Бюджетно-правовая ответственность

Понятие и признаки бюджетно-правовой ответственности

Одной из наиболее важных гарантий реализации должного бюджетного обеспечения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере является ответственность за нарушение бюджетного законодательства. С ее помощью решаются задачи строгой регламентации отношений в области публичных доходов или расходов, обеспечения социальной стабильности в бюджетной сфере, охраны общества от нарушений бюджетного законодательства.

До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в утратившем силу Законе РФ от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

Неуклонный рост правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов обусловил включение законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Бюджетно-правовая ответственность, являющаяся институтом бюджетного права, выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности.

В БК РФ не дано определения понятию «бюджетно-правовая ответственность», есть только определение нарушения бюджетного законодательства. Согласно ст. 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства не сводится только к бюджетно-правовой ответственности. В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований «ответственности за нарушения бюджетного законодательства» в ее содержании выделяются «бюджетно-правовая ответственность», «административная ответственность», «уголовная ответственность».

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства — это обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпеть лишения имущественного характера в результате применения к нему государством в лице органов, исполняющих бюджет или ответственных за его исполнение, а также суда соответствующих мер принуждения.

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ряд статей, устанавливающих административную ответственность за административные правонарушения в финансовой (бюджетной) сфере. Это ст. 15.8 «Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса)», 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе», 15.16 «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами». Перечисленные статьи корреспондируют со ст. 289—291, 304 БК РФ. Кроме того, содержание ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ поглощает содержание ст. 292 «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» и 294 «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств» БК РФ. В результате из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных ст. 289—306 БК РФ, остается 12 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ (ст. 293, 295—303, 305, 306), но не названных в КоАП РФ. Эти деяния являются бюджетными правонарушениями, за совершение которых БК РФ предусмотрены, помимо штрафа в соответствии с КоАП РФ, иные меры принуждения, в том числе и меры ответственности.

Таким образом, бюджетно-правовая ответственность — это применение к субъекту бюджетного правонарушения (субъекту РФ, государственному органу, органу местного самоуправления) мер публичного государственного принуждения, выражающихся в установлении отрицательных последствий для нарушителя, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременительных обязанностей, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке.

В связи с тем что в настоящее время БК РФ ориентирован на ответственность субъектов РФ, государственных органов, органов местного самоуправления, а ответственность должностных и юридических лиц установлена в КоАП РФ, физических лиц — в УК РФ, субъектами бюджетной ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений являются получатели и главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Субъект ответственности является критерием разграничения бюджетной, административной и уголовной ответственности. Непосредственными субъектами бюджетной публично-правовой ответственности следует считать как территориальный субъект в целом, так и его отдельный орган, посредством которого реализуется бюджетная деятельность государства (муниципального образования).

Бюджетно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками: наступает за бюджетное правонарушение; выражается в применении к правонарушителю санкций бюджетно-правовых норм. Бюджетно-правовые санкции установлены в БК РФ, ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете.

Правом применения бюджетно-правовых санкций наделены Минфин России, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия имущественного характера. Это обусловлено спецификой бюджетно-правовых санкций, имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на экономические интересы правонарушителей. В сфере бюджетной деятельности государство стремится получить возмещение ущерба, причиненного ему бюджетным правонарушением, и наказать правонарушителя, но в форме, присущей сфере бюджетно-правового регулирования, т. е. в денежной форме; реализуется в специфической процессуальной форме. Так, применение восстановительных бюджетно-правовых санкций в виде пени предусмотрено в рамках бюджетно-процессуального производства, установленного Инструкцией о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н; правонарушитель несет ответственность перед всем обществом как источником публичной власти.

Бюджетные правонарушения как основания бюджетно-правовой ответственности

Для применения бюджетно-правовой ответственности необходимы основания. Бюджетно-правовая ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности является бюджетное правонарушение.

Бюджетное правонарушение — это общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения.

Данное определение содержит следующие наиболее важные признаки бюджетного правонарушения: противоправность, которая выражается в нарушении бюджетного законодательства. Общественная опасность бюджетного правонарушения заключается в причинении вреда государству, обществу; виновность, означающая, что бюджетное правонарушение совершается виновно (умышленно или по неосторожности). Однако следует учитывать, что названный признак не всегда является обязательным при характеристике бюджетного правонарушения.

