Государственный и муниципальный кредит

Понятие и значение государственного и муниципального кредита

Финансовая деятельность государства необходима для материального обеспечения государственных мероприятий. Однако между потребностями государства в финансовых ресурсах и их реальным поступлением в государственную казну возникают определенные противоречия. Особую актуальность поиск дополнительных денежных средств приобретает в условиях дефицита бюджета. Одним из основных инструментов, регулирующих баланс доходов и расходов государства, выступает государственный (муниципальный) кредит. По значимости для финансового равновесия государственной казны кредит можно сравнить с налогами.

В некоторых ситуациях органы государственной или муниципальной власти нуждаются в дополнительных денежных средствах для финансирования инвестиционных или капиталоемких социально-экономических программ, а также для сглаживания колебаний при поступлении налоговых платежей или для погашения ранее размещенных займов.

Необходимость восстановить возникающий финансовый дисбаланс и обусловливает использование государством временно свободных денежных средств. В качестве потенциально значимого источника мобилизации дополнительных доходов государственных и муниципальных бюджетов выступают кредитные ресурсы, привлеченные из внешних или внутренних источников. По оценкам экспертов, в России величина денежных сбережений населения составляет достаточно большую сумму, основная часть которой находится в налично-денежной форме на руках у населения.

В целях повышения эффективности финансовой деятельности государства эти деньги необходимо привлечь в национальную экономику. Следовательно, государственный кредит является важнейшим инструментом финансово-правовой политики.

Кредит можно рассматривать в двух аспектах: экономическом и правовом.

Как экономическая категория кредит является важнейшим элементом финансов и представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношений, связанных с предоставлением государственных гарантий.

Государственный кредит — это одна из форм кредитных отношений в экономике, опосредующих движение ссудного капитала.

Объектом государственного кредита является процесс передачи в ссуду временно свободных денежных средств.

Финансовые отношения, складывающиеся в сфере кредитной деятельности государства, объективно требуют универсального регулятора, которым является право. Общественные отношения, связанные с движением кредитных ресурсов, затрагивают интересы не только государства, но и частных субъектов, являющихся контрагентами органов публичной власти. Специфика отношений государственного кредита обусловливает, как правило, наличие императивных, государственно-властных методов регулирования, однако допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт.

Государственный кредит имеет конституционные основы.

Важное значение для правового регулирования кредитных отношений имеют следующие положения Конституции РФ: п. «ж» ст. 71 относит кредитное регулирование к исключительной компетенции Российской Федерации; согласно ч. 4 ст. 75 государственные займы выпускаются на основе федерального закона и размещаются на добровольной основе; ч. 3 ст. 104 предусматривает обязательное наличие заключения Правительства РФ по законопроектам о выпуске государственных займов и об изменении финансовых обязательств государства. Особую значимость в кредитной деятельности государства имеет положение ч. 3 ст. 55, предусматривающее возможность ограничения федеральным законом прав (в том числе и имущественных) человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основываясь на названой норме, Конституционный Суд РФ в своем определении от 15 декабря 2000 г. № 251-0 указал, что реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов иных субъектов. Это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем. Следовательно, именно в рамках законодательства и только в форме федерального закона может быть найден баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

Значительная часть отношений по поводу государственного и муниципального кредита урегулирована нормами БК РФ. Так, гл. 14 определяет сущность и формы государственного долга, способы управления государственным долгом и порядок его обслуживания, предельно допустимый объем, порядок предоставления государственных гарантий; гл. 15 регулирует отношения в сфере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, а также отношения по поводу долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

Нормы, регулирующие отношения в сфере государственного кредита, содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Так, законом о бюджете определяются конкретные цели, на которые в текущем финансовом году могут предоставляться государственные кредиты, порядок и лимиты предоставления государственных кредитов, а также ограничения по субъектам использования бюджетных денежных средств. По окончании финансового года к отчету об исполнении бюджета обязательно прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год устанавливается верхний предел размера государственного внутреннего долга.

Вопросы налогообложения операций с государственными ценными бумагами отражены в НК РФ.

Относительно государственного кредита применимы и нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, регулирующие договор займа.

Детальное правовое регулирование государственных заимствований осуществляется на основе Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № Э9-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее — Закон об эмиссии ценных бумаг). Положения последнего Закона в части регулирования эмиссии ценных бумаг субъектов РФ (абз. 5 ч. 2 ст. 6, ст. 9, ч. 1 ст. 10) были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В своем определении от 15 января 2008 г. № 192-0-01 Конституционный Суд РФ не им явил несоответствия названных норм Конституции РФ.

Отношения в сфере государственного кредита регулируются и подзаконными нормативными правовыми ¡актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В частности, в сфере правового регулирования внешнего долга РФ важное значение имеют постановления Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами» и от 23 июня 2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов».

