Правовой режим государственных и муниципальных целевых денежных фондов

Понятие, виды и правовые основы целевых денежных фондов

Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства. Мировая история становления и развития финансовой системы показывает, что целевые денежные фонды возникли намного раньше централизованных, т. е. бюджетов. Первоначально целевые денежные фонды образовывались в качестве внебюджетных и отражались на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных учреждениях.

Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публичной власти. Изначально внебюджетные денежные фонды носили временный характер: после выполнения государством намеченной функции отпадала необходимость мобилизации денежных средств. Вследствие этого целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество возрастало.

Большое количество разнообразных целевых денежных фондов, а также их финансовая автономность в процессе управления публичными финансами создавали определенные сложности.

Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций. Другие фонды, напротив, существовали с профицитом. Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персонала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможность осуществления финансового контроля за деятельностью этих структур.

По мере централизации публичной власти в государстве происходит консолидация обособленных денежных фондов в единый централизованный фонд — бюджет. Однако централизация денежных средств влечет и смену правового режима образования и расходования финансов, что оказывается не всегда целесообразным.

Наличие в составе финансовой системы в качестве самостоятельного звена целевых внебюджетных фондов и выделение в бюджетной системе целевых бюджетных фондов обусловлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение государственных функций только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам, поскольку бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Значение целевых денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государства.

Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 1930-х гг., но особенно быстрое развитие получили в 1990-х гг. Современные целевые фонды денежных средств несут большую финансовую нагрузку и в рамках государственной финансовой системы консолидируют значительные ресурсы. Например, в 2001 г. совокупные доходы ПФР, ФСС и ФФОМС составили 653 млрд руб., что равно половине всего федерального бюджета. В 2003 г. совокупный доход ПФР и ФФОМС составил 828,2 млрд руб., или 34,2% доходной части федерального бюджета.

В финансовых системах субъектов РФ целевые фонды денежных средств также имеют большую финансовую наполняемость.

Так, в бюджете г. Москвы на 2003 г. 20% занимали целевые бюджетные фонды.

Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в финансовые системы в большинстве зарубежных стран. Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при наличии сильного централизованного бюджета существует необходимость в обособлении части финансовых ресурсов для решения определенных задач. Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60% бюджетных доходов. Так, объем доходов инвестиционных внебюджетных фондов равен половине доходов государственного бюджета.

Финансовая политика Канады, напротив, нацелена на сокращение обособленных денежных фондов. В настоящее время правовой статус внебюджетного фонда сохранился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслуге лет. Достаточно долго в Канаде существовали внебюджетный Фонд занятости, Счет фонда иностранной валюты и Счет стабилизации зернового рынка.

В 1985 г. по рекомендации главного аудитора Канады указанные три внебюджетных фонда были реструктурированы в целевые бюджетные счета.

Важная роль, отводимая государством целевым денежным фондам, обусловила реформирование правовой базы их деятельности.

В настоящее время основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закрепляются в БК РФ, который включает государственные внебюджетные фонды в состав бюджетной системы. В нем есть отдельная глава, посвященная правовому регулированию внебюджетных фондов, что придает правовому положению фондов законодательную форму, но не свидетельствует о тождестве юридической природы бюджетных отношений и отношений, складывающихся в процессе функционирования внебюджетных фондов.

В финансово-правовой науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы.

Внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоятельным звеном. Статья 6 БК РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации»; ст. 13 БК РФ также устанавливает обособление внебюджетного фонда от бюджета. Вместе с тем внесенные в БК РФ изменения, вступившие в действие 1 января 2008 г., направлены на усиление связи внебюджетных фондов с бюджетной системой. Так, ст. 129 БК РФ допускает предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Целевые денежные фонды можно представить в нескольких аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

В экономическом аспекте целевой фонд денежных средств есть один из методов перераспределения государством национального дохода в пользу определенных групп населения.

В материальном аспекте целевой фонд денежных средств — это денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.

