Правовое регулирование пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе

Пространство свободы, безопасности и правосудия (далее – ПСБП) объединяет направления сотрудничества, которые не являются в прямом смысле частью экономического или политического сотрудничества государств – членов ЕС и могут быть обозначены как правовая интеграция. Целью правовой интеграции является устранение препятствий для нормального функционирования отдельных национальных правовых систем в условиях интеграции.

На определенном этапе экономической и политической интеграции правовая интеграция становится насущной необходимостью, поскольку возникает необходимость корректировки механизма функционирования отдельных национальных правовых систем, принятия поправок или компенсаторных мер вследствие увеличения взаимного проникновения людей, товаров, услуг и капиталов между странами.

Например, открытие внутренних границ между государствами Шенгенского сотрудничества вследствие расширения реализации свободы передвижения людей лишает такие государства возможности учета лиц и досмотра транспортных средств через пограничный контроль. Атакой контроль служил целям обеспечения внутренней безопасности, борьбы с преступностью. Поэтому в качестве компенсации и с целью сохранения высокого уровня внутренней безопасности ликвидация контроля на внутренних границах компенсируется за счет усиления пограничного контроля на внешних границах, сотрудничества пограничных служб, органов внутренних дел, миграционных служб. В результате такого сотрудничества возникает новое пространство, объединенное едиными правилами в отдельных сферах (визовое сотрудничество, коллизионные нормы международного частного права, европейский ордер на арест) и специальными инструментами усиленного сотрудничества между различными правоохранительными и судебными органами.

Все направления сотрудничества в рамках ПСБП так или иначе призваны обеспечить единство правового режима в вопросах, связанных с передвижением лиц и последствиями упрощения такого передвижения между государствами ЕС.

Результатом такого сотрудничества должно стать создание пространства без внутренних границ, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц независимо от гражданства, равный доступ к правосудию во всех государствах ЕС и высокий уровень безопасности.

Сфера регулирования ПСБП включает ряд вопросов, которые традиционно относились к сфере внутренней компетенции государств. Тем не менее государства ЕС сумели выстроить между собой сначала межправительственное сотрудничество, а затем сделать его полноценной частью права ЕС, для которого характерны верховенство над национальным регулированием, прямое действие на территории государств и юрисдикционная защита.

Сложный процесс формирования ПСБП повлиял на европейскую интеграцию в целом, в определенной мере стал причиной ее раздробления, появления концепции «Европы разных скоростей» и привел к созданию в ЕС механизма усиленного сотрудничества. В настоящее время не все государства – члены ЕС в полной мере принимают участие в ПСБП, а правовое регулирование сохраняет ряд особенностей, скорее характерных для межправительственного метода.

ПСБП представляет собой уникальный правовой феномен. ПСБП, как и правовая система Европейского Союза в целом, продолжает развиваться, компетенция ЕС расширяется, государства наделяют его более эффективными инструментами регулирования сотрудничества. Такое сотрудничество, в свою очередь, становится примером для развития других интеграционных образований и международного права в целом. В ходе реализации внешнего измерения ПСБП соседние государства, в т. ч. Республика Беларусь, также оказываются вовлеченными в сотрудничество, которое призвано обеспечить свободное передвижение лиц между государствами, большую эффективность судебного сотрудничества и высокий уровень безопасности в региональном масштабе.

Понятие Пространства свободы, безопасности и правосудия

Создание Пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью, является одной из основных целей ЕС на современном этапе (ст. 3 Договора о ЕС).

Особенностью концепции, лежащей в основе ПСБП, является объединение сфер сотрудничества, которые ранее развивались независимо друг от друга в рамках межправительственного сотрудничества и не рассматривались как составляющие одной системы.

Предшественником ПСБП является развивавшееся вне правовых рамок ЕС в 90-х гг. XX в. Шенгенское сотрудничество, в котором за отправную точку была принята свобода передвижения внутри шенгенского пространства для всех лиц независимо от гражданства, что обеспечивалось путем полной отмены контроля на общих (внутренних) границах. В то же время Шенгенское сотрудничество предусматривало усиление судебного и полицейского сотрудничества, направленного на преодоление негативных последствий открытия границ (существовавших, впрочем, и до открытия границ), таких как нелегальная миграция, трансграничная преступность, снижение эффективности судебной системы вследствие различий в национальных правовых системах.

Сам термин был впервые введен в учредительные акты ЕС в качестве новеллы Амстердамского договора 1997 г. Идея создания Пространства свободы, безопасности и правосудия приписывается Нидерландам, представившим концепцию на межправительственной конференции, готовившей проект Амстердамского договора. Поскольку понятие ПСБП не раскрывается подробно в учредительных актах ЕС, толкование приводится в последующих правовых документах и научных работах.

Утвержденный Европейским Советом в 1998 г Венский план действий по имплементации положений Амстердамского договора о ПСБП был призван раскрыть содержание этой концепции. Согласно этому документу ПСБП включает три составляющие: пространство свободы, пространство безопасности и пространство правосудия, которые взаимосвязаны и взаимозависимы.

Как указано в Венском плане действий, «свобода теряет свое значение, если ею нельзя пользоваться в безопасном окружении и с полной поддержкой системы правосудия». Концепция ПСБП строится на том, что ни одна составляющая не может быть реализована независимо от двух других, а задача ЕС состоит в поддержании надлежащего баланса.

Свобода в рамках ПСБП должна трактоваться шире, чем только свобода передвижения и включает в себя согласно Венскому плану действий свободу жить в законопослушном окружении с осознанием того, что государственные органы предпринимают все возможные индивидуальные или коллективные усилия (на национальном уровне, на уровне Союза и вне его) для борьбы и подавления тех, кто намерен отвергать или злоупотреблять свободой.

Важно отметить, что идея европейского гражданства неразрывно связана с понятием ПСБП. Последнее строится на основе обязанности ЕС обеспечить беспрепятственное пользование правами гражданами одного государства ЕС на территории другого, что обеспечивается за счет снятия барьеров для свободного передвижения, предоставления доступа к правосудию и поддержания высокого уровня безопасности для граждан ЕС на территории всех государств ЕС. Несмотря на то, что национальные правовые системы сохраняются и даже признаны в ЕС в качестве ценности, а непосредственное правоприменение осуществляют национальные органы на территории каждого отдельного государства, в рамках ПСБП вырабатываются правила и создаются механизмы, которые призваны сгладить сложности, вызванные различиями, и обеспечить нормальное функционирование отдельных национальных систем в условиях интеграции.

Высокий уровень безопасности в ЕС обеспечивается не в последнюю очередь за счет укрепления границ (пограничный контроль на внешних границах) с целью недопущения внутрь факторов, подрывающих безопасность, а также за счет искоренения угроз внутри самого пространства (предупреждение и борьба с преступностью).

Вынесение пограничного контроля на внешние границы ЕС возможно только при обеспечении равномерно высокого уровня контроля по всему периметру, поскольку «цепь прочна настолько, насколько прочно ее самое слабое звено». Эта задача решается путем регулирования порядка осуществления пограничного контроля на уровне ЕС, введения единых стандартов и правил, а также контроля со стороны специализированных органов. В свою очередь, пограничный контроль непосредственно связан с визовой и иммиграционной политикой, предоставлением убежища и правовым положением иностранных граждан на территории ЕС.

Безопасность в рамках ПСБП представляет собой обязательство ЕС и государств-членов обеспечить гражданам высокий уровень безопасности, безопасное окружение посредством обеспечения институциональных рамок для сотрудничества полицейских и других компетентных органов государств по вопросам предотвращения и борьбы с преступностью. В свою очередь, эффективность борьбы с преступностью напрямую зависит от эффективности работы национальных судебных систем в условиях отсутствия внутренних границ и свободного перемещения лиц между государствами. Тем самым ПСБП включает судебное сотрудничество по уголовным делам в качестве аспекта обеспечения безопасности, с одной стороны, и правосудия – с другой.

Судебное сотрудничество в рамках ПСБП рассматривается в более широком контексте, как поддержка в повседневной жизни, равный доступ к правосудию и привлечение к ответственности тех, кто угрожает свободе и безопасности индивидов и общества.

«Вехи Тампере». Европейский Совет провел в Тампере (Финляндия) 15–16 октября 1999 г. специальную встречу, посвященную созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия, по итогам которой был принят документ, известный как «Заключения Тампере», или «Вехи Тампере».

В «Заключениях Тампере» подтверждается связь между ПСБП и защитой прав человека, поскольку «европейская интеграция прочно коренится в совместной приверженности свободе, основывающейся на правах человека, демократических институтах и верховенстве права» (п. 1). ПСБП должно обеспечить, чтобы «свободой, которая включает право свободно передвигаться по Союзу, можно было пользоваться в условиях безопасности и правосудия, доступного для всех» (п. 2). Основной акцент делается на концепции свободы, основанной на внутренней безопасности, обеспеченной посредством эффективного правоприменения и доступа к правосудию.

Современное понятие ПСБП основывается на ст. 67 Договора о функционировании ЕС, в которой закреплены его определяющие характеристики:

• уважение основных прав и различных правовых систем и традиций государств-участников;
• отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах;
• справедливая по отношению к гражданам третьих государств общая политика в отношении предоставления убежища, иммиграции и контроля на внешних границах;
• высокий уровень безопасности в результате предотвращения и борьбы с преступностью, расизмом и ксенофобией, координации и сотрудничества между полицейскими, судебными и другими компетентными органами, а также путем взаимного признания судебных решений по уголовным делам и, если необходимо, путем сближения уголовных законов;
• упрощение доступа к правосудию на основе принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

С целью формирования и развития ПСБП 2 декабря 2009 г по итогам Лиссабонской реформы Европейский Совет утвердил Стокгольмскую программу «Открытая и безопасная Европа на службе и защите граждан».

Новеллой Стокгольмской программы можно считать включение в понятие ПСБП такой сферы сотрудничества, как реагирование на чрезвычайные ситуации – лесные пожары, землетрясения, стихийные бедствия и проч.

По сравнению с предыдущими документами Стокгольмская программа представляет концепцию ПСБП в новом ключе. Защита прав человека окончательно утвердилась в качестве сферы сотрудничества в рамках ПСБП. Понятие свободы обрело устойчивую связь не только со свободой передвижения, но и с концепцией гражданства ЕС и защитой прав человека. В то же время вопросы свободы поставлены в зависимость от обеспечения безопасности, а не наоборот. Сотрудничество с целью обеспечения безопасности расширяется, включая помимо борьбы с преступностью борьбу со стихийными бедствиями. Понятие пространства правосудия сохраняет относительную стабильность, будучи лишь дополненным утверждением в качестве общей ценности ЕС различий в национальных правовых системах, тем самым подтверждая курс на обеспечение совместимости правовых систем вместо унификации материальных правовых норм.

Понятие ПСБП не сводится лишь к уголовно-правовому сотрудничеству. Речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Российский исследователь Ю. А. Борко считает, что основу ПСБП составляет право граждан государств-членов свободно передвигаться, жить и выбирать род занятий, независимо от пола, возраста, гражданства, этнической принадлежности и вероисповедания, а также равенство в экономических, социальных и – за некоторыми исключениями – в политических правах. Данное определение берет свободу, права граждан ЕС за отправную точку построения Пространства свободы, безопасности и правосудия. Другой российский исследователь А. Г. Чижов также указывает, что «в рамках работы по созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия очерчен широкий спектр сфер взаимодействия, из которых «свобода» является приоритетной, поскольку включает в себя снятие барьеров, мешающих свободному передвижению людей в целях содействия человеческим контактам, и постепенный переход на безвизовый режим взаимных поездок».

Российская исследовательница О. Ю. Потемкина указывает, что «по замыслу сторон, сочетание различных направлений взаимодействия необходимо для баланса между безопасностью, с одной стороны, и правосудием и свободой, с другой».

В любом случае речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Так, юрист Центра европейской политики Кристина Пинеда Поло указывает, что «когда речь идет о борьбе с международной организованной преступностью, имеется дополнительная ценность в гармонизации законодательства с тем, чтобы, например, никто не мог скрыться от правосудия, используя преимущества свободы передвижения». Тем самым свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Многие европейские ученые, например Т. Г. Веенкамп, Т. Бентли, А. Буонфино, придерживаются мнения, что при создании пространства свободы, безопасности и правосудия в ущерб свободе акцент был сделан именно на безопасности и контроле.

С. Каррера, Дж. Апап указывают на то, что «свобода» как составляющая ПСБП получает меньше внимания со стороны государств, меньше финансируется и медленнее развивается по сравнению с вопросами безопасности и правосудия. Они подчеркивают необходимость обеспечить надлежащий баланс между свободой, безопасностью и правосудием. Политика безопасности и правоприменения должна развиваться с использованием свободы в качестве отправной точки.

Согласно Комиссии «для граждан Европы важно, чтобы цели политики правосудия и внутренних дел – свобода, безопасность и правосудие – были взаимосвязаны и сбалансированы, поскольку свобода теряет большую часть своего значения, если ей нельзя пользоваться в безопасном окружении, и если она не подкреплена справедливой и хорошо работающей правовой системой».

На основе анализа подходов исследователей и положений правовых документов Пространство свободы, безопасности и правосудия можно определить как правовую концепцию и выстроенную на ее основе комплексную сферу правового регулирования, направленную на формирование в рамках ЕС правового пространства без внутренних границ, в котором обеспечена свобода передвижения для граждан ЕС, установлен единый правовой режим передвижения для иностранных граждан, гарантированы защита прав и свобод человека, равный доступ к правосудию и высокий уровень безопасности.

