Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав)

Юридической характеристикой государства и государственно-территориальных образований является компетенция. Посредством компетенции раскрывается правосубъектность государственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в конкретные бюджетные правоотношения.

Государство в сфере отношений суверенитета и собственности мы ступает как единая система органов, что дает основание считать его особым субъектом права. Однако подобная отличительная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государственно-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой правосубъектности государства, которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.

Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетного нрава приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Понятия «Российская Федерация», «субъекты РФ» и «муниципальные образования» в качестве субъектов (участников) бюджетного правоотношения содержат и себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Принципиальными элементами компетенции являются понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия».

Этими же понятиями оперируют Конституция РФ (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъекты РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК РФ.

Компетенция как правовая категория определяется через соответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рассматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.

Субъективное право представляет собой гарантируемые законом вид и меру возможного или дозволенного поведения лица.

Основой субъективного права является юридически обеспеченная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т. е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, т. е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности, т. е. притязания; возможности пользоваться на основе данного права определенным социальным благом.

Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавливающие правоповедение Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Например, п. 2 ст. 56 БК РФ определяет виды и размеры отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Статьей 24 Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» установлено, что Московская городская Дума рассматривает и утверждает законы г. Москвы о бюджете города, об исполнении бюджета города, другие законы, регулирующие бюджетные правоотношения на территории г. Москвы.

Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т. е. права-требования. Например, п. 2 ст. 130 БК РФ запрещает субъектам РФ, получающим межбюджетные трансферты, заключать соглашения о кассовом исполнении бюджета исполнительными органами соответствующего региона. Абзац 4 ст. 162 БК РФ предписывает получателям бюджетных средств обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК РФ закрепляет ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня.

Так, ст. 129 БК РФ предоставляет право Российской Федерации выделять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий.

Различные способы пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать наличие юридических особенностей в закреплении правового положения субъектов бюджетного права. Например, п. 6 ст. 85 БК РФ устанавливает, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не отнесенные к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенные из компетенции органов власти субъектов РФ, только при наличии соответствующих средств регионального бюджета.

Пункт 2 ст. 104 БК РФ закрепляет, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов.

Согласно п. 2 ст. 58 БК РФ законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, подлежащие зачислению в региональный бюджет.

Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неминуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социально- экономическим последствиям: невозможности обеспечить финансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконтрольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и их нецелевому использованию и т. п. Яркий пример соединения прав и обязанностей в бюджетных отношениях содержится в абз. 2 и 3 ст. 31 БК РФ, согласно которым принцип самостоятельности бюджетов означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.

Таким образом, отдельные бюджетные права, установленные бюджетным законодательством, носят обязательный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджетного права является возможность нести обязанности. Юридическая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного лица; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, обязанности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению определенных действий либо воздержанию от них установлены в п. 2 ст. 174.2 БК РФ, обязывающем органы исполнительной власти осуществлять планирование бюджетных ассигнований раздельно на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Обязанность участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, устанавливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых

Государственной Думой федеральных законов по финансовым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность согласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разногласий.

Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований является важнейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

Еще одним элементом юридической обязанности, проявляющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законодательные (представительные) органы субъектов РФ правом вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т. е. не вторгаясь в финансовую компетенцию федерального центра. Подобные нормы содержит и региональное законодательство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъектов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной).

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличительным признаком бюджетной деятельности государства, обусловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реализации средств собственного бюджета и правовому регулированию бюджетных отношений в определенных законодательством пределах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, используемое в нормативных актах, представляет собой совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет выделить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований можно считать бюджетные права: на собственный бюджет; включение в соответствующий бюджет закрепленных и регулируемых бюджетных доходов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и использование целевых и резервных фондов в рамках собственного бюджета; объединение бюджетных средств с иными финансовыми ресурсами или бюджетными средствами других субъектов бюджетного права; привлечение в собственные бюджеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уровня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня; самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными в результате экономии бюджетных средств или дополнительно выявленных бюджетных доходных источников; правовое регулирование отношений в сфере собственного бюджета и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня; судебную защиту нарушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны уклоняться от ее реализации, выходить за установленные пределы или передавать свою компетенцию другому органу (общественной организации), если иное правовыми актами не предусмотрено.

Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации

Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государственной власти и выражает экономический аспект суверенитета России.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить значительную совокупность полномочий, составляющих бюджетно-правовой статус Российской Федерации, и объединить их в следующие группы: бюджетные права России как единого суверенного государства; бюджетные права относительно федерального бюджета; бюджетные права относительно бюджетов субъектов РФ; бюджетные права относительно местных бюджетов; бюджетные права относительно бюджета Союзного государства России и Белоруссии.