Глава 28 БК РФ не указывает на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении него мер принуждения. Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации вводит бюджетную ответственность субъекта, напрямую не виновного в совершении бюджетного правонарушения. Так, если нарушителем бюджетного законодательства является бюджетное учреждение, субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из установленных фактов нарушений бюджетного законодательства, несет главный распорядитель средств федерального бюджета, к которому применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходованную не по целевому назначению. Таким образом, мы можем в определенных говорить случаях об объективном вменении при применении финансовых санкций в рамках бюджетного права; наказуемость деяния, предполагающая, что совершение бюджетного правонарушения влечет для правонарушителя негативные последствия в виде применения бюджетно-правовых санкций.

Для привлечения субъектов бюджетных отношений к бюджетно-правовой ответственности необходимо наличие состава бюджетного правонарушения как частного случая финансового правонарушения.

Бюджетное правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений.

По своей структуре бюджетное правонарушение представляет сложное образование. Состав бюджетного правонарушения как правовая категория и раскрывает эту сложную структуру. Напомним, что полный состав финансового правонарушения конструируется по схеме «объект — объективная сторона — субъективная сторона — субъект». К элементам же состава бюджетного правонарушения, совокупность которых позволяет привлечь правонарушителя к ответственности, относятся объект, объективная сторона и субъект.

Объект бюджетных правонарушений составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением бюджетов.

К объективной стороне относятся вред, причиненный правонарушением, противоправность поведения правонарушителя и причинная связь между его поведением и вредом. Объективная сторона бюджетного правонарушения заключается в совершении противоправных действий (бездействия), перечень которых дан в ст. 283 БК РФ, а также в иных его нормах и федеральных законах.

Как правило, отдельные указания на противоправные деяния в бюджетной сфере содержатся в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете.

Субъектами бюджетных правонарушений являются территориальные субъекты бюджетного права, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ответственность юридических и физических (должностных) лиц за нарушения бюджетного законодательства установлена в КоАП РФ и УК РФ, на что имеются соответствующие ссылки в БК РФ.

Субъективная сторона бюджетных правонарушений характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям (бездействию) и их последствиям. В бюджетном праве имеет место как виновная, так и «безвиновная» (на основании объективного вменения) ответственность.

Как выше отмечалось, бюджетное законодательство не содержит прямых указаний на виновность правонарушителя. Бюджетно-правовая ответственность может иметь место при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения.

В этих случаях перед нами, условно выражаясь, «ограниченный состав», который иногда оказывается достаточным основанием бюджетно-правовой ответственности. В этом случае нет «полноценного» состава правонарушения, однако бюджетно-правовая ответственность все же наступает. В подобных ситуациях правильнее говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред.

В БК РФ содержится около 40 составов бюджетных правонарушений.

Статья 283 «Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» содержит 22 абзаца, в которых перечислены следующие виды бюджетных правонарушений: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ (данное основание применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства уточнено согласно постановлению Конституционного суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П); несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Минфин России информации о рассмотрении дела в судах, установленного п. 2 ст. 242 БК РФ; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы РФ. В этой же статье указано на возможность применения иных оснований в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Кроме названных, в БК РФ содержится еще ряд составов бюджетных правонарушений: нарушение принципа адресности (ст. 39); отсутствие по истечении двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете оформленных договоров о выделении бюджетных инвестиций, предусматривающих одновременное участие Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (п. 3 ст. 80); несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии (п. 2 ст. 115); заключение соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, нарушающих принцип равенства субъектов РФ, т. е. содержащих нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов РФ (ч. 2 ст. 132); блокировка или отмена блокировки расходов без разрешительной подписи министра финансов (ст. 166); несоответствие проекта закона о федеральном бюджете требованиям ст. 192 БК РФ (п. 3 ст. 194); необеспечение возврата средств, размещенных на банковских депозитах, в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (п. 3 ст. 236); блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано определенными условиями (при отсутствии фактов нецелевого использования бюджетных средств) (п. 4 ст. 231 БК РФ).

