Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

Общая характеристика и виды финансово-правовых норм

Финансовое право представляет собой сложную и многообразную систему финансово-правовых норм. Финансово-правовая норма — это простейший элемент, «клеточка» финансового права, которая обладает всеми общими чертами правовой нормы, но имеет и характерные особенности. Каждой финансово-правовой норме присущи следующие общие признаки нормы права: она содержится в нормативных правовых актах и иных источниках, принимаемых компетентными органами государства, органами местного самоуправления или должностными лицами; имеет общеобязательный характер; обеспечена принудительной силой государства.

Одновременно финансово-правовая норма выступает относительно самостоятельным, целостным явлением, которое имеет собственное, только ей присущее содержание, свои специфические признаки, совокупность образующих ее элементов.

Характерные черты финансово-правовой нормы проявляются в сущности регулируемых ею отношений, т. е. отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Предназначение нормы финансового права для функционирования в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов обусловливает ее особенности, проявляющиеся: а) в ее содержании; б) характере установленных в ней предписаний; в) мерах ответственности за нарушение предусмотренных в ней правил; г) способах защиты прав участников финансовых отношений.

Содержание нормы финансового права составляют: предписание о том, как следует действовать субъектам, вступающим в конкретное финансовое правоотношение, закрепленное этой нормой; условия, при которых норма финансового права действует; само правило поведения; санкции, применяемые государством к нарушителям финансового законодательства.

В качестве конкретного правила поведения норма финансового права должна не только содержать, но и детализировать указанные параметры.

Характерная особенность содержания финансово-правовой нормы состоит в том, что она отражает наиболее важные, существенные признаки, которые неизбежно присутствуют, повторяются во всех конкретных финансовых правоотношениях, возникающих на ее основе. Благодаря этому финансово-правовая норма и приобретает способность быть регулятором публичных финансовых отношений.

Норма финансового права представляет собой своеобразный каркас (эталон, модель) общественных отношений в сфере финансов, характеризует их наиболее устойчивые, типичные черты.

В финансовых правоотношениях устойчивые, типичные признаки финансовых отношений могут конкретизироваться и дополняться специфическими индивидуальными признаками финансов или субъектов финансового права. При этом особенные признаки могут оказывать значительное влияние на возникновение, изменение или прекращение конкретного финансового правоотношения.

Однако любое финансовое правоотношение, каким бы специфическим оно ни было, может возникнуть и существовать при одном обязательном условии — финансовое правоотношение должно полностью соответствовать всем требованиям, общим типичным признакам, закрепленным соответствующей нормой финансового права. Несоблюдение каких-либо требований финансово- правовой нормы неизбежно повлечет различные негативные последствия: от отказа государства в защите прав и законных интересов участников финансовых отношений до признания подобного финансового правоотношения правонарушением и применения к виновным финансово-правовых санкций.

Свойство финансово-правовой нормы отражать наиболее устойчивые, главенствующие и специфические черты финансовых отношений возникает не само собой, а является результатом научной и нормотворческой деятельности. В общественной жизни редко складываются публичные финансовые отношения, которые только после их возникновения будут урегулированы правовыми нормами. Как правило, государство или муниципальное образование своим властным велением вызывает к жизни необходимые публичные финансовые отношения и придает им адекватные внешние формы. Необходимость государственного и муниципального нормотворчества в финансовой сфере обусловлена закономерностями объективного развития и отражает потребности государства (муниципального образования) в финансовых ресурсах.

В целях достижения эффективности финансово-правового регулирования нормы финансового права должны быть материально обоснованы и экономически оправданы.

Таким образом, финансово-правовая норма — это установленное государством (муниципальным образованием) и обеспеченное мерами государственного принуждения властное предписание, определяющее правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства или муниципального образования.

Финансово-правовые нормы можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений выделяют следующие их основные виды: обязывающие финансово-правовые нормы — нормы, требующие от участников финансовых отношений совершения активных действий: встать на учет в налоговые органы; использовать по целевому назначению бюджетные субвенции; осуществлять ведение кассовых операций и т. д. За неисполнение либо несвоевременное исполнение субъектами финансового права возложенных на них обязанностей со стороны государства применяются различные меры принуждения. Обязывающий характер присущ большинству финансово-правовых норм, что является прямым отражением основного метода финансового права — метода властных предписаний; запрещающие финансово-правовые нормы — нормы, содержащие категорические требования к участникам финансовых правоотношений не совершать определенные деяния под угрозой применения санкций со стороны государства. Данный вид финансово- правовых норм нацеливает субъектов финансового права на пассивное поведение в виде отказа от совершения запрещенных государством деяний. Так, Центральному банку РФ запрещается осуществлять денежную эмиссию для покрытия бюджетного дефицита. Запрещающие финансово-правовые нормы могут также устанавливать пределы дозволенного поведения субъектов финансового права. Например, юридическим лицам запрещено осуществлять между собой денежные расчеты в наличной форме на сумму более чем 100 тыс. руб. в день; данные действия образуют состав финансового правонарушения и влекут применение финансовых санкций; уполномочивающие финансово-правовые нормы — нормы, устанавливающие права субъектов финансового права использовать свои субъективные права. Например, субъекты РФ имеют право осуществлять внутренние заимствования. Уполномочивающие нормы не обременены признаком обязательности, они представляют субъектам финансового права возможность самостоятельно определять, в какой ситуации и в каком объеме реализовывать права, предоставленные им финансово-правовой нормой. Отказ субъектов финансового права от использования принадлежащих им прав не влечет применения мер государственного принуждения.

По своему содержанию финансово-правовые нормы могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют содержание финансово-правовых отношений, т. е. состав финансовой системы, юридические факты, правовой статус субъектов финансового права, принципы финансового права, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством (муниципальным образованием), источники формирования кредитных ресурсов банков, объекты налогообложения, ставки налогов и т. д. Материальные нормы имеют денежное содержание.

