с ценными бумагами.

10. ЦБ РФ осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами. Банк России выдает разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков (ст. 51), устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю, открывает представительства в иностранных государствах. В своей деятельности как органа валютного регулирования и контроля он руководствуется Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле и другими федеральными законами, в частности «О Центральном банке ...» (ст. 53).

11. ЦБ РФ организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством РФ. Данная функция служит дополнением предыдущей функции.

12. ЦБ РФ принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса РФ. В целях контроля за состоянием внешней торговли, платежей и золотовалютных резервов Центральный банк составляет платежный баланс РФ, где отражаются все поступления и платежи в иностранной валюте. Как правило, они должны быть равны, но в большинстве случаев такого не бывает, поэтому Центральный банк, используя свои полномочия, имеет возможность сбалансировать его, проводя политику валютных ограничений, либо дефляционную политику, либо политику валютных интервенций, что приводит к изменениям в валютных соотношениях и влияет на сбалансированность баланса. Центральный банк выступает и как хранитель золотовалютных резервов страны.

13. ЦБ РФ Проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений. Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет Государственной Думе проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления (ст. 44), в которых отражаются анализ состояния и прогноз развития экономики РФ; а также основные параметры и инструменты денежно-кредитной политики. В соответствии со ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке...» Банк России публикует сводную статистическую и аналитическую информацию о банковской системе РФ.

14. ЦБ РФ публикует соответствующие материалы и статистические данные, а также выполняет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Для выполнения всех перечисленных функций Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В нее входят центральный аппарат, территориальные управления, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Центрального банка (ст. 83).

Высшим органом Центрального банка выступает Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление. Совет директоров состоит из Председателя и 12 членов, избирающихся на четыре года Государственной Думой. Решения Совета Директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих при кворуме в семь человек. Заседания должны проводиться не реже одного раза в месяц (ст. 11—15).

Для проведения денежно-кредитной политики при Центральном банке создается Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания, Президента, Правительства, Центрального банка, кредитных организаций и экспертов. Председателем совета является Председатель Центрального банка (ст. 20).

Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего федерального закона, который определяет и порядок использования его имущества (ст. 87).

Правовые основы управления банковской системой

Правовые основы банковской деятельности в Российской Федерации, как и в промышленно развитых странах, стали складываться с момента ее возникновения. Но особое развитие и значение они получили после 1860 г., когда помимо государственных (казенных) банков начали появляться частные банки, нуждающиеся в более четком определении своей деятельности, в контроле и надзоре за ней. Серьезное изменение в правовом обеспечении банковской деятельности произошло после революции 1917 г., приведшей к ликвидации кредитных учреждений. Декрет ВЦИК 1917 г. «О национализации банков» декларировал монополию государства на банковскую деятельность и создание на базе объединения имеющихся банков «единого Народного Банка Российской республики — государственного банка с передачей ему их активов и пассивов».

Начало формированию новой банковской системы положила реформа 1987 г. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 17 июля 1987 г. «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики» предусматривало устранение накопившихся негативных тенденций в банковской сфере и предлагало структурно-функциональное изменение банковской системы; провозглашалась новая денежно-кредитная политика. Кроме того, в нем утверждался ряд новых реформ и методов банковской деятельности, предусматривалось качественное обновление технической оснащенности кредитных учреждений.

Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало постановление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. № 1061 (ч. 3 п.1) «Об утверждении Устава Госбанка СССР», в котором они впервые были включены в перечень кредитно-банковских учреждений СССР. «Госбанк СССР... регулирует деятельность специализированных, коммерческих, акционерных, кооперативных банков и других кредитных учреждений в СССР...».

Дальнейшее развитие банковской системы регламентировалось принятыми Верховным Советом РСФСР двумя специальными банковскими законами: «О банках и банковской деятельности в РСФСР» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», которые впоследствии неоднократно пересматривались.