В юридическом аспекте целевые денежные фонды имеют финансово- правовой статус.

Финансово-правовая характеристика целевого денежного фонда как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выделенных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий.

Одновременно целевой денежный фонд имеет организационную форму, т. е. представляет собой государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряжение средствами фонда. Так, ФСС является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением; ПФР — государственным учреждением, и его территориальные органы образуют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации; Российский фонд фундаментальных исследований — государственной некоммерческой организацией.

Таким образом, целевые денежные фонды как финансово-правовая категория представляют собой звено финансовой или бюджетной системы, а также входят в систему органов, осуществляющих финансовую деятельность государства. Именно как органы государства целевые денежные фонды рассматриваются в НК РФ, который относит их к участникам налоговых правоотношений и наделяет соответствующей компетенцией.

Целевые денежные фонды имеют свои источники формирования — целевые доходы и отчисления. Доходы целевого назначения — это денежные поступления, цели привлечения которых соответствуют целям создания фонда. Целевая направленность таких доходов объясняется их получением из той отрасли хозяйствования или сферы государственной деятельности, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов бюджетных фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами.

Денежные фонды могут образовываться за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд. Особенностью целевых отчислений от бюджетных доходов является их установление не налоговым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Юридическая сила ежегодных законов о бюджетах не распространяется на введение обязательных платежей, поэтому собственные доходные источники целевых фондов заранее определяются и вводятся в действие налоговым законодательством или законодательством, содержащим нормы о неналоговых доходах государства. Вместе с тем принимаемые ежегодно законы о бюджетах вправе определять направления расходования привлеченных денежных средств, поэтому отчисления от доходов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утверждаются в порядке общего бюджетного процесса.

В настоящее время основными методами аккумулирования денежных средств в обособленные фонды являются целевые налоги и сборы, бюджетные отчисления, государственные кредиты, превышение цены на нефть. Внебюджетные фонды имеют право капитализировать доходы путем осуществления предпринимательской деятельности, прибыль от которой инвестируется в деятельность фонда.

Фонды денежных средств имеют следующие юридические особенности: занимают особое местоположение в финансовой или бюджетной системе государства или муниципальных образований. Внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюджетов и, таким образом, являются самостоятельным звеном финансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Целевые бюджетные фонды образуются в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней (ст. 13, 14 БК РФ); представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов определенной территории. Сущность определенной обособленности денежных фондов заключается именно в соединении аккумулирующих и распределительных процессов, поскольку финансирование отдельных функций государства (местного самоуправления) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, предназначенного для обеспечения общих потребностей.

Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фондами закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования.

Эта особенность целевых денежных фондов позволяет отграничить их от фондов, создаваемых в составе расходов бюджетов всех уровней. Таковыми в составе расходов федерального бюджета являются, например, Федеральный фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, резервные фонды органов исполнительной власти; всегда имеют определенные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались, следствием чего является наличие в финансово-правовом статусе целевых фондов запрета направлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда.

После материального обеспечения запланированных мероприятий целевые фонды действовать прекращают; денежные средства, аккумулируемые в целевых фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно- территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению.

Как правило, для оперативного управления целевыми внебюджетными фондами создаются специализированные учреждения (ПФР и т. д.). Оперативное управление целевыми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, согласно Закону г. Москвы от 23 ноября 2001 г. № 60 «О бюджете города Москвы на 2002 год» управление Московским городским фондом развития территорий осуществляется Департаментом финансов города Москвы); осуществляют финансовую деятельность на основании смет доходов и расходов, утверждаемых представительным органом власти соответствующего территориального уровня; имеют собственную систему источников правового регулирования.

Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются БК РФ, развиваются федеральными законами, но правовой статус всегда конкретизируется ежегодно принимаемыми законами о федеральном или региональных бюджетах.

Более того, правовую базу внебюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус муниципальных денежных фондов определяется Законом о местном самоуправлении, развивается законодательством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами органов местного самоуправления.