В качестве примера можно привести ежегодно принимаемые законы (решения) о бюджетах, большинство норм которых являются материальными. Любая материальная норма будет являться регулятором общественных отношений только в случае подключения к такому регулированию соответствующих процедурно-процессуальных предписаний. В противном случае материальная норма выступает только средством информации.

Процессуальные финансово-правовые нормы закрепляют правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований — финансовые процедуры, порядок применения и действия финансово-правовых норм, сроки, финансовую юрисдикцию, функции финансово-кредитных органов и т. д. Таковы, например, нормы, содержащиеся в части третьей БК РФ, регулирующие бюджетный процесс. В финансовом праве процессуальные нормы имеют важное значение, поскольку обеспечивают формализованность финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Стремительное развитие финансового законодательства обусловливает значительное увеличение финансово-правовых норм.

Так, анализ нормативных правовых актов субъектов РФ свидетельствует о том, что расширение федерального законодательства осуществляется как материальными, так и процессуальными финансово- правовыми нормами. Материальные финансово-правовые нормы в данной ситуации для субъектов РФ и муниципальных образований устанавливают дополнительные (расширительные) права и обязанности, основанные на федеральной норме.

Процессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок реализации материальной нормы федерального закона, что в условиях федеративного государства наиболее актуально, поскольку позволяет осуществлять финансовую деятельность в рамках единого государства, но с учетом региональных и местных особенностей, традиций.

В финансовом праве нет строгого подразделения на материальную и процессуальную отрасли: большинство финансово-правовых институтов в единстве концентрируют материальные и процессуальные нормы. Однако процессуальные нормы четко обособлены в бюджетном праве; в налогом праве также можно без труда выделить нормы процедурного характера.

Норма финансового права по своей логической структуре является относительно самостоятельным явлением, имеет собственное содержание, которое определенным образом организовано, соединено в единое целое. Структура финансово-правовой нормы включает три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию. Составные части финансово-правовой нормы и способы их взаимосвязи соответствуют ее назначению как регулятора общественных публичных отношений в финансовой сфере. В совокупности элементы финансово-правовой нормы закрепляют все те требования, свойства, которые обеспечивают реальное действие этой «клеточки» права, ее воплощение в конкретные финансовые правоотношения.

Финансовые правоотношения: понятие, особенности и классификация

В сфере финансовой деятельности государства и местного самоуправления складываются различные и многообразные социальные взаимоотношения. Финансовые отношения содержат в себе наиболее общие признаки движения (распределения, перераспределения) и соотношения между собой финансовых средств различных уровней. Развитие финансовых отношений объективно требует четкого регулятора, каковым является право. В результате правовой регламентации финансовых отношений государство придает им юридическую формализованность и, таким образом, финансовые отношения приобретают новое качество и особый вид — становятся правовыми. Финансовые отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство.

В финансовой сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок установления и взимания налогов, определяет способы использования валютных ценностей и т. д.

В процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления складываются и такие отношения, которые не требуют правового регулирования (например, аналитический учет, подготовительные расчеты проектов бюджетов и т. п.). Однако названная категория финансовых отношений не определяет сущности финансовой деятельности государства и местного самоуправления, поэтому именно финансовые правоотношения необходимы для осуществления целей в области аккумулирования, распределения и использования публичных финансов.

Финансовое правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений, поэтому оно обладает общими признаками любого правоотношения, но имеет и характерные специфические особенности. Общим в финансовых правоотношениях является то, что они возникают, изменяются или прекращаются только на основе правовых норм; индивидуально определены участники каждого конкретного правоотношения; связь между участниками правоотношения выражается через их субъективные права и юридические обязанности; эти правоотношения носят волевой характер; охраняются государством.

Поскольку сфера возникновения всех финансовых отношений — финансовая деятельность государства и муниципальных образований, то специфика этой области общественной жизни обусловливает следующие характерные черты финансовых правоотношений: во-первых, они возникают и функционируют в процессе планового аккумулирования, распределения и использования государственных или муниципальных денежных фондов; во-вторых, они являются разновидностью имущественных отношений, носящих публичный характер. Следует отметить, что в ходе осуществления финансовой деятельности возникают и процессуальные (организационные) правоотношения, но они имеют вторичный (производный) характер, ибо обеспечивают движение финансовых ресурсов государства и муниципальных образований; в-третьих, финансовые правоотношения требуют обязательного участия государства или муниципального образования в лице компетентных органов или должностных лиц; в-четвертых, большинство финансовых правоотношений имеют субординационный характер и построены по схеме «власть — подчинение»; в-пятых, юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством.

Указанные черты только в совокупности дают полное представление о финансовом правоотношении.

Финансовые правоотношения представляют собой своеобразный синтез правовых и экономических материй, являясь как бы экономико-правовой категорией. На экономическую природу финансовых правоотношений обращал внимание Е. А. Ровинский, отмечая, что «важнейшая особенность финансовых правоотношений заключается в том, что они являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных экономических отношений». В финансовой деятельности государства и муниципальных образований разновидностью экономических отношений являются отношения по аккумулированию доходных источников в бюджеты, по поводу бюджетного финансирования, отношения в сфере межбюджетного субсидирования и т. п. Развитие федеративных отношений и становление института местного самоуправления обусловливают активное использование имеющихся финансовых инструментов и развитие новых механизмов финансовой деятельности. Следовательно, финансовые правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований в целях материального обеспечения задач и функций конкретной территории.

При отграничении финансового правоотношения от смежных правоотношений (например, от административного, гражданского, конституционного) определяющим признаком является их возникновение в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований и урегулирование нормами права.