К первой группе — бюджетные права России как единого государства относятся права, которые осуществляются в сфере бюджетной деятельности всего государства, состоящего из субъектов РФ: законодательное установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса для бюджетов всех уровней бюджетной системы, порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, управления внутренним долгом соответствующих субъектов РФ, общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов.

Законодательное регулирование названных сфер бюджетной деятельности осуществляется Российской Федерацией в пределах ее компетенции относительно установления основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития.

Согласно федеративному устройству государства в сфере бюджетной деятельности Российская Федерация устанавливает основы регулирования, дальнейшая детализация которых осуществляется субъектами РФ и муниципальными образованиями в рамках их компетенции; право установления доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе налогов, сборов и иных обязательных платежей; разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ; установление минимальных государственных социальных стандартов норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг; утверждение бюджетной классификации РФ; установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; централизация средств бюджетов других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования общегосударственных мероприятий.

Бюджетная компетенция Российской Федерации относительно федерального бюджета складывается из совокупности прав, основными из которых являются следующие: право иметь федеральный бюджет; право нормативно-правового регулирования бюджетной деятельности федерального уровня; право на получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет; право на установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению; право самостоятельно определять направления использования федерального бюджета и объем средств, выделяемых по конкретным статьям; право утверждать состав защищенных статей текущих расходов федерального бюджета; право образовывать в составе федерального бюджета резервные и иные целевые фонды; право на утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности; право на организацию и осуществление бюджетного процесса относительно федерального бюджета.

Второй группой бюджетных прав Российской Федерации является компетенция по отношению к бюджетам субъектов РФ. Основополагающими элементами названной группы бюджетных прав Российской Федерации следует считать: разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; предоставление межбюджетных трансфертов; осуществление бюджетных полномочий субъектов РФ при введении временной финансовой администрации; образование в числе прочих фонда финансовой поддержки субъектов РФ; возмещение субъектам РФ дополнительно произведенных расходов или выпавших доходов, обусловленных действиями федеральных органов государственной власти; установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав субъектов РФ.

В основе государственного устройства России федеративные начала сочетаются с самостоятельностью местного самоуправления, что обусловливает выделение в бюджетной компетенции Российской Федерации третьей группы прав, в определенной степени направленных на регулирование бюджетной деятельности муниципальных образований. К ним относятся: создание правовых основ порядка аккумулирования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального уровня; правовое регулирование основных вопросов организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления; определение единых методологических подходов формирования местных бюджетов; установление минимальных государственных социальных стандартов для формирования местных бюджетов; регулирование порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня; установление видов и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты муниципальных образований; установление порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов РФ; установление порядка компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; правовое регулирование особенностей порядка образования, распределения и использования средств местных бюджетов в приграничных и закрытых административно-территориальных образованиях; установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления нормативных бюджетно-правовых актов РФ.

Следующая группа бюджетных прав Российской Федерации обусловлена заключением межгосударственного союза России и Республики Беларусь. Анализ содержания Договора между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» позволяет выделить в бюджетной компетенции России четвертую группу прав относительно бюджета Союзного государства. Среди прав этой группы следует выделить: осуществление в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений России и Белоруссии; участие в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства; производство ежегодных согласованных отчислений в бюджет Союзного государства; осуществление до создания казначейства Союзного государства исполнения союзного бюджета в части, касающейся территории Российской Федерации; судебная защита своих бюджетных прав в сфере союзного бюджета в Суде Союзного государства.

Перечисленные бюджетные права Российской Федерации в сфере бюджета Союзного государства принадлежат России как субъекту международного права, относятся к ее исключительной бюджетной компетенции (т. е. не могут быть делегированы иным субъектам бюджетного права) и имеют особенность, заключающуюся в наличии временного полномочия по казначейскому исполнению соответствующей части этого бюджета.

Таким образом, рассмотренная совокупность бюджетных прав Российской Федерации позволяет сделать вывод о разностороннем характере бюджетной компетенции Российской Федерации, которая является реальным показателем уровня развития федеративных отношений. Бюджетные права Российской Федерации показывают направленность осуществления бюджетных отношений с учетом федеративной природы государства.

Бюджетная компетенция (права) субъектов Российской Федерации

Федеративное устройство государства обусловливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что, однако, не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов РФ и Российской Федерации как единого государства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, БК РФ), так и нормативными правовыми актами регионального уровня, что отвечает принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджетно-правового статуса.

Устройство Российского государства на федеративных началах, а также наличие местного самоуправления являются объективными факторами для классификации бюджетной компетенции субъектов РФ относительно: собственных бюджетов; федерального бюджета; бюджетов муниципальных образований.

