Правовое регулирование государственных расходов

В теории финансового права государственные расходы определяются как затраты государства: на обеспечение жизнедеятельности общества на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности. Содержание и структура государственных расходов зависят от задач, которые решает государство в соответствующем финансовом году.

Государственные расходы осуществляются из различных фондов - как централизованных (бюджета различных уровней, государственные внебюджетные фонды), так и децентрализованных (фондов государственных предприятий и организаций).

Соотношение между централизованными и децентрализованными расходами государства в период перехода к рыночным отношениям, приватизации государственных предприятий вряд ли будет меняться в сторону увеличения децентрализованных. В настоящий период расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также расходы государственных социальных внебюджетных фондов в структуре государственных расходов остаются определяющими.

Государственные расходы осуществляются только в соответствии с финансово-плановыми актами, утверждаемыми компетентными органами, разными способами: финансированием и путем предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Основным способом осуществления государственных расходов является финансирование, под которым понимается безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств в разных формах для осуществления соответствующей деятельности. Безвозвратность и безвозмездность финансирования отличают его от кредитования, предоставления ссуд на условиях возвратности и возмездности.

В условиях перехода к рынку, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения денежных средств из бюджета на основах возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюджетная ссуда.

При осуществлении государственных расходов из любых источников при использовании любых способов должны соблюдаться финансовая дисциплина, принципы законности, эффективности, целесообразности. Финансирование осуществляется в различных формах в зависимости от субъекта, которому предназначаются государственные средства, и объекта.

Бюджетные средства предоставляются государственным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, а также государственным унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления, и учреждениям (ст. 113-115, 120 ГК РФ). Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, все свои основные производственные и непроизводственные расходы должны покрывать за счет собственных доходов (прибыли, амортизационных отчислений) либо банковского кредита. Финансирование их расходов осуществляется только на определенные цели, установленные законом. В частности, на расходы по санации убыточных угольных шахт и разрезов, воспроизводство минерально-сырьевой базы, конверсию оборонной промышленности, на инвестиции (капитальные вложения) под определенные проекты и т. д.

В условиях рынка будет наблюдаться переход от прямого субсидирования (финансирования путем выдачи субсидий) предприятий к предоставлению гарантий государства под инвестиционные проекты. Гарантии государства для развития инвестиционной деятельности очень важны, но полностью отказаться от субсидирования (помощи) предприятиям невозможно и вряд ли целесообразно. Как отмечалось в литературе, даже в странах с развитой рыночной экономикой производственная и социальная инфраструктура, некоторые виды сельскохозяйственного производства регулярно получают финансовую помощь государства

Проблемам инвестиций в экономике России, в том числе и в государственный сектор производства, уделяется большое внимание и в теоретическом, и в практическом плане

Государственные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия), получают государственные средства в порядке финансирования как на расходы по текущей деятельности, так и на инвестиции. Аналогично финансируются и учреждения, т. е. некоммерческие организации, созданные для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. В условиях перехода к рынку некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность в пределах, предусмотренных их уставами, и, следовательно, у них появляются дополнительные источники финансирования, кроме средств бюджета соответствующего уровня.

Обеспечение учреждений государственными денежными средствами в науке финансового права получило название «сметно-бюджетное финансирование». Такое название определяется тем, что указанные субъекты получают ассигнования из бюджета соответствующего уровня и используют их на основе утвержденных финансовых планов - смет.

Сметы устанавливают объем, целевое направление с поквартальным распределением средств, выделяемых учреждениям из бюджета соответствующего уровня для выполнения стоящих перед ними задач.

Сметы подразделяются на индивидуальные и сводные. Утверждаются сметы и на централизованно проводимые мероприятия. Индивидуальная смета объединяет только расходы конкретного учреждения. Индивидуальные сметы учреждений, принадлежащих к одной отрасли или сфере деятельности, объединяются соответствующими министерствами, комитетами или иными федеральными органами исполнительной власти в сводный перечень расходов (сводная смета соответствующего федерального органа исполнительной власти) и направляются в Министерство финансов России для учета показателей в проекте федерального бюджета на конкретный бюджетный год.

Сметы составляются на основе соответствующих норм расходов.

Нормы расходов — единые измерители расходов по однородным учреждениям.

Нормы расходов подразделяются на обязательные (штаты и ставки заработной платы, расходы на командировки, питание, медикаменты) и расчетные — необязательные (расходы на содержание зданий, сооружений, затраты на освещение, отопление).

Нормы расходов, учитываемые при составлении смет, могут быть материальными и денежными. Материальные нормы определяют объем материальных (натуральных) средств на единицу измерения расходов (например, количество продуктов питания на одного осужденного в местах лишения свободы). Денежные нормы являются стоимостным выражением материальных (натуральных) норм расходов.

Нормы расходов делятся также на индивидуальные и комбинированные. Индивидуальная норма расходов предусматривает расходы на одну цель, например питание, медицинское обслуживание одного осужденного. Совокупность индивидуальных норм по определенному показателю образует комбинированную норму, например расходы на содержание одного осужденного в день.

Порядок осуществления сметно-бюджетного финансирования зависит от направления расходов субъектов финансирования.