В сфере правового регулирования государственной кредитной деятельности особое место занимают концепции — программные документы, устанавливающие ориентиры государственного влияния на определенные отношения. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая к числу угроз национальной безопасности государства относит рост внешнего и внутреннего государственного долга. Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12 июля 2008 г. № Пр-1440) поставила целью «привести обслуживание российского внешнего долга в соответствие с реальными возможностями страны, добиваться максимального возврата средств в счет кредитов иностранным государствам». Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008) в качестве основной задачи государства по определению объемов и сроков заимствований на рынке ценных бумаг определяет «расширение практики заимствований на рынке ценных бумаг для покрытия дефицита федерального бюджета в части финансирования целевых долгосрочных программ и обслуживания накопленного государственного долга».

В систему подзаконного нормативно-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита входят акты федеральных органов исполнительной власти. В частности, Минфином России изданы приказы от 26 июля 2005 г. № 197 «Об эмиссии облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом», от 20 декабря 2007 г. № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации»; Банком России принято Положение о порядке эмиссии облигаций Банка России от 29 марта 2006 г. № 284-П.

Отношения по поводу государственного кредита, складывающиеся в процессе финансовой деятельности субъектов РФ, регулируются не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами соответствующего региона.

Вопросы государственной кредитной деятельности имеют нормативное закрепление в нормах международного права.

В частности, действуют соглашения между Российской Федерацией и государствами — участниками СНГ об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР (см. постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 992).

Основное место в регулировании отношений государственного кредита занимают нормы финансового права. Финансово-правовое регулирование отношений в области государственного кредита находится в постоянном движении, обусловленном сложностью и политической обостренностью процессов заимствования денежных средств для публичных потребностей, а также временным предоставлением государственных средств иным лицам. Основная задача механизма финансово-правового регулирования кредитных отношений заключается в создании оптимального правового режима отношений с участием государства по поводу использования временно свободных денежных средств.

Таким образом, государственный кредит как правовая категория представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу получения государством или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий.

В юридическом аспекте государственный кредит выступает самостоятельным элементом финансовой компетенции государства.

Он осуществляется за счет привлеченных и собственных денежных средств на свой риск; средства размещаются на законодательно определенных условиях.

Принципы государственного кредита

Участие государства в кредитной деятельности предполагает унификацию основных правил осуществления этой части финансовой компетенции, формирование определенных принципов.

Принципы государственного кредита обеспечивают реализацию двух целей: сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; повышение эффективности кредитных отношений с участием государства.

Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.

Принцип добровольности государственного кредита имеет конституционную природу, поскольку в силу ч. 4 ст. 75 Конституции РФ государственные займы размещаются на добровольной основе. Добровольность в отношениях, связанных с государственным кредитом, проявляется в двух аспектах. Во-первых, частный субъект добровольно принимает решение о вступлении в кредитные отношения с государством. Другими словами, потенциальный контрагент публичной власти вправе предоставлять государству свои временно свободные денежные средства или расходовать их по другим направлениям. Во-вторых, добровольность в рассматриваемых отношениях проявляется в конституционном запрете на принуждение субъектов к заключению договора займа по временному использованию свободных денежных средств государства.

Так, БК РФ установлено, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов РФ в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137).

Принцип добровольности проявляется и в процессе управления государственным долгом. Например, постановлением Правительства РФ от 20 июля 1998 г. № 843 «О мерах по стабилизации ситуации на рынках государственных долговых обязательств Российской Федерации» Минфину России совместно с Банком

России поручено осуществить на основе принципа добровольности все необходимые мероприятия по досрочному погашению государственных бескупонных облигаций; в постановлении Правительства РФ от 21 июля 2004 г. № 366 «О проведении в 2004—2010 годах реструктуризации денежных обязательств перед Российской Федерацией, принимаемых на себя субъектами Российской Федерации» закреплено, что переоформление в обязательства субъектов РФ денежных обязательств муниципальных образований и юридических лиц осуществляется на добровольной основе; приказом Минфина России от 10 января 2006 г. № 1н «Об утверждении Положения об обслуживании государственных сберегательных облигаций» установлено, что выкуп и обмен государственных сберегательных облигаций осуществляется на добровольной основе.

Соблюдение принципа добровольности свидетельствует об уважении государством интересов иных публичных и частных субъектов, является обязательным условием функционирования государственного кредита.

Гарантией добровольности кредитных отношений с участием государства служит принцип возмездности, означающий уплату вознаграждения за пользование ссудным капиталом. Возмездность в отношениях по государственному кредиту выражается, как правило, в начислении процентов к основному долгу, которые, как и сумма погашения, вносятся в федеральный бюджет или бюджет соответствующего субъекта РФ. Однако наличие подобного юридического признака не означает присутствия элемента гражданско-правового регулирования в государственном кредитовании, поскольку определение платности пользования кредитом, конкретного размера начисляемых процентов является исключительной компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ, предоставляющего кредитные ресурсы.

