Межбюджетные правоотношения

Понятие и принципы межбюджетных правоотношений

Межбюджетные правоотношения — урегулированные нормами бюджетного законодательства взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Данные правоотношения охватывают не только вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджетного процесса между органами власти и самоуправления различных уровней.

В основе межбюджетных правоотношений лежит жесткое разделение между субъектами бюджетного права денежных средств, выделяемых на финансовое выравнивание и на исполнение преданных государственных полномочий. При выделении межбюджетных трансфертов органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать методики распределения соответствующих фондов денежных средств, которые закреплены законодательно. В межбюджетных правоотношениях механизмы финансового выравнивания заключаются в сбалансированности бюджетной обеспеченности (с учетом индекса бюджетных расходов), а также в межбюджетных трансфертах. При этом в БК РФ жестко регулируются сферы использования каждого из этих механизмов.

Одним из основных принципов межбюджетных правоотношений является бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм — это исходное начало (принцип) бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами.

Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как основа конституционного строя России, находя концентрированное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, существенно влияет на все финансовые отношения.

Принцип федерализма в бюджетном праве представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных и текущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

В сфере бюджетной деятельности в ведении Российской Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое и кредитное регулирование; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71).

Что касается бюджетно-правовых предметов ведения субъектов РФ, то необходимо иметь в виду, что их полномочия конституционно ограничены только пределами ведения Российской Федерации и полномочиями центра по предметам совместного (конкурирующего) ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ); вне пределов ведения Российской Федерации и конкурирующих вопросов субъекты РФ обладают всей полнотой власти (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области установлено, что «отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов». Таким образом, в круг предметов ведения субъекта РФ входит осуществление собственного бюджетного регулирования в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции РФ, что согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта РФ.

Предметы совместного ведения определяются ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и в соответствии с ч. 2 ст. 72 в одинаковой мере распространяются на все субъекты РФ. Общим вопросом ведения Российской Федерации и ее субъектов является установление общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Бюджетный федерализм обусловливает следующие особенности разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в межбюджетных правоотношениях: полномочия, возникающие в указанной области общественных отношений, представляют собой неразрывное единство закрепленных законодательством бюджетных прав и обязанностей; неиспользование каким-либо государственным органом предоставленных ему прав фактически означает отказ от выполнения своих функций, переложение их на другие органы государства; бездействие государственного органа при осуществлении соответствующего круга предметов ведения может привести к сбою в функционировании всей бюджетной системы; бюджетные полномочия Российской Федерации и ее субъектов закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах; бюджетные полномочия государства или государственно-территориального образования реализуются ими через совершение властных действий нормоустановительного или распорядительного характера. В бюджетной деятельности каждый государственный орган располагает собственными властными полномочиями в решении вопросов, отнесенных к его ведению.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации в бюджетной сфере путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ из числа предметов совместного ведения. Разграничение предметов ведения в сфере бюджетной деятельности осуществляется на основе принципа субсидиарности: Российская Федерация принимает к реализации те функции, которые не могут самостоятельно выполняться субъектами РФ; в свою очередь, последние передают на более высокий уровень только те функции, которые не могут реализовать собственными силами. Согласно этому правилу предметы ведения субъектов РФ в бюджетной сфере содержат области общественных отношений, которые обеспечивают централизованное (в границах субъекта РФ) финансовое решение их внутренних задач. Наиболее значимой сферой ведения субъекта РФ является соответствующий бюджет.

Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образований, что обусловлено порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративного государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно с учетом разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Одним из основных направлений действия принципа бюджетного федерализма является правотворчество в сфере бюджетной деятельности государства. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления наделяет Россию компетенцией по правовому регулированию тех сфер бюджетной деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетный федерализм обусловил разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов относительно местных бюджетов. Российская Федерация вправе принимать рамочные законы, определять общие принципы и подходы к бюджетной деятельности муниципальных образований, устанавливать пределы бюджетно-правового регулирования. Правовую конкретизацию с учетом местных особенностей муниципальная бюджетная деятельность должна получать в финансово-правовых актах субъектов РФ.

Таким образом, принцип федерализма в бюджетном праве носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.

Правовой режим межбюджетных трансфертов

Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней. Необходимо отметить, что с 1 января 2008 г. новой формой межбюджетных трансфертов стали перечисления бюджетам государственных внебюджетных фондов. Одновременно из числа межбюджетных трансфертов исключены бюджетные кредиты, но их правовое регулирование по-прежнему осуществляется нормами гл. 16 БК РФ.