Таким образом, финансовые правоотношения — это являющиеся по сути экономико-правовыми общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, имеющие властно-имущественный характер и выражающие публичные интересы.

Финансовые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии определенных условий, предусмотренных нормами финансового права. Такими условиями служат юридические факты — конкретные жизненные обстоятельства, при которых только на основе правовой нормы между субъектами финансового права должны сложиться правоотношения. Многообразие видов финансовых правоотношений обусловливает наличие огромного количества жизненных обстоятельств, признаваемых финансовым законодательством в качестве юридических фактов. Наиболее полной и имеющей существенное значение для понимания значимости юридических фактов в процессе планового аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов является их классификация по волевому признаку на действия и события.

Юридические факты-действия — это поведение субъектов финансового права, осуществляемое согласно их воле и желаниям.

Такое поведение может полностью соответствовать требованиям действующего финансового законодательства либо ему противоречить.

В зависимости от степени согласования с финансово-правовыми нормами юридические факты-действия подразделяются на правомерные и неправомерные.

В состав правомерных действий входят юридические акты, юридические поступки и правомерные действия, совершаемые с намерением достичь определенного финансово-правового результата или создающие какой-либо выраженный в материальной форме результат.

Большую часть неправомерных действий составляют финансовые правонарушения, т. е. виновные противоправные действия или бездействие. Неправомерными являются и так называемые объективно-противоправные действия, т. е. акты поведения субъектов финансового права, приводящие к противоправному результату.

К названной группе относятся например, случаи неисполнения налогоплательщиком обязательств вследствие действия непреодолимой силы; принятия субъектами РФ финансовых нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству либо содержащих иные правотворческие ошибки, и т. д.

Юридические факты-события представляют собой обстоятельства, порождающие юридически значимые последствия, но не зависящие от воли людей. Например, смерть налогоплательщика прекращает налоговое правоотношение; увечье, полученное сотрудником налоговой службы при исполнении им своих служебных обязанностей, является страховым случаем, т. е. юридическим фактом, лежащим в основе права требования выплаты страхового возмещения, и т. п.

Многообразие финансовых правоотношений предполагает разнообразные способы их классификации.

В зависимости от способов реализации прав финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные финансовые правоотношения основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений, составляют основу соблюдения финансовой дисциплины и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов. С помощью этого вида финансовых правоотношений обеспечивается реализация регулирующей функции права.

Охранительные финансовые правоотношения возникают вследствие совершения правонарушения и означают правовую связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем в процессе выявления факта финансового правонарушения, а также применения к нарушителю финансово-правовых санкций.

Через действие охранительных финансовых правоотношений реализуется охранительная функция права.

В зависимости от структуры финансовой системы России финансовые правоотношения подразделяются: на бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности предприятий.

В зависимости от характера финансово-правовых норм, лежащих в основе финансовых правоотношений, последние бывают материальными и процессуальными. Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) относительно материальных правоотношений.

Помимо рассмотренных видов финансовые правоотношения могут быть подразделены: по структуре их юридического содержания — на простые и сложные; по своему объекту — на имущественные и неимущественные; по юридическому характеру взаимоотношений участников — на вертикальные и горизонтальные; по форме проявления — на двусторонние и многосторонние и т. д.

Финансовое правоотношение, как и любое иное органически целое образование, имеет свою строго определенную структуру (состав), т. е. совокупность составляющих его взаимосвязанных элементов: субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность. Все составные части финансового правоотношения направлены на достижение целей финансовой деятельности государства (муниципальных образований) и обусловлены спецификой этой деятельности. Однако каждый отдельный компонент выполняет особые, только ему присущие функции. При отсутствии хотя бы одного из названных элементов становится невозможным наличие и самого финансового правоотношения. Благодаря такому составу финансовое правоотношение оказывается в состоянии выполнить все возлагаемые на него функции в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Содержание финансового правоотношения как способа реализации норм финансового права в финансовой деятельности выражается в следующих трех функциях: во-первых, финансовое правоотношение детализирует круг лиц, на которых распространяет свое действие финансово-правовая норма; таким образом в финансовом правоотношении участвуют не абстрактные субъекты, а индивидуально определенные лица; во-вторых, оно переводит абстрактные права и обязанности в плоскость финансово-правового статуса конкретных субъектов; при этом возможна конкретизация или дополнение состава финансового правоотношения с учетом определенных условий его осуществления (например, финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется, в частности, на основе местных традиций и особенностей); в-третьих, финансовое правоотношение создает конкретные ситуации для реализации мер государственного принуждения и финансово-правовых санкций в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектами своих обязанностей.

Субъекты финансового права

Государство, регулируя с помощью юридических норм отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности, определяет субъектов финансового права. Точное определение субъекта финансового права имеет важное практическое значение, поскольку позволяет выявить круг лиц, которые вступают в финансовые отношения и действия которых влекут юридически значимые последствия. Наличие критериев, позволяющих относить какое-либо физическое или юридическое лицо к субъектам финансового права, дает возможность установить, какие лица и их действия подпадают под юрисдикцию финансового законодательства.

Только такие субъекты могут иметь права и нести обязанности, предусмотренные нормативными финансово-правовыми актами.

Субъектами финансового права являются лица (физические или юридические), государственно-территориальные образования и их органы, за которыми финансовым законодательством признано особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных финансовых правоотношениях.

Приведенное определение содержит основной юридический признак субъекта финансового права — наличие правосубъектности, т. е. признаваемой финансовым законодательством способности быть участником конкретных финансовых правоотношений.