Формирование Пространства свободы, безопасности и правосудия

Свобода передвижения изначально являлась одной из целей европейской интеграции и получила свое закрепление в Римском договоре 1957 г. в качестве свободы передвижения работников. Экономическая составляющая европейской интеграции требовала снятия всех барьеров и ограничений как для доступа товаров и услуг на рынки других государств – членов ЕЭС, так и для доступа покупателей к товарам и услугам на территории других государств-членов. Позднее свобода передвижения была расширена за счет права на выбор места жительства и права на воссоединение семьи, а также дополнена свободой передвижения для студентов и пенсионеров.

В истории формирования ПСБП можно выделить четыре этапа развития:

1. этап межправительственного сотрудничества (до 1993 г.);
2. переходный период (с 1993 г. по 1999 г.);
3. этап становления ПСБП (с 1999 г. по 2009 г.);
4. современный период (с 1 декабря 2009 г по настоящее время).

Контроль за передвижением населения между государствами, в частности, при пересечении границы, сегодня уже привычно осуществляется в форме паспортного контроля. С давних времен в мире существовала практика ограничения передвижения людей через выдачу путевых документов, грамот для передвижения внутри страны или для путешествий за границу, как и практика проверки этих документов. Среди причин такого ограничения были как экономические (неравенство людей, прикрепление к земле), политические (подозрительное отношение к чужакам, защита от иноземного влияния), так и, например, санитарные причины (защита от распространения заразных болезней). Но с признанием равенства людей, размытием классов и особенно с развитием железнодорожной сети в XIX в. мобильность населения возросла, и всплеск перемещения лиц привел к нарушению паспортной системы. Со второй половины XIX в. и до начала Первой мировой войны почти все государства Европы упразднили паспортный контроль.

Первая мировая война и вызванные ею крупные перемещения беженцев вместе с требованием внутригосударственной безопасности военного времени привели к восстановлению контроля за перемещением населения между государствами. Воссозданная система была нацелена, прежде всего, на контроль за перемещением через государственную границу и контроль за иностранцами, а контроль за перемещением собственных граждан внутри страны в большинстве государств Европы не вводился.

В то же время требования для въезда в государство и формы самих паспортов в каждой стране были разные. К тому же определенную проблему составляло большое количество людей, которые остались без гражданства, например, в результате принятия в России в 1921 г. декретов о лишении прав гражданства определенных категорий лиц, находящихся за рубежом.

Созданная на основе Версальского договора Лига Наций стала инструментом для решения этих проблем, под ее эгидой в 1920 и 1926 гг. состоялись специальные конференции, посвященные проблемам паспортов и перемещения людей. В 1922 г по инициативе выдающегося деятеля Фритьофа Нансена, который в то время занимал должность верховного комиссара Лиги Наций по вопросам беженцев, было подписано соглашение, согласно которому европейские государства начали выдавать специальный проездной документ для перемещенных лиц без гражданства (паспорт Нансена). Такой паспорт в свое время получили Сергей Рахманинов и Владимир Набоков.

И хотя паспортный контроль снова стал привычным явлением и нормой, в Европе, как исключение, сохранились либо, наоборот, начали возникать новые зоны свободного перемещения людей через границы между государствами.

Одним из примеров сохранения свободы передвижения является Пространство свободного передвижения (Common Travel Area) Великобритании и Ирландии. Появление данного Пространства связано с тем, что когда в 1922 г. Ирландия получила независимость от Великобритании, полноценный пограничный контроль по неписаной договоренности между этими государствами так и не был введен.

В результате неформального соглашения 1923 г. стороны договорились признавать и соблюдать иммиграционное законодательство друг друга, в том числе Ирландия обязалась не допускать на свою территорию лиц, которым Великобритания запретила въезд на свою. С юридической точки зрения в Великобритании была установлена фикция, согласно которой территория Ирландии признается частью территории Великобритании для целей иммиграционного законодательства. По неформальному соглашению об установлении общей иммиграционной политики 1952 г. Ирландия обязалась приводить свое иммиграционное законодательство в соответствие с британским. Интересно, что пространство свободного передвижения между этими странами установлено и действует без писаного международного договора, и наиболее близким к этому документом является совместное заявление в отношении сотрудничества о мерах по обеспечению внешней границы пространства свободного передвижения, подписанное на министерском уровне в 2011 г.

Великобритания и Ирландия не имеют специальной институциональной структуры для сотрудничества, но они синхронизируют свое иммиграционное законодательство, обеспечивают обмен информацией и сотрудничество между компетентными органами по вопросам миграции, виз и контроля на внешних границах.

Контроль при въезде из одной части пространства свободного передвижения в другую отсутствует или делается выборочно. Граждане Ирландии и Великобритании имеют право находиться на территории общего пространства без заграничного паспорта (с национальным удостоверением личности) и пользуются специальным правовым режимом.

Несмотря на то, что для иностранных граждан сохраняются различные визовые требования, правила въезда, пребывания и передвижения со стороны Великобритании и Ирландии, в настоящее время эти два государства работают над схемой, которая позволила бы обеспечить взаимное признание национальных виз.

Союз Бенилюкс (ранее – Экономический Союз Бенилюкс) существует с 1960 г., в нем участвуют Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Основу сотрудничества составляет договор 2008 г., который заменил собой предыдущий договор 1958 г. после окончания срока его действия. Экономическому Союзу Бенилюкс предшествовали Таможенный Союз Бенилюкс, созданный на основе Лондонской таможенной конвенции 1944 года, а еще раньше – Бельгийско-Люксембургский Экономический Союз, созданный на основе договора 1921 г., по которому еще за 36 лет до создания ЕЭС эти два государства установили единый рынок и равенство бельгийского и люксембургского франков.

Государства Бенилюкс отменили проверки на внутренних границах между собой и вынесли пограничный контроль на свои внешние границы, а также создали развитую институциональную структуру для сотрудничества, в том числе Совет Союза, Комитет министров, Генеральный Секретариат, Суд и Парламент Бенилюкс. Изначально цели Бенилюкс во многом совпадали с целями ЕЭС и включали обеспечение свободы передвижения работников, товаров, услуг и капитала. Однако в отличие от ЕЭС сотрудничество в рамках Бенилюкс больше напоминает привычное международно-правовое сотрудничество. Механизм регулирования основан на многочисленных конвенциях, а успех данного интеграционного образования лежит больше в плоскости единомыслия государств-участников, а не в собственно юридической обязательной силе или эффективности метода правового регулирования. Сегодня Союз Бенилюкс сохраняет особое место как пример более тесного сотрудничества в рамках более широких европейских интеграционных образований.

Еще один пример представляют собой Швейцария и Лихтенштейн, на общей границе между ними по взаимной договоренности с 1923 г. полностью отсутствует пограничный контроль.

Скандинавский (Северный) паспортный союз объединил пять государств – Данию, Швецию, Норвегию, Финляндию и Исландию. Правовую основу этого интеграционного образования составляли несколько договоров, которые последовательно развивали и закрепляли сотрудничество в вопросах перемещения лиц. В 1952 г. в Стокгольме были заключены два соглашения, которые предусматривали свободное передвижение граждан скандинавских государств без паспортов и регулировали вопросы реадмиссии иностранных граждан. Затем в 1954 г. в Копенгагенском соглашении была закреплена свобода выбора места жительства для граждан скандинавских государств на территории каждой из них без необходимости получения вида на жительство. По Копенгагенскому соглашению 1957 г. был полностью отменен паспортный контроль на внутренних границах, закреплены обязанности государств-участников по поддержанию пограничного контроля на внешних границах и установлена свобода передвижения в течение 3 месяцев по территории всех скандинавских государств для граждан третьих государств, которые имели вид на жительство одного из скандинавских государств, а также был установлен общий список лиц, которым запрещен въезд на территорию всех скандинавских государств в результате внесения любым одним из государств-участников, и введены общие правила о реадмиссии в отношении иностранных граждан.

Особенностью этого интеграционного образования было объединение близких культурно и исторически государств, для выявления иностранцев в паспортном контроле часто вообще не было нужды – иностранных граждан можно было выявить, поскольку они не владели языком одной из скандинавских государств.

Учитывая установленное между ними сотрудничество скандинавские государства в 1990-е гг. все вместе присоединились к Шенгенскому сотрудничеству, когда оно достигло определенного уровня и приблизилось к уровню сотрудничества скандинавских государств.

Скандинавские государства и сегодня сохраняют более высокий уровень свободы передвижения для своих граждан. В частности, при пересечении границы они не требуют от граждан скандинавских государств заграничных паспортов и признают национальные удостоверения личности, выданные другими скандинавскими государствами, имеют упрощенную процедуру натурализации для граждан скандинавских государств, желающих переселиться из одного скандинавского государства в другое.

В рамках Европейского Экономического Сообщества также предпринимались шаги по созданию паспортного союза.

Основой для сотрудничества должна была стать свобода передвижения людей, которая декларировалась как один из фундаментов общего рынка в Римском договоре 1957 г., устанавливающем Европейское Экономическое Сообщество наряду со свободным перемещением товаров, услуг и капиталов. Экономическая составляющая европейской интеграции требовала упразднения препятствий для доступа работников, в первую очередь граждан государств ЕЭС, на рынки труда других государств ЕЭС.

Свобода передвижения работников постепенно была расширена через признание права работника оставаться на постоянное жительство (право выбирать место жительства) в государстве, где он работал, права на воссоединение семьи, а также дополнение свободой передвижения для студентов (учащихся), чтобы обеспечить мобильность молодежи в Европе, возможности для молодежи получить желаемое образование и профессию, и чтобы национальные системы образования не становились препятствием для последующего трудоустройства работников из других государств. Очевидно, признание свободы передвижения работников повлекло за собой более значительные изменения, чем простое разрешение принимать на работу граждан из других государств ЕЭС. С другой стороны, свобода передвижения работников без таких изменений осталась бы только декларацией и не могла быть реализована в полной мере.

В то же время под свободным перемещением людей также понималось просто упрощение или отмена визовых и других барьеров для поездок в другие государства, что обеспечивало развитие туризма и свободный доступ граждан к товарам и услугам в других государствах ЕЭС. Без этого свобода перемещения товаров, услуг и капиталов также не могла быть реализована в полной мере, так как под такой свободой подразумевается, например, свободный доступ людей из одного государства к услугам и товарам на территории другого государства, возможность перевести капитал в другое государство и лично контролировать инвестиции и т. д.

Помимо свободы передвижения людей экономическая интеграция выявила новые сферы для сотрудничества с целью создания единого рынка. Среди целей ЕЭС значилась ликвидация разрыва в экономическом развитии регионов, а экономическое развитие зависит среди прочего от политических и правовых условий экономической деятельности и других факторов. С другой стороны, вместе с необходимостью совместных действий и общего регулирования также результатом экономической интеграции становится ненужность, несоответствие времени и реалиям определенных ограничений и избыточного регулирования в рамках отдельных национальных правовых систем.

Таким образом, обеспечение свободного перемещения людей неразрывно связано с экономической интеграцией и влечет более существенные изменения, чем только разрешение краткосрочных безвизовых поездок. С другой стороны, и визовые требования также служат целям экономической политики, не просто ограничивая возможности для путешествия, но также ограничивая доступ иностранцам к рынку труда и иностранным товарам на внутреннем рынке, т. е. обеспечивают регулирование экономической миграции, перемещения товаров, услуг и капиталов. Когда государству приходится защищать свои рынки, систему социального обеспечения, внутреннюю безопасность от влияния внешних факторов, то в такой ситуации не может идти речь об упразднении пограничного контроля. Упрощение контроля и обеспечение свободного перемещения происходит между государствами параллельно с развитием экономической интеграции и повышением взаимного доверия. Взаимное сотрудничество влечет за собой также взаимную зависимость и уязвимость. Таким образом, вопрос свободного передвижения людей между государствами может быть неразрывно связан как с экономикой, так и с политикой.

С течением времени из накопленного объема межправительственного сотрудничества и регулирования в рамках ЕЭС возникла целая сфера сотрудничества в правовой области. Такое сотрудничество все дальше отходило от бытового понимания как упрощения поездок через границу, и поскольку было вызвано к жизни экономическими факторами, то и в дальнейшем логику развития новой сферы сотрудничества очень часто нужно искать именно в экономике.

В связи с реализацией четырех свобод в рамках создания единого рынка, в том числе свободы передвижения работников, еще в ЕЭС были предприняты шаги по упрощению перемещения людей и созданию паспортного союза. С такой инициативой в апреле 1972 г выступил председатель Европейской Комиссии Сико Мансхольт. В декабре 1974 г была создана рабочая группа, которая должна была подготовить доклад об отмене контроля на внутренних границах и пошаговой стратегии гармонизации законодательства об иностранцах, включая вопросы реадмиссии, визовых требований и депортации. Из-за роста угрозы терроризма, отсутствия соответствующей договорной основы и компетенции у органов ЕЭС, по ряду других причин от идеи паспортного союза в рамках ЕЭС в то время отказались. Тем не менее 23 июня 1981 г главы государств ЕЭС в рамках межправительственного сотрудничества приняли решение о введении единого формата паспортов, предусматривавшего определенный уровень защиты документа от подделки.

Институционализация сотрудничества государств – членов ЕЭС в сфере юстиции и внутренних дел связана с созданием комитета TREVI, когда в 1975 г. в Риме министры юстиции и внутренних дел государств ЕЭС объединились в межправительственный комитет под эгидой Европейского политического сотрудничества вне правовых рамок ЕЭС. TREVI представлял собой форум по координации действий для эффективного противодействия терроризму.

Название комитета TREVI согласно одной версии (С. Ю. Кашкин, В. Ю. Потемкина) означает аббревиатуру от французских слов Terrorisme, Radicalisme, Extre?mismeet Violence Internationale, такое определение иногда можно найти в российских и французских источниках. Однако более вероятно, что название комитету дал всемирно известный римский фонтан TREVI, поскольку первая встреча проходила в Риме, а первым председателем группы стал представитель Нидерландов по фамилии Фонтэйн (Fonteijn), что переводится с нидерландского как «фонтан». И такая версия вовсе не противоречит тому, что позже названию комитета могли дать вполне серьезное объяснение и обоснование.