Важным направлением сметно-бюджетного финансирования является финансирование инвестиций. В условиях кризиса и спада производства наблюдается резкое снижение государственных инвестиций как в производственную, так и в социальную сферу.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:

оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетные учреждения как некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 ГК РФ могут осуществлять деятельность, приносящую доходы лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. До введения в действие БК РФ такие доходы, полученные бюджетными учреждениями, имели правовой режим «внебюджетных средств», т.е. полученные средства от соответствующей деятельности использовались в качестве дополнительного источника финансирования бюджетного учреждения, сверх средств, выделяемых ему из соответствующего бюджета. Как уже отмечалось ранее, Бюджетный кодекс РФ не закрепляет категорию «внебюджетных средств», не устанавливает их специального правового режима. В ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, иные суммы принудительного изъятия и иные неналоговые доходы.

Указанные неналоговые доходы, большинство которых находились в правовом режиме «внебюджетных средств», в соответствии с бюджетным законодательством будут отражаться в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Инвестиционная деятельность - важнейшее направление государственных расходов как для государственных унитарных предприятий, занятых в сфере материального производства, так и для бюджетных учреждений.

Правовой основой финансирования капитального строительства на территории России являются: Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. и Временное положение о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории Российской Федерации, утвержденное Правительством РФ от 21 марта 1994 г. № 220, которые регулируют финансирование и кредитование строящихся предприятий и объектов, включенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд. Капитальные вложения могут финансироваться за счет различных источников:

собственных финансовых ресурсов и внутрихозяйственных резервов инвестора;
заемных финансовых средств инвесторов или переданных им средств;
привлеченных финансовых средств инвестора;
финансовых средств, централизуемых объединениями (союзами) предприятий в установленном порядке;
редств внебюджетных фондов;
средств федерального бюджета, предоставляемых на безвозвратной и возвратной основе, средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
средств иностранных инвесторов.

Средства федерального бюджета являются одним из источников финансирования, при этом возможно финансирование на возвратной и безвозвратной основе.

Финансирование капитальных вложений по стройкам и объектам может осуществляться как за счет одного, так и за счет нескольких источников. Финансирование государственных централизованных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной основе, осуществляется в соответствии с утвержденным перечнем строек и объектов для федеральных государственных нужд при отсутствии других источников или в порядке государственной поддержки строительства приоритетных объектов производственного назначения при максимальном привлечении собственных, заемных и других средств.

Финансирование капитальных вложений по стройкам и объектам может осуществляться как за счет одного, так и за счет нескольких источников.

Для открытия финансирования государственных централизованных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета, предоставляемых на безвозвратной основе, государственные заказчики представляют в Министерство финансов Российской Федерации выписки из утвержденного в установленном порядке перечня строек и объектов государственных капитальных вложений, государственные контракты (договоры строительного подряда) по строительству объектов для федеральных государственных нужд.

Государственные заказчики (федеральные органы исполнительной власти) перечисляют средства федерального бюджета, предоставленные на безвозвратной основе для финансирования государственных капитальных вложений, заказчикам (застройщикам) в пределах сообщенных им объемов финансирования централизованных капитальных вложений. Для оформления финансирования государственных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе заказчики (застройщики) обязаны представить кредитным организациям, осуществляющим операции по финансированию, определенные документы.

Для оформления безвозмездного финансирования государственных централизованных капитальных вложений за счет средств федерального бюджета заказчики должны представить в соответствующий банк следующие документы:

титульные списки вновь начинаемых строек с разбивкой по годам;
государственные контракты (договоры строительного подряда) на весь период строительства с указанием формы расчетов за выполненные работы;
сводные сметы (сметные расчеты) стоимости строительства, охватывающие расходы, необходимые для строительства любого объекта (данные расходы распределяются по 12 главам);
заключения государственной вневедомственной экспертизы и государственной экологической экспертизы по проектной документации;
уточненные объемы капитальных вложений и строительно-монтажных работ по переходящим стройкам.

Законодательство регламентирует и другие вопросы, связанные с финансированием капитальных вложений.

За счет средств федерального бюджета может оказываться краткосрочная финансовая поддержка на строго определенные цели:

на производство структурной перестройки производства;
для расчетов по целевым кредитам, направляемым на закупку оборудования и материалов;
на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования, материалов, в том числе и за рубежом.

Краткосрочная финансовая поддержка из федерального бюджета осуществляется в форме выдачи ссуды, предоставляемой по распоряжению Правительства Российской Федерации, основанному на заключении Министерства экономики Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации. При положительном решении Правительством вопроса о предоставлении ссуды между организацией и Министерством финансов Российской Федерации заключается договор об условиях предоставления и возврата ссуды.

Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, осуществляют свою финансовую деятельность на основе специального финансово-планового акта - баланса, в котором в денежной форме отражаются все стороны работы предприятия. Баланс составляется на год с поквартальной разбивкой. Сводные балансы по отраслям составляются на основе годовых балансов предприятий. Баланс (форма № 1) является важнейшей частью годового бухгалтерского отчета, который включает в себя и иные формы, документы. Особое значение имеет отчет о финансовых результатах и их использовании (форма № 2).