Основными видами (формами) межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотация — это не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые по решению законодательного (представительного) органа власти на основе юридического акта из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня.

Субсидия представляет собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т. п.) не изменяется.

Субвенция — это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субвенций, субсидий и иных форм межбюджетных трансфертов установлен гл. 16 БК РФ. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК РФ, согласно которой в бюджеты Пенсионного фонда РФ (далее — ПФР), Фонда социального страхования (далее — ФСС), Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее — ФФОМС) в числе прочих подлежат зачислению межбюджетные трансферты из федерального бюджета; в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования зачисляются межбюджетные трансферты из ФФОМС, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Названный фонд представляет собой совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Его общий объем определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» отмечено, что «при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо проводить корректировку общего объема средств Фонда в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный». Учитывая происходящие негативные процессы в экономике, в том числе инфляцию, объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ определяется путем умножения объема названного фонда, подлежащего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Также в указанном акте обращено внимание на то, что «следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, с тем чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы. Это может быть достигнуто, в том числе, путем изменения порядка расчета у казанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития».

Реализуя положения указанного Бюджетного послания Президента РФ, федеральный законодатель дополнил БК РФ гарантией финансовой стабильности субъектов РФ, получающих дотации.

Одной из главных гарантий формирования доходной базы региональных бюджетов является закрепленная п. 1 ст. 131 БК РФ обязанность федеральных органов государственной власти предусматривать в составе федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределяются такие дотации между субъектами РФ на основании единой методики, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, что выступает отражением конституционного принципа равенства субъектов РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Положения БК РФ, гарантирующие субъектам РФ получение дотаций из федерального бюджета, закреплены и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон о принципах организации законодательных и исполнительных органов), ст. 261.5 которого относит к собственным доходам субъекта РФ в числе прочих дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а ст. 261.8 которого устанавливает, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Аналогичные положения о включении дотаций из федерального бюджета в состав собственных доходов региональных бюджетов закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенного в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В целях оперативного управления средствами федерального бюджета и учета социально-экономических особенностей субъектов РФ БК РФ допускает утверждение на плановый период не распределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Бюджетным кодексом РФ установлен признак, при наличии которого субъекты РФ вправе получать дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ: финансовая поддержка предоставляется тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом не допускается использовать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показатели прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.

Однако БК РФ допускает выделение из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ дотаций, отражающих отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровни расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а особенности их расчета определяются методикой распределения дотаций из этого фонда. Также БК РФ допускает наличие особенностей в процедурах перечисления и (или) использования указанных дотаций, которые определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ (ст. 131 БК РФ).

Субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда софинансирования расходов, который образуется в составе федерального бюджета. Такие межбюджетные трансферты могут выделяться на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Например, ст. 28 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает выделение субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры, находящейся на территории наукограда Петергофа и являющейся муниципальной собственностью и собственностью г. Санкт-Петербурга; ст. 29 этого же Закона предусматривает выделение субсидии бюджету Сахалинской области на ликвидацию последствий землетрясения.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Например, постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859 утверждено Положение о предоставлении в 2008—2009 гг. субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Названным постановлением установлено, что субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов РФ (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ. Субсидии предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 941 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Бюджетный кодекс РФ запрещает выделять субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ. Исключение составляют субсидии, предоставляемые субъектам РФ за счет резервных фондов Президента РФ, поскольку средства из этих фондов выдаются на возмещение непредвиденных расходов.

Распределяются субсидии бюджетам субъектов РФ на основе федеральных законов о федеральном бюджете и (или) принятых в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. установлено, что распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

При этом в целях оперативного управления средствами федерального бюджета ст. 132 БК РФ допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.

Одновременно БК РФ допускает, что федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами РФ.

В целях предоставления бюджету субъекта РФ субсидий для полевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированного бюджета субъекта РФ в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования расходов.

Цели и условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Отбор субъектов РФ для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ также осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Распределение субсидий из фонда регионального развития между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Субвенции субъектам РФ предоставляются из Федерального фонда компенсаций, который образуется для этих целей в федеральном бюджете по правилам, установленным ст. 133 БК РФ.

Распределяются субвенции между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ на основании требований БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает, что субвенции, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ. При этом устанавливаемый Правительством РФ порядок предоставления бюджетам субъектов РФ субвенций должен предусматривать возможность получения указанных субвенций в порядке компенсации произведенных кассовых расходов и право выбора высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации) между получением указанных субвенций в порядке, установленном ч. 4 ст. 14 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг., или в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.