Организация сотрудничества в рамках TREVI имела три уровня – встречи на уровне министров дважды в год, более частые встречи на уровне высокопоставленных должностных лиц и регулярное взамодействие в рамках рабочих групп при поддержке постоянного секретариата, функционировавшего в Риме с 1990 г. Комитет TREVI формально прекратил свое существование со вступлением в силу Договора о Европейском Союзе в 1993 г., поскольку его функции перешли к Совету министров ЕС в рамках созданной третьей опоры права ЕС.

Шенгенское сотрудничество. 14 июня 1985 г. пять государств ЕЭС – Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург – в г Шенген в Люксембурге заключили Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, которое предусматривало переход от проверок на общих границах к визуальному наблюдению за частными транспортными средствами, которые пересекали границу без остановки с небольшой скоростью. Для таких транспортных средств выделялась отдельная полоса для движения, а сами транспортные средства обозначались зеленым кругом, прикрепленным к ветровому стеклу. Остальные лица, к которым предъявлялись визовые и другие специальные требования, должны были проходить проверку на границе в обычном порядке. Также Соглашение 1985 г предусматривало перечень мероприятий по переходу к полной отмене проверок на внутренних границах.

В 1990 г. между теми же пятью государствами была заключена Конвенция об имплементации Соглашения 1985 г., которая предусматривала полную отмену проверок на общих (внутренних) границах государств-участников, введение единой (шенгенской) визы, унификацию правил передвижения иностранцев по территории шенгенского пространства и определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. В Шенгенской конвенции были закреплены меры по углублению полицейского сотрудничества, включая право преследования подозреваемого по горячим следам полицейскими одного государства на территории другого государства, по борьбе с торговлей наркотиками, огнестрельным оружием и боеприпасами, а также нормы, посвященные правовой помощи по уголовным делам, реализации принципа ne bis in idem и выдаче.

С целью реализации положений Конвенции 1990 г. был создан специальный орган – Шенгенский исполнительный комитет, состоящий из министров государств-участников, который проводил встречи по мере необходимости.

В рамках Конвенции 1990 г. была создана Шенгенская информационная система (SIS), которая обеспечивает обмен информацией между компетентными органами об угнанных транспортных средствах, утраченных документах и других вещах, а также о лицах, пропавших без вести, разыскиваемых в связи с уголовным процессом либо внесенных в список невъездных на территорию шенгенского пространства.

Шенгенское сотрудничество формировалось вне институциональных рамок ЕЭС и зачастую приводится в качестве примера гибкого или продвинутого сотрудничества.

После создания Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. начался процесс постепенного замещения шенгенского права регулированием в рамках ЕС, а на основании Амстердамского договора 1997 г. произошла полная инкорпорация шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза. Шенгенское сотрудничество стало фундаментом ПСБП и частью права Европейского союза, несмотря на сохранение определенной специфики регулирования.

И хотя Великобритания и Ирландия добились для себя исключения и остались вне Шенгенского пространства, для всех новых участников ЕС принятие Шенгенского сотрудничества является обязанностью. Пример присоединения к Шенгенскому пространству Исландии и Норвегии, которые также не были членами ЕС, позволил позднее Швейцарии и Лихтенштейну присоединиться к сотрудничеству и тем самым ликвидировать последнее белое пятно, обеспечив создание цельного общеевропейского пространства свободного передвижения без пограничного контроля.

Сегодня в Шенгенском сотрудничестве участвуют 26 государств, включая в качестве полноценных участников все государства ЕС, кроме Великобритании, Ирландии и новых членов, которые не успели имплементировать шенгенские нормы (Кипр, Болгария, Румыния и Хорватия), а также в качестве ассоциированных членов все государства Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн).

Шенгенское сотрудничество более всего соответствует сформировавшейся позже концепции Пространства свободы, безопасности и правосудия, поскольку связывало воедино вопросы отмены пограничного контроля на внутренних границах и свободного передвижения лиц, визовой и миграционной политики, предоставления убежища, полицейского сотрудничества, борьбы с преступностью и правовой помощи.

Этап межправительственного сотрудничества состоит из разнообразных разрозненных примеров развития сотрудничества государств в сфере обеспечения беспрепятственного передвижения людей через границу между ними. Такое развитие позволило накопить определенный опыт, методы и инструменты для сотрудничества.

Начало переходного периода связано со вступлением в силу Маастрихтского договора 1992 г., согласно которому направления сотрудничества, составляющие ПСБП, были в основном включены в компетенцию ЕС в виде автономных сфер сотрудничества в рамках ст. 100 с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, и ст. К. Договора о Европейском союзе. Частью права Сообществ, известного в доктрине как первая опора права ЕС, стала только визовая политика. Все остальные вопросы (контроль на границах, иммиграционная политика и предоставление убежища, судебное сотрудничество по гражданским делам, судебное и полицейского сотрудничество по уголовным делам) были закреплены в ст. К(Раздел VI) Договора о ЕС, которая в качестве правовых инструментов предусматривала разработку международных конвенций, общих действий и совместных позиций, не обладающих прямым действием и принимаемых Советом ЕС единогласно, при этом право законодательной инициативы в большинстве случаев принадлежало государствам. Суд ЕС не имел компетенции в этой сфере, а роль Европарламента была номинальной.

Вступление в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г стало отправной точкой развития третьего (после внутреннего рынка и ЭВС) масштабного проекта ЕС – построения Пространства свободы, безопасности и правосудия.

С заключением Амстердамского договора структура сотрудничества в сфере ПСБП стала более сложной. Механизм углубленного сотрудничества, установленный ст. К.7, развился в отдельный институт продвинутого сотрудничества в рамках Раздела VII Договора о ЕС. Как указано в ст. 40, продвинутое сотрудничество в какой-либо из предусмотренных Разделом VI областей призвано дать возможность Союзу быстрее создать ПСБП.

Ст. 100с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, стала в редакции Амстердамского договора Разделом IV, в который были перенесены из третьей опоры иммиграционная политика, предоставление убежища и сотрудничество судов по гражданским делам в дополнение к визовой политике, а инкорпорация Шенгенского сотрудничества позволила дополнить сферу регулирования Раздела IV вопросами пограничного сотрудничества.

Включение приведенных вопросов в Раздел IV Договора о Сообществе означало придание им статуса acquis communautaire, т. е. права Сообществ, в котором регулирование осуществляется посредством регламентов, директив и решений. Однако механизм нормотворчества имел свои особенности, в нем преобладала процедура консультации Европарламента и единогласное принятие решений в Совете министров.

Раздел VI Договора о ЕС претерпел значительные изменения в соответствии с Амстердамским договором. Из него были исключены и перенесены в первую опору все вопросы, за исключением полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам. В то же время оставшиеся в третьей опоре сферы сотрудничества получили более детальное регулирование и более эффективные правовые инструменты. Помимо имевшихся в редакции 1992 года общих позиций, совместных действий и конвенций, были добавлены два новых инструмента – рамочные решения и решения, которые не обладали прямым действием. Рамочные решения должны были применяться только в целях сближения законодательства государств и были обязательны в отношении конечного результата. Решения имели обязательную силу и применялись по всем остальным вопросам Раздела VI.

Протокол об интеграции шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза, приложенный к Амстердамскому договору, юридически оформил инкорпорацию Шенгенского сотрудничества в правовую систему ЕС. Фактически же частичная инкорпорация произошла еще в 1992 г., когда в рамках права Сообществ получили регулирование вопросы визовой политики, а в рамках созданной третьей опоры ЕС были объединены вопросы борьбы с преступностью, иммиграции, предоставления убежища и таможенного сотрудничества.

В соответствии с Договором Ниццы 2000 г. было расширено применение процедуры совместного принятия решений в рамках Раздела IV Договора о Сообществе и институционализирована роль Евроюста и Европола в Разделе VI Договора о ЕС.

Современный этап развития ПСБП связан с заключением в 2007 г. Лиссабонского договора о реформировании Европейского союза, который вступил в силу 1 декабря 2009 г. после завершения национальных процедур во всех государствах ЕС.

Важнейшим изменением в сфере ПСБП стало объединение правового регулирования в рамках Раздела V Договора о функционировании ЕС «Пространство свободы, безопасности и правосудия». На основании Лиссабонского договора 2007 г. все оставшиеся вопросы регулирования третьей опоры были перенесены в первую, тем самым третья опора была ликвидирована, а вся сфера регулирования ПСБП объединена в рамках одного раздела Договора о функционировании Европейского союза. Это означает завершение «коммунитаризации» ПСБП, получившей de jure признание в качестве подсистемы права ЕС, объединяющей в себе сферы правового регулирования или институты, прямо или косвенно относящиеся к свободе передвижения лиц, включая визовую политику, контроль на внешних границах, предоставление убежища, миграционную политику, полицейское и судебное сотрудничество.

Лиссабонскому договору предшествовало заключение в Риме в 2004 г. Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. Предполагалось, что Конституция для Европы заменит собой остальные учредительные договоры, на основании которых действовал Европейский союз. Однако процедура ратификации государствами – членами ЕС завершилась неудачей, Конституция для Европы была отвергнута в ряде государств на референдумах. Но именно этот документ лежит в основе реформы ЕС, а его положения относительно правового регулирования ПСБП были в значительной мере восприняты Лиссабонским договором.

Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал специфические правовые инструменты (рамочные решения, совместные позиции), регулирование ПСБП осуществляется на основе обычных для права Сообществ регламентов, директив и решений, что переводит ПСБП на новый уровень в силу распространения на них эффекта прямого действия и других особенностей, определяющих правовую природу права ЕС.

ПСБП относится к сфере совместной компетенции ЕС и его государств-членов. Это означает, что до тех пор, пока Союз не регулирует соответствующие вопросы, государства регулируют их самостоятельно, но правовые акты ЕС имеют верховенство над национальными актами государств, и последние не должны заключать международные договоры, противоречащие нормам ЕС.

Механизм принятия решений в сфере ПСБП сохраняет ряд особенностей, в т. ч. предусматривает процедуру урегулирования спорных вопросов на уровне Европейского совета и возможность установления продвинутого сотрудничества, если проект не может быть принят всеми государствами ЕС. Определенная роль в сфере ПСБП отводится национальным парламентам государств-членов, которые наделены полномочиями по контролю за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности, а также вправе представлять возражения и даже в отдельных случаях блокировать принятие правовых актов.

Лиссабонский договор 2007 г. расширил сферу регулирования ПСБП, включив в нее сотрудничество органов национальной безопасности, создание системы административных мер в отношении движения капитала и платежей в целях предотвращения и борьбы с терроризмом, что включает в себя, например, «замораживание» средств, активов физических или юридических лиц. Давно обсуждаемая тема создания института европейской прокуратуры получила свое закрепление в ст. 86 Договора о функционировании ЕС. Решение о создании этого органа может быть в любой момент принято Советом министров при единогласном голосовании после получения согласия Европейского парламента.

Пространство свободы, безопасности и правосудия предлагает широкий ряд вопросов для исследований и изучения. Правовое регулирование ПСБП на современном этапе сохраняет особенности, вытекающие из недолгой истории сотрудничества в рамках ЕС и специфики собственно самих вопросов, которые его составляют. Сегодня эта сфера динамично развивается, затрагивает новые и новые вопросы, которые имеют не только научный, но и вполне практический ежедневный интерес не только для жителей Европейского Союза, но и для всех, кто путешествует по Европе, имеет экономические или культурные отношения в этом регионе.

Механизм правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

Механизм функционирования ПСБП – это комплекс инструментов и процедур, определяющих принятие правовых норм ЕС в сфере ПСБП и их реализацию. Для анализа механизма следует рассматривать в совокупности и взаимодействии все стороны механизма – органы и институты ЕС, процедуры принятия решений, юридическую силу принятых правовых актов, процедуру контроля за их выполнением. От того, как построен механизм, зависит эффективность регулирования и функционирования ПСБП и определяется характеристика правового регулирования.

Нужно принять во внимание, что механизм ПСБП не есть нечто статичное. От создания Европейского Союза развитие и совершенствование механизма сотрудничества в вопросах, которые сегодня составляют ПСБП, происходило постоянно. Такое развитие происходило путем постепенного наделения органов и институтов ЕС большей компетенцией, ограничивая тем самым сферу внутренней компетенции государств-участников. Однако передача больших полномочий ЕС сама по себе не означает повышения эффективности механизма. Эффективность также зависит от сбалансированности полномочий между органами ЕС и государствами, от способности отдельных государств затормозить или заблокировать принятие решения, от юридической силы используемых инструментов и механизма контроля за выполнением решений, и в целом – от желания всех сторон сотрудничества достичь определенных результатов, от добросовестности сотрудничества, а также от самой потребности в регулировании. Таким образом для оценки эффективности механизма надо понимать цели и ожидаемые результаты сотрудничества.

Характеристика правового регулирования

Правовая система Европейского Союза включает в себя направления сотрудничества или отрасли права ЕС, которые различаются по предмету правового регулирования. Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, право прав человека, а также в рамках международного частного права. В свою очередь, ПСБП обладает внешним измерением, которое определяет международно-правовое сотрудничество ЕС с третьими государствами. Такое сотрудничество регулируется нормами права ЕС и осуществляется с участием органов ЕС, т. е. государства ЕС добровольно ограничивают свою договороспособность, делегируя соответствующие полномочия на уровень ЕС.