Кроме выплаты доходов по фиксированно установленной процентной ставке в российской практике осуществления государственной кредитной деятельности используются плавающая процентная ставка, а также реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их номинальной цены.

На размер процентной ставки существенное влияние оказывают несколько условий: ставка рефинансирования Банка России, а также срок, на который предоставляется кредит. Развитие рыночных отношений привносит в кредитную деятельность государства элемент саморегуляции, что обусловливает большую зависимость размера процентной ставки от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке.

Привлечение государством временно свободных денежных средств на условиях возмездности выражается не только в получении кредитором прямой выгоды в виде доходности государственных ценных бумаг, но и в предоставлении участникам фондового рынка дополнительной выгоды в виде льготного налогообложения доходов и операций по государственным ценным бумагам.

Принцип целевой направленности государственных кредитных средств закреплен БК РФ и означает право стороны, предоставляющей во временное пользование свои денежные средства, оговаривать цели их размещения.

Например, органы государственной власти субъектов РФ имеют право привлекать из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по погашению возникших долговых обязательств. Средства федерального бюджета в качестве бюджетного кредита субъекту РФ выдаются на финансирование кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета субъекта РФ. Например, в 2008 г. Правительство РФ было наделено правом предоставлять бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов, а также на осуществление мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий.

Целевую направленность имеют и бюджетные кредиты, предоставляемые юридическим лицам, в том числе иностранным.

Цели, на которые может быть предоставлен государственный кредит, обязательно указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

При оформлении правоотношений по государственному кредитованию могут предусматриваться меры контроля (дополнительно к установленным бюджетным законодательством), обеспечивающие целевое использование выделенных денежных средств. Нецелевое использование государственных кредитных средств образует состав финансового правонарушения и влечет применение мер ответственности в соответствии с БК РФ.

Целевую направленность имеют и правоотношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Так, ст. 13 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития (Париж, 29 мая 1990 г.) устанавливает, в частности, что «Банк принимает необходимые меры для того, чтобы средства от какого-либо займа, предоставленного или гарантированного Банком... использовались только в целях, для которых Банк предоставил указанный займ».

Принцип обеспеченности означает предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату государственного кредита. По различным причинам должнику не всегда удается выполнить финансовые обязательства перед государством, а некоторые субъекты сознательно уклоняются от погашения государственного кредита. Поэтому государство вынуждено гарантировать возврат выданных кредитов посредством применения к имуществу должника мер, установленных п. 3 ст. 932 БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ содержит следующий закрытый перечень способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита: банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг или паев. Бюджетный кодекс РФ устанавливает два обязательных требования к имуществу, предоставляемому для обеспечения государственного кредита: размер обеспечения должен полностью (на 100%) покрывать сумму государственного кредита; обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по государственному кредиту названными способами бюджетное законодательство исключает возможность предоставления кредита за счет публичных денежных средств.

Принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности является нарушением бюджетного законодательства и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Принцип обеспеченности кредитов проявляется не только в тех правоотношениях, где государство выступает в качестве кредитора, но и тогда, когда государство вынуждено осуществлять внешние заимствования. Так, в ст. 14 уже цитированного Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития в качестве основного условия предоставления займов и гарантий названа максимальная безопасность вложений Банка посредством предоставления поручительства в отношении возврата суммы займа.

Принцип срочности означает предоставление или привлечение кредита на определенное время, по истечении которого он должен быть возвращен. Срок по договору государственного кредита может быть определен действующим законодательством, кредитным или иным договором. Например, в соответствии с БК РФ долговые обязательства Правительства РФ могут предоставляться на срок от 1 года до 30 лет.

Принцип возвратности государственного кредита означает возвращение выданной денежной суммы кредитору. Возврат кредита может осуществляться двумя способами: вся сумма кредита возвращается по истечении срока разовым платежом; в соответствии с договором государственного кредита допускается возврат денежных средств частями. Важно отметить, что в этом случае проценты за пользование кредитом начисляются только на оставшуюся (невозвращенную) часть.

Принцип возвратности относится не только к действиям должника. Уполномоченные государственные органы, представляющие государство в кредитных правоотношениях, обязаны принять все предусмотренные законодательством меры по взысканию задолженности. Для реализации этой обязанности уполномоченный государственный орган вправе обратиться в суд в порядке искового производства или в арбитражный суд с заявлением о принуждении к исполнению денежного обязательства перед государством либо о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) в отношении должника, имеющего непогашенную задолженность.