Юридические признаки целевых бюджетных фондов свидетельствуют об их относительной обособленности в составе финансовой системы. Вместе с тем они имеют достаточно общих признаков, объединяющих их с другими звеньями финансовой системы государства или муниципального образования: принадлежность на праве собственности целевых денежных фондов и иных фондов денежных средств, функционирующих в процессе публичной финансовой деятельности, Российской Федерации в целом, субъектам РФ или муниципальным образованиям.

Подтверждение названного признака содержится в ст. 214 ГК РФ, которая включает целевые денежные фонды наряду с иными денежными фондами в состав государственной казны; законодательно определенные источники государственных доходов и направления расходов. Обособленные целевые фонды, как и бюджеты, могут формироваться только из числа доходных источников, имеющих легитимное закрепление. Расходы целевых денежных фондов, равно как и расходы бюджетов, в совокупности образуют систему расходов государства и могут направляться исключительно на обеспечение целей и задач публичной власти; подконтрольность финансовой деятельности специализированным органам государства, образующим систему органов финансового контроля. Так, контроль за аккумулированием денежных средств как во внебюджетные фонды, так и в бюджетную систему осуществляют налоговые органы; деятельность целевых денежных фондов имеет право контролировать Счетная палата РФ; кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов осуществляют органы Федерального казначейства и т. д.

Наиболее тесно целевые денежные фонды взаимодействуют с бюджетной системой. Например, средства ПФР первоначально зачисляются в качестве доходных источников в федеральный бюджет и затем перечисляются в ПФР на целевое финансирование выплат государственных пенсий и пособий. Формирование части доходов фондов обязательного медицинского страхования происходит за счет средств бюджетов субъектов РФ, перечисляющих страховые взносы за неработающее население. Целевые бюджетные фонды формируются и распределяются согласно общим принципам бюджетного процесса. В соответствии с БК РФ составление, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов подчиняются общим условиям организации бюджетной системы РФ. Внебюджетные фонды могут привлекать дополнительные денежные средства из бюджетной системы, получая дотации, субвенции или субсидии, а также бюджетные ссуды. Одновременно средства внебюджетных фондов могут выступать источниками покрытия бюджетного дефицита посредством кредитования. Полученная в результате финансовой деятельности прибыль внебюджетных фондов может быть направлена на приобретение государственных ценных бумаг.

Видовое множество целевых денежных фондов предполагает их классификацию. Одновременно упорядоченное местоположение денежного фонда позволяет правильно установить его правовой статус и юридически грамотно осуществлять финансовую деятельность в сфере целевого аккумулирования и распределения денежных средств. Целевые денежные средства классифицируются по различным основаниям.

По отношению к бюджетной системе выделяют: целевые бюджетные фонды (образуемые в составе соответствующего бюджета, исполняемого в рамках общего бюджетного процесса); целевые внебюджетные фонды (денежные средства, обособленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и финансового контроля).

В зависимости от целевого назначения выделяют: социальные фонды (обособленные денежные средства, предназначенные для аккумулирования и последующего перераспределения между социально не защищенными Слоями населения в целях выравнивания уровня жизни), являющиеся наиболее распространенными и наиболее финансоемкими, например: ПФР, ФСС; экономические фонды (обособленные денежные средства, аккумулируемые и перераспределяемые для финансирования экономических программ всего государства, отдельного региона или отрасли хозяйства), например: фонд поддержки предпринимательства, инвестиционные фонды субъектов РФ, фонды развития научно-исследовательских работ и т. д.

По территориальному признаку целевые денежные фонды подразделяют: на федеральные (привлекающие денежные средства и распределяющие их в масштабах всего государства в публичных целях общества); региональные (субъектов РФ) (аккумулирующие и распределяющие денежные средства в пределах территории субъектов РФ для финансирования региональных функций, программ или мероприятий); муниципальные (мобилизующие и распределяющие денежные средства в границах муниципального образования в целях материального обеспечения функций местного самоуправления).