В отличие от других форм межбюджетных трансфертов предоставление субвенций характеризуется двумя особенностями; каждый вид субвенции распределяется на основании отдельной методики; разрабатываются и утверждаются такие методики Правительством РФ не только на основании БК РФ, но и в силу предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (например, Правительством РФ принято постановление от 30 декабря 2006 № 847 «О предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью»; постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 № 838 утверждена Методика распределения между субъектами РФ субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ; постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 537 утверждена Методика распределения субвенций бюджетам субъектов РФ на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов на 2008 год).

Дальнейшее движение средств Федерального фонда компенсаций осуществляется через образуемый в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Согласно ст. 140 БК РФ последний служит целям финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.

В целях оперативного управления средствами федерального бюджета БК РФ допускает утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. Нераспределенная субвенция может быть распределена между субъектами РФ в процессе исполнения федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ, но без изменения ее целевого направления.

В отличие от порядка распределения иных форм межбюджетных трансфертов БК РФ допускает выделение нераспределенной субвенции без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, усыновленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Бюджетный кодекс РФ отдельно оговаривает право субъектов РФ предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 35 утверждена Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения.

Поскольку выделение субвенций направлено на финансирование делегированных полномочий федерального уровня, а не на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, то БК РФ запрещает использовать при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показатели, характеризующие собственные доходы бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов (если субвенции предоставляются для обеспечения отдельных расходных полномочий муниципальных образований).

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.

Формирование Федерального фонда компенсаций, распределение, перечисление и учет субвенций из этого фонда производятся в порядке, установленном БК РФ. Примечательно, что органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в п. 7 ст. 263 и ст. 26 Закона о принципах организации законодательных и исполнительных органов, в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.

Поскольку ст. 129 БК РФ установлен открытый перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, то бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ межбюджетные трансферты, не являющиеся по своей юридической природе дотациями, субвенциями или субсидиями, могут быть предоставлены только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Как показывает практика бюджетного законотворчества зарубежных государств, к «иным межбюджетным трансфертам» можно отнести, например, бюджетные гранты, целевые средства на финансирование социально значимых мероприятий, программ и т. д. Подобные новации восприняты и БК РФ, ст. 78 которого допускает предоставление из федерального бюджета субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами.

Законом о принципах организации законодательных и исполнительных органов установлено, что «нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение в счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей» (ст. 263).

Закон о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. допускает выделение субъектам РФ субвенций на гранты и области науки, культуры, искусства и СМИ.

Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ (за исключением городов федерального значения), установлен в ст. 135 БК РФ, согласно которой средства из региональных бюджетов предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются соответствующими законами этих субъектов РФ.

Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, является открытым, поскольку БК РФ допускает предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться в бюджеты всех уровней бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты).

Правовое регулирование предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется ст. 137 БК РФ; дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) — ст. 138; субсидий местным бюджетам — ст. 139; субвенций местным бюджетам — ст. 140; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ — ст. 139.1 БК РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ предоставляются на основании региональных законов, которые согласно п. 3 ст. 85 БК РФ должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.

Региональное законотворчество по вопросам межбюджетных трансфертов осуществляется на основе положений БК РФ. Например, установленные федеральным бюджетным законодательством формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, корреспондируют целям регулирования межбюджетных отношений, закрепленным в законах субъектов РФ. Так, ст. 3 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 380-ЭС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» устанавливает, что регулирование межбюджетных отношений в Ростовской области осуществляется в целях: повышения обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и создания стимулов для органов местного самоуправления муниципальных образований по наращиванию налогового потенциала путем установления единых для поселений, муниципальных районов и городских округов нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством РФ и Ростовской области о налогах и сборах в областной бюджет; выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов; выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, Ростовской области, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке; софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения; в иных целях, согласно законодательству РФ и Ростовской области.

Закрепляя формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, региональные законодатели используют метод дублирования федерального законодательства, дополняя новыми элементами «иные формы межбюджетных трансфертов».

Например, в ст. 4 названного Закона Ростовской области установлено, что межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов; субвенций местным бюджетам; субсидий местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).