Финансовым законодательством предусмотрено несколько гарантий возврата временно выданных государственных денежных средств. В частности, согласно ст. 932 БК РФ бюджетные кредиты могут предоставляться юридическому лицу только при отсутствии просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Обязательным условием предоставления государственного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита. Предварительный финансовый контроль может быть осуществлен финансовым органом соответствующего территориального уровня либо по его поручению иным уполномоченным органом.

Гарантией своевременного возврата полученных бюджетных кредитов являются положения ст. 933 и 934 БК РФ. Защита финансовых прав федерального бюджета обеспечивается п. 2 ст. 933 и п. 2 ст. 934 БК РФ, согласно которым в случае, если предоставленные из федерального бюджета бюджетные кредиты субъектам РФ не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Минфином России, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет: удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам).

Правила и условия применения к субъектам РФ и муниципальным образованиям названных мер принуждения за нарушение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федерального бюджета на возвратной основе, а также за нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерацией государственным гарантиям и поручительствам установлены приказом Минфина России от 26 декабря 2007 г. № 152н «Об утверждении Порядка удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет».

Защита финансовых прав региональных бюджетов в кредитных отношениях обеспечивается п. 3 ст. 933 БК РФ, согласно которому в случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет. Требования к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, предоставленных из региональных и местных бюджетов, установлены приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 104н «Об утверждении общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов».

Государственный долг. Управление государственным долгом

В результате привлечения государством заемных денежных средств образуется государственный долг.

Государственным долгом Российской Федерации признаются долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований в долговой книге, которую ведет Минфин России (требования по структуре долговой книги, а также по порядку ее ведения и хранения определены Порядком ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов РФ).

Государственный долг необходимо отличать от субфедерального долга, которым является государственный долг субъекта РФ, представляющий собой совокупность долговых обязательств соответствующего региона.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты РФ не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации, а также по субфедеральным долгам друг друга, если указанные обязательства не были ими гарантированы.

Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства, и его состав зависит от форм государственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной власти.

В силу этого ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава государственного долга и выплата процентов и непроцентных доходов по государственным заимствованиям, поскольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоятельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга образуют не все долговые обязательства Российской Федерации, а только те из них, которые стали объектами правоотношений по государственному кредиту.

Гарантом платежеспособности государства по своим кредитным обязательствам выступает государственная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Несмотря на то что кредитные отношения государства обеспечиваются его казной, погашение долговых обязательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. Бюджетный кодекс РФ предписывает федеральным органам государственной власти использовать все полномочия по формированию доходов федерального бюджета в целях погашения долговых обязательств и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Государственный долг классифицируется по нескольким основаниям.

1. В зависимости от срока погашения государственных долговых обязательств выделяется государственный долг: капитальный, представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам; текущий, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

2. В зависимости от срока привлечения государственные долговые обязательства подразделяются: на краткосрочные (привлекаемые на срок до одного года); среднесрочные (привлекаемые на срок от одного года до пяти лет); долгосрочные (привлекаемые на срок от пяти до 30 лет).

Долговые обязательства России не могут превышать срока действия в 30 лет.

3. В зависимости от валюты обязательств выделяют государственный долг: внутренний (выраженный в валюте РФ, т. е. в рублях; в объем государственного внутреннего долга включаются: основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ; объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней; объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией); внешний (выраженный в иностранной валюте; в объем государственного внешнего долга включаются объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций).

В некоторых случаях дополнительным критерием по разграничению государственного долга на внешний и внутренний может служить субъектный состав. Предоставление кредитных средств государству резидентами свидетельствует об образовании внутреннего долга; заимствование денежных средств у нерезидентов ведет к образованию внешнего долга.

Современная кредитная деятельность России указывает на усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые на внутреннем фондовом рынке.

Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг может существовать только в определенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством.

Следовательно, форма государственного долга — это юридически оформленные экономические отношения, образующие долговые обязательства Российской Федерации.

Согласно ст. 98 БК РФ структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств:

1. по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
2. государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3. бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
4. государственным гарантиям Российской Федерации;
5. иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ к государственному долгу Российской Федерации.

Государственный долг представляет собой комплексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регулирования системой различных методов.

Управление государственным долгом — это совокупность финансовых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.

Управление государственным внутренним и внешним долгом относится к компетенции Правительства РФ.

Непосредственно функции по управлению государственным долгом осуществляет Минфин России, основными задачами которого являются разработка программ государственных заимствований и их реализация от имени Российской Федерации, а также управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с возложенными на него задачами Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного долга, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Управление государственным долгом отнесено федеральным законодательством и к обязанностям Банка России, который консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой денежно-кредитной политики.

Операции по обслуживанию государственного долга Банк России осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.

Основными методами регулирования государственного долга являются: реструктуризация, конверсия, новация, пролонгация и уступка права требования.

