Бюджетная система Российской Федерации

Понятие, организация и функции бюджетной системы РФ

Бюджет, как сказано в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. С правовой точки зрения бюджет — это:

1. централизованный фонд денежных средств, создаваемый в соответствии с действующим законодательством для финансирования расходов государства, национально-государственного или административно-территориального образования;
2. основной финансовый план государства, национально-государственного или административно-территориального образования, где в законодательном порядке определены его доходы и расходы.

Бюджетная система РФ согласно Бюджетному кодексу РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).

В зависимости от государственного устройства страны существуют следующие схемы организации бюджетной системы:

1. в унитарных государствах — из двух звеньев (центральный и местные бюджеты);
2. в федеративных — из трех звеньев (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты).

Российская Федерация — федеративное государство, поэтому в соответствии с Бюджетным кодексом РФ ее бюджетная система представляет собой трехуровневую иерархическую систему:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень — местные бюджеты (около 30 тыс.), в том числе муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений.

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Формирование бюджетов ЗАТО имеет определенные особенности. В доходы таких бюджетов зачисляются все налоги, сборы и иные поступления с их территории. При этом дефицит бюджета закрытого административнотерриториального образования покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке, определяемом

Правительством РФ. Данное отступление от общего бюджетного правила вызвано тем, что специфика ЗАТО и размещенных на их территории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.

Первым (главным) звеном бюджетной системы России является федеральный бюджет Российской Федерации — основной финансовый план государства на текущий год. В нем концентрируется основная часть ресурсов бюджетной системы страны. Он выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социальнокультурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и обслуживание государственного долга.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

Основными функциями федерального бюджета являются:

1. перераспределение национального дохода и ВВП;
2. государственное регулирование и стимулирование экономики;
3. финансовое обеспечение социальной политики;
4. контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

При рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений.

Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории Российской Федерации.

Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, более эффективному использованию государственных средств. Важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств.

В процессе финансового планирования через бюджет оказывается наибольшее воздействие на отрасли хозяйства и учреждения непроизводственной сферы. Будучи основным финансовым планом образования и использования государственного фонда денежных средств, бюджет связан со всеми предприятиями и организациями.

Государственный бюджет выполняет функцию организатора распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через бюджет распределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы материального производства, он влияет на размеры накопления, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.

Федеральный бюджет связывает основные финансовые институты: государственные финансы, налоги, государственные займы и кредиты; оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную и страховую сферы.

Второе звено бюджетной системы РФ — это субъектные (республиканские, краевые, окружные и областные, т.е. региональные) бюджеты. В их задачи входит:

• обеспечение денежными ресурсами политических, административных, социальных и других функций государственно-национальных и административно-территориальных образований;
• экономическое воздействие на производственную деятельность организаций в рамках их территорий;
• решение социально-экономических и культурных вопросов.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ (ст. 15 БК РФ).

По каналам региональных бюджетов в современных условиях финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: жилищно-коммунальное хозяйство — 100% общегосударственных расходов, образование — 79%, культуру — 77%, здравоохранение — 86%, осуществление социальной политики — 62%. Из всей государственной поддержки отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта на долю регионов приходится 73%.

В условиях перехода к рыночной экономике роль и значение бюджетов субъектов Российской Федерации неуклонно возрастают.

Бюджеты становятся финансовой базой социально-экономического развития территорий путем финансирования производственных организаций, социальных мероприятий, подготовки кадров и т.д.

Третье звено бюджетной системы — местные бюджеты. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования (ст. 14 БК РФ).

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Местные бюджеты обеспечивают финансовыми ресурсами местное самоуправление, реализацию местных социально-экономических задач, а также выполнение делегированных от вышестоящих органов власти ряда функций в области социально-культурных и политических мероприятий.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в его состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ (ст. 14 БК РФ).

Элементами бюджетной системы РФ являются также государственные внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). В Российской Федерации это Федеральный Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования.

Их задачами является финансирование конкретных социальноэкономических таких целевых мероприятий, как страхование, пенсионное обеспечение, медицинское страхование и др.

Принципы построения бюджетной системы РФ

Принципы, на которых базируется бюджетная система Российской Федерации, указаны в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ.

1. Единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ). Это означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ). Соответствующие виды доходов (полностью или частично) и полномочия по осуществлению расходов закрепляются за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Он предполагает следующее:

• право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджета;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ, введена Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ). Определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляются при обязательном их равенстве, без каких-либо преференций.

5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ). Все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

6. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ). Объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ). Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

9. Принцип гласности (ст. 36 БК РФ). Во исполнение этого принципа предполагается:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
• обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

10. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.