Бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления

В советском и российском законодательстве, в юридической литературе широко применялся и применяется термин «бюджетные права» для характеристики прав государства, его административнотерриториальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных правоотношений. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения. Однако бюджетные права в большинстве случаев взаимосвязаны с юридическими обязанностями. Например, право законодательных (представительных) органов власти принимать бюджет тесно связано с необходимостью принятия бюджета и обязанностью данных органов принять бюджет, поэтому правильнее было бы говорить не о бюджетных правах, а о полномочиях (или компетенции) тех или иных органов власти в бюджетной сфере.

В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу. Такой же подход использован и в ст. 7—9 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ), где бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления определены как установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;

Уровень полномочий тех или иных органов власти определяется местом этих органов в системе управления обществом и государством. Самыми широкими полномочиями в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченный перечень бюджетных прав распространяется на субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления. Разграничение бюджетной компетенции установлено Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ.

Российская Федерация — суверенное государство, субъект международного права. В силу этого Российская Федерация имеет право на самостоятельный бюджет.

Распределением полномочий в сфере бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации: принимаются законы, устанавливающие правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений; определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства страны.

I. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования бюджетных правоотношений

1. Право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Эти принципы устанавливаются федеральным законом (п. 3 ст. 75 Конституции РФ). Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы

РФ находится в компетенции Российской Федерации.

2. Право на федеральном уровне разграничивать полномочия по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, т.е. определяются расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, а также расходы, совместно финансируемые из бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

3. Компетенция в решении следующих вопросов:

определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета;
утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении;
утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 7 БК РФ).

Федеральные органы государственной власти организуют составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

4. Компетенция в утверждении бюджетной классификации РФ.

Бюджетная классификация РФ утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями.

5. Полномочия в области регулирования государственного и муниципального долга по вопросам:

определения основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
установления федеральными законами порядка осуществления заимствований РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; управления долгом РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
осуществления государственных заимствований РФ и предоставления кредитов иностранным государствам, а также управления государственным долгом РФ;
формирования, обеспечения погашения и обслуживания внешнего долга, определения перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований (ст. 7 БК РФ).

6. Полномочия по регулированию межбюджетных отношений:

устанавление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.

7. Контроль за использованием переданных в нижестоящие бюджеты средств.

На федеральном уровне должны устанавливаться государственные минимальные социальные стандарты — государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и из бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории страны. На уровне РФ устанавливаются также нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

Федеральные органы государственной власти устанавливают единые формы бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 165 Бюджетного кодекса РФ решение данных вопросов находится в компетенции Министерства финансов РФ.

На федеральном уровне определены перечень и порядок формирования государственных внебюджетных фондов, организационные вопросы управления их деятельностью.

II. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Каждый субъект Российской Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения.

1. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за исполнением бюджета и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют бюджеты субъектов Российской Федерации и осуществляют контроль за их исполнением.

2. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации принимают решения о введении региональных налогов и сборов в соответствии с действующим налоговым законодательством страны, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.

3. В компетенции субъектов находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами.

Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности данного субъекта, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта.

Субъекты Российской Федерации при недостаточности собственных финансовых ресурсов имеют право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, образуемого в составе федерального бюджета.

4. В компетенции органов государственной власти субъектов Федерации находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам и предоставление такой помощи и ссуд. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предоставления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют ряд полномочий в сфере регулирования государственного долга субъекта. В компетенции данных органов находятся вопросы:

определения перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов РФ;
осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации и управления его государственным долгом.

III. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Наличие местного бюджета, таким образом, является неотъемлемым признаком муниципального образования. Бюджетный кодекс РФ подразделяет местные бюджеты следующим образом:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.

Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности жителей и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав.

1. Органы местного самоуправления устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроля за их исполнением, порядок утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов и последовательно осуществляют все стадии бюджетного процесса.

2. Они самостоятельно определяют порядок направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов.

В соответствии с ч. I ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к собственным доходам местных бюджетов относятся:

средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
добровольные пожертвования;
иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях муниципальных образований, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований согласно

Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

К местным налогам и сборам относятся:

земельный налог;
налог на имущество физических лиц;
торговый сбор.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливаются Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на территориях поселений, городских округов (межселенных территориях), если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений, городских округов (межселенных территориях) согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления поселений, городских округов (муниципальных районов).

Торговый сбор устанавливается Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и обязательны к уплате на территориях, включаемых в границы муниципальных районов (городских округов), если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Торговый сбор вводится в действие и прекращает действовать на территориях муниципальных районов (городских округов) согласно Налоговому кодексу РФ и в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов).

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской

Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Все муниципальные образования имеют право на минимальный местный бюджет. Минимальные местные бюджеты муниципальным образованиям обеспечивают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Если переданных доходных источников будет недостаточно для обеспечения минимального местного бюджета, местному бюджету будет предоставлена финансовая помощь в виде субвенций из федерального и региональных фондов компенсации.

3. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями они вправе требовать предоставления необходимых для их осуществления материальных финансовых ресурсов. Органы местного самоуправления вправе предусмотреть в местных бюджетах в качестве их составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

4. К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством РФ, увеличивать нормы расходов на содержание милиции, обеспечение общественной безопасности и т.д.

5. Право контроля за исполнением местных бюджетов принадлежит представительным органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

6. В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют муниципальные заимствования и управление муниципальным долгом.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

7. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ единых нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов;
составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

8. Органы местного самоуправления поселений наряду с перечисленными полномочиями в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.