По юридической природе нормативного акта, послужившего источником образования, выделяют целевые денежные фонды, образованные: в силу императивного требования закона; на основе подзаконного нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственного нормативного акта и т. д.).

По критерию срочности целевые денежные фонды можно классифицировать следующим образом: имеющие определенный срок действия (как правило, критерий срочности присущ всем целевым денежным фондам; особенно ярко он проявляется в финансово-правовом статусе целевых бюджетных фондов, поскольку они образуются в составе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год; по завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоотношения относительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продолжены); не имеющие срока действия (такими признаками обычно обладают внебюджетные фонды, поскольку предназначаются для финансирования длительных государственных программ; тем не менее критерий срочности в финансово-правовом статусе внебюджетных фондов подразумевается, так как после завершения государством реализации какой-либо программы либо после устранения причин, препятствующих ее финансированию из бюджета, внебюджетный фонд потеряет свое значение).

Бюджетная деятельность государства и проводимая бюджетная политика оказывают существенное влияние на финансово-правовое положение целевых денежных фондов. В последние годы взятый Президентом РФ курс на укрепление бюджетной системы, особенно федерального бюджета, послужил причиной консолидации многих внебюджетных фондов в составе федерального бюджета. Федеральным законом от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» большинство функционировавших фондов были переведены из статуса внебюджетных в статус целевых бюджетных. При консолидации внебюджетные фонды были включены в федеральный бюджет отдельными статьями, т. е. стали формироваться и исполняться по отдельной бюджетной смете. Отдельные фонды были объединены между собой.

Так, Фонд социального развития Департамента налоговой полиции РФ и Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд МНС России и Федеральной службы налоговой полиции, который впоследствии был упразднен.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31 мая 2000 г. «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» отмечалось, что многочисленные федеральные и региональные целевые фонды являются свидетельством неэффективности бюджетной системы, источником нецелевого использования и коррупции. Учитывая пожелания главы государства, начиная с 2001 г. наметилась тенденция консолидации внебюджетных фондов в федеральном бюджете. Так, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» с 1 января 2001 г. упразднены:

Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд МНС России и Федеральной службы налоговой полиции, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд контрольно-ревизионных органов Минфина России, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе.

В настоящее время БК РФ предусматривает функционирование только социальных внебюджетных фондов, экономические же фонды включены в федеральный бюджет.

Правовой режим целевых бюджетных фондов. Резервные фонды

В целях финансирования непредвиденных расходов в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. Соответственно это резервный фонд Правительства РФ, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервные фонды местных администраций.

Исключение составляют бюджеты государственных внебюджетных фондов, в структуре расходов которых не могут быть образованы резервные фонды.

Правовой основой создания и функционирования резервных фондов является БК РФ (ст. 81, 82, 96.9, 96.10), нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Непредвиденными признаются расходные обязательства государства или иного публично-территориального образования, принятие которых не могло быть предусмотрено при утверждении соответствующего бюджета на текущий финансовый год и не может быть отложено до утверждения бюджета на следующий финансовый год.

В целях обеспечения целевого использования средств, направляемых на непредвиденные расходы, БК РФ запрещает создание в расходной части бюджетов бюджетной системы резервных фондов законодательных (представительных) органов и резервных фондов депутатов законодательных (представительных) органов.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

Бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства РФ, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюджета, регионального или местного бюджета, используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации.

Использование бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) подлежит финансовому контролю, а отчет об осуществленных финансовых операциях прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

Особый правовой режим имеет резервный фонд Президента РФ, создание которого предусматривается федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.

Основное предназначение средств резервного фонда Президента РФ — финансовое обеспечение непредвиденных расходов. Отличительным признаком использования бюджетных ассигнований рассматриваемого резервного фонда является их предоставление на основании указов и распоряжений Президента РФ.