До недавнего времени право ЕС характеризовалось гетерогенностью, т. е. включало в себя сферы сотрудничества различного уровня интеграции, объединенные единой системой органов. Благодаря Лиссабонской реформе правовая система ЕС стала более однородной, но специфика правового регулирования во многих отраслях сохранилась. Применительно к правовому регулированию ПСБП в зависимости от предмета можно найти отличия по объему правового регулирования, по характеру юридического действия правовых актов и по разделению компетенции между государствами-членами и ЕС.

Особенности применения норм о ПСБП для Великобритании, Ирландии и Дании сегодня закреплены протоколами, которые приложены к учредительным договорам и согласно ст. 51 ДЕС составляют их неотъемлемую часть.

Согласно Протоколу № 20 о применении отдельных аспектов ст. 26 ДФЕС к Соединенному Королевству и Ирландии эти государства сохранили право осуществлять контроль на границах как в отношении граждан третьих государств, так и в отношении граждан ЕС. Протоколом № 21 о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия предусматривается, что правовое регулирование в сфере ПСБП не имеет силы и не связывает Великобританию и Ирландию, если последние не выражали согласия на это (ст. 2).

Через 5 лет после вступления в силу Лиссабонского договора закончится переходный период и полномочия органов ЕС обретут полную силу в отношении правовых актов, принятых ранее в рамках Раздела VI ДЕС, в том числе будет действовать право Комиссии обращаться в Суд ЕС в случае невыполнения государством-участником таких правовых актов и предусмотрена юрисдикция Суда ЕС рассматривать такие дела. Ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях предусмотрено право Великобритании отказаться признавать такие полномочия, и в этом случае с 1 декабря 2014 г. все такие правовые акты не будут иметь силы для Великобритании, если она не заявит о намерении их применять, т. е. речь идет об исключении Великобритании из сотрудничества в сфере ПСБП и ликвидации ее привилегированного положения.

В отличие от Великобритании позиция Ирландии менее жесткая, и в соответствии со ст. 9 Протокола Ирландия применяет в полной мере положения об административных мерах для борьбы с терроризмом (ст. 75 ДФЕС), а также в любой момент вправе сообщить Совету об отказе от применения Протокола и принять на себя обязательства в сфере ПСБП в полном объеме.

Согласно Протоколу № 22 о позиции Дании предполагается, что последняя не участвует в принятии решений и не несет юридических обязательств в сфере ПСБП. В то же время Дания – сторона Шенгенской конвенции 1990 г., инкорпорированной в правовую систему ЕС. Посредством ст. 4 Протокола Дания сохранила для себя международно-правовой характер шенгенского сотрудничества и право выбирать правовые инструменты ЕС, в которых хочет принять участие. При этом такие инструменты теряют для Дании статус правовых актов ЕС, лишаются характеристик прямого действия и юрисдикционных охраны, а приравниваются по статусу к нормам международного права, имплементированным в национальное законодательство.

В случае с Данией также есть «исключения из исключений». Согласно ст. 6 Протокола исключения, установленные в отношении ПСБП и Шенгенского сотрудничества, не распространяются на регулирование визовых вопросов, связанных с определением третьих государств, чьи граждане должны иметь визу при пересечении внешних границ, и с единым форматом виз. Дания имеет право изменить свое отношение к ПСБП, либо отказавшись от Протокола и приняв обязательства в полной мере (Ст. 7 Протокола), либо согласившись принять правовой режим, аналогичный установленному для Великобритании, т. е. отказаться от межправительственного характера сотрудничества в пользу наднационального, но сохранить право выбирать нормы, подлежащие применению.

Таким образом, по объему правового регулирования в сфере ПСБП можно отметить следующие особенности. В силу изъятий, установленных для Великобритании, Ирландии и Дании, объем правового регулирования в этих государствах меньше.

В то же время механизм продвинутого сотрудничества позволяет отдельным государствам установить для себя правовые нормы, которые не будут действовать для других государств-членов.

Также в силу специфики правового регулирования ПСБП часть правовых норм может временно не применяться на территории вновь присоединившихся государств-членов, не включенных в Шенгенское пространство. В то же время нормы правовых актов, принятых в рамках ПСБП, могут быть распространены на государства, не входящие в ЕС, на основе международных договоров.

Подобные особенности первоначально возникли в связи с инкорпорацией шенгенского сотрудничества, а позже были распространены на всю сферу регулирования ПСБП в связи с приданием ему статуса права ЕС и несогласием ряда государств с таким форматом сотрудничества.

По разграничению полномочий между государствами и ЕС в соответствии со ст. 2 Договора о функционировании ЕС выделяется несколько видов компетенции – исключительная, совместная, координационная и дополняющая. Также можно особо выделить компетенцию ЕС в сфере ОВПБ. Компетенция ЕС в сфере ПСБП носит смешанный характер. В учредительных актах в отношении ПСБП предусмотрена совместная компетенция, однако есть исключения в отношении административного сотрудничества (дополняющая компетенция), международной договороспособности (исключительная с обратным делегированием полномочий государствам) и сотрудничества органов национальной безопасности, поддержания законности, порядка и защиты внутренней безопасности (изъятие из юрисдикции ЕС).

Органы правового регулирования и сотрудничества

Правовое регулирование в рамках ПСБП осуществляется в рамках деятельности главных органов ЕС и специальных учреждений.

Согласно ст. 68 ДФЕС Европейский совет определяет стратегические направления законотворческого и оперативного планирования в рамках ПСБП. Этому органу также отводится роль примирительного политического органа в случае блокирования отдельным государством принятия решений в ряде случаев.

Непосредственно в нормотворческом процессе, т. е. в процессе принятия регламентов, директив и решений, участвуют Европейский парламент, Совет и Комиссия, причем их роль различна в зависимости от предмета регулирования. В структуре основных органов ЕС выделены специальные подразделения, которые обеспечивают выполнение функций соответствующих органов, в т. ч. занимаются технической работой по подготовке и согласованию проектов правовых актов.

Уникальность механизма ПСБП заключается в наделении контрольными полномочиями национальных парламентов государств-членов ЕС. Это довольно необычно, так как в данном случае национальные законодательные органы получили отдельный голос и право выступать от своего имени самостоятельно и независимо от привычных государственных органов внешних сношений в правотворческой деятельности ЕС как международно-правового образования. Согласно ст. 68 ДФЕС национальные парламенты контролируют соответствие правотворческой инициативы и проектов правовых актов принципу субсидиарности.

Особенность механизма ПСБП также состоит в создании большого количества и значительной роли вторичных или вспомогательных органов ЕС, т. н. децентрализованных агентств, ответственных за сотрудничество в определенном секторе. Непосредственно причастны к регулированию и функционированию ПСБП:

• Европейский полицейский офис (Европол, Europol);
• Орган судебного сотрудничества ЕС (Евраюст, Eurojust);
• Агентство по основным правам (FRA);
• Европейский полицейский колледж (CEPOL);
• Европейское агентство управления и оперативного сотрудничества на внешних границах государств – участников Европейского Союза (Фронтекс, Frontex);
• Европейский офис поддержки убежища (EASO);
• Европейское агентство оперативного управления крупномасштабными IT-системами в Пространства свободы, безопасности и правосудия (eu-LISA);
• Европейское агентство сетевой и информационной безопасности (ENISA);
• Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркотической зависимостью (EMCDDA).

Правовым регулированием в сфере ПСБП занимаются, привычно для правовой системы ЕС, главные органы – Комиссия, Совет и Европейский Парламент. Регулирование в сфере ПСБП характеризуется ведущей ролью и особым внутренним механизмом деятельности Совета.

Для принятия решений в сфере ПСБП Совет собирается в формате «Юстиция и внутренние дела» (JHA). Но отдельные решения приходится принимать также Совету в формате «Общие дела» (GAC), когда дело идет о подготовке встреч Европейского Совета либо касается сразу нескольких форматов Совета, и еще в формате «Внешние отношения» (FAC), когда решения касаются внешнего измерения ПСБП и сотрудничества с третьими государствами.

До вынесения вопроса на заседание собственно Совета ведется кропотливая работа на различных уровнях в рамках структурных подразделений этого органа.

Непосредственно подготовкой заседаний Совета занимается COREPER – Комитет постоянных представителей. Выделяют два состава COREPER – на уровне заместителей постоянных представителей (COREPER I) и на более высоком уровне собственно постоянных представителей (COREPER II). Надо отметить, что подготовкой встреч Совета по вопросам ПСБП занимается COREPER II, что подчеркивает значимость этих вопросов и внимание государства к ним.

Даже сегодня в сфере ПСБП сохраняется наследие межправительственного регулирования и упраздненной третьей опоры права ЕС, что выражается в очень сложной четырехуровневой структуре работы в Совете над вопросами ПСБП вместо принятой в остальных сферах компетенции ЕС трехуровневой структуры. Привычно прежде работают над вопросами рабочие группы, далее вопросы рассматривает COREPER, а потом они выносятся на заседание Совета. Но в сфере ПСБП работу рабочих групп контролируют еще комитеты высокого уровня, и только после утверждения ими вопрос передается в COREPER.

Исключение составляют лишь вопросы судебного сотрудничества в гражданских делах, так как Рабочая группа по гражданско-правовым вопросам (JUSTCIV) подчинена непосредственно COREPER.

Работа над всеми другими вопросами ПСБП подлежит координации и контролю со стороны трех комитетов высокого уровня – Комитета полицейского и судебного сотрудничества (CATS, или Комитет ст. 36), Стратегического комитета по вопросам иммиграции, границ и убежища (SCIFA ) и нового созданного после Лиссабонской реформы на основании ст. 71 ДФЕС Комитета внутренней безопасности (COSI ).

Название Комитету CATS дала аббревиатура от французского Comite de l’article trente-six, что переводится как Комитет ст. 36. Имеется в виду ст. 36 ДЕС в редакции и нумерации Амстердамского Договора 1997 г. Эта же статья согласно Маастрихтскому договору 1992 г. имела номер К.4, и, соответственно, так раньше назывался и сам этот комитет – комитет К.4. Комитет SCIFA был выделен позже по решению COREPER. Но, собственно, оба комитеты CATS и SCIFA по компетенции стали наследниками Комитета К.4, который, в свою очередь, стал наследником межправительственного Комитета TREVI. Таким образом, просматривается длинная история становления структуры сотрудничества в сфере ПСБП, которая сохранилась и сегодня.

Непосредственно работа над вопросами ведется в рабочих группах аппарата Совета, которые могут создаваться по потребности и подчиняются одному из комитетов высокого уровня:

• Рабочая группа по интеграции, миграции и выдворения;
• Рабочая группа по визам;
• Рабочая группа по убежищу;
• Рабочая группа по границам;
• Рабочая группа по терроризму (TWP);
• Рабочая группа по таможенному сотрудничеству (CCWP);
• Рабочая группа по сотрудничеству в уголовных делах (COPEN);
• Рабочая группа по материальному уголовному праву (DROIPEN);
• Рабочая группа по гражданской обороне (PROCIV);
• Рабочая группа по основным правам, правам граждан и свободном перемещении лиц (FREMP);
• Рабочая группа по обмену информацией и охране данных (DAPIX);
• Рабочая группа по внешним отношениям (JAI-RELEX);
• Рабочая группа по правоприменению (LEWP);
• Рабочая группа по шенгенским вопросам;
• Рабочая группа по общим вопросам, включая оценку (GENVAL).

Помимо этих рабочих групп существуют также т. н. горизонтальные рабочие группы, обеспечивающие координацию и слаженность работы рабочих групп над смежными вопросами, которые касаются сразу нескольких сфер регулирования и, соответственно, нескольких рабочих групп.

В рамках Комиссии непосредственную работу в сфере ПСБП организуют соответствующие подразделения – генеральные директораты (Directorates-General, либо DG). Бывший единый Генеральный директорат правосудия, свободы и безопасности с 1 июля 2010 г. был разделен на два генеральных директората – Генеральный директорат по внутренним делам и Генеральный директорат по правосудию.

Генеральный директорат по внутренним делам занимается вопросами, связанными с безопасностью и миграционной политикой, и включает 4 директората:

1. Внутренней безопасности (Директорат А);
2. Миграции и убежища (Директорат В);
3. Шенгена (Директорат С);
4. Стратегии и управления исполнением (Директорат D).

Генеральный директорат по правосудию также включает 4 директората:

1. Гражданской юстиции (Директорат А);
2. Уголовной юстиции (Директорат В);
3. Основных прав и гражданства ЕС (Директорат С);
4. Равенства (Директорат D).

В Европейском Парламенте основная работа в сфере ПСБП ведется в специальных постоянных комитетах:

• Гражданских свобод, юстиции и внутренних дел (LIBE);
• Иностранных дел (AFET);
• Прав человека (DROI);
• Безопасности и обороны (SEDE);
• По правовым вопросам (JURI);
• По конституционным вопросам (AFCO);
• Прав женщин и гендерного равенства (FEMM), а также в рамках специального комитета – Комитета по организованной преступности, коррупции и отмыванию денег (CRIM).

Особенностью регулирования ПСБП является предоставление национальным парламентам государств – членов ЕС полномочий по контролю за соблюдением принципа субсидиарности при принятии правовых актов посредством представления обоснованных мнений по проектам правовых актов. Полномочия национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности по вопросам полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере предусмотрены в ст. 69 Договора о функционировании ЕС и регламентированы в приложенном к учредительным договорам Протоколе № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В дополнение к положениям Протокола ч. 3 ст. 81 Договора о функционировании ЕС предусматривает право вето любого национального парламента в отношении проекта решения о применении обычной законодательной процедуры вместо специальной к вопросам семейного права с трансграничным элементом.