Понятие «финансовая правосубъектность» включает понятия «финансовая правоспособность» и «финансовая дееспособность ». Финансовая правоспособность — это способность иметь финансовые права и нести обязанности, предусмотренные нормативными финансово-правовыми актами. Финансовая дееспособность — это способность субъекта самостоятельно либо через представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также нести ответственность за их неправомерную реализацию.

Субъекты финансового права имеют определенные права и несут обязанности, выполнение и соблюдение которых гарантируют планомерное аккумулирование, распределение и использование государственных (муниципальных) денежных фондов в публичных целях.

Финансовая правосубъектность, таким образом, выступает своеобразным правовым средством включения субъектов финансового права в сферу правового регулирования финансового законодательства и является обязательной предпосылкой финансово-правового статуса.

Финансово-правовой статус — это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права.

Понятия «субъект финансового права» и «субъект (участник) финансового правоотношения» имеют разное юридическое содержание.

Субъектом финансового права является лицо, имеющее потенциальную возможность быть участником финансовых правоотношений.

Субъектом финансового правоотношения является индивидуально определенный реальный участник конкретного правоотношения.

Вступая в конкретное финансовое правоотношение, субъект финансового права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) финансового правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в него.

Следовательно, понятие «субъект финансового права» по своему объему больше, чем понятие «субъект (участник) финансового правоотношения». Статус субъекта (участника) финансового правоотношения содержит в себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права.

Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и отражает аккумулирование, распределение и использование государственных (муниципальных) фондов денежных средств. Субъект финансового права становится субъектом (участником) финансового правоотношения посредством воплощения предписаний финансово-правовых норм в жизнь, т. е. путем правореализации. Правореализация — это практическое претворение финансово-правовых норм в правомерные действия (бездействие) участников финансовых правоотношений. Участники конкретных финансовых правоотношений действуют в строгом соответствии с финансовым законодательством, выполняют его требования и в конечном счете создают рамки (границы) поведения, которые, по мнению государства, наилучшим образом будут отвечать целям и задачам финансовой деятельности.

Реализация норм финансового права заключается в правомерном поведении участников финансовых правоотношений и осуществляется в четырех формах: соблюдении, использовании, исполнении и правоприменении.

Соблюдение — это такая форма реализации финансово-правовых норм, при которой субъекты финансового права воздерживаются от запрещенных финансовым правом действий. Например, не препятствуют сотрудникам налоговых органов осуществлять свои профессиональные обязанности.

Использование — осуществление субъектами финансового права предоставленных им субъективных прав в виде дозволений или правомочий. Дозволения субъект реализует по своему желанию и собственными действиями. Так, органы местного самоуправления наделены правом эмиссии муниципальных ценных бумаг.

Исполнение представляет собой совершение действий в пользу управомоченного лица. Специфика данной формы реализации норм финансового права состоит в том, что субъект совершает действия, прямо предусмотренные финансово-правовой нормой либо вытекающие из публичного договора, заключенного этим субъектом с другим субъектом. Например, уплата законно установленных налогов и сборов представляет собой исполнение обязанности, предусмотренной ст. 57 Конституции РФ.

Правоприменение осуществляется компетентными органами государства или местного самоуправления и выражается в виде специального решения, устанавливающего на основе финансово-правовых норм права и обязанности участников конкретных правоотношений.

Необходимость такой формы реализации норм финансового права обусловлена тем, что государственные органы и органы местного самоуправления не остаются безучастными к процессам аккумулирования, распределения и использования своих фондов денежных средств, а играют ведущую роль в определении круга и статуса субъектов финансового права.

Особенности предмета финансового права обусловливают классификацию его субъектов по различным основаниям, наиболее значимыми из которых выступают следующие.

В зависимости от организационно-правового статуса выделяются: общественно-территориальные субъекты (государство в целом — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования); коллективные субъекты (государственные и общественные организации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, финансово-промышленные группы и т. д.); индивидуальные субъекты (физические лица, в некоторых случаях — должностные лица).

В зависимости от полноты обладания финансово-правовым статусом выделяются: субъекты с общим финансово-правовым статусом; субъекты с особенным финансово-правовым статусом (например, административно-территориальные единицы (населенные пункты), входящие в состав муниципального образования, административно-территориальные образования особого режима — закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны).

В современных условиях для осуществления публичной финансовой деятельности особое значение приобретают общественно-территориальные субъекты. После оформления какой-либо территории в государство или части государства в государственно-территориальную единицу это образование приобретает возможность иметь органы государственной власти и управления, быть носителем прав и обязанностей, выступать в качестве субъекта права, в том числе и финансового. При этом субъектом права является не просто территория, а определенным образом организованная государственно-территориальная единица, основу которой составляет население. Государство в сфере отношений суверенитета и собственности выступает как единая система органов, выполняющих большинство его правомочий в сфере финансовой деятельности. Данное обстоятельство дает основания считать государство особым субъектом финансового права. Однако подобная отличительная черта проявляется не во всех финансовых отношениях, а только в тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой финансовой правосубъектности государства, которая наиболее отчетливо проявляется в сферах бюджетной и кредитной деятельности.

Применительно к финансовому праву государство в целом является субъектом в отношении: материальных и процессуальных бюджетных прав; установления федеральных налогов и сборов; взимания налогов; возврата и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы; государственного кредита; денежной эмиссии; валютного регулирования.

Таким образом, Российская Федерация выступает в качестве суверена и казны, причем применительно к различным сферам финансовой деятельности эти критерии присутствуют как в совокупности (например, в бюджетном праве), так и отдельно (например, в отношении денежной эмиссии или государственного кредита).

Российское государство — субъект финансового права не только в целом, но и в качестве субъектов РФ, через которые также реализуется суверенитет Российской Федерации. Субъекты РФ являются субъектами финансового права также в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита.