Бюджетное законодательство запрещает использовать бюджетные ассигнования резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности главы исполнительной власти РФ.

В целях осуществления нефтегазового трансферта в составе федерального бюджета на основании ст. 969 БК РФ образуется Резервный фонд, который представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта.

Резервный фонд формируется за счет: нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины; доходов от управления средствами Резервного фонда.

Средства Резервного фонда могут быть использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации. Однако такое направление расходования средств должно быть установлено федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФР в составе федерального бюджета образуется Фонд национального благосостояния, правовой режим которого установлен ст. 96.10 БК РФ.

Объем средств федерального бюджета, направляемых в Фонд национального благосостояния, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Фонд национального благосостояния формируется за счет: нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину; доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Минфином России.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Банком России, а Фонда национального благосостояния — Банком России и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Минфином России.

Целью управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Вместе с тем БК РФ допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде от управления средствами названных фондов, что объясняется стремлением обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и в отдельные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния также могут размещаться в иностранную валюту и определенные виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Банке России; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Резервные фонды органов исполнительной власти образуются и в составе бюджетов субъектов РФ. Так, постановлением правительства Москвы от 6 декабря 2005 г. № 976-ПП утверждено Положение о порядке расходования средств резервного фонда, предусматриваемого в бюджете г. Москвы.

Резервный фонд формируется в составе бюджета г. Москвы на очередной финансовый год для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий. Объем резервного фонда на очередной финансовый год определяется законом о бюджете г. Москвы на соответствующий финансовый год.

Предложения о выделении средств из резервного фонда вносятся органами исполнительной власти г. Москвы правительству Москвы.

Средства бюджета г. Москвы, выделяемые из резервного фонда, подлежат использованию строго по целевому назначению, определенному соответствующим распоряжением Правительства Москвы, и не могут быть направлены на иные цели. Даже при неполном использовании средств, выделенных из резервного фонда, экономия не может быть направлена на другие цели и подлежит возврату в бюджет г. Москвы.

Отчет об использовании средств резервного фонда составляют главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, которым выделены средства резервного фонда, и одновременно с квартальной и годовой отчетностью его представляют в Департамент финансов города Москвы.

Контроль за целевым использованием средств, выделенных из резервного фонда, осуществляют Департамент финансов города Москвы, финансово-казначейские управления административных округов и другие органы, уполномоченные в области осуществления государственного финансового контроля.

Нецелевое использование средств резервного фонда влечет ответственность, установленную законодательством РФ.

Правовой режим внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды — самостоятельное звено финансовой системы, представляющее обособленные вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования социальных конституционных прав граждан. Внебюджетные фонды концентрируют денежные средства, которые впоследствии перераспределяются в целях реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение: по возрасту; по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; в случае безработицы.

Общественное предназначение внебюджетных фондов позволяет отнести их к специальным гарантиям реализации конституционных прав российских граждан на социальное обеспечение.

Средства внебюджетных фондов федерального уровня находятся в федеральной собственности, средства региональных внебюджетных фондов принадлежат соответствующему субъекту РФ, средства местных внебюджетных фондов находятся в муниципальной собственности. Особенностью финансово-правового статуса внебюджетных фондов является их невхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозможность изъятия внебюджетных денежных средств в доход бюджета.

В настоящее время правовые основы создания и деятельности внебюджетных фондов определяются БК РФ, в который включена специальная гл. 17 «Государственные внебюджетные фонды».

Детальное регулирование правового положения внебюджетных фондов осуществляется подзаконными нормативными актами, утверждающими положения о каждом фонде.

Финансово-правовой институт государственных внебюджетных фондов развивался динамично. К сожалению, количественное увеличение внебюджетных фондов, сопровождавшее процесс реформирования российской экономики в 1990-е гг., не всегда означало качественное осуществление финансовой деятельности.

Согласно ст. 144 БК РФ современная финансовая система в качестве отдельного элемента включает три государственных внебюджетных фонда: ПФР, ФСС, ФФОМС.