Реструктуризация означает основанное на соглашении сторон прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолженности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты по долговым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государственного долга. В частности, в 1996 г. внутренний долг России в иностранной валюте был переоформлен в государственные облигации.

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обязательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга. Например, ст. 23 Закона о бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг. предусмотрена реструктуризация денежных обязательств (задолженности) перед Российской Федерацией, которая производится путем консолидации денежных обязательств с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности. Реструктуризация как способ управления государственным долгом применяется при переоформлении внутренних денежных обязательств перед Российской Федерацией.

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с согласия международных финансовых организаций-кредиторов при наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой. В составе Международной ассоциации развития для сокращения долгов в размере 100 млн долл. США образован специальный фонд — Debt-Reduction Facility Fund, который предоставляет странам льготные кредиты для погашения высокого внешнего долга.

Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития.

Конверсия государственного долга означает совокупность финансово-правовых механизмов, направленных на сокращение долга.

В результате конверсии происходит замена внешнего долга на другие виды обязательств, как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. Так, возможны следующие варианты: перевод государственного долга в инвестиции промышленности государства-кредитора; погашение долга товарными поставками; выкуп собственного долга на особых условиях; обмен долга на долговые обязательства государств, не являющихся первоначальными сторонами в кредитном договоре; взаимозачет финансовых требований и др.

В отличие от реструктуризации конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного объема государственного долга. Относительно кредитов, выданных Россией другим странам, конверсия является одним из наиболее оптимальных способов управления государственным долгом, поскольку создает возможность для льготного режима вывоза прибыли, инвестирования в наиболее выгодные отрасли хозяйствования, доступа на закрытые рынки и т. д. Например, в настоящее время Украина частично погашает свою задолженность перед Россией, не взимая арендной платы за пользование бухтами Севастополя.

Вместе с тем необходимо учитывать, что при чрезмерной конверсии государственного долга названными способами возможна потеря контроля за поступлением в Россию валютных средств и дешевых импортных товаров, что может повлечь инфляционные процессы.

Новация государственного долга означает прекращение обязательства соглашением сторон о замене первоначального кредитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Главным условием новации является сохранение субъектного состава обязательства.

Так, на основании постановления Правительства РФ от 11 августа 2005 г. № 506 «Об ограничении срока проведения новации облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа III серии» была осуществлена новация облигаций внутреннего государственного займа названной серии на облигации государственного валютного облигационного займа 1999 г.

Новация может коснуться и других элементов обязательства, включая саму его сущность. Так, возможен переход в заемное обязательство долга, возникшего из любого другого основания, например купли-продажи, аренды имущества, и наоборот. В частности, в 1993 г. государства — бывшие республики СССР погашали свои государственные долги перед Российской Федерацией в имущественной форме: поставками товаров, передачей собственности, пакетов акций ключевых производственных объектов.

В 1995—1996 гг. государственный долг России перед странами — членами бывшего Совета экономической взаимопомощи погашался поставками российских товаров. В 2007 г. были прекращены обязательства по облигациям внутреннего государственного валютного облигационного займа путем заключения с владельцами указанных обязательств договоров об отступном.

Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства.

Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Данный метод регулирования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности третьим лицам.

Бюджетным кодексом РФ установлены требования к предельному объему государственного долга и к предельному объему государственных заимствований России. По общему правилу максимальная сумма государственных внешних заимствований не должна превышать годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России. Конкретные предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, а также пределы внешних заимствований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Несоблюдение предельных размеров государственного долга и расходов на его обслуживание является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Правовое регулирование муниципального кредита

Муниципальный кредит представляет собой урегулированные правовыми нормами отношения по мобилизации органами местного самоуправления временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах возвратности, срочности, возмездности и добровольности в целях покрытия бюджетного дефицита и финансирования местных инвестиционных программ.

Муниципальный кредит характеризуется следующими особенностями: является составной частью кредита как звена финансовой системы РФ; представляет собой самостоятельное звено муниципальной финансовой системы; результатом отношений в области муниципального кредита выступают муниципальный долг или внутренний государственный долг, если муниципальные ценные бумаги гарантированы

Правительством РФ или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; объектом складывающихся правоотношений являются заемные денежные средства муниципальных образований, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги; преобладает воля органа местного самоуправления, и необходимо его обязательное участие; муниципальные займы являются одним из методов привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджет муниципального образования; отношения по поводу муниципального кредита всегда носят имущественный (денежный) характер.

Муниципальный кредит как форма внутреннего публичного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.

Источниками муниципального кредита могут выступать: население соответствующего муниципального образования; государство; кредитные организации; другие муниципальные образования (взаимный кредит).