Следующий общественно-территориальный субъект финансового права — муниципальные образования. Закон об организации местного самоуправления в РФ определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2). Особый правовой статус муниципальных образований проявляется в том, что именно к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

В совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления, для реализации которых ему необходимо осуществлять финансовую деятельность, т. е. быть субъектом финансового права.

В соответствии с названным Федеральным законом, БК РФ и НК РФ муниципальное образование является субъектом финансового права относительно муниципальной бюджетной деятельности; введения местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов; финансовой деятельности муниципальных предприятий.

Права и обязанности муниципальных образований как субъектов финансового права от их имени реализуют соответствующие органы местного самоуправления либо непосредственно население муниципального образования.

Характерная особенность финансово-правового статуса общественно- территориальных образований — слияние прав и обязанностей.

Наиболее четко неотделимость финансовых прав от обязанностей, а также обязательность (императив) осуществления финансовых полномочий выделяются в бюджетном праве.

Вместе с тем анализ современных тенденций реформирования финансового законодательства свидетельствует о разделении (в необходимых случаях) прав и обязанностей в сфере финансовой деятельности.

Коллективными субъектами финансового права выступают представительные (законодательные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, учреждения, организации, предприятия и организации негосударственной формы собственности.

Среди коллективных субъектов выделяется круг участников, присутствие которых в финансовых правоотношениях обязательно.

Императив участия в финансовой деятельности относится к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Посредством участия государственных и муниципальных органов в процессах аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств осуществляется реализация публичной финансовой деятельности. В силу этого государственные органы подразделяются на имеющие общую компетенцию и обладающие специальными финансово-правовыми полномочиями.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют финансовую компетенцию государства на основе разграничения полномочий в соответствии с принципом разделения властей. Поэтому субъектами финансового права выступают как представительные (законодательные), так и исполнительные органы. Названная особенность отличает финансовое право от других отраслей права, субъектами которых являются органы государственной власти какой-либо одной ветви власти (например, административное право) либо только органы местного самоуправления (муниципальное право).

После признания Конституцией РФ 1993 г. местного самоуправления в качестве способа организации власти на местах (ст. 12) особым субъектом финансового права стали органы местного самоуправления, которые имеют собственную компетенцию.

Основополагающее значение для развития местного самоуправления имеет компетенция в области муниципального бюджета, местных налогов, муниципальных кредитов, организации финансовой деятельности муниципальных предприятий. Конституция РФ (ст. 12, 132) гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в решении финансовых вопросов.

Финансово-правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления ограничен их компетенцией. Содержание финансово-правового статуса таких субъектов составляют права и обязанности, прямо указанные в законодательстве.

Решения и действия государственных и муниципальных органов, принятые и осуществленные в рамках дозволенного, обязательны для всех иных субъектов финансового права. Выход государственного органа или органа местного самоуправления за пределы своей финансовой компетенции, равно как и ее неосуществление в надлежащем объеме, всегда является неправомерным, противозаконным деянием (действием или бездействием).

Большой круг коллективных субъектов финансового права представляют предприятия, учреждения и организации. Существенное влияние на финансово-правовой статус предприятий оказывает их форма собственности: государственные и муниципальные предприятия участвуют на всех стадиях публичной финансовой деятельности, в то время как иные предприятия (негосударственной формы собственности) в большей степени связаны только с процессом аккумулирования денежных средств в доход государства.

Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий установлен Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных создаются только государственные и муниципальные предприятия, которые бывают двух видов: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, — федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ, муниципальное предприятие; унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, — федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие.

Особенность финансово-правового статуса государственных и муниципальных предприятий заключается в том, что имущество (в том числе и финансы) унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Права собственника относительно имущества государственных или муниципальных предприятий осуществляют органы государственной власти или органы местного самоуправления. Вместе с тем унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права.

Как субъекты финансового права государственные и муниципальные предприятия имеют, например, права по открытию банковских счетов на территории Российской Федерации и за ее пределами, формированию фондов денежных средств, распоряжению оставшейся прибылью. В число финансово-правовых обязанностей унитарных и казенных предприятий входят ведение самостоятельного баланса, уплата причитающихся налогов и иных обязательных платежей, перечисление в бюджет определенной части прибыли, формирование резервного фонда денежных средств и т. д.

Среди коллективных субъектов финансового права особым правовым статусом обладают малые предприятия, поскольку вступают в финансовые правоотношения с публичными субъектами на особых (как правило, льготных) условиях. Так, приоритетным направлением государственной финансовой политики считается развитие льготного кредитования субъектов малого бизнеса; малые предприятия уплачивают налоги по упрощенной системе; в малых предприятиях применяется ускоренный порядок начисления амортизации; аудит финансовой деятельности малых предприятий осуществляется по особым правилам (стандартам). В определенных финансовым законодательством правоотношениях обязанности предприятий могут исполняться их обособленными подразделениями. Так, ст. 19 НК РФ предоставляет возможность филиалам, другим обособленным подразделениям предприятий выполнять по месту своего нахождения налоговые обязательства учредителей.

Самостоятельными субъектами финансового права, относящимися к разновидности коллективных, являются учреждения и организации. Для названной группы субъектов основными целями деятельности является выполнение государственных или муниципальных функций. Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов физических и юридических лиц, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Финансовая деятельность учреждений и организаций не предназначена для извлечения прибыли и распределения ее между участниками, поэтому выполнение публичных функций влечет финансирование их деятельности из соответствующего бюджета.

Например, в соответствии с Законом РФ «Об образовании» образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными и негосударственными.