Более развернутые формы межбюджетных трансфертов установлены ст. 4 Закона Московской области от 2 октября 2007 г. № 171/2007-03 «О межбюджетных отношениях в Московской области». Названная норма разрешает предоставлять из бюджета Московской области трансферты в следующих видах: дотации бюджетам муниципальных районов (городских округов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета Московской области; дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета Московской области; дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района; субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов из бюджета Московской области на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области; субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов из бюджета Московской области; субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов на осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов Московской области; субсидии местным бюджетам из бюджета Московской области, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, по вопросам местного значения, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления; субсидии бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений, за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов Московской области из бюджета Московской области; субсидии, предоставляемые из местных бюджетов бюджету Московской области в случаях, установленных законодательством РФ, указанным Законом Московской области и законом Московской области о бюджете Московской области на очередной финансовый год; субсидии из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; иные межбюджетные трансферты, в том числе в форме дотаций из бюджета Московской области.

Городам федерального значения бюджетное законодательство предоставляет право самостоятельно определять формы, порядок и условия выделения межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из своих региональных бюджетов. Основным требованием является регламентирование таких межбюджетных трансфертов региональным законодательством.

Следовательно, в бюджетном законе субъекта РФ — города федерального значения должны быть установлены все существенные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также нормативно определен финансово-правовой механизм их выделения, возврата (для отдельных форм) и особенности финансового контроля за целевым использованием внутригородскими муниципальными образованиями полученных бюджетных средств. Вместе с тем правовое регулирование межбюджетных трансфертов в законодательстве города федерального значения не должно уменьшать гарантий финансовой самостоятельности и иных конституционных прав органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Иные межбюджетные трансферты местным бюджетам могут устанавливаться только в случаях и порядке, предусмотренных чаконами субъектов РФ. Иными межбюджетными трансфертами могут быть различные формы финансовой помощи, в том числе дотации. Исключение составляют субвенции и субсидии. Дальнейшее регулирование предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.

Субъекты РФ предусматривают различные виды иных межбюджетных трансфертов. Например, ст. 7 Закона Калининградской области от 4 октября 2007 г. № 174 «О межбюджетных отношениях» устанавливает, что «законом Калининградской области об областном бюджете могут быть предусмотрены дотации на обеспечение мер по дополнительной поддержке местных бюджетов.

Указанные дотации распределяются Правительством Калининградской области»; ст. 29 Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2007 г. № 474-3 «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» предусматривает, что иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов предоставляются в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан, на возмещение расходов, связанных с капитальным ремонтом объектов жилищно-коммунального хозяйства, переданных в муниципальную собственность.

Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются на основе тех же принципов, что и фонды финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований на федеральном уровне. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе за счет установления замещающих полностью или частично указанные дотации дифференцированных по единой методике нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ).

Как отмечалось выше, правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления (постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П).

Самостоятельными и наиболее многочисленными субъектами межбюджетных правоотношений являются муниципальные образования.

Правоотношения такого вида складываются не только между муниципальными образованиями и субъектами РФ или самой Российской Федерацией, но и между муниципальными образованиями различных уровней. В настоящее время БК РФ допускает перечисление межбюджетных трансфертов как из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты, так и наоборот: из местных бюджетов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Согласно ст. 142 БК РФ межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных видов финансовых перечислений. Дотации и иные формы межбюджетных трансфертов имеют «нисходящее» направление, т. е. предоставляются из бюджета муниципального района в бюджеты поселений; субсидии из местных бюджетов, напротив, имеют «восходящее» направление, поскольку предоставляются из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов либо из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ.

Дотации из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений предоставляются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности последних. Осуществляемое на основе ст. 137 БК РФ из региональных фондов финансовой поддержки поселений подушевое выравнивание не учитывает различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований и не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений ст. 142.1 БК РФ предусмотрено создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с едиными принципами законами субъектов РФ. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений, а с другой стороны, позволяет проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от НДФЛ) органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволяет существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.

Следующей формой межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, выступают субсидии.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает два вида субсидий: во-первых, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; во-вторых, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций подробно регламентируются ст. 142.3 БК РФ. Данные субсидии применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что соответствует принципу «обслуживания» поселений и тем самым повышает эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.

Перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений из муниципальных районов осуществляются в случае, если в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Такие субсидии получили название «отрицательные трансферты». Они направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам.

Порядок расчета указанных субсидий, способы перечисления и адресаты зачисления достаточно полно определены в ст. 142.2 БК РФ, однако на уровне законодательства субъектов РФ дополнительное правовое регулирование таких межбюджетных трансфертов осуществляется в пределах компетенции субъектов РФ.

Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов. Субъекты РФ не вправе уменьшать установленных гарантий финансовых прав муниципальных образований.

Правовое регулирование порядка предоставления субсидий из местных бюджетов субъекту РФ осуществляется региональным бюджетным законом «общего» назначения (законом субъекта РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетным кодексом соответствующего субъекта), в котором устанавливается принципиальная возможность субъекта РФ использовать подобный метод бюджетного регулирования, а также порядок расчета и перечисления указанных субсидий. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. На основании положений закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования предусматривают в своем бюджете указанные субсидии и обеспечивают их перечисление в бюджет субъекта РФ.

Бюджетный кодекс РФ содержит гарантии финансовых прав субъектов РФ, устанавливая, что в случае невыполнения органами местного самоуправления требований регионального законодательства о предоставлении субсидий из местного бюджета бюджету субъекта РФ региональным законом вводится снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта РФ средств в размере указанной субсидии, а в случае их недостаточности — централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субсидии.

Снижение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, нормативно обеспечивается посредством приостановления действия нормы закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающей нормативы федеральных и региональных налогов в целях межбюджетного регулирования.

Перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, остается открытым, поскольку БК РФ допускает наличие иных видов межбюджетных перечислений.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает единственное условие, при соблюдении которого из местных бюджетов выделяются межбюджетные трансферты, и распространяется данное условие только на органы местного самоуправления поселений — получателей бюджетных дотаций или субсидий. Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

В целях реализации принципа адресности и целевого характера использования средств федерального бюджета Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) вправе проводить проверки региональных и муниципальных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Контроль за обоснованным использованием межбюджетных трансфертов, выделенных из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, осуществляется финансово-контрольными органами субъектов РФ.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов

В целях эффективного и целевого использования бюджетных денежных средств БК РФ определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Согласно ст. 130 БК РФ общим условием для предоставления трансфертов всем субъектам РФ выступает соблюдение органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах. Названные условия распространяются на все формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций, что обусловлено спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответствующим субъектам РФ.

Учитывая высокую политическую и публичную значимость субвенций на реализацию делегированных полномочий, федеральный законодатель установил для субъектов РФ льготный правовой режим их получения и использования. Так, на предоставление субвенций из Федерального фонда компенсации распространяется условие соблюдения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах (п. 1 ст. 130 БК РФ). Как следствие, при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления определенных бюджетным законодательством РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России не вправе приостановить выделение субвенций из Федерального фонда компенсаций соответствующим территориальным образованиям.

Бюджетное законодательство РФ содержит запреты и ограничения для субъектов РФ, получающих межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), направленные на обеспечение целевого использования полученных средств федерального бюджета, защиту финансовых ресурсов от неправомерного использования, а также способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных доходов субъектов РФ.

Первое ограничение касается процедурных полномочий субъектов РФ по кассовому обслуживанию собственных бюджетов.

Согласно п. 2 ст. 130 БК РФ субъекты РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 215 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов таких субъектов РФ осуществляется Федеральным казначейством.

Второе ограничение касается высокодотационных субъектов РФ, т. е. тех, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Согласно п. 3 ст. 130 БК РФ такие субъекты РФ не имеют права: устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ. Особые требования предоставления межбюджетных трансфертов предъявляются к депрессивным субъектам РФ, т. е. тем, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из грех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Таким субъектам РФ межбюджетные трансферты предоставляются на условиях, перечисленных в п. 4 ст. 130 БК РФ: подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и

увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Росфиннадзором.

Названные меры являются дополнительными средствами обеспечения финансовой стабильности государства, сохранности и целевого использования средств федерального бюджета и направлены на рациональное использование имеющихся бюджетных средств и повышение экономического потенциала депрессивных субъектов РФ. Бюджетный кодекс РФ оставляет открытым перечень таких мер, поскольку п. 4 ст. 130 БК РФ допускает введение иных мер, установленных федеральными законами.

Правила заключения соглашений между Министерством финансов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также осуществления контроля за их исполнением утверждены постановлением Правительства РФ от 21 марта 2005 г. № 149. Названные Правила регулируют отношения, связанные с заключением соглашений с субъектами РФ, для которых в течение двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в общем объеме собственных доходов превышала 5%.