Правовое регулирование муниципального кредита осуществляется актами трех уровней: нормативными правовыми актами федерального, регионального уровней и непосредственно актами органов местного самоуправления. Специфика правовых основ муниципального кредита обусловлена тем, что, с одной стороны, общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — установление основ кредитной политики относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципальных займов осуществляется на основании ст. 132 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления в утверждении и исполнении своих бюджетов, установлении местных налоговых сборов, а также в решении иных вопросов местного значения.

Развивая конституционные положения, Закон об организации местного самоуправления относит финансовые средства от местных займов к доходному источнику муниципального бюджета (ст. 64).

Довольно обширное правовое регулирование муниципальных кредитных отношений содержится в гл. 14 БК РФ. Там даны понятия муниципального заимствования, муниципального долга, установлены источники финансирования дефицита местного бюджета, меры ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований и т. п.

Закон об инвестиционной деятельности предусматривает возможность финансирования инвестиционной деятельности различными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, за счет финансовых средств инвесторов (банковские, бюджетные кредиты, облигационные займы) (гл. V).

Впервые в истории современного российского права в ГК РФ включены нормы о договоре государственного и муниципального займа (ст. 817), которые распространяют правила о договоре государственного займа на правила в отношении займов, выпускаемых муниципальными образованиями.

Закон «О рынке ценных бумаг» называет в качестве эмитентов ценных бумаг и местные органы самоуправления (ст. 2).

Закон об эмиссии ценных бумаг устанавливает правовые основы участия муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии ценных бумаг. Названный Закон ограничивает размер дефицита бюджета муниципального образования 10% собственных доходов, устанавливает величину расходов на обслуживание долга не более 15% общей величины расходов местного бюджета.

Более детальное правовое обеспечение муниципальный кредит получает в нормативных правовых актах субъектов РФ и непосредственно в актах органов местного самоуправления. Так, почти все региональные конституции и уставы содержат норму, определяющую право муниципальных образований на осуществление кредитной деятельности. В ряде субъектов РФ приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие кредитные отношения. К названной категории можно отнести Закон г. Москвы «О государственном долге города Москвы», Закон Тюменской области «О государственном долге Тюменской области», Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», применяемые и в сфере муниципальной кредитной деятельности. Законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах РФ развивают положения конституций и уставов, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления кредитной деятельности, формы муниципального долга и т. п. Например, Закон Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» дает определения понятий муниципального кредита и муниципального долга, устанавливает компетенцию органов местного самоуправления в кредитной сфере. Закон Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» закрепляет право органов местного самоуправления на выпуск местных займов как гарантию самостоятельности местного самоуправления.

Последующее правовое оформление кредитной компетенции органов местного самоуправления осуществляется непосредственно финансово-правовыми актами муниципального уровня.

Так, решением городской Думы Краснодара от 27 ноября 2003 г. № 40 (п. 5) утверждено Положение о порядке ведения муниципальной долговой книги муниципального образования города Краснодар; решением Курского городского собрания от 11 сентября 2006 г. № 262-3-РС утвержден Порядок муниципальных внутренних заимствований муниципального образования «Город Курск»; постановлением исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 23 ноября 2007 г. № 4159 утверждено решение об эмиссии муниципальных облигаций города Казани 2007 года с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга.

Как и государственный кредит, муниципальный кредит является комплексным правовым институтом, регулируемым нормами различных отраслей права.

Финансовые отношения в сфере муниципального кредита возникают в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления. Будучи урегулированными нормами финансового права, данные отношения становятся финансовыми правоотношениями с соответствующими составом и содержанием.

Финансовые правоотношения в области муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения внутреннего долга муниципального образования или государства, если муниципальный заем гарантирован государством.

Отношения в области муниципального кредита всегда складываются по поводу образования, распределения и использования соответствующих финансовых ресурсов и носят имущественный (денежный) характер объекта.

В правоотношениях по муниципальному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон является орган местного самоуправления. Вторым субъектом может быть любой участник финансовых правоотношений. Участие органов местного самоуправления в правоотношениях является обязательным; орган самоуправления выступает заемщиком — эмитентом ценных бумаг.

Объектом правоотношений, возникающих при проведении муниципального займа, являются заемные денежные средства органов местного самоуправления, в целях оформления которых эмитируются ценные бумаги.

Все правоотношения в области муниципального кредита носят властный характер, так как именно органы местного самоуправления имеют право в одностороннем порядке устанавливать условия займа: временные границы действия правоотношений, платность, виды, основания прекращения и изменения.

Бюджетный кодекс РФ муниципальными заимствованиями называет займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства (п. 7 ст. 103).

Муниципальные займы — это кредитные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, оформленные ценными бумагами от имени муниципального образования.

В соответствии с Законом об эмиссии ценных бумаг таковыми признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования (п. 1 ст. 2).