Суд ЕС наделен широкими полномочиями по толкованию и судебному контролю в рамках правовой системы ЕС. В отличие от других отраслей компетенция Суда ЕС в сфере ПСБП ограничивается положениями ст. 276 Договора о функционировании ЕС, согласно которой в сфере судебного и полицейского сотрудничества по уголовным делам Суд не обладает компетенцией рассматривать действительность или пропорциональность операций, осуществляемых полицейскими или другими правоприменительными органами государств-членов или реализацию государствами-членами присущих им обязанностей в отношении поддержания законности и порядка и обеспечения внутренней безопасности. Также особенностью применительно к ПСБП является возможность введения срочной процедуры в отношении преюдициальных запросов. Такая процедура может предусматривать ограничение круга сторон и других заинтересованных субъектов, а в случаях чрезвычайной срочности – пропуск письменной стадии процедуры.

Функции ЕС в сфере ПСБП делегируются специальными органами сотрудничества, когда это предусмотрено учредительными договорами или правовыми актами ЕС. К таким органам, в первую очередь, относятся Европол и Евроюст. Также функционируют Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс), Агентство по основным правам, Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) и другие.

Механизм принятия решений

Механизм принятия решений в сфере ПСБП основывается на положениях Раздела V ДФЕС. Главные факторы, от которых зависит определение механизма принятия решений в правовой системе ЕС, включают:

1. право инициативы;
2. вид используемого правового инструмента;
3. количество голосов для принятия решения в Совете;
4. роль Европейского Парламента и других органов в процессе принятия решения.

Право инициативы дает преимущество инициатору как право определять саму необходимость принятия правового акта, так и право подготовить проект такого акта согласно своему видению. В сфере ПСБП, как и в других сферах компетенции ЕС, привычно право инициативы имеет только Комиссия, но в отношении следующих трех сфер ПСБП также право инициативы имеет одна четверть государств-участников в Совете:

• Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4 Раздела V ДФЕС);
• Полицейское сотрудничество (Глава 5 Раздела V ДФЕС);
• Административное сотрудничество (ст. 74 ДФЕС).

Вид правового инструмента налагает определенные ограничения на метод регулирования, что обусловлено свойствами самого правового акта. Например, регламент действует непосредственно в национальной правовой системе, а директива позволяет определенную свободу в выборе инструментов имплементации на национальном уровне. Ограничения вида употребляемого правового инструмента встречаются в тексте Раздела V ДФЕС:

• определение рамок административных мер для предотвращения и борьбы с терроризмом в отношении перемещения капиталов и платежей, например замораживание средств, финансовых активов или экономических активов, что принадлежат, или которыми обладают, или которые удерживают физические или юридические лица, группы или негосударственные образования – регламенты (ст. 75);
• установление минимальных стандартов в сфере судебного сотрудничества в уголовных делах – директивы (п. 2 ст. 82);
• определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанным в п. 2 ст. 82 – решения (п. 2 (d) ст. 82);
• установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций в сферах особо тяжких преступлений с трансграничным измерением – директивы (п. 1 ст. 83);
• определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Евроюста – регламенты (ст. 85);
• создание Европейской прокуратуры – регламенты (п. 1 ст. 86);
• расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры за рамки пп. 1–2 ст. 86 – решения (п. 4 ст. 86);
• определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Европола – регламенты (ст. 88).

В остальных случаях вид правового инструмента выбирается инициатором принятия правового акта с учетом характеристик соответствующего правового акта и задач регулирования согласно ст. 296 ДФЕС.

После Лиссабонской реформы основной процедурой принятия решений в сфере ПСБП стала обычная законодательная процедура, как она определена в ст. 294 ДФЕС и применяется для принятия решений в следующих сферах ПСБП:

• свобода передвижения, контроль на границах, визовая политика, за исключением п. 3 ст. 77;
• политика предоставления убежища, за исключением п. 3 ст. 78;
• иммиграционная политика;
• судебное сотрудничество по гражданским делам, за исключением вопросов семейного права (п. 3 ст. 81);
• судебное сотрудничество в уголовных делах, за исключением п. 2 (d) ст. 82, п. 1 ст. 83, ст. 86;
• полицейское сотрудничество, за исключением п. 3 ст. 87, ст.89.
• В результате включения вопросов ликвидации последствий стихийных бедствий в сферу регулирования ПСБП, согласно Стокгольмской программе 2009 г., дополняющая компетенция ЕС в этой сфере, согласно ст. 196 ДФЕС, также реализуется через обычную законодательную процедуру.

Специальная законодательная процедура представляет собой определенные отступления от обычной законодательной процедуры, что обусловлено ролью Европарламента и количеством голосов для принятия решения в Совете. Характеристики специальной законодательной процедуры определяются непосредственно в соответствующей статье, где закрепляется компетенция на принятие ЕС решения. Специальная законодательная процедура применяется в следующих случаях:

• меры в отношении паспортов, идентификационных документов, разрешений на жительство и других подобных документов, если это необходимо для обеспечения права граждан ЕС на свободное передвижение и выбор места жительства, и если учредительные договоры не наделяют Совет необходимыми полномочиями для этого (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 77;
• дополнительные меры в интересах государства-участника, которое столкнулось с чрезвычайной ситуацией неожиданного притока граждан третьей страны (консультация ЕП) – п. 3 ст. 78;
• судебное сотрудничество в вопросах семейного права, принятие решения о преобразовании обычной законодательной процедуры к этим вопросам (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 81;
• определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанных в п. 2 ст. 82 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 2 (d) ст. 82;
• определение других видов преступлений, для которых необходимо установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций помимо указанных в п. 1 ст. 83 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 83;
• создание Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 86;
• расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП, консультация Комиссии);
• установление оперативного сотрудничества между правоохранительными органами (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. З ст. 87;
• определение условий и ограничений деятельности правоохранительных и судебных органов одного государства-участника на территории другого государства-участника (единогласие в Совете, консультация ЕП) – ст.89.

В отличие от обычной законодательной процедуры процедура консультации Европарламента связывает Совет только обязанностью получить мнение ЕП по поводу проекта, но Совет не обязан придерживаться такого мнения и может принять проект даже в случае отрицательного отношения Европарламента к нему.

Процедура согласия Европарламента в отличие от консультации дает Европарламенту право заблокировать либо разрешить принятие проекта Советом, но не дает права участвовать в процессе разработки проекта.

Определенное наследие межправительственного механизма сохранилась в Разделе V и в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Дело в том, что переход к обычной законодательной процедуре и включение элементов наднациональности в механизм правового регулирования пришлось компенсировать введением определенных сдерживающих процедур, которые позволили бы государствам-участникам сохранить больший контроль за принятием решений.

Например, п. 3 ст. 81 предусматривает, что в случае предложения Комиссии отказаться от специальной законодательной процедуры в пользу обычной законодательной процедуры в сфере судебного сотрудничества по семейно-правовым вопросам такое предложение должно быть направлено национальным парламентам государств-участников. Если хоть один национальный парламент в течение шести месяцев заявит о своем несогласии, решение не будет принято («право вето»).

В работах исследователей такие сдерживающие процедуры уже получили неформальные названия «желтых карточек» и «стоп-кранов».

«Стоп-краны» предусмотрены только в сфере судебного и полицейского сотрудничества, а точнее в рамках правотворческой процедуры по следующим вопросам:

1. установление минимальных стандартов в уголовном процессе (п. 3 ст. 82 ДФЕС), минимальных правил определения уголовных преступлений и санкций за подобные преступления (п. 3 ст. 83 ДФЕС), если это затрагивает фундаментальные аспекты системы уголовного правосудия государства-участника;
2. отсутствие единогласия в вопросе создания Европейской прокуратуры (п. 1 ст. 86 ДФЕС) и в вопросах установления оперативного полицейского сотрудничества (п. 3 ст. 87 ДФЕС).

Суть процедуры заключается в праве любого члена Совета (ст. ст. 82, 83) или девяти членов Совета (ст. ст. 86, 87) остановить процедуру принятия решения по проекту и потребовать рассмотрения вопроса на уровне Европейского Совета. Если Европейский Совет в течение четырех месяцев обсудит вопрос и найдет консенсус, то проект возвращается в Совет, и правотворческая процедура возобновляется. Если в тот же срок консенсус не будет найден и не менее девяти государств-участников изъявят желание установить продвинутое сотрудничество на основании спорного проекта, то считается, что они получили на это разрешение и могут установить такое сотрудничество согласно п. 2 ст. 20 ДЕС и п. 1 ст. 329 ДФЕС.

Процедура «желтых карточек» базируется согласно ст. 67 ДФЕС на полномочии национальных парламентов обеспечивать контроль за соответствием инициатив и проектов правовых актов ЕС в вопросах уголовно-правового сотрудничества (Главы 4 и 5 Раздела V ДФЕС) принципу субсидиарности в соответствии с Протоколом № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

Согласно Протоколу все проекты правовых актов и поправки к ним должны направляться национальным парламентам. Соответственно каждый национальный парламент имеет право в течение восьми недель прислать свое мотивированное мнение с обоснованием, почему он считает, что проект не соответствует принципу субсидиарности. При этом каждый национальный парламент получает два голоса, в случае двухпалатного парламента каждая палата имеет один голос.

Если на проект поступили возражения не менее одной трети от общего числа голосов национальных парламентов, то проект подлежит пересмотру. Для проектов на основании ст. 76 ДФЕС этот порог составляет одну четверть голосов. После пересмотра инициатор проекта вправе стоять на своем, внести поправки или отозвать проект, но в любом случае он должен мотивировать свое решение.

Только для обычной законодательной процедуры, когда на проект поступили возражения, представляющие большинство голосов национальных парламентов, и Комиссия как инициатор проекта решила продолжить правотворческую процедуру, то она должна обосновать, почему проект соответствует принципу субсидиарности, и направить свое мнение вместе с мнениями национальных парламентов Совету и Европарламенту. Эти органы до завершения первого чтения должны рассмотреть мнения и проголосовать. Если 55 % членов Совета или большинство проголосовавших депутатов ЕП посчитают, что проект не соответствует принципу субсидиарности, то такой проект далее не рассматривается.

Контроль за принятием и исполнением решений

Контроль за принятием и исполнением решений в сфере ПСБП в Европейском Союзе осуществляют несколько органов. Прежде всего, Комиссия регулярно должна пересматривать состояние имплементации принятых решений, выявлять потребность в принятии новых правовых актов или пересмотре действующих. Комиссия готовит доклады по каждой сфере регулирования либо по отдельным важным вопросам.

Такие доклады вместе с документами, представленными другими органами ЕС и децентрализованными агентствами, рассматривает высшая политическая инстанция ЕС – Европейский Совет. Он также имеет право ставить задачи Комиссии и другим органам, требовать от них отчетов о состоянии имплементации принятых решений либо приглашать к разработке проектов правовых актов по актуальным вопросам.

Контроль за правомерностью актов, принятых ЕС или государствами на национальном уровне, осуществляет Суд ЕС.

Следует отметить, что роль Суда ЕС в сфере ПСБП увеличилась после лиссабонской реформы, так как все вопросы ПСБП стали частью acquis communautaire, т. е. право сообщества, для которого характерны черты наднациональности. Это значит, что в отношении вопросов, которые ранее регулировались Разделом IV ДЕС, роль Суда ЕС не изменилась, но после реформы под влияние Суда ЕС подпали вопросы, которые ранее регулировались Разделом VI ДЕС. Но деятельность Суда ЕС в сфере ПСБП сохраняет определенные особенности.

Статут Суда ЕС, утвержденный Протоколом № 3 к учредительным договорам, помимо обычных процедур, применяемых для всех вопросов под юрисдикцией Суда, предусматривает в ст. 23а возможность установления специальной ускоренной процедуры рассмотрения дел и срочной процедуры вынесения предварительных решений для вопросов, относящихся к ПСБП. Такие процедуры могут предусматривать более короткие сроки подачи документов, возможность разрешения дела без доклада Генерального адвоката. Срочная процедура может предусматривать ограничение состава сторон, имеющих право подавать заявления и предоставлять письменные заключения, а в исключительных случаях даже допускает отмену письменной стадии рассмотрения вопроса.

Согласно ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности Суд ЕС вправе рассматривать вопросы о нарушении принципа субсидиарности в правовых актах по запросу от имени государств-участников либо от имени национальных парламентов или их отдельных палат через свои государства-участники.

Тем не менее даже после лиссабонской реформы будут сохраняться определенные ограничения судебного контроля. Согласно ст. 276 ДФЕС при выполнении своих полномочий в отношении положений Глав 4 и 5 Раздела V Части третьей ДФЕС (судебное сотрудничество в уголовных делах и полицейское сотрудничество) Суд ЕС не имеет юрисдикции контролировать обоснованность или пропорциональность операций, совершаемых полицейскими или другими правоохранительными службами государств-участников, либо исполнение обязанностей, возложенных на государства-участников в отношении поддержания законности и порядка, а также охраны внутренней безопасности.

Надо отметить, что согласно ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях в качестве переходной меры в отношении правовых актов ЕС в сфере судебного и полицейского сотрудничества в уголовных делах, принятых до вступления в силу Лиссабонского договора, полномочия органов ЕС ограничиваются, и Суд ЕС не имеет в полной мере юрисдикции, как она предусмотрена нормами действующих учредительных договоров. Полномочия Суда сохраняются на том же уровне, как они существовали в отношении Главы VI ДЕС до 1 декабря 2009 г., даже если в такие правовые акты вносятся изменения и дополнения. Переходный период установлен на 5 лет до 1 декабря 2014 г., после чего положения учредительных договоров в редакции Лиссабонского договора 2007 г будут применяться в полной мере.

Предмет правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

Непосредственно предмет правового регулирования ПСБП представляет собой совокупность сфер сотрудничества ЕС и государств-членов, которые призваны облегчить свободное передвижение лиц, при этом обеспечивая безопасность. В ч. 2 ст. 3 ДЕС закреплено положение о том, что «Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью».