Следовательно, деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем на основе государственных и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося. Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В зависимости от характера выполняемых государственных функций финансовая деятельность некоторых учреждений имеет особенности. Так, на основании Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» финансовое обеспечение уголовно-исполнительной системы, прав, социальных гарантий ее сотрудникам является расходным обязательством Российской Федерации. Доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и прибыль предприятий учреждений, исполняющих наказания, после уплаты обязательных платежей в соответствующие бюджеты расходуются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 9). Финансирование уголовно- исполнительной системы осуществляется целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе нормативов, утвержденных Правительством РФ. Выделение средств на развитие и укрепление уголовно-исполнительной системы осуществляется на основе федеральных программ. Вместе с тем финансирование учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, из федерального бюджета не препятствует законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления увеличивать за счет средств бюджетов субъектов РФ или муниципальных бюджетов расходы на содержание этих учреждений и органов.

Бюджетное финансирование государственных учреждений не всегда оказывается достаточным, в то время как отдельными учреждениями могут оказываться конкурентоспособные услуги.

Поэтому в настоящее время к элементам финансово-правового статуса государственных и муниципальных организаций и учреждений добавились права на осуществление внебюджетной финансовой деятельности. Коммерческая деятельность учреждений осуществляется в рамках, определенных законодательством и договорами с учредителями. В частности, Закон РФ «Об образовании» предоставляет право образовательным учреждениям независимо от организационно-правовой формы привлекать дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и иностранных юридических лиц. Как правило, федеральное законодательство оговаривает цели направления внебюджетных денежных средств, полученных государственными и муниципальными организациями и учреждениями.

В системе коллективных субъектов финансового права интересной особенностью обладают аудиторские организации, проводящие обязательный аудит. Общий правовой статус аудиторских организаций определен Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Финансово-правовой статус аудиторская организация приобретает в том случае, если она выступает контрольным органом по осуществлению обязательного аудита, поскольку именно этот вид аудита относится к финансовому регулированию и имеет публично-правовой характер, так как направлен на защиту публичных интересов и на обеспечение достоверности официального бухгалтерского учета. Специфику финансово-правового статуса аудиторских организаций отметил Конституционный Суд РФ, указав, что «проводящее обязательный аудит юридическое лицо заключает договор об оказании аудиторских услуг в качестве корпорации частного права, т. е. в рамках предпринимательской деятельности; вместе с тем такое юридическое лицо имеет особый статус: оно создается специально и исключительно для осуществления аудиторской деятельности, не может заниматься никакой иной предпринимательской деятельностью и, осуществляя обязательный аудит, по сути, выполняет публичную функцию, поскольку уже не частный, а публичный интерес лежит в основе этого процесса».

Развитие рыночной экономики, а также принцип социальной направленности публичной финансовой деятельности обусловливают наличие индивидуальных субъектов финансового права.

Индивидуальными субъектами являются физические лица — граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Особенностью финансово-правового статуса физического лица можно считать отсутствие обязательного учета возрастного критерия его дееспособности. Например, на правовой статус налогоплательщика возраст вообще не оказывает влияния, поскольку обязанность по уплате налога возникает в момент приобретения объекта налогообложения. За несовершеннолетних детей налоговую обязанность будут выполнять их законные представители — родители.

Возрастной критерий дееспособности физического лица подлежит обязательному учету в охранительных финансовых правоотношениях, т. е. при установлении субъекта финансового правонарушения и привлечения виновного к финансово-правовой ответственности.

Субъектом финансового правонарушения может быть вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16 лет.

Среди субъектов финансового права — физических лиц выделяются особые группы — индивидуальные предприниматели и финансовые резиденты.

Индивидуальными предпринимателями являются физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В финансово-правовых отношениях индивидуальные предприниматели являются налогоплательщиками, субъектами банковских и расчетных правоотношений. Государственная регистрация физического лица в форме индивидуального предпринимателя и, как следствие, установление государственного контроля за подобной деятельностью позволяют индивидуальным предпринимателям приобретать статус аудиторов, получать лицензии на проведение отдельных валютных операций, осуществлять профессиональную деятельность на рынке государственных ценных бумаг и т. д.

Понятие «финансовые резиденты» нормативно не определено, однако применяется налоговым и валютным законодательством и служит важным элементом правового статуса участников финансовых отношений. По общему правилу налоговыми и валютными резидентами признаются физические лица, фактически находящиеся на территории Российской Федерации не менее 183 дней в течение календарного года.

Физические лица вступают в различные финансовые правоотношения как напрямую, так и опосредованно. Наибольшее число индивидуальных субъектов участвует в налоговых, банковских, валютных, кредитных отношениях. Индивидуальные субъекты реализуют финансовую правосубъектность и посредством участия в финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве субъектов финансового права все граждане России, коллективные и территориальные субъекты имеют между собой равную и полную по объему финансовую правоспособность.

Для иностранных субъектов российское финансовое законодательство может устанавливать некоторые ограничения, защищающие финансовый суверенитет государства. Например, существуют более жесткие условия аккредитации филиалов иностранных кредитных организаций, ограничения на участие иностранного капитала в уставном фонде российских банков, особый порядок лицензирования валютных операций, участия в налоговых отношениях и т. д. Подобное различие в финансово-правовом статусе внутренних и иностранных субъектов присуще многим странам, в том числе с развитой экономикой и устойчивой национальной валютой.

Защита прав субъектов финансового права

Рыночные преобразования и проводимые в стране экономические реформы, направленные на развитие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обусловливают быстрый рост числа субъектов финансового права, которые в целях аккумулирования, распределения и использования государственных или муниципальных денежных фондов постоянно вступают между собой в различные правоотношения. Степень участия каждого субъекта в финансовых правоотношениях может иметь различную социальную значимость. Своим поведением субъект финансового права может принести контрагентам как значительную пользу, так и существенный вред. «Если, не нарушая материальных границ своего права, индивид использует его в ущерб другому индивиду, если, соблюдая букву права, он нарушает его дух, тогда говорят, что он злоупотребляет своим правом, но никак не употребляет его на пользу, и такое злоупотребление не может иметь юридических оправданий». Поэтому государство, будучи официальным представителем и гарантом безопасности всех участников финансовых правоотношений, устанавливает способы защиты нарушенных прав.