Закон «О рынке ценных бумаг» формулирует совокупность имущественных и неимущественных прав, закрепляемых муниципальной эмиссионной ценной бумагой и подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению; определяет обязанных и управомоченных лиц (ст. 16). Первым в отношениях муниципального займа является эмитент — орган самоуправления, несущий от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими. Владельцем ценной бумаги является лицо, которому она принадлежит по праву собственности или по вещному праву (хозяйственного ведения или оперативного управления). Закон «О рынке ценных бумаг» содержит новые правовые признаки ценных бумаг, относящиеся к ценным бумагам местного уровня. Во-первых, муниципальной ценной бумагой удостоверяется не только имущественное, но и неимущественное право. Во-вторых, муниципальная ценная бумага не только подтверждает обязательственные требования к эмитенту, но и принадлежит ее владельцу на праве собственности (ином вещном праве). Одновременно важно обратить внимание на то, что на основании Закона об эмиссии ценных бумаг не являются муниципальными ценными бумагами те ценные бумаги, обязательства по которым гарантированы муниципальным образованием, но эмитированы третьими лицами (ст. 15).

За последние годы развития рынка муниципальных ценных бумаг были выпущены долговые обязательства самых различных наименований: жилищные займы; муниципальные краткосрочные облигации; облигационные сберегательные займы; телефонные займы и т. д. На муниципальном уровне осуществляются: эмиссия краткосрочных долговых обязательств, погашаемых паями муниципальной собственности; выпуск облигаций с дополнительными лотереями.

Займы органов местного самоуправления оформляются, как правило, в виде облигаций.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Законом об эмиссии ценных бумаг. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования является исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством РФ и уставом муниципального образования. Например, Устав г. Томска, принятый решением Томской городской Думы от 22 марта 2005 г. № 841, относит принятие решений о выпуске и размещении городских займов, выделении ссуд и займов из средств городского бюджета к полномочиям мэра Томска. Аналогично вопрос об эмитенте муниципальных ценных бумаг решается уставами других муниципальных образований.

При эмиссии муниципальных ценных бумаг исполнительный орган местного самоуправления утверждает в форме правового акта Генеральные условия эмиссии, которые должны включать указания на вид ценных бумаг, форму их выпуска, срочность данного вида ценных бумаг, валюту обязательств, особенности денежного или имущественного характера исполнения обязательств, имеющиеся ограничения оборотоспособности или круга приобретателей ценных бумаг. На основании Генеральных условий эмитент в лице исполнительного органа местного самоуправления принимает документ также в форме правового акта, содержащий конкретные условия выпуска и обращения муниципальных ценных бумаг. Закон об эмиссии ценных бумаг определяет перечень условий, которые обязательно должны содержаться в названном документе: вид ценных бумаг; сроки их обращения; номинальная стоимость одной ценной бумаги; порядок размещения выпуска; способы осуществления прав по ценным бумагам; размер или порядок расчета дохода и иные существенные условия.

В отличие от условий эмиссии ценных бумаг федерального уровня правовой акт о муниципальной эмиссии должен содержать дополнительную информацию: о муниципальном бюджете развития и текущем бюджете; суммарной величине муниципального долга на момент эмиссии; исполнении трех предыдущих муниципальных бюджетов.

По итогам эмиссии исполнительным органом местного самоуправления составляется отчет, принимаемый в форме правового акта.

Условия эмиссии в форме правового акта подлежат регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

Первичная эмиссия муниципальных ценных бумаг осуществляется на основании решения об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии. Решение о выпуске должно содержать обязательные условия, складывающиеся из следующих элементов: наименование эмитента; дата начала, период размещения и погашения ценных бумаг; вид и форма выпуска ценных бумаг; номинальная стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; наименование регистратора или депозитария, осуществляющего учет прав владельцев муниципальных ценных бумаг; имеющиеся ограничения и иные существенные условия эмиссии. В качестве иных существенных условий муниципальными решениями указываются порядок использования средств займа, процедура и органы контроля за соблюдением условий эмиссии и целевым использованием средств займа, запрет на разглашение и иное использование конфиденциальной информации и т. п. Названные условия должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения.

Муниципальный долг. Управление муниципальным долгом

Образование муниципального долга происходит в результате кредитной деятельности органов местного самоуправления. Законодательство РФ определяет муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования (п. 1 ст. 100 БК РФ). Более детальные дефиниции муниципального долга содержат законы субъектов РФ. Так, ст. 1 Закона Вологодской области от 2 октября 2002 г. № 828-03 «О порядке и условиях списания безнадежных долгов областному бюджету» к муниципальному долгу относит долговые обязательства прошлых лет и вновь принимаемые долговые обязательства (ч. 1 ст. 23). Закон Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 г. № 525-3 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» определяет муниципальный долг как обязательства, возникающие из муниципальных заимствований, гарантии по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, принятых на себя муниципальным образованием (ст. 5).