В ст. 67 Договора о функционировании ЕС закреплены следующие характеристики ПСБП:

1. ЕС представляет собой Пространство свободы, безопасности и правосудия, в котором уважаются основные права и различные правовые системы и традиции государств-членов.
2. Союз обеспечивает отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах и определяет рамки общей политики в отношении убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, основанной на солидарности государств-членов, которая является справедливой по отношению к гражданам третьих государств. Апатриды приравниваются к гражданам третьих государств.
3. Союз стремится обеспечить высокий уровень безопасности посредством мер по предотвращению и борьбе с преступностью, расизмом и ксенофобией и посредством мер по координации и сотрудничеству между полицейскими и судебными органами и другими компетентными органами, а также посредством взаимного признания судебных решений по уголовным делам и при необходимости посредством сближения уголовного законодательства.
4. Союз облегчает доступ к правосудию, в частности, посредством принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

Положения ст. 67 Договора о функционировании ЕС позволяют представить систему и взаимосвязь между элементами ПСБП. Более детально предмет правового регулирования раскрывается в последующих статьях Раздела V. Предмет правового регулирования ПСБП включает в себя четыре основные сферы регулирования:

1. свобода передвижения, контроль на границах, убежище и иммиграция (Глава 2);
2. судебное сотрудничество по гражданским делам (Глава 3);
3. судебное сотрудничество по уголовным делам (Глава 4);
4. полицейское сотрудничество (Глава 5).

Следует отметить, что вопросы, связанные со свободой передвижения граждан ЕС, регулируются отдельно в ст. 20 Части второй Договора о функционировании ЕС и ст. 45–47 Раздела IV Части третьей Договора о функционировании ЕС, но также охватываются понятием ПСБП. В рамках Главы 2 Договора о функционировании ЕС объединены несколько автономных сфер сотрудничества. В настоящей главе отдельно рассматриваются вопросы, непосредственно связанные со свободой передвижения, – обеспечение свободы передвижения, визовая политика, пограничный контроль и отдельно – вопросы предоставления убежища и иммиграционной политики.

Согласно ст. 77 ДФЕС предмет правового регулирования контроля на границах включает:

• обеспечение отсутствия проверок при пересечении внутренних границ;
• выполнение проверок и мониторинг на внешних границах;
• введение интегрированной системы управления внешними границами;
• общую политику в отношении виз и иных разрешений на краткосрочное пребывание;
• регулирование свободы передвижения иностранцев по территории Европейского Союза.

Согласно ст. 78 ДФЕС общая политика убежища, дополнительной и временной защиты ведет к созданию общей Европейской системы убежища, которая включает:

• единый статус убежища, дополнительной и временной защиты для граждан третьих стран в ЕС;
• общий порядок предоставления и изъятия убежища или дополнительной защиты;
• критерии и механизмы определения государства – члена ЕС, ответственного за рассмотрение заявления на убежище или дополнительную охрану;
• стандарты принятия заявителей на убежище или дополнительную охрану;
• партнерство и сотрудничество с третьими странами с целью управления притоком людей для получения убежища, дополнительной или временной защиты.

Согласно ст. 79 ДФЕС общая иммиграционная политика включает:

• условия въезда и проживания, стандарты выдачи долгосрочных виз и разрешений на жительство;
• определение прав граждан третьих стран, легально проживающих в государствах-участниках, а также определение для них условий свободного передвижения и выбора места жительства в других государствах-участниках;
• нелегальную иммиграцию и недозволенное проживание, выдворение и репатриацию лиц, проживающих без разрешения;
• борьбу с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми.

Судебное сотрудничество по гражданским делам (ст. 81 ДФЕС) включает следующее:

• взаимное признание и исполнение судебных и внесудебных решений между государствами-участниками;
• трансграничную передачу судебных и внесудебных документов;
• совместимость национальных коллизионных норм;
• сотрудничество в собирании доказательств;
• эффективный доступ к правосудию;
• упразднение препятствий для надлежащего гражданского процесса;
• развитие альтернативных методов разрешения споров;
• поддержку подготовки судей и судебного персонала.
• Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4) включает:
• признание судебных приговоров и решений;
• предотвращение и разрешение конфликтов юрисдикций между государствами-участниками;
• поддержку подготовки судей и судебного персонала;
• упрощение сотрудничества в отношении уголовного процесса и исполнения решений.

Признание судебных решений включает установление минимальных стандартов в отношении взаимной приемлемости доказательств, прав лиц в уголовном процессе, прав жертв преступлений и т. д.

Согласно ст. 83 ДФЕС судебное сотрудничество в уголовных делах может включать также установление дефиниций и санкций за тяжкие преступления с трансграничном измерением, включая терроризм, торговлю людьми и сексуальную эксплуатацию женщин и детей, незаконную торговлю оружием и наркотиками, отмывание и подделку денег, коррупцию, компьютерные преступления и организованную преступность.

Особенностью правового регулирования в этой сфере есть определение в ст. 85 ДФЕС центральной роли Евроюста, который должен поддерживать и укреплять координацию и сотрудничество между национальными органами расследования и преследования в отношении тяжких преступлений, касающихся двух или более государств-участников.

По определению ст. 87 ДФЕС полицейское сотрудничество включает сотрудничество различных компетентных органов, включая полицейские, таможенные и другие правоприменительные органы с целью предотвращения, выявления и расследования преступлений.

Для обеспечения полицейского сотрудничества могут приниматься меры, касающиеся:

• собирания, хранения, обработки, анализа и обмена информацией;
• поддержки подготовки персонала, сотрудничества в сфере обмена персоналом, оборудования и исследований в выявлении преступлений;
• общих методов расследования в отношении выявления тяжелых форм организованной преступности;
• оперативного сотрудничества.

Центральная роль для поддержки и укрепления деятельности полицейских и других правоприменительных органов государств-участников, взаимного сотрудничества для предотвращения и борьбы с тяжкими преступлениями, касающихся двух или более государств-участников, предоставлена Европолу согласно ст. 88 ДФЕС.

Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, права прав человека, а также в рамках международного частного права. В отличие от общепринятого механизма сотрудничества в рамках международного права государства – участники ЕС установили подобное сотрудничество между собой в рамках отдельной системы права ЕС, что определяет особенности механизма и характеристики правового регулирования.

Исходя из того, что создание Пространства свободы, безопасности и правосудия есть внутренний проект государств ЕС, закрытый для присоединения остальных государств, очевидно, государства ЕС вместе с институтами и органами ЕС также участвуют и в международно-правовом сотрудничестве. Таким образом, ПСБП будет иметь внешнее измерение как сотрудничество ЕС с третьими государствами в рамках системы международного права.

Свобода передвижения, визовая политика и пограничный контроль

Положения, регулирующие обеспечение свободы передвижения и связанные с этим меры в отношении контроля на границах, предоставления убежища и иммиграции закреплены в Главе 2 Раздела V Договора о функционировании ЕС «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции».

Необходимо учитывать, что вопросы свободного передвижения для граждан ЕС и граждан третьих государств регулируются раздельно. Свобода передвижения для граждан ЕС в рамках ст. 20 Договора о функционировании ЕС носит характер, аналогичный конституционным правам человека. Правовое регулирование в рамках ст. 77 Договора о функционировании ЕС обеспечивает беспрепятственную реализацию гражданами ЕС своего права за счет снятия контроля на внутренних границах.

Отмена контроля на внутренних границах автоматически распространяется и на иностранцев, при этом в ЕС формируется блок норм, регламентирующих условия допуска и нахождения иностранцев на территории ЕС, а также другие меры в отношении иностранцев (общая визовая и иммиграционная политика, политика предоставления убежища).

Детальная регламентация свободы передвижения для граждан ЕС осуществлена положениями Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов. Директива предусматривает право граждан ЕС свободно передвигаться по территории государств ЕС в течение трех месяцев. Граждане ЕС освобождаются от любых визовых требований или других формальностей; единственным условием является наличие удостоверения личности. Члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, также пользуются данным правом, однако к ним могут предъявляться визовые требования.

Находиться на территории других государств ЕС более трех месяцев граждане ЕС могут при соблюдении условий, установленных в Директиве. Такими условиями является участие в экономической деятельности (работа или самостоятельная занятость) или наличие достаточных средств и медицинской страховки. Граждане ЕС освобождены от необходимости получать вид на жительство, но государства – члены ЕС вправе устанавливать требования о регистрации граждан других государств ЕС, проживающих на их территории свыше трех месяцев. Сопровождающие гражданина ЕС члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, должны получать вид на жительство.

По истечении пяти лет проживания граждане ЕС получают право постоянного проживания, которое не может быть ничем обусловлено. Это право может быть утрачено только в случае отсутствия на территории государства в течение двух лет. Те же правила применяются к членам семьи, не являющимся гражданами ЕС, с тем различием, что они получают вид на жительство, который автоматически возобновляется каждые 10 лет.

В соответствии с Директивой 2004/38/ЕС гражданин государства – члена ЕС может быть выдворен с территории другого государства – члена ЕС только по основаниям публичного порядка, безопасности и здравоохранения.

Регламентация свободы передвижения для иностранцев (граждан третьих стран) включает в себя определение условий допуска на территорию ЕС (визовая политика и пограничный контроль), установление правил передвижения по территории ЕС, краткосрочного нахождения и постоянного проживания. Помимо этого, в рамках ЕС формируются общая иммиграционная политика и политика предоставления убежища, призванные оптимизировать миграционные потоки при соблюдении норм международного права.

Визовая политика стала частью права ЕС по Маастрихтскому договору 1992 г. и развивалась вслед за шенгенским правом, постепенно подменяя его нормами права ЕС. До инкорпорации шенгенского сотрудничества визовая политика в рамках ЕС включала установление единого формата виз для всех государств и принятие на уровне ЕС решений об установлении или отмене визового режима. Формат визовых бланков был унифицирован для всех государств ЕС в соответствии с Регламентом № 1683/95 от 29 мая 1995 г. об установлении единого формата виз. Необходимость в получении визы для граждан третьих государств в настоящее время определяется в соответствии с Регламентом № 539/2001 от 15 марта 2001 г., содержащим перечни третьих государств, граждане которых должны иметь визу при пересечении внешних границ и граждане которых освобождаются от такого требования, в который вносятся изменения по мере необходимости.

Государства ЕС вправе освободить от необходимости получения краткосрочной или транзитной визы определенные категории лиц – обладателей дипломатических и служебных паспортов или документов, выдаваемых международными организациями своим служащим, экипажи гражданских воздушных и морских судов, экипажи и персонал воздушных судов, занятых в спасательных операциях, и проч.

Визовое сотрудничество в рамках ЕС ограничивается краткосрочными визами для пребывания на срок до 3 месяцев. Условия допуска иностранцев на свою территорию для пребывания на больший срок регулируются национальным законодательством государств.

В настоящее время основные положения визовой политики ЕС закреплены в Регламенте № 810/2009 от 13 июля 2009 г., устанавливающем Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс). В Шенгенской конвенции 1990 г. были закреплены типы единой визы и условия выдачи, но Визовый кодекс регламентирует все стороны визового процесса, в т. ч. требования к заявителям, порядок рассмотрения заявлений о выдаче визы, условия и порядок их выдачи, основания и порядок отказа в выдаче визы, порядок обжалования и проч.

С 2004 г. в соответствии с Решением 2004/512/ЕС в ЕС ведется работа по созданию Визовой информационной системы (VIS). В 2008 г. был принят Регламент № 767/2008, в котором определен правовой статус VIS, перечень данных, которые будут в ней содержаться, порядок доступа и использования информации из Визовой информационной системы. VIS будет содержать данные, связанные с визовым процессом, – сведения о заявлениях на получение виз, о принятых решениях, о выдаче или об отказе в выдаче визы, о выданных визах и проч. Решением Комиссии 2010/49/ЕС от 30 ноября 2009 г. определены первые государства, в которых данная система вводится в действие.

Помимо собственно виз законодательством ЕС предусмотрена выдача упрощенного транзитного документа и упрощенного железнодорожного транзитного документа, которые позволяют гражданам третьего государства следовать из одной части своего государства в другую часть через территорию ЕС. Этот документ применяется только в отношении анклавов, в частности в отношении жителей Калининградской области Российской Федерации. Формат упрощенного транзитного документа, условия выдачи и права его обладателей устанавливаются Регламентами № 693/2003 и 694/2003 от 14.04.2003 г.

Пограничныйконтроль ипорядок пересечения границ урегулированы Регламентом № 562/2006 от 15 марта 2006 г., устанавливающим Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Данный документуста-навливает порядок пересечения внешних границ ЕС гражданами ЕС и иностранными гражданами, в т. ч. условия допуска граждан третьих государств на территорию ЕС, порядок осуществления пограничного контроля, включая организацию и обустройство мест контроля, порядок проставления штампов в проездных документах, порядок и основания для отказа во въезде, а также положения об организации пограничной службы в государствах-членах. В Разделе III Кодекса предусматривается полная отмена пограничного контроля на внутренних границах государств – членов ЕС и определяются условия и порядок временного восстановления пограничного контроля в случае необходимости.

Приграничное движение представляет собой исключение из общего режима пересечения границ. Правовое регулирование на уровне ЕС обеспечивается положениями Регламента № 1931/2006, устанавливающего правила о приграничном движении на внешних сухопутных границах государств-членов. С целью реализации положений регламента государства-члены наделены правом заключать соответствующие двусторонние соглашения с третьими странами. Жители приграничной зоны получают право находиться в приграничной зоне соответствующего государства сроком до трех месяцев в шестимесячный период, но не более трех месяцев подряд после получения специального разрешения на приграничное движение. Разрешение на приграничное движение выдается на срок от одного до пяти лет.

Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс) создано и действует на основании Регламента № 2007/2004 с целью улучшения интегрированного управления внешними границами. Штаб-квартира Фронтекс расположена в Варшаве (Польша). Непосредственно пограничный контроль остается в компетенции государств, но Фронтекс призван облегчить и сделать более эффективным применение норм права ЕС в отношении управления внешними границами, а также предоставлять техническую поддержку государствам. Фронтекс занимается координацией оперативного сотрудничества, оказывает содействие в подготовке кадров пограничных служб, организации совместных операций по высылке и проч. Государства вправе просить Фронтекс о содействии в случае возникновения обстоятельств, требующих технической и оперативной поддержки. В исключительных ситуациях, например в случае массового притока иностранцев, желающих пересечь границу, по запросу государства Фронтекс может задействовать непосредственно на границе «команды быстрой пограничной интервенции» (RABIT), механизм создания которых установлен Регламентом № 863/2007. Участие ассоциированных членов шенгенского сотрудничества в работе Фронтекс регулируется специальными договоренностями со Швейцарией и Лихтенштейном, а также с Норвегией и Исландией.

Шенгенская информационная система (SIS) объединяет вопросы полицейского, визового и пограничного сотрудничества и обеспечивает информационное единство территории всего шенгенского пространства. SIS создана на основе положений Шенгенской конвенции 1990 г. и содержит информацию о вещах (утраченных, потерянных и украденных ценностях, документах, регистрационных знаках транспортных средств, угнанных транспортных средствах, оружии и проч.) и о лицах (разыскиваемых по подозрению в совершении преступления, пропавших без вести, а также которым запрещен въезд на территорию ЕС). Наполнением системы данными занимаются сами государства, а благодаря центральному органу поддержки, расположенному в Страсбурге (Франция) эти данные становятся доступными для других государств. Система не позволяет производить произвольный просмотр данных, а только обоснованные поисковые запросы по определенным критериям. Информация обо всех поисковых запросах хранится в течение определенного времени, обоснованность запросов выборочно проверяется.

В настоящее время происходит реформирование Шенгенской информационной системы – переход от устаревшей системы середины 90-х гг. SIS I+ к системе SIS II, что предусматривается Регламентом 1987/2006. Обновленная система позволит использовать достижения компьютерных технологий в большей мере, в т. ч. включить в базу данных фотографии и отпечатки пальцев. Введение в действие системы второго поколения предполагалось завершить не позднее 30 июня 2010 г., однако этот срок был перенесен на 31 марта 2013 г.

Предоставление убежища и иммиграционная политика

Сотрудничество в вопросах предоставления убежища предусматривается ст. 78 Договора о функционировании ЕС. Его целью является создание общей европейской системы предоставления убежища, в рамках которой на всей территории ЕС должен существовать единый правовой режим убежища, дополнительной и временной защиты, должны быть унифицированы условия и процедуры предоставления и лишения такого статуса.

Сотрудничество в этой сфере должно уравнять условия получения статуса беженца и условия пребывания во всех государствах ЕС, предотвратить подачу ходатайств о предоставлении статуса в нескольких государствах, установить механизм определения государства, ответственного за рассмотрение заявления. Это связано с тем, что в пространстве без внутренних границ соискатели убежища могут воспользоваться различиями в законодательстве, чтобы получить статус в одном государстве, но проживать в другом, например, с более высоким уровнем жизни или с более благоприятными условиями, что приводит к несправедливому распределению нагрузки на социальные системы государств.

Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства, установлены сегодня Регламентом № 604/2013 от 26 июня 2013 г. об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства. Данный регламент известен как Дублин III, поскольку данный документ с 19 июля 2013 г. заменил собой предыдущий регламент Дублин II, который, в свою очередь, был принят вместо Дублинской конвенции 1990 г.

Общие критерии определения соответствия заявителя условиям предоставления убежища установлены Директивой 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих государств и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые по другим основаниям нуждаются в международной защите, и о содержании предоставляемой защиты. В Директиве закреплено общее для государств – членов ЕС толкование положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, например пояснения к термину «преследование» и проч. Также Директива устанавливает критерии соответствия требованиям о предоставлении международной или дополнительной защиты.

Директива № 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, определяет условия нахождения в государстве ЕС лица, подавшего ходатайство о предоставлении убежища, до принятия решения. Государство обязано разъяснить заявителю его права и обязанности, обеспечить определенные материальные условия, воссоединение семьи, медицинскую и психологическую помощь, предоставить детям доступ к системе образования. Государства не вправе запретить соискателям работать, но могут устанавливать специальные ограничения.

Процесс рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища регулируется Директивой № 2005/85/ЕС о минимальных стандартах в отношении процедур государств-членов для предоставления и лишения статуса беженца. В Директиве закреплены процессуальные права заявителей, в т. ч. право лично подавать ходатайство и право находиться в стране до принятия решения. Кроме того, устанавливаются специальные требования к процедурам первого и последующего рассмотрения ходатайства, а также к процедуре лишения статуса беженца. Обязательным является наличие процедуры обжалования отказа в судебном порядке.

Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) создан в соответствии с Регламентом № 439/2010. Задачей EASO является выявление, обобщение и распространение позитивного опыта государств по вопросам предоставления убежища, оказание технической и информационной помощи государствам. Предполагается создание команд поддержки по вопросам предоставления убежища, которые по запросу государства будут оказывать помощь в работе по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища, собирать и предоставлять информацию о ситуации в стране происхождения заявителей и проч.

Специальная система дактилоскопической регистрации Eurodac создана при Комиссии на основании Регламента № 2725/2000 об установлении Eurodac для сравнения отпечатков пальцев для эффективного применения Дублинской конвенции. Отпечатки пальцев снимаются у каждого лица старше 14 лет, которое подает ходатайство о предоставлении убежища, задержано в момент нарушения порядка пересечения границы или выявлено как незаконно пребывающее на территории государства. Государство передает отпечатки пальцев в центральный орган Eurodac, который сообщает о совпадении или отсутствии отпечатков пальцев в базе данных и в случае совпадения передает государству всю имеющуюся в базе информацию о заявителе. Регламент также устанавливает механизм защиты данных и контроля за соблюдением законности при их использовании, порядок защиты прав лиц, являющихся объектом информации в базе данных.

Иммиграционная политика в соответствии со ст. 79 Договора о функционировании ЕС включает в себя эффективное управление миграционными потоками, обеспечение справедливого отношения к гражданам третьих государств, законно проживающим в ЕС, предотвращение и борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми.

Общая иммиграционная политика определяет условия въезда и проживания иностранцев, выдачи долгосрочных виз и видов на жительство, регламентацию и защиту прав граждан третьих государств, легально проживающих в ЕС. Обратной стороной является борьба с нелегальной миграцией и проживанием, включая меры по высылке нелегально проживающих иностранцев, по борьбе с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми. Еще одной составляющей иммиграционной политики является интеграция мигрантов в общество принимающего государства.

Условия допуска граждан третьих государств на рынок труда в порядке индивидуальной занятости, найма на работу были установлены решениями Совета в 1994 и 1996 гг. Условия допуска иностранцев с целью учебы, выполнения неоплачиваемой деятельности и волонтерства регламентируются положениями Директивы 2004/114/ЕС.

Директива 2009/50/ЕС об условиях въезда и проживания граждан третьих государств с целью высококвалифицированной работы регламентирует условия квалификации, порядок выдачи и права получателей специального разрешения, которое получило название «синей карты» (англ. Blue Card).

Правовой статус иностранцев, постоянно проживающих на территории ЕС, регулируется Директивой 2003/109/ЕС и национальным законодательством государства проживания. Постоянно проживающие иностранцы имеют равные с гражданами права в сфере трудоустройства, образования, социального обеспечения, а также пользуются свободой собраний и ассоциаций. Они также имеют равные с гражданами права на передвижение с тем отличием, что в случае долгосрочного проживания в другом государстве обязаны получать вид на жительство. Регламент № 1030/2002 устанавливает единый формат видов на жительство, которые выдаются гражданам третьих государств. Постоянно проживающие иностранцы пользуются правом на воссоединение семьи, что предусматривается соответствующей Директивой № 2003/86/ЕС.

Борьба с нелегальной миграцией является неотъемлемой частью правового регулирования миграционной политики. Действия, облегчающие неразрешенный въезд, транзит и проживание иностранцев, квалифицируются как противозаконные. Ответственность за совершение таких действий несут не только физические, но и юридические лица, что предусматривается Директивой 2002/90/ЕС.

Обязанность по контролю за соблюдением пассажирами миграционного законодательства возложена на перевозчиков. В ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г. определено, что перевозчик должен принять все необходимые меры, призванные обеспечить наличие у иностранца, доставляемого воздушным или морским путем, документов на поездку, которые требуются для въезда на территории государств шенгенского пространства. В случае отказа иностранцу во въезде перевозчик вновь безотлагательно принимает на себя ответственность за него и обязан за свой счет доставить его в государство, откуда он прибыл, в государство, выдавшее документ на поездку, с которым иностранец совершал путешествие, или в третьи государства, в которые гарантирован допуск иностранца. Дальнейшее регулирование этих вопросов осуществляется Директивой № 2001/51/ЕС, предусматривающей возложение на перевозчика расходов, если иностранец не может быть немедленно доставлен в третье государство, а также наложение штрафов в сумме не менее 500 000 евро. Согласно Директиве 2004/82/ЕС воздушные перевозчики обязаны сообщать по запросу государства назначения данные о перевозимых пассажирах пограничным службам этого государства.

Директива 2009/52/ЕС предписывает государствам установить запрет на прием на работу нелегально проживающих иностранцев. Наниматели обязаны требовать от иностранцев предъявления вида на жительство или другого разрешения на пребывание, сохранять копии этих документов и уведомлять компетентные органы о приеме на работу иностранца. За нарушение этих требований государства должны предусмотреть ответственность, в т. ч. наложение штрафа и возмещение расходов на высылку иностранца. Также возможно применение таких мер, как запрет на получение финансирования за счет бюджета ЕС и государственных контрактов на срок до 5 лет, временное или постоянное закрытие предприятия. Прием на работу иностранцев может квалифицироваться как уголовное преступление, когда наниматель нанял значительное число нелегалов, заставляет их трудиться в особенно суровых условиях, нанял жертв торговли людьми или несовершеннолетних.

Помимо мероприятий, направленных на недопущение нелегальных мигрантов на свою территорию и выявление проникших нелегалов, государства – члены ЕС совместно решают вопросы, связанные с высылкой нелегальных мигрантов за пределы ЕС.

Директива № 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах в государствах-членах по возвращению нелегально находящихся граждан третьих государств содержит положения о прекращении нелегального пребывания и задержании нелегалов с целью их последующего выдворения. Положения этого документа регулируют порядок принятия государством решения о высылке, предоставления 30-дневного срока для добровольного выезда, принудительной высылки, а также условия вынесения запрета на въезд. Государства ЕС взаимно признают решения о высылке.

С целью уменьшения расходов на высылку нелегальных мигрантов государства могут организовывать совместные рейсы, что предусматривается Решением № 2004/573/ЕС об организации совместных рейсов для депортации с территории двух или более государств-членов граждан третьих государств, в отношении которых приняты индивидуальные решения о депортации.

Для обеспечения институтов ЕС, компетентных органов государств-членов актуальной, объективной и надежной информацией о миграции и предоставлении убежища создана Европейская миграционная сеть. При Комиссии также функционирует механизм взаимного информирования, посредством которого государства-члены обмениваются информацией с целью обеспечения большей согласованности действий. Порядок сбора статистики по вопросам иммиграции, эмиграции, международной защиты, проживания иностранцев, нелегальной иммиграции и депортации определяется Регламентом № 862/2007.

Судебное сотрудничество по гражданским делам

Правовые основы судебного сотрудничества в гражданско-правовой сфере содержатся в Главе 3 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС. Предметом правового регулирования является судебное сотрудничество по гражданским делам с трансграничным значением, основанное на принципе взаимного признания судебных и внесудебных решений (ст. 81 Договора о функционировании ЕС).

Целью сотрудничества является обеспечение взаимного признания и исполнения судебных и внесудебных решений между государствами-членами, трансграничной передачи судебных и внесудебных документов, совместимости коллизионных норм в отношении применимого права и компетентной юрисдикции, сотрудничества в сборе доказательств, эффективного доступа к правосудию, устранение препятствий надлежащему осуществлению гражданского процесса, развитие альтернативных методов разрешения споров, содействие в подготовке судейского корпуса и судебного персонала (ч. 2 ст. 81 Договора о функционировании ЕС).

Обеспечение взаимного признания и исполнения судебных решений является одним из основных направлений сотрудничества, поскольку в пространстве без внутренних границ, в котором все граждане ЕС обладают свободой передвижения и выбора места жительства, это вопросы первостепенной важности. Признание и исполнение судебных решений об обязательствах по содержанию (алиментных обязательствах) регулируются положениями Гаагского Протокола 2007 г о праве, применимом к обязательствам по содержанию, и Регламента № 4/2009 о юрисдикции, применимом праве, признании и исполнении решений и сотрудничестве по вопросам, связанным с обязательствами по содержанию. Каждое государство уполномочивает определенный орган заниматься установлением и исполнением обязательств по взысканию. Регламент № 4/2009 будет полностью применим с июня 2011 г. и отменит действия Регламента № 44/2001 о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений по гражданским и коммерческим делам и Регламента № 805/2004 о введении Европейского исполнительного листа по неоспоренным искам в той части, которая касается обязательств по содержанию.

В отношении исковых требований, не превышающих 2000 евро, Регламент № 861/2007 устанавливает специальную Европейскую процедуру по делам с небольшой суммой иска. Эта процедура может применяться в качестве альтернативы обычному судебному процессу. Европейская процедура предусматривает необязательность представления в суде через адвоката и состоит только из письменной стадии.