Кроме этих внебюджетных фондов в финансовой системе РФ функционируют и иные внебюджетные фонды, образованные в соответствии с федеральным законодательством или подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Финансовые системы субъектов РФ и муниципальных образований могут содержать иные внебюджетные фонды, предусмотренные правовыми актами соответствующего уровня.

Бюджетным кодексом РФ установлены общие принципы правового режима доходов и расходов государственных внебюджетных фондов. Доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязательных целевых платежей, установленных налоговым законодательством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов. Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, прибыль от которой инвестируется в доход соответствующего фонда. Не исключается поступление денежных средств за счет добровольных взносов физических и юридических лиц. Поскольку обязательные платежи, поступающие в доход внебюджетных фондов, регулируются налоговым законодательством, сбор этих платежей и контроль за их поступлением осуществляют ФНС России и подразделения самих государственных внебюджетных фондов (отделения ФСС, ПФР и др.).

Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством РФ или субъекта РФ. Цели направления внебюджетных расходов отражаются в названии самого фонда. Материальное содержание расходов внебюджетных фондов определяется бюджетом внебюджетного фонда.

Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюджетного правонарушения и влечет применение соответствующих мер государственного принуждения.

Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую деятельность на основе бюджета, утверждаемого отдельно для каждого фонда. Совокупность финансовых процедур, посредством реализации которых осуществляется деятельность внебюджетных фондов, во многом совпадает с бюджетным процессом, но имеет и некоторые особенности.

До начала финансового года органы управления каждого внебюджетного фонда составляют проект бюджета соответствующего фонда и направляют его для согласования в Минфин России и

Правительство РФ. Затем проект федерального закона о проекте бюджета соответствующего внебюджетного фонда представляется на рассмотрение Государственной Думы. Процедура представления этого законопроекта должна осуществляться одновременно с представлением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дальнейшее рассмотрение и принятие федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов отнесены к компетенции Федерального Собрания РФ. Указанные федеральные законы рассматриваются и принимаются одновременно с рассмотрением и принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства, подведомственного Минфину России. Финансовая деятельность внебюджетных фондов, как и процедура исполнения федерального бюджета, подконтрольна законодательным (представительным) и исполнительным органам власти.

По окончании финансового года органом управления внебюджетного фонда составляется отчет об исполнении бюджета фонда.

Далее он передается Правительству РФ, которое представляет этот отчет в форме федерального закона на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию РФ. Принятый Федеральным Собранием РФ и подписанный Президентом РФ федеральный закон об исполнении бюджета соответствующего внебюджетного фонда подлежит опубликованию.

Бюджетные процедуры относительно территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляются в аналогичном порядке с распределением финансовой компетенции между органами законодательной (представительной) и исполнительной властей субъектов РФ.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, особенность финансово-правового статуса которого заключается в наличии права выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством РФ о банках и банковской деятельности.

Основное предназначение ПФР заключается в финансовом обеспечении выплат государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком старше полутора лет, а также в оказании органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и инвалидам. Для реализации возложенных функций ПФР осуществляет: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, отнесенных к его компетенции; организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; капитализацию поступающих денежных средств, а также привлечение в доход фонда добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств; финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Денежные средства ПФР формируются за счет:

1. налоговых доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 60%;
2. неналоговых доходов: страховых взносов на обязательное пенсионное страхование; страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации; дополнительных страховых вопросов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателей в пользу застрахованных лиц; недоимок, пеней и штрафов по взносам в ПФР; доходов от размещения средств ПФР; штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
3. безвозмездных поступлений: межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ПФР; безвозмездных поступлений от негосударственных пенсионных фондов; прочих поступлений.

Расходование денежных средств ПФР осуществляется в соответствии с целями его деятельности. Основными статьями расходов Фонда являются: выплата в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации; выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов.

Фонд социального страхования РФ образован в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует на основании Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101.