Учитывая особенности своей финансовой деятельности, органы местного самоуправления, осуществляя правовую регламентацию муниципальных кредитных отношений, принимают, как правило, положения о муниципальном долге. Например, Положение о долге муниципального образования город Тула, утвержденное решением Тульской городской Думы от 24 января 2001 г. № 47/831, к муниципальному долгу относит совокупность долговых обязательств г. Тулы, выраженных в валюте РФ, иностранной валюте, перед российскими и иностранными юридическими или физическими лицами Российской Федерации, ее субъектами, международными организациями. Названное Положение обоснованно классифицирует муниципальный долг как в зависимости от валюты обязательства, так и в зависимости от резидентства кредиторов.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Данная норма БК РФ обусловила закрепление в законодательстве ряда субъектов РФ положения о невозможности признания безнадежным долгом перед бюджетом субъекта РФ бюджетных ссуд, предоставленных непосредственно местным бюджетам, а также юридическим и физическим лицам под гарантии муниципальных образований. Подобная норма содержится, например, в ст. 8 Закона Тюменской области от 22 декабря 1997 г. № 138 «О порядке предоставления и использования кредитов за счет средств областного бюджета», ст. 5 Закона Красноярского края от 29 января 2009 г. № 8-2839 «О порядке предоставления государственных гарантий Красноярского края».

Следовательно, муниципальным долгом следует считать общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 107 устанавливает предельный объем муниципального долга в размере, не превышающем объем собственных доходов соответствующего бюджета. Конкретные верхние границы объема муниципального долга определяются решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

Управление муниципальным долгом представляет собой совокупность финансовых мероприятий по осуществлению государственной политики в сфере регулирования муниципального долга, а также действий органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, размещению новых долговых обязательств.

В соответствии с п. 3 ст. 101 БК РФ управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования. Как правило, правовые акты муниципального уровня относят функцию управления соответствующим долгом к компетенции исполнительных органов местного самоуправления или предоставляют местным администрациям право делегировать названное полномочие иным органам местного самоуправления. Например, п. 9.3 Положения о долге муниципального образования город Тула устанавливает, что управление долгом при исполнении городского бюджета осуществляется администрацией города либо уполномоченным администрацией города структурным подразделением.

Примечательно, что правовые акты муниципального уровня содержат состав и характеристику основных элементов управления муниципальным долгом. Так, названное Положение к управлению долгом Тулы относит: определение политики в отношении долга; установление требований к его размеру и структуре; определение порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств города; определение порядка использования заемных средств; установление круга уполномоченных лиц по обслуживанию долга (п. 9.1). Политику в отношении долга города определяет Тульская городская Дума на основе предложений главы города.

Управление муниципальным долгом целесообразно рассматривать в широком и узком смыслах. Под управлением муниципальным долгом в широком смысле подразумевается формирование и осуществление финансовой политики, направленной на регулирование кредитной деятельности органов местного самоуправления.

Управление муниципальным долгом в широком смысле относится к компетенции как государства в лице федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, что обусловлено отнесением Конституцией РФ общих вопросов местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Финансовая политика в сфере кредитной деятельности муниципальных образований основывается на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ и находит выражение в федеральных законах, законах субъектов РФ и других нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ располагает определенным набором полномочий, позволяющих осуществлять государственную политику в сфере муниципальной кредитной деятельности. Одним из важнейших механизмов по управлению муниципальным долгом является правовое регулирование финансовой самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты. Именно в результате осуществления государственной политики по управлению муниципальным долгом обозначаются основные принципы, условия и масштабы осуществления местных займов.

Управление муниципальным долгом в узком смысле представляет собой совокупность полномочий органов местного самоуправления по подготовке к выпуску и размещению долговых обязательств муниципального образования, регулированию (в рамках компетенции) рынка ценных бумаг, обслуживанию и погашению муниципального долга. Основными мероприятиями по управлению муниципальным долгом можно назвать рефинансирование, конверсию, консолидацию, унификацию и др.

В процессе управления муниципальным долгом органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках соответствующей компетенции решают следующие задачи: минимизация стоимости долга для заемщика; недопущение переполнения фондового рынка заемными обязательствами муниципальных образований; недопущение спекулятивных операций на рынке муниципальных ценных бумаг и резкого колебания их курса; эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием; обеспечение своевременного и в полном объеме возврата привлеченных средств; максимальное финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.

В процессе управления муниципальным долгом возникает необходимость его реструктуризации. Реструктуризация муниципального долга представляет собой погашение долговых обязательств муниципального образования с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения.

Необходимость реструктуризации муниципального долга появляется при возникновении финансовых затруднений. Реструктуризация муниципального долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Механизм осуществления и формы реструктуризации муниципального долга аналогичны соответствующим элементам реструктуризации государственного долга.