С помощью мер государственного принуждения обеспечиваются исполнение субъектами финансового права своих юридических обязанностей, а в необходимых случаях осуществляется восстановление нарушенных прав.

Несомненным демократическим достижением Российского государства является правовое закрепление увеличившихся возможностей субъектов финансовых правоотношений по обжалованию нарушенных прав. Прежде всего характерно расширение сферы применения судебного порядка защиты прав для всех субъектов финансового права. Эта возможность гарантирована, в частности, федеральными конституционными законами от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», АПК РФ, БК РФ и НК РФ.

Нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня предусмотрены следующие способы защиты прав субъектов финансовых правоотношений: президентский, административный, судебный, самозащита прав.

Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) контролирующих органов в финансовой сфере.

Административный способ предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты проще, решение жалобы основывается на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения, если иное не установлено законодательством.

Кроме того, административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе, вынесение решения по ней. Вместе с тем административный порядок в ряде случаев не отрицает возможности обращения впоследствии за защитой в суд либо предоставляется альтернативный порядок защиты прав субъектов финансовых правоотношений. Соответственно в различных по виду финансовых отношениях имеются свои особенности в их применении (например, в налоговых — при обращении за льготой или отсрочкой налогового платежа).

Наряду с административным применяется и судебный порядок обжалования. В основной части финансовых отношений для граждан действует общий порядок, предусмотренный Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Право на обжалование имеет каждый гражданин, считающий, что нарушены его права и свободы, незаконно на него возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности либо созданы препятствия для осуществления его прав и свобод. Юридические лица — субъекты финансового права — вправе обращаться за судебной защитой и в том случае, если оспариваемые финансовые отношения оформлялись договором.

В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из всех видов правоотношений, если сторонами являются юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ.

К экономическим спорам отнесены споры о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции в бесспорном порядке, с нарушением требований закона или иного нормативного акта; взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке.

Гарантией судебной защиты выступает отнесение к экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, споров о признании недействительными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов. Важной гарантией выступает предусмотренное Конституцией РФ (ст. 53) положение о возмещении гражданам и юридическим лицам ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностными лицами, а также возможность привлечения их к дисциплинарной ответственности на основании решения суда.

Значительно усилилась роль Конституционного Суда РФ в защите нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права. Полномочия Конституционного Суда РФ, закрепленные в ч. 2 ст. 125 и ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривают возможность рассмотрения и разрешения запросов и жалоб, в том числе в финансовой сфере, о соответствии Конституции РФ законов, других нормативных актов, разрешения вопросов о компетенции между государственными органами, о конституционности примененных в отношении граждан норм, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П1 признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. № 64-ФЗ «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год» в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов в части установления для индивидуальных предпринимателей, занимающихся частной практикой нотариусов, адвокатов тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в размере 28% суммы заработка (дохода).

Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит прокуратуре РФ, которая согласно Конституции РФ (ст. 129) и Федеральному закону (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» составляет единую централизованную систему, осуществляет надзор за исполнением действующих на территории России законов, предпринимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение нарушителей к ответственности. Наряду с другими направлениями в функции прокуратуры входит осуществление надзора за исполнением финансового законодательства.

При этом не имеет значения, от кого исходит нарушение: от органов представительной или исполнительной власти, финансовых, кредитных органов, налогоплательщиков, налоговых агентов, резидентов в валютных отношениях и т. д.

Для выполнения функции надзора за исполнением финансового законодательства органы прокуратуры вправе проводить проверки по исполнению и соблюдению финансового законодательства.

Подобные проверки проводятся в связи с поступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах финансовых правонарушений. В случае установления фактов нарушений налогового законодательства прокурор вправе принять следующие меры: внести представление об устранении нарушений закона; опротестовать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или финансовым органом; обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных финансовых прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить производство по факту финансового правонарушения; возбудить уголовное дело по признакам совершения экономического преступления.

Защита нарушенных прав субъектов финансового права осуществляется не только мерами, прямо названными в финансовом законодательстве. В целях предотвращения финансово-правовых конфликтов государство предоставляет физическим лицам и организациям право на самозащиту своих прав, которое наиболее распространено в налоговом праве. В соответствии с подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц. Неправомерность названных актов или требований заключается в их несоответствии НК РФ или иным федеральным законам.

В сфере финансовой деятельности государства права индивидуальных субъектов защищаются более разнообразными способами, чем финансовые права организаций. По сравнению с организациями физические лица имеют больший диапазон прав на обжалование актов налоговых и иных государственных органов, неправомерных действий (бездействия) их должностных лиц.

Так, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предоставляет физическим лицам возможность обращаться за защитой своих прав к Уполномоченному по правам человека. Граждане-налогоплательщики также имеют право направлять заявления по вопросам защиты своих нарушенных прав в Европейский суд по правам человека.

Рассмотренные меры защиты нарушенных прав субъектов финансового права позволяют, с одной стороны, обеспечить защиту их прав и законных интересов от неправомерных действий органов государства, органов местного самоуправления или финансовых органов, а с другой — обеспечить финансовые интересы государства и муниципальных образований.

Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав субъектов финансового права

Способы защиты нарушенных прав субъектов финансового права имеют законодательно установленные гарантии реализации.

Так, НК РФ устанавливает презумпцию правоты налогоплательщика в случаях наличия неустранимых сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах (п. 7 ст. 3); предоставляет налогоплательщикам право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, которые не соответствуют НК РФ или иным федеральным законам (подп. 11 п. 1 ст. 21); предусматривает возможность защиты налогоплательщиком своих прав после окончания производства по делу о налоговом правонарушении посредством использования процедуры изменения сроков уплаты налогов и пеней в форме отсрочки, рассрочки или налогового кредита (ст. 63, 64, 66, 67).