Фонд социального страхования РФ, как отмечалось выше, является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ и управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации.

Основными задачами ФСС, для исполнения которых аккумулируются внебюджетные денежные средства, являются: обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей; участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования; осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС; разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования; сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

В целях наиболее эффективного управления внебюджетными денежными средствами ФСС имеет вертикальную и отраслевую структуры. В него входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъектов РФ, а также центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства.

Денежные средства ФСС образуются за счет:

1. налоговых доходов: доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%; минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 20%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 5%; единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 6,4%;
2. неналоговых доходов: страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФСС; доходов от размещения временно свободных средств Фонда; штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
3. безвозмездных поступлений: межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФСС; прочих поступлений.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Финансово-правовой режим денежных средств Фонда заключается в их обособлении от бюджетов соответствующих уровней, других внебюджетных фондов, а также в запрете на их изъятие и перечисление в иные звенья финансовой системы государства.

Денежные средства ФСС направляются на материальное обеспечение социальной функции государства. Основными направлениями расходования средств фонда являются: выплата пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг; оплата дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории России, и в санаторно-курортные учреждения в государствах — участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также оплата лечебного (диетического) питания; частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание); частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории России, для детей работающих граждан; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса); оплата проезда к месту лечения и обратно; создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС на всех уровнях; обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда; финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством; проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда; осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию; участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования.

Особенностью финансово-правового режима денежных средств ФСС являются императивные требования государства об образовании в его структуре отдельных фондов — фонда развития и резервного фонда.

Фонд развития ФСС образуется за счет средств, полученных от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20%). Порядок формирования и расходования средств фонда развития осуществляется в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

Порядок формирования резерва и предоставления из него средств устанавливается ФСС самостоятельно и определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утверждаемой ФСС совместно с соответствующими ведомствами при участии Банка России. Денежные средства из резервного фонда могут выделяться на возмездной и безвозмездной основах.

Распорядителями средств ФСС являются его председатель и главный бухгалтер, а в региональных и центральных отраслевых отделениях фонда — управляющий и главный бухгалтер отделения ФСС.

Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляются через бухгалтерии работодателей.

Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования возлагается на администрацию страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Для обеспечения эффективного и своевременного финансового контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах трудовыми коллективами образовываются комиссии по социальному страхованию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социальному страхованию.

Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию решают вопросы о расходовании средств социального страхования, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей, о распределении застрахованным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств ФСС, рассматривают спорные вопросы по обеспечению пособиями по социальному страхованию.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в целях выполнения Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования имеет статус самостоятельного государственного некоммерческого финансово-кредитного учреждения, подотчетен Правительству РФ.

Положением о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1, установлено, что страховые взносы предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности не учитываются в доходах соответствующих бюджетов и направляются на обязательное медицинское страхование граждан сверх ассигнований, утвержденных на здравоохранение.

Основными задачами ФФОМС являются участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования, а также разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

Финансовые средства ФФОМС образуются за счет:

1. налоговых доходов: доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%; минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 0,5%; единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 0,2%;
2. неналоговых доходов: страховых взносов на обязательное медицинское страхование по тарифу, устанавливаемому Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», в части, зачисляемой в ФФОМС; недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФФОМС; доходов от размещения временно свободных средств ФФОМС; штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
3. безвозмездных поступлений: межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФФОМС; прочих поступлений.

В целях защиты от инфляции временно свободные финансовые средства ФФОМС используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг. Доходы от использования временно свободных финансовых средств ФФОМС могут быть использованы только на целевое финансирование мероприятий, которые осуществляются в соответствии с его задачами.

Финансовая деятельность ФФОМС подлежит внутреннему контролю со стороны ревизионной комиссии, а также внешнему аудиторскому контролю, осуществляемому не реже одного раза в год. Отчет о результатах аудиторской проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.