В случае если органы государственной власти субъектов РФ не соблюдают условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством РФ, а также в случае нарушения предельных значений дефицита регионального бюджета (п. 2 и 3 ст. 92 БК РФ) и предельного объема государственного долга субъекта РФ (ст. 107 БК РФ) Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджетам субъектов РФ до приведения в соответствие с требованиями БК РФ положений, определяющих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Установленные ограничения и меры финансово-правового воздействия на субъекты РФ, получающие межбюджетные трансферты из федерального бюджета, могут быть отменены, если субъект РФ стал соответствовать критериям недотационного региона либо отказался от получения дотаций и субсидий из федерального бюджета.

Порядок приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов РФ условий их предоставления утвержден приказом Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 105н.

Названный приказ учитывает общеюридический принцип соразмерности наказания, поэтому устанавливает пропорциональное снижение межбюджетных трансфертов в зависимости от суммы нарушения и оставшегося срока финансового года.

Не использованные в текущем году целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, подлежат использованию в следующем году на те же цели. Неиспользованные целевые средства, потребность в которых в следующем финансовом году отсутствует, подлежат возврату в федеральный бюджет.

Финансовая помощь из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляется при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Названное правило установлено ст. 136 БК РФ и не распространяется на муниципальные образования в части получения ими субвенций. Такое исключение обусловлено назначением субвенций как средств финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

Особые условия предоставления межбюджетных трансфертов зависят от уровня дотационности муниципального образования.

Так, п. 2 ст. 136 БК РФ устанавливает правило, распространяемое на муниципальные образования — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Правило о соотношении сумм межбюджетных трансфертов и собственных доходов в местных бюджетах распространяется на все формы трансфертов (за исключением субвенций) из всех видов бюджетов бюджетной системы РФ. В соответствии с п. 2 ст. 58 БК РФ дополнительные нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты предусмотрены относительно НДФЛ и могут быть установлены только законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Следующее правило предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ установлено п. 3 ст. 136 БК РФ и относится к высокодотационным муниципальным образованиям, которыми являются территории, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30% собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

В рассматриваемом пункте ст. 136 БК РФ правило о соотношении межбюджетных трансфертов и собственных доходов местного бюджета касается только финансовой помощи, выделяемой муниципальному образованию из бюджета субъекта РФ; межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальному образованию из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, в данном расчете не учитываются.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ высокодотационным муниципальным образованиям установлены п. 4 ст. 136 БК РФ, согласно которому таковыми являются территории, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов.

Как и в предыдущем случае, правило о соотношении межбюджетных трансфертов и собственных доходов местного бюджета касается только финансовой помощи, выделяемой высокодотационному муниципальному образованию из бюджета субъекта РФ; межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальному образованию из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, в данном расчете также не учитываются.

При выделении межбюджетных трансфертов таким муниципальным образованиям к ним предъявляются требования об ограничении самостоятельного установления расходных обязательств, а также осуществляются следующие дополнительные меры: подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ.

Названные меры не являются исчерпывающими, поскольку БК РФ предусматривает применение к высокодотационным муниципальным образованиям иных мер, установленных федеральными законами. Законы субъектов РФ и нормативные правовые акты иных уровней не могут содержать положений, регламентирующих условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ высокодотационным муниципальным образованиям.

Установленные ограничения и меры направлены на рациональное расходование средств местных бюджетов, а также на повышение эффективности использования бюджетных средств и наращивание собственного налогового потенциала в дотационных муниципальных образованиях.

Бюджетным законодательством установлены гарантии соблюдения прав субъектов РФ при предоставлении ими межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, определенных бюджетным законодательством РФ, а также при нарушении предельных значений дефицита местного бюджета и предельного объема муниципального долга финансовые органы субъектов РФ вправе принять решение о приостановлении или сокращении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями БК РФ положений, определяющих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Порядок приостановления или сокращения предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ устанавливается соответствующим субъектом РФ самостоятельно. Например, ст. 31 Закона Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» установлено, что в случае принятия органами местного самоуправления решений, нарушающих порядок зачисления налогов и иных доходов в бюджет Республики Башкортостан, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации и Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан вправе приостанавливать и (или) уменьшать финансирование за счет средств бюджета Республики Башкортостан расходов, предусмотренных по разделу «Межбюджетные трансферты» функциональной классификации расходов бюджетов РФ (за исключением средств фонда компенсаций Республики Башкортостан), а также предоставление бюджетных кредитов. Правительство Республики Башкортостан вправе направить средства, высвобождаемые по основаниям, предусмотренным настоящей статьей, на оказание дополнительной финансовой помощи местным бюджетам в связи со сложной социально-экономической ситуацией в отдельных муниципальных образованиях.