Классификация бюджетных правонарушений осуществляется по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются противоправные деяния, бюджетные правонарушения можно классифицировать на четыре группы:

1. к бюджетным правонарушениям, совершенным на стадии составления проектов бюджетов, относится несвоевременное представление проектов бюджетов;
2. на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов совершается такое бюджетное правонарушение, как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;
3. на стадии исполнения бюджета, более всех остальных подверженной бюджетным посягательствам, совершаются следующие правонарушения: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств их получателям; неполное перечисление бюджетных средств их получателям; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
4. на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов бюджетным правонарушением будет несвоевременное представление отчетов об исполнении бюджетов.

Во-вторых, в зависимости от объекта посягательств бюджетные правонарушения можно классифицировать на следующие шесть групп:

1. нарушение порядка функционирования бюджетной системы (неисполнение закона (решения) о бюджете);
2. нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств (неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств);
3. нарушение доходной части бюджетов (несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов);
4. нарушение расходной части бюджетов (финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в объемах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга; нецелевое использование бюджетных средств);
5. нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств (отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам);
6. нарушение порядка составления проектов бюджетов, бюджетных росписей, ведения бюджетной отчетности и счетов (несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России).

Санкции в бюджетном праве

В БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения», что наиболее точно отражает сущность бюджетно-правовой ответственности. Соблюдение норм бюджетного права обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных бюджетным законодательством.

Бюджетно-правовая ответственность находит выражение в соответствующей части бюджетно-правовой нормы, называемой санкцией. Санкции, применяемые в бюджетном праве, и бюджетная ответственность тесно взаимосвязаны, но не тождественны.

Взаимообусловленность санкции и ответственности проявляется в применении бюджетной санкции, поскольку одной из стадий привлечения нарушителя к бюджетной ответственности является взыскание санкции. Бюджетно-правовая ответственность невозможна без взыскания с нарушителя бюджетной санкции, так как бюджетное законодательство не содержит института полного освобождения от ответственности по основаниям малозначительности содеянного, деятельного раскаяния и др.

Бюджетной ответственности свойственна правовосстановительная функция, что обусловливает наличие в бюджетном праве санкций, направленных на восстановление нарушенных прав государства.

Несмотря на различие в бюджетных санкциях, они имеют общую юридическую природу и характерную особенность, заключающуюся в смене права собственности посредством принудительного применения мер бюджетной ответственности к нарушителям.

Бюджетно-правовые санкции представляют собой меры государственного принуждения, предусмотренные бюджетно-правовыми нормами, возлагающими на правонарушителей обременения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировки расходов, изъятия бюджетных средств, приостановления операций по счетам в кредитных организациях и иных мер в соответствии с БК РФ и другими федеральными законами.

Согласно Инструкции Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ и ст. 284 БК РФ совершение бюджетного правонарушения влечет применение органами Федерального казначейства следующих мер принуждения:

1. списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению; оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;
2. списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;
3. списание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;
4. взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе;
5. взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление и перечисление бюджетных средств;
6. взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах.

Аналогичные полномочия предоставлены органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (ст. 284.1 БК РФ). Следовательно, бюджетно-правовые санкции представляют собой следующие меры государственного принуждения: пресекательные меры, например: приостановление операций по счетам в кредитных организациях (ст. 290 БК РФ); аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ); передача федеральным органом государственной власти исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Федерального казначейства за превышение субъектом РФ норматива расходов на обслуживание государственного долга и неспособность самостоятельно осуществлять погашение и обслуживание долговых обязательств (ст. 112 БК РФ); предупредительные меры, например: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ); правовосстановительные меры, например: пеня, выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК); изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению, б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек, а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289—291, 296—299, 302—303 БК РФ).

Санкции бюджетно-правовой нормы включают также административно- правовую санкцию в виде штрафа, налагаемого на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений в соответствии с КоАП РФ, а также в ряде случаев — уголовно-правовые санкции в виде наказания при наличии состава преступления, предусмотренного УК РФ.