Современной правовой основой существования банковской системы служит Гражданский кодекс РФ и Конституция РФ. Конституционные нормы определяют органы, уполномоченные выполнять функции управления кредитно-банковской системой, порядок их образования и принципы осуществления поставленных перед ними задач. В Конституции РФ отражены статус, задачи, основные функции и принципы организации и деятельности Центрального банка РФ как публично-правовой организации, его организационная структура, а также основополагающие права и обязанности. В частности. Конституцией РФ регламентирована независимость Банка России (ст. 75). Согласно ст. 75 п. 1 исключительной денежной единицей Российской Федерации является рубль, при этом денежная эмиссия монопольно осуществляется Центральным банком, а введение и эмиссия прочими банками других денег не допускается. В соответствии с п. 2 ст. 75 Конституции РФ основными функциями Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, ст. 74, 75 устанавливают важнейшие принципы осуществления операций с финансовыми средствами, в частности, принцип недопустимости установления каких бы то ни было препятствий для свободного перемещения финансовых средств.

В Гражданском кодексе РФ определяются правовые положения субъектов, участвующих в гражданском обороте и осуществляющих свою деятельность в кредитной сфере, порядок проведения государственной регистрации (ст. 51) и прекращения их деятельности (ст. 54). В нем также даны общие правила о статусе юридических лиц (гл. 4), правила совершения сделок (гл. 9), общие правила о договорах и обязательствах (подраздел 2). Подробно рассматриваются такие договоры, применяемые в банковской деятельности, как договор банковского вклада (гл. 44), договор банковского счета (гл. 45). Раскрываются вопросы займа и кредита (гл. 42). Обеспечению исполнения обязательств посвящена гл. 23, где, в частности, указывается, что основными формами обеспечения могут служить неустойка, залог, удержание, поручительство, банковская гарантия, задаток. Глава 25 и гл. 26 регламентируют ответственность за нарушение обязательств и прекращение обязательств. Глава 46 посвящена вопросам расчетов — наличных и безналичных. В главе 54 дается характеристика доверительного управления имуществом, рассматриваются вопросы финансового лизинга (§ 6 гл. 34).

Отдельные моменты банковской деятельности регламентируются и Уголовным кодексом РФ, обеспечивающим защиту от наиболее серьезных и общественно-опасных посягательств на права и интересы государства, иных субъектов, осуществляющих свою деятельность в кредитно-банковской сфере, а также физических и юридических лиц, пользующихся услугами банков и иных кредитных учреждений. Например, в ст. 185—186 УК РФ предполагается уголовное преследование за изготовление или сбыт поддельных денег и ценных бумаг, а также выпуск любых денежных знаков, отличных от официальной денежной единицы. Статьи 158, 187 УК РФ предусматривают ответственность за подделку пластиковых карт и платежных документов. Глава 22 учреждает ответственность за совершение незаконных сделок с валютными ценностями, а также за сокрытие средств в иностранной валюте, подлежащих обязательному перечислению на счета в уполномоченные банки, и невозвращение средств в иностранной валюте за границу. Уголовный кодекс РФ предусматривает наказание за разглашение банковской тайны (ст. 183), а также за незаконную банковскую деятельность и осуществление банковской деятельности без регистрации (ст. 172).

Помимо данных законов правовые основы банковской деятельности нашли отражение в изданных Центральным банком РФ инструкциях, регламентирующих все сферы деятельности кредитных организаций, а также в положениях, указаниях, письмах. Среди них наибольшее значение имеют следующие инструкции: № 1 — «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций», в которой отражаются основные экономические нормативы, регулирующие все стороны банковской деятельности; № 75-И — «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», которая заменила Инструкцию № 49, содержавшую основные требования и положения создания и реорганизации кредитной организации; № 59 — «О мерах по пруденциальному надзору»; № 8 — «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации».