С целью упрощения взыскания платежей, когда должник и кредитор находятся в разных государствах ЕС, был принят Регламент № 1896/2006 о введении процедуры Европейского платежного требования. Такое требование выдается судом государства проживания кредитора при условии предоставления необходимых документов, подтверждающих требования кредитора, основанные на договорном обязательстве. Платежное требование признается и подлежит исполнению во всех государствах ЕС, кроме Дании, без рассмотрения вопроса об исполнимости. Чтобы остановить исполнение, должник обязан оспорить Европейское платежное требование в суде, его выдавшем.

При соблюдении определенных процессуальных требований в отношении исков, по которым ответчики не выдвинули возражений или не предъявили встречных исков, истец может получить в отношении всего или части судебного решения Европейский исполнительный лист, который признается другими государствами и подлежит исполнению. Соответствующие положения предусматриваются Регламентом № 805/2004 о введении Европейского исполнительного листа в отношении неоспоренных исков. При этом истец вправе воспользоваться обычной процедурой признания и исполнения, установленной Регламентом 44/2001.

Регламент 44/2001 о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений по гражданским и коммерческим делам является важнейшим документом, регулирующим соответствующие вопросы между государствами ЕС. Регламент получил неофициальное название Брюссель I, поскольку заменил собой Брюссельскую конвенцию 1968 г о юрисдикции и исполнении судебных решений, которая и сегодня применяется в отношении тех территорий государств ЕС, в отношении которых не применяются нормы права ЕС. Положения Регламента устанавливают правила определения юрисдикции, т. е. установления государства, суды которого компетентны рассматривать дело. Основным достижением Регламента является обеспечение признания судебного решения, вынесенного в одном государстве ЕС, всеми государствами. Пересмотр судебного решения судом другого государства не допускается. Однако судебное решение может быть не признано, если это противоречит публичному порядку государства, в котором решение обращено к исполнению, и в ряде других случаев. В остальных случаях решение признается судом государства, в котором оно обращено к исполнению, и суд объявляет решение исполнимым.

Регламент 44/2001 применяется только к решениям, вынесенным судом или трибуналом государства, он не применяется к вопросам, связанным с банкротством, правоспособностью и дееспособностью юридических лиц, правопреемством и наследственным правом, социальным обеспечением.

Вопросы юрисдикции, признания и исполнения судебных решений по семейным делам и делам, связанным с родительскими обязанностями, регулируются Регламентом № 2201/2003, который получил название Брюссель II. Этот документ регулирует соответствующие вопросы по делам, связанным с расторжением брака и признанием его недействительным, установлением и оспариванием отцовства и усыновления, эмансипацией и другими гражданско-правовыми аспектами семейного права.

По вопросам юрисдикции, признания и исполнения судебных решений в отношениях с государствами ЕАСТ, которые также входят в Европейское экономическое пространство, в настоящее время применяется Конвенция Лугано 2007 г. о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений, заменившую собой Конвенцию Лугано 1988 г., которая, в свою очередь, была заключена с целью распространения на государства ЕАСТ норм, аналогичных закрепленным в Брюссельской конвенции 1968 г.

10 января 2015 г вступил в силу Регламент № 1215/2012 Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2012 г. «О подсудности и призаннии и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам» (в редакции регламента № 542/2014 Европейского Парламента и совета от 15 мая 2014 г, вносящего изменения в Регламент № 1215/2012 в части правил, применяемых в отношении Единого Патентного суда и Суда Велюкса). Регламент № 1215/2012 отменяет судебную экзекватуру: вынесенное в одном государстве-члене судебное решение исполнению в других государствах-членах без дополнительных формальностей.

Вопросы, связанные с банкротством, урегулированы Регламентом № 1346/2000 о процедурах банкротства. Посредством закрепления в Регламенте соответствующих норм государства ЕС стремились ликвидировать возможность сокрытия должником активов или улучшения своей позиции, используя различия в национальных юрисдикциях.

С целью поощрения альтернативных способов разрешения споров в 2008 г. была принята Директива № 2008/52/ЕС об отдельных аспектах посредничества в гражданских и коммерческих делах.

Сотрудничество государств в вопросах трансграничной передачи и вручения судебных и внесудебных документов осуществляется в соответствии с положениями Регламента № 1393/2007 о передаче в государствах-членах судебных и внесудебных документов по гражданским и коммерческим вопросам. Для этих целей каждое государство назначает одно или несколько принимающих и передающих агентств, которые обеспечивают прямую передачу документов и вручение адресатам. Тем самым Регламент решает вопросы, связанные с надлежащим уведомлением, которое имеет значение для судебного процесса, упрощает и делает более эффективным трансграничную передачу и вручение документов, тем самым снимая препятствия для нормального функционирования правовых систем государств ЕС.

С целью упрощения сбора доказательств Регламентом № 1206/2001 о сотрудничестве между судами государств-членов в сборе доказательств по гражданским и коммерческим делам предусмотрено установление непосредственных контактов между судами, перечень которых определяет каждое государство самостоятельно. Запросы о сборе доказательств исполняются соответствующими судами в течение 90 дней в соответствии с национальным законодательством места нахождения суда.

Для обеспечения информирования населения о гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве государств ЕС на основании Решения № 2001/470/ЕС создана Европейская судебная сеть по гражданским и коммерческим делам. Сеть включает в себя контактных лиц в каждом государстве, центральный орган при Комиссии и магистраты по связи. Целью сети является создание и поддержание открытой информационной системы, предоставление актуальной и достоверной информации о правовых системах государств-членов.

Вопросы определения применимого права регулируются положениями Регламента № 593/2008 о праве, применимом к договорным обязательствам (Рим I), который был принят в развитие положений Римской Конвенции о праве, применимом к договорным обязательствам 1980 г, Регламента № 864/2007 о праве, применимом к внедоговорным обязательствам (Рим II), Регламента № 1259/2010 о сотрудничестве в сфере права, подлежащего применению к расторжению брака и раздельному проживанию (Рим III), Регламента № 4/2009 о юрисдикции, применимом праве, признании и приведении в исполнение решений и сотрудничестве в сфере алиментных обязательств, Регламента № 650/2012 о юрисдикции, применимом праве, признании и приведении в исполнение решений, знании и применении аутентичных документов и о создании Европейского сертификата о наследовании.

Судебное сотрудничество по уголовным делам

В Главе 4 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС закреплены правовые основы регулирования судебного сотрудничества по уголовным делам. Такое сотрудничество строится на принципе взаимного признания приговоров и судебных решений.

Евроюст. В ст. 85 Договора о функционировании ЕС определены место и роль Евроюста в правовой системе ЕС. Его задачей является поддержание и укрепление координации и сотрудничества между национальными органами расследования и преследования в отношении тяжких преступлений, затрагивающих два или более государства-члена или требующих совместного преследования, на основе операций, осуществляемых органами государств-членов и Европолом, и предоставленной ими информации.

Структура, полномочия, задачи и сфера деятельности Евроюста должны устанавливаться регламентами в соответствии с обычной законодательной процедурой. В настоящее время действует Решение 2002/187/JHA о создании Евроюста с целью усиления борьбы с тяжкой преступностью с последующими изменениями и дополнениями, которые были приняты до закрепления Лиссабонским договором соответствующих положений.

Полномочия Евроюста включают в себя внесение предложений о начале уголовного преследования, координацию таких расследований, укрепление судебного сотрудничества, включая разрешение конфликтов юрисдикции, и взаимодействие в рамках Европейской судебной сети. В ч. 2 ст. 85 Договора о функционировании ЕС специально подчеркивается, что непосредственно процессуальные действия должны осуществлять компетентные национальные органы.

Евроюст занимает центральное место в судебном сотрудничестве по уголовным делам в рамках правовой системы ЕС. Деятельность этого органа позволяет обеспечить эффективное сотрудничество в борьбе с преступностью в условиях существования 27 различных национальных систем уголовного правосудия.

В соответствии со ст. 82 Договора о функционировании ЕС можно выделить несколько общих направлений судебного сотрудничества по уголовным делам:

• реализация принципа взаимного признания;
• предотвращение и разрешение конфликтов юрисдикции;
• правовая помощь и подготовка кадров в сфере юстиции.

Оказание правовой помощи между государствами – членами ЕС осуществляется на основе положений Конвенции о правовой помощи 2000 г., устанавливающей сотрудничество между судебными, полицейскими и таможенными органами. Данная конвенция дополняет в отношениях между государствами – членами ЕС положения Конвенции Совета Европы 1959 г. о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Шенгенской конвенции 1990 г.

Дальнейшее развитие сотрудничества в сфере оказания правовой помощи между государствами ЕС строится на основе реализации принципа взаимного признания. В ЕС действуют рамочные решения в отношении признания решений об установлении наблюдения в качестве альтернативы предварительному заключению, приговоров, предусматривающих условные сроки, наказаний, связанных с лишением или ограничением свободы; решений о конфискации, решений о наложении штрафов. Аналогичной цели служит Конвенция о лишении водительских прав 1998 г., которая не позволяет лицу, лишенному права управления, получить разрешение в другом государстве и тем самым избежать наказания.

Другим аспектом сотрудничества в уголовно-правовой сфере является обмен информацией и содействие в обеспечении уголовного процесса. В частности, реализации принципа ne bis in idem, предотвращению и разрешению конфликтов юрисдикции по уголовным делам служит Рамочное решение № 2009/948/JHA о предотвращении и разрешении конфликтов принятия юрисдикции в уголовных делах. Также приняты рамочные решения об обмене информацией уголовного учета и о защите данных личного характера в рамках полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам.

Эффективность уголовного процесса также обеспечивается реализацией положений о Европейском ордере на сбор доказательств с целью получения предметов, документов или данных для использования в уголовном процессе, а также положений об ордере на замораживание имущества или доказательств.

Важнейшим аспектом сотрудничества в уголовно-правовой сфере является выдача лиц, подозреваемых в совершении преступления. После вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г о Европейском Союзе, основываясь на ст. К.З, была заключена Конвенция об упрощенной процедуре экстрадиции между государствами – членами Европейского Союза. Дальнейшее развитие этой сферы сотрудничества привело к введению Европейского ордера на арест и выдачу, что предусматривается Рамочным решением № 2002/584/JHA, которое позже было дополнено положениями, защищающими процессуальные права участников.

Процессуальные гарантии участников уголовного процесса также являются предметом сотрудничества государств ЕС в рамках Главы 5 Договора о функционировании ЕС. С этой целью были приняты рамочное решение о положении жертв преступлений в уголовном процессе и директива о компенсации жертвам преступлений.

Сотрудничество в сфере подготовки и обучения судейского корпуса и судебного персонала предусматривается программой Grotius, созданной на основе Совместного действия № 96/636/JHA о программе поощрения и обмена для специалистов в юридической сфере, которая была обновлена в 2001 г.

Полицейское сотрудничество и борьба с преступностью

Полицейскому сотрудничеству посвящена Глава 5 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС, в которой заложены правовые основы сотрудничества компетентных полицейских, таможенных и других правоприменительных органов в сфере предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений.

Центральным органом полицейского сотрудничества является Европол (Европейское полицейское ведомство), основы деятельности которого закреплены в ст. 88 Договора о функционировании ЕС. Задачей Европола является поддержка деятельности правоприменительных органов государств-членов в целях предотвращения и борьбы с тяжкими преступлениями, имеющими отношение к двум или более государствам-членам, с терроризмом и другими преступлениями, относящимися к сфере общего интереса. Структура, функции, сфера деятельности и задачи Европола, а также порядок осуществления контроля за деятельностью Европола со стороны Европарламента и национальных парламентов закреплены в Решении № 2009/371/JHA, заменившем собой Конвенцию о Европоле 1995 г.

Полномочия Европола включают сбор, хранение, обработку, анализ и обмен информацией, координацию, организацию и осуществление оперативных действий и расследований совместно с компетентными органами государств-членов или в контексте совместных следственных групп. Любые оперативные действия Европол должен осуществлять по соглашению с органами государств, а применение принудительных мер остается в компетенции компетентных национальных органов.

Согласно ст. 89 Договора о функционировании ЕС в развитие положений Шенгенского сотрудничества в соответствии со специальной законодательной процедурой (единогласие в Совете после консультации ЕП) могут устанавливаться условия и ограничения, в соответствии с которыми компетентные органы государств могут действовать на территории другого государства по соглашению с органами этого государства.

Положения Главы 5 Договора о функционировании ЕС служат правовым основанием для более 200 правовых актов, обеспечивающих реализацию положений о полицейском и таможенном сотрудничестве по борьбе с преступностью. Правовые акты в этой сфере можно условно отнести к трем группам:

1. акты, регулирующие оперативное сотрудничество и совместные действия правоприменительных органов;
2. акты в сфере реализации принципа доступности информации, сбора, хранения, обработки, анализа и обмена информацией;
3. акты, обеспечивающие подготовку и обмен кадрами, техническое и методическое сотрудничество.

Для улучшения сотрудничества между отрядами специального назначения в случае кризисных ситуаций, представляющих реальную и прямую физическую угрозу, было принято Решение № 2008/617/, согласно которому в случае необходимости любое государство ЕС может просить другие государства о содействии, которое может включать предоставление оборудования, экспертов и выполнение операций на территории запрашивающего государства. Для обеспечения согласованных действий между группами специального назначения предусматривается проведение встреч, совместных занятий и тренировок.

Для государств Шенгенского пространства непосредственное сотрудничество компетентных органов регулируется положениями Шенгенской конвенции 1990 г. Также сохраняют действие многие решения Шенгенского исполнительного комитета, функции которого в 1999 г. принял на себя Совет министров ЕС. Например, Решением SCH/Com-ex (98) 52