Своеобразной гарантией соблюдения финансовых интересов налогоплательщиков является ст. 59 НК РФ, согласно которой при невозможности взыскания с налогоплательщика или налогового агента недоимки и пени по причинам экономического, социального или юридического характера такая задолженность признается безнадежной и списывается в порядке, установленном

Правительством РФ или соответствующими исполнительными органами субъекта РФ или местного самоуправления. Таким образом, при невозможности взыскания задолженности по фискальным платежам и при наличии установленных законодательством причин соответствующий исполнительный орган власти имеет право «простить» налогоплательщику его долги. Однако следует обратить внимание на слабую правовую регламентацию механизма реализации положений ст. 59 НК РФ, что создает предпосылки для злоупотребления налогоплательщиками своими правами в ущерб финансовому благополучию государства.

Дополнительной гарантией соблюдения прав участников финансовых отношений и в случае нарушения их защиты следует считать нормы законодательства, устанавливающие возможность привлечения к ответственности должностных лиц финансовых органов, допустивших неправомерные действия при исполнении своих служебных обязанностей. Современное финансовое законодательство значительно повысило гарантии восстановления нарушенных прав частных субъектов, возложив имущественную ответственность за вред, причиненный ведомственными актами, не на орган, их принявший, а на государство или муниципальное образование. Финансово-правовая ответственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования реализуется за счет принадлежащего им на праве собственности имущества, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. По публичным обязательствам взыскание не может быть обращено на имущество, которое может находиться только в публичной государственной или муниципальной собственности.

По общим правилам, установленным ГК РФ, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности публично-правовых образований, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126).

Обращение взыскания по долгам на имущество, переданное Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в доверительное управление, не допускается (п. 2 ст. 1018).

Бюджетный кодекс РФ регулирует порядок возмещения вреда, причиненного государством частным субъектам, за счет средств федерального бюджета. Процедуры взыскания государственных денежных средств осуществляются по правилам, устанавливаемым Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете. Законодательные нормы детализированы подзаконными актами, в частности приказом Федерального казначейства от 26 сентября 2007 г. № 5н «О порядке ведения учета и осуществления хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств».

Выплата денежных средств «потерпевшим» субъектам производится по исполнительным листам за счет казны Российской Федерации из средств бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям бюджетных средств. Исполнительные листы судебных органов по искам, обращенным к государству и подлежащим удовлетворению за счет средств казны Российской Федерации, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ. Гарантией восстановления нарушенных прав субъектов финансового права является правило о субсидиарной ответственности должника (нарушителя финансового законодательства) и главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведении он находится (ст. 286, 288 БК РФ). В случае недостаточности у бюджетного учреждения средств для исполнения судебного решения исполнительный лист передается для дальнейшего взыскания за счет средств, выделенных главному распорядителю. При этом дополнительного обращения в суд в порядке искового производства не требуется.

Если по каким-либо обстоятельствам списание средств с бюджетного счета не может быть осуществлено, то восстановление нарушенных финансовых прав гарантируется субъекту посредством возврата исполнительного листа и предоставления альтернативной возможности предъявления его в Федеральное казначейство для исполнения в следующем финансовом году либо для обращения взыскания на иное имущество.

В то же время бюджетное законодательство защищает имущественные интересы государства, вводя правовой режим иммунитета бюджета. Статья 239 «Иммунитет бюджетов» БК РФ устанавливает общий запрет обращения взыскания на бюджетные средства, исключение из которого возможно только в случае взыскания из бюджета на основании судебного акта убытков, причиненных неправомерными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Гарантией защиты имущественных прав государства также является принцип приоритета публичных интересов в финансовой деятельности. Относительно охраны финансовых интересов государства названный отраслевой принцип конкретизирован в правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных индивидуальных субъектов или групп граждан не должна оказывать чрезмерно негативное влияние на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех членов общества. Особую актуальность размеры имущественной ответственности государства приобретают в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных, например, с материальным обеспечением права на жизнь и достоинство личности.

Финансовая ответственность публичного субъекта перед частным не должна нарушать права (и не только имущественные) остальных членов общества. Выплата денежных средств из бюджета, не предусмотренная соответствующим законом (решением) на текущий финансовый год, может повлечь дисбаланс между расходами и доходами государства. Незапланированные выплаты, хотя и являются в силу юридической природы судебного акта правомерными, могут стать причиной недофинансирования государственных функций. Предоставление бюджетных денежных средств в объеме меньше запланированного и гарантированного нормами законов несомненно повлечет ослабление государственного управления и послужит причиной серьезных финансово-правовых конфликтов. Что же касается граждан, основным доходом которых выступают бюджетные выплаты (заработная плата, пенсия, социальные пособия и т. д.), то произойдет значительное ущемление их финансовых прав и ухудшение имущественного положения.

Учитывая публичное предназначение государства, следует признать правомерным, что основания его ответственности за счет денежных средств казны и пределы обращения имущественного взыскания на бюджет поставлены в прямую зависимость от финансового благополучия государства. Гарантией защиты финансовых прав государства выступают законодательно установленные ограничения и иммунитеты, создающие особый правовой режим бюджетных средств и строго предписывающие органам государственной власти и органам местного самоуправления их целевое использование. Финансово-правовые режимы, придающие особенности правовому статусу государства как субъекта финансово-правовой ответственности, направлены на максимальную защиту государственных денежных средств. Происходящее при этом ограничение финансовых полномочий отдельных субъектов тем не менее гарантирует соблюдение имущественных прав большинства членов общества.