Отдельные виды банковских операций регламентируются федеральными законами, например, «О лизинге» — определяет понятие, виды лизинга, правовые основы лизинговых платежей, объекты и субъекты лизинговой сделки; «Об ипотеке» — регламентирует возможности развития ипотечного кредитования в нашей стране; «О простом и переводном векселе» — отражает основные положения Женевских конвенций 1930 г., «О валютном регулировании и валютном контроле» — раскрывает суть валютных операций, проводимых коммерческими банками, «О залоге» — обеспечивает надежную основу кредитования. После августовского (1998 г.) кризиса был принят Закон РФ «О реструктуризации кредитных организаций», который устанавливает основания, порядок и условия проведения мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, определяет основные действия кредитной организации по преобразованию обязательств в уставный капитал и т.д. Большое значение имеет и Федеральный закон РФ «О банкротстве кредитных учреждений», раскрывающий, критерии и процедуру банкротства.

В целом все основные банковские законодательные и подзаконные акты призваны обеспечить управление банковской системой в целом. Так, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установил правовой статус ЦБ РФ, принципы его организации, основные задачи и функции, взаимоотношение с органами государственной власти, систему органов управления и их компетенцию, порядок отчетности, принципы организации наличного денежного обращения, основные инструменты и принципы осуществления денежно-кредитной политики, перечень операций, основные принципы и способы банковского регулирования и надзора, принципы организации безналичных расчетов, порядок вступления в силу нормативных актов, статус, права и обязанности служащих Банка России. В свою очередь Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» установил понятие кредитной организации, банка и небанковских кредитных организаций, банковской системы РФ, определил перечень банковских операций, особенности деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг, принципы взаимоотношений кредитных организаций с клиентами и государством, порядок создания кредитной организации, ее регистрации и лицензирования, основания для отзыва лицензий, порядок открытия филиалов и представительств, принципы обеспечения стабильности деятельности кредитных организаций, банковскую тайну, антимонопольные правила, принципы организации сберегательного дела, организацию отчетности кредитной организации.

И тем не менее действующее в Российской Федерации правовое обеспечение банковской деятельности, несмотря на прогрессивный характер и общую рыночную направленность, все же не в полной мере соответствует нынешней экономической ситуации и международному уровню правового регулирования общественных отношений.

Надзор Банка России за деятельностью коммерческих банков

Банковская деятельность как совокупность банковских операций и услуг весьма разнообразна. В среднем коммерческий банк осуществляет до 200 операций. Такая дифференциация и разнообразие операций и услуг приводят не только к снижению риска всей деятельности банка, но и к уменьшению доходности. Но поскольку главной целью банковской деятельности является получение прибыли, банк не может не идти на проведение рискованных операций, результатом чего часто бывает снижение платежеспособности банков, а иногда и банкротство. Однако неустойчивость банковской системы приводит к большим потерям, что связано с высокой социально-экономической значимостью коммерческих банков и требует регулирования со стороны Центрального банка РФ как банка банков.

Во-первых, коммерческие банки оперируют как бы дважды общественными деньгами — деньгами акционеров, так как в основном по своему капиталу они акционерные банки, и деньгами клиентов, которые привлекаются во вклады, что приводит к необходимости контроля и соответствующей поддержки банков в тяжелых случаях.

Во-вторых, банковская система является основой безналичного обращения в стране, на которое приходится около 68% всего денежного оборота, поэтому нарушения в нем сразу приводят к сбою в проведении платежей, что серьезно отражается на экономике в целом и на людях в частности.

В-третьих, необходимость регулирования связана и с возможным воздействием коммерческих банков на структуру экономики благодаря приоритетному предоставлению кредитов.

В-четвертых, контроль и знание банковской системы делают возможным проведение ЦБ РФ денежно-кредитной политики.

Все это вместе взятое и предполагает не только контроль, но и определенное вмешательство в деятельность коммерческих банков, чтобы сократить риск банковской деятельности и обеспечить более устойчивое положение коммерческих банков.

Банковское регулирование, в процессе которого Банк России осуществляет постоянный надзор и контроль за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, своих нормативных актов, выступает одной из важнейших его функций. Основной целью такого надзора является поддержание стабильности банковской системы и конкретного банка, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Деятельность Банка России в этом направлении основывается на принципах, получивших закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору (Банк России присоединился к этим решениям летом 1997 г.) и предполагающих осуществление банковского надзора на разных стадиях нахождения банковской системы и коммерческого банка — от момента его возникновения до банкротства.