Анализ нормативных бюджетно-правовых актов позволяет выделить следующие бюджетные права субъектов РФ, в совокупности образующие бюджетную компетенцию субъектов РФ относительно собственных бюджетов: нормативно-правовое установление и регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в соответствующих территориальных границах; самостоятельное аккумулирование, использование и распределение централизованного в пределах субъекта РФ фонда денежных средств; установление источников доходов собственных бюджетов, в том числе региональных налогов, сборов, иных обязательных платежей; самостоятельное определение направлений расходов средств регионального бюджета; образование в рамках собственного бюджета целевых, резервных фондов, фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотной кассовой наличности; самостоятельное использование свободных бюджетных средств (т. е. доходов, дополнительно полученных на стадии исполнения бюджета, суммы профицита бюджета, экономии расходов и т. п.); детализация объектов бюджетной классификации РФ.

Развитие Российского государства на принципах федерализма предполагает наличие у субъектов РФ бюджетных прав по отношению к федеральному бюджету, основополагающие из которых: получение из федерального бюджета источников доходов, закрепленных за бюджетом субъекта РФ, и межбюджетных трансфертов; право на компенсацию бюджетных средств, излишне израсходованных или недополученных в результате принятия определенных решений федеральным органом власти; участие в законодательном процессе по принятию федерального бюджета через представительство в Совете Федерации.

Приведенный перечень бюджетных прав в совокупности с механизмом по реализации показывает ту степень финансовой децентрализации, которая необходима как для самостоятельного развития субъектов РФ, так и для укрепления федеративных отношений в Российском государстве.

Следующей сферой бюджетной компетенции субъектов РФ являются права относительно бюджетов муниципальных образований.

Среди них можно выделить следующие основополагающие права: регулирующие (регулирование правовыми нормами бюджетной деятельности муниципальных образований; утверждение нормативов отчислений от межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований; осуществление бюджетного регулирования местных бюджетов); обеспечивающие (обеспечение муниципальным образованиям минимального размера местных бюджетов; осуществление сбалансирования местных бюджетов; предоставление бюджетам муниципальных образований финансовой помощи в порядке и формах, определенных законодательством; компенсационное возмещение финансовых потерь местных бюджетов, вызванных действиями органов государственной власти субъекта РФ; осуществление бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации); контролирующие (осуществление контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований).

Реализуя право законодательного регулирования соответствующего круга бюджетных отношений, субъекты РФ осуществляют детализацию принципов межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, учитывая особенности последних.

Большинство субъектов РФ закрепляют свои бюджетные права относительно местных бюджетов в законах, комплексно регулирующих бюджетные отношения в регионе или муниципальных образованиях. Однако некоторыми субъектами РФ приняты отдельные тематические законы, посвященные межбюджетным взаимоотношениям с муниципальными образованиями.

Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований

Бюджетная компетенция органов местного самоуправления производна прежде всего от компетенции муниципального образования и развивает, обогащает последнюю.

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Положения этих нормативных правовых актов конкретизируются в законодательстве субъектов РФ. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, регулирующие вопросы соответствующего местного бюджета (например, Положение о бюджетном процессе).

В настоящее время муниципальные образования не имеют достаточных собственных финансовых средств для покрытия всех расходов местных бюджетов, поэтому в составе бюджетных прав муниципальных образований большое значение имеют полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъектами РФ.

Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.

Данные требования соответствуют также п. 6 ст. 9 ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ Европейской хартии местного самоуправления (принята в Страсбурге 15 октября 1985 г.), в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Последующее правовое регулирование межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ строится с учетом правовых позиций, сформулированных в названном постановлении Конституционного Суда РФ.

Основными элементами бюджетной компетенции органов местного самоуправления являются следующие (ст. 9 БК РФ): установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов; составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов; определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов; определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов из местных бюджетов; предоставление финансовой помощи и бюджетных кредитов из местных бюджетов; определение порядка осуществления муниципальных заимствований; осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Реализация бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при введении на их территории временной финансовой администрации

В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» для субъектов РФ и муниципальных образований, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам, предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации, целью которой является обеспечение сбалансированности бюджета и осуществление работы по минимизации долговых обязательств территориальных субъектов.

Правовой режим осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации установлен гл. 191 БК РФ.

Временная финансовая администрация — государственный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий субъектов РФ или органов местного самоуправления, а также осуществлять и контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или местной администрации.