На первой стадии жизненного цикла коммерческого банка Банк России в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» издает инструкции, положения, указания, регламентирующие порядок создания банка и кредитной организации, правила регистрации, слияния, реорганизации и закрытия. Правила регистрации в наиболее общем виде изложены в гл. 10, ст. 58, 59 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где, в частности, отмечается, что «Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их», и Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 11—16), в котором более подробно отражаются требования к получению лицензии и регистрации кредитной организации. Положения этих федеральных законов дополнены Инструкцией № 75-И от 23 июля 1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», которая дает перечень документов, необходимых для получения лицензии и регистрации (учредительский договор, устав, протоколы общего собрания о принятии устава, декларация о доходах учредителей), определяет виды лицензий, которые могут получить кредитные организации как при возникновении, так и при расширении своей деятельности, перечисляет основные причины отказа в выдаче и отзыва лицензий. При выдаче лицензий ЦБ РФ в соответствии с Законом РФ «О центральном банке ...» вправе предъявлять квалификационные требования к руководству коммерческого банка и главному бухгалтеру (ст. 59). Эти требования также сформулированы в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», Инструкции ЦБ РФ № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», Указании ЦБ РФ «О внесении изменений в Инструкцию № 75-И». Данные документы также регламентируют процедуру регистрации и лицензирования банковской деятельности.

Правила регистрации постоянно обновляются и дополняются в соответствии с изменяющейся обстановкой в целях совершенствования банковской системы.

Банк России выдает разрешение на проведение операций не только внутри страны, но и международных. В частности, в целях введения особого режима контроля над отдельными видами банковских операций, связанных с движением капитала, было принято Положение «О порядке выдачи Банком России разрешений на проведение отдельных видов банковских операций, связанных с движением капитала» от 20 июля 1999 г. В нем дается определение основных понятий — инвестора, кредитной организации за границей, инвестиционной операции, оффшорной компании, определен перечень инвестиционных операций, на которые распространяется данное Положение, а также порядок выдачи разрешения на ведение указанных операций. Как уже отмечалось, ЦБ РФ не только выдает лицензии, но и отзывает их. Процедура отзыва лицензии законодательно закреплена. Отзыв лицензии осуществляется в соответствии с федеральными законами «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Инструкцией № 75-И, Положением «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации» № 264 от 2 апреля 1996 г. (с изм. и доп. от 10 марта 1999 г.). Решения об отзыве лицензий принимаются Комитетом банковского надзора Банка России на основании ходатайств главных управлений Банка России, а также его структурных подразделений согласно перечню, установленному Комитетом, и оформляются Приказом ЦБ РФ. В указанном выше Положении также сформулированы случаи отзыва лицензий, порядок их аннулирования. При отзыве лицензии в целях защиты интересов кредиторов, в том числе вкладчиков, Банк России вправе назначить в кредитную организацию своего уполномоченного представителя, деятельность которого регулируется нормативными актами Центрального банка РФ.

Помимо лицензирования кредитных организаций ЦБ РФ имеет право осуществлять регистрацию и лицензирование банковских аудиторов.

Банк России выполняет комплексное регулирование и надзор за всеми сферами деятельности кредитной организации. Он устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности. Особое внимание придается нормативному регулированию, в процессе которого разрабатываются и доводятся до всех кредитных организаций обязательные нормативы, регламентированные ст. 59—65 Федерального закона «О Центральном банке ...» и уточненные Инструкцией № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций». В последней редакции указанной Инструкции, в частности, предусматриваются следующие нормативы и порядок их расчета:

• минимальный размер уставного капитала — устанавливается в размере 1 млн евро для вновь создаваемых банков и 5 млн евро для получения генеральной лицензии
• предельный размер неденежной части уставного капитала. Впервые попытка регулирования структуры уставного капитала коммерческого банка была предпринята в Инструкции Банка России от 11 февраля 1994 г. «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации». В соответствии с п. 2 Письма ЦБ РФ от 17 февраля 1995 г. было запрещено формирование уставного капитала ценными бумагами и нематериальными активами. В редакции Письма ЦБ РФ от 11 апреля 1996 г. доля материальных активов в структуре уставного капитала коммерческого банка в первые годы существования не должна была превышать 20% с доведением ее в последующем до 10% (при этом в расчет не включается стоимость зданий). В настоящее время Центральный банк определил еще и ограничения по внесению иностранной валюты как части уставного капитала;
• норматив достаточности капитала — определяется как отношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска, за вычетом суммы созданных резервов под обесценение ценных бумаг на возможные потери по ссудам 2-й — 4-й групп риска. В соответствии с последней редакцией Инструкции № 1 (от 1 февраля 1999 г.) значение норматива с 1 января 2000 г. устанавливается в зависимости от размера собственных средств банка: от 5 млн евро — 10%, от 1 до 5 млн евро — 11%, менее 1 млн евро — 7%;
• нормативы ликвидности банка (мгновенной, текущей, долгосрочной и общей, а также по операциям с драгоценными металлами) — определяются как соотношение между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и видов активов и пассивов, других факторов и устанавливаются в размере: min 20%, min 70%, max 120%, min 20%, min 10% соответственно;
• максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков — устанавливается в процентах от собственных средств банка (max 25%) и определяется как отношение совокупной суммы требований банка к заемщику и капиталу;
• максимальный размер крупных кредитных рисков — определяется как процентное отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств банка; максимальное значение этого норматива — 800%;
• максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) — устанавливается как процентное соотношение величины вкладов, депозитов или полученных банком кредитов, гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств банка в размере 25%;
• максимальный размер кредитного риска на одного акционера — определяется как отношение совокупной суммы требований банка к тем акционерам, вклад которых в уставный капитал превышает 5% от его зарегистрированной величины к собственным средствам банка, и устанавливается в размере 20%;
• максимальный размер кредитов, займов, гарантий, поручительств, предоставляемых банком своим инсайдерам, — рассчитывается как отношение совокупной суммы требований банка, взвешенных с учетом риска, к инсайдеру банка и связанных с ним лиц и собственному капиталу банка, которое не должно превышать 2%;
• максимальный размер привлеченных денежных вкладов населения — устанавливается как процентное соотношение общей суммы денежных вкладов населения и величины собственных средств банка в размере 100%;
• максимальный размер обязательств банка перед банками — нерезидентами и финансовыми организациями — нерезидентами — определяется как процентное отношение величины обязательств банка перед банками — нерезидентами и финансовыми организациями — нерезидентами к собственным средствам банка в сумме 400%;
• норматив использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц — устанавливается как процентное соотношение вложений банка в акции, приобретенные для инвестирования, а также части вложений банка в акции, приобретенные для перепродажи (за исключением вложений, которые составляют менее 5% зарегистрированных в установленном порядке на дату расчета собственных средств банка) к собственным средствам банка; максимальный размер данного норматива 25%;
• максимальный размер вексельных обязательств банка в сумме 100% — рассчитывается как отношение выпущенных банком векселей и акцептов, 50%-х забалансовых обязательств банка из индоссамента векселей, авалей и вексельного посредничества к собственным средствам банка.

Помимо определения нормативов в соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке ...» Банк России вправе проводить проверки кредитных организаций и их филиалов. Они должны осуществляться либо уполномоченными Совета директоров, либо соответствующими аудиторскими фирмами. Проверки проводятся на основании Инструкции ЦБ РФ от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России». Целью таких проверок в соответствии со ст. 74 указанного Закона является определение реального финансового состояния кредитной организации и ее филиалов, выявление ситуации, угрожающей интересам кредиторов (в том числе вкладчикам), проверка соблюдения ими действующего законодательства. Проверки проводятся комплексно или по отдельным направлениям деятельности данного коммерческого банка или кредитной организации. Комплексные проверки должны предусматривать проверку достоверности отчетов, соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России, соблюдения обязательных экономических нормативов. Такие проверки проводятся не реже одного раза в два года. В соответствии со ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке ...» ЦБ РФ вправе запрашивать у коммерческих банков для этих целей информацию об их деятельности по перечню, определяемому Советом директоров Банка России. По результатам проверок Центральный банк может направлять кредитной организации предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

Проверки по отдельным направлениям деятельности коммерческого банка в большей степени связаны с правильностью проведения операций, выявлением нарушений в обслуживании клиентов, а также нарушений сроков проведения расчетов и операций. В случае выявления таких нарушений Банк России в соответствии с Законом РФ «О Центральном банке ...» (ст. 75) имеет право требовать их устранения, взыскивать штраф в размере до 1/10% от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до 6 месяцев. ЦБ РФ также вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей, реорганизации кредитной организации, изменения нормативов на срок до 6 месяцев, ввести запрет на осуществление отдельных банковских операций на срок до 1 года, а также на открытие филиала на срок до 1 года, назначить Временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев, отозвать лицензию на осуществление банковских операций. В целях защиты интересов вкладчиков Банк России может назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия, своего уполномоченного представителя. С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя прекращается (ст. 76-1 Закона РФ «О Центральном банке ...»).

Перечисленные санкции применяются Банком России в соответствии с Письмом ЦБ РФ от 2 ноября 1997 г. № 206, где отмечается, что до применения мер воздействия в виде ограничения и запрета проведения отдельных банковских операций Главное управление Центрального банка РФ совместно с руководителями Совета и Правления кредитной организации должны рассмотреть недостатки в ее деятельности и определить меры по их устранению. Только при наличии реальной угрозы интересам вкладчиков и кредиторов, непредоставлении отчетности на две отчетные даты или предоставлении искаженной отчетности такие меры воздействия, как ограничения или запрет на проведение банковских операций, могут быть приняты незамедлительно. Перечень банковских операций, на которые вводятся ограничения, приведены в письме Центрального банка РФ от 24 марта 1995 г. № 154.

Необходимость осуществления надзора за коммерческими банками, имеющими филиалы, обусловлена возникновением дополнительных рисков в их деятельности. К таким рискам относятся региональные риски, территориальные и страновые риски, риск потери управляемости (вероятность принятия управляющим филиала несогласованных с Правлением головного банка решений или невыполнение общебанковских указаний и решений). Целью данного надзора является выявление указанных рисков, оценка степени риска для банка и приведение банковской деятельности в соответствие с нормами и требованиями ЦБ РФ.

В осуществлении такого надзора выделяется несколько основных направлений:

1. проверка соответствующих функций и операций как самого банка, так и его филиала;
2. оценка деятельности руководителей филиала;
3. проверка соблюдения филиалом установленных для коммерческих банков норм и лимитов операций;
4. оценка риска по осуществляемой филиалом банка деятельности.

Основой для проведения указанного надзора служит Инструкция № 65 от 11 сентября 1997 г. (с доп. и изм. от 28 сентября 1999 г.) «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы». Надзор осуществляется в следующих формах:

• документарного надзора, включающего анализ отчетности;
• инспекционных проверок, осуществляемых Департаментом инспектирования кредитных организаций ЦБ РФ в соответствии с Инструкцией ЦБ № 34 от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России» и носящих комплексный либо тематический характер;
• применения мер воздействия.

Меры воздействия включают как предупредительные меры, определяемые Инструкцией ЦБ РФ № 59 от 31 марта 1997 г. (с изм. и доп. от 14 октября 1997 г., 15 января 1998 г., 13 апреля 1998 г., 2 июня и 30 октября 1998 г. и 27 сентября 1999 г.) «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», так и серьезные санкции, о которых говорилось выше. К предупредительным мерам относят назначение проверки банка или его филиала, информирование банка о появлении неблагоприятных рыночных тенденций и консультирование его по вопросам оптимальной тактики функционирования в данной экономической ситуации. В случае отнесения банка к группе банков, находящихся в критическом финансовом положении, вводится запрет на осуществление им банковских операций купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной формах (если же осуществляются меры по финансовому оздоровлению, такие ограничения не вводятся).