Временная финансовая администрация может вводиться только на региональном и муниципальном уровнях. Основанием введения временной финансовой администрации является решение арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования. Срок действия временной финансовой администрации не может превышать одного года.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подается в Высший Арбитражный Суд РФ Правительством РФ. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта РФ либо высшим должностным лицом субъекта РФ, либо представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ о введении в субъекте РФ временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30% объема собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году. Обязательным условием выступает наличие выполнения финансовых обязательств федерального бюджета перед бюджетом этого субъекта РФ.

Относительно принятия решения о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании БК РФ определены аналогичные критерии, в добавление к которым обязательным условием выступает выполнение финансовых обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом такого муниципального образования.

Законодательство исключает ответственность вновь избранного представительного органа власти или местного самоуправления за просроченную задолженность, возникшую в результате принятия решений ранее избранного представительного органа.

Согласно п. 5 ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий представительного органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования.

Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения ее деятельности установлен Правительством РФ. Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и ее штатного расписания устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В сферу полномочий временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации отнесен широкий круг вопросов организационного, контрольного и правотворческого характера.

К организационным полномочиям временной финансовой администрации относятся: организация учета просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ или муниципального образования; разработка проекта плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования.

Финансово-контрольные полномочия временной финансовой администрации заключаются в организации и проведении проверки (аудита) бюджета субъекта РФ или местного бюджета; осуществлении контроля за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования, утвержденного арбитражным судом соответствующего уровня, и предусмотренных им нормативных правовых актов; осуществлении контроля за исполнением бюджета субъекта РФ или местного бюджета.

Правотворческие полномочия временной финансовой администрации проявляются в сфере подготовки проектов соответствующих нормативных правовых актов, во внесении их на рассмотрение в компетентные правотворческие органы, а также в непосредственном принятии этих актов.

Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления проекты тех нормативных правовых актов, которые предусмотрены планом восстановления платежеспособности соответствующего территориального субъекта.

Кроме названных проектов временная финансовая администрация подготавливает проект закона субъекта РФ (решения представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон субъекта РФ (решение представительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта РФ (местном бюджете) на текущий год или при необходимости проект закона субъекта РФ (решения представительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта РФ (местном бюджете) на очередной финансовый год.

В том случае, если названные проекты не приняты в течение одного месяца со дня их представления временной финансовой администрацией в соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или представительный орган муниципального образования либо приняты с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администрация имеет право представить в Правительство РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ подготовленные проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу или орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ для утверждения их федеральным законом (законом субъекта РФ).

Правотворческие полномочия временной финансовой администрации проявляются в том случае, если представленные ею проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта РФ или местной администрации не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации. В таких ситуациях временная финансовая администрация самостоятельно принимает названные проекты нормативных правовых актов.

Отдельными полномочиями наделен глава временной финансовой администрации. В целях восстановления платежеспособности вверенного ему территориального образования названное лицо руководит деятельностью временной финансовой администрации, несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее полномочий, а также осуществляет следующие основные полномочия: представляет Российскую Федерацию или субъект РФ в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования; вносит на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ или муниципального образования; вносит на рассмотрение органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления проекты нормативных правовых актов, предусмотренных соответствующим планом восстановления платежеспособности территориального образования; согласовывает внесение изменений, предусмотренных планом восстановления платежеспособности, в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления; дает согласие на осуществление или осуществляет полномочия руководителя финансового органа субъекта РФ или муниципального образования.

Кроме названных полномочий к компетенции главы временной финансовой администрации относится дача согласия на совершение руководителем финансового органа субъекта РФ или муниципального образования следующих действий: утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта РФ или местного бюджета; утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета; осуществление заимствований; предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта РФ или местного бюджета; использование доходов, полученных при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете; перемещение ассигнований между главными распорядителями средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов РФ.

При нарушении субъектами бюджетного права бюджетного законодательства глава временной финансовой администрации наделяется следующими организационно-властными полномочиями и полномочиями по применению мер государственного принуждения за нарушения бюджетного законодательства: запретить главным распорядителям изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы; назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, финансируемые из соответствующего регионального или местного бюджета, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств; при наличии оснований осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета; применить меры принуждения, предусмотренные ст. 284 БК РФ.

В случае создания руководителем финансового органа субъекта РФ или муниципального образования препятствий к исполнению временной финансовой администрацией возложенных на нее полномочий, а также в случае совершения руководителем территориального финансового органа действий, нарушающих права и интересы субъекта РФ или муниципального образования и его кредиторов, бюджетное законодательство или план восстановления платежеспособности, глава временной финансовой администрации вправе ходатайствовать перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, а также предупреждения их неплатежеспособности, выявления наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, Минфин России проводит регулярный мониторинг оценки платежеспособности и качества управления региональными финансами на федеральном уровне. Аналогичные механизмы разрабатываются в отношении муниципальных образований на региональном уровне.