В настоящее время особое значение придается Банком России созданию филиала банка, т.е. предупреждению филиальных рисков на самом первом этапе его формирования. Порядок открытия филиалов банка регламентируется следующими нормативными актами: Инструкцией Банка России № 75-И от 23 июля 1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», Положением Банка России № 27-П от 29 апреля 1998 г. «О порядке предоставления Центральным банком РФ разрешений уполномоченным банкам на участие в уставном капитале кредитных организаций за границей» и Инструкцией ЦБ РФ № 76-И от 24 августа 1998 г. (с доп. от 14 мая 1999 г.) «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства», в которых ужесточены требования по открытию филиала.

В последнее время Центральный банк все большее внимание уделяет проблеме внутрибанковского контроля. В 1997 г. было принято Положение Банка России № 509 от 28 августа 1997 г. «О внутреннем контроле». В 1999 г., проанализировав ситуацию с внутренним контролем, Банк России издал документ (№ 289-Т от 7 октября 1999 г.) «О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках», в котором обязывал территориальные учреждения проанализировать положение дел с созданием и состоянием внутреннего контроля в кредитных организациях. К кредитным организациям, не создавшим служб внутреннего контроля или не обеспечившим организацию такой работы, применяются следующие меры воздействия: установление контроля за выполнением предъявляемых требований, активное использование права запрашивать информацию за любой период в процессе надзора за состоянием внутреннего контроля, рассмотрение эффективности работы служб внутреннего контроля, которым следует уделять особое внимание.

Важное место в банковском надзоре после 1998 г. стали занимать вопросы финансового оздоровления кредитных организаций. Помимо Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» было принято множество нормативных актов Центрального банка РФ, отражающих основные моменты предупреждения несостоятельности кредитных организаций и мер по их преодолению. В частности, были приняты Инструкция ЦБ РФ № 84-И от 12 июля 1999 г. «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных учреждений», Указание ЦБ РФ от 26 мая 1999 г. № 163-Т «Об организации работы территориальных учреждений Банка России по контролю за осуществлением кредитными организациями мер по финансовому оздоровлению».

Центральный банк регулирует деятельность не только коммерческих банков, но и небанковских кредитных организаций. Основой такого регулирования выступает Положение Центрального банка № 516 от 8 сентября 1997 г. «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам и организаций инкассации». Расчетные небанковские кредитные организации вправе осуществлять следующие операции: открывать и вести счета юридических лиц, осуществлять расчеты по поручению юридических лиц, в том числе банков, корпораций, по их банковским счетам. В зависимости от функционального назначения небанковские кредитные организации могут обслуживать юридических лиц, включая кредитные организации, на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, проводить расчеты по пластиковым карточкам, исполнять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, выполнять операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме. В то же время в указанном Положении четко оговорено, что небанковские кредитные организации не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады с целью их размещения от своего имени и за свой счет.

Для целенаправленного ведения банковского надзора контроль за деятельностью кредитных организаций осуществляется Центральным банком РФ либо непосредственно, либо через специально создаваемые им организации, которые должны быть оперативно независимыми и иметь в своем распоряжении достаточные ресурсы.

В заключение следует еще раз повторить, что банковское регулирование включает следующие основные направления:

1. установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности; получение у кредитной организации необходимой информации о ее деятельности и разъяснений по полученной информации;
2. регистрацию кредитных организаций в Книге государственной регистрации кредитных организаций, а также выдачу и отзыв лицензии на осуществление банковских операций;
3. контроль за приобретением юридическими и физическими лицами долей кредитных организаций, установление обязательных нормативов;
4. проведение проверок, применение санкций к кредитным организациям в случае нарушений ими федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, а также если эти нарушения или операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков);
5. осуществление анализа деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, стабильности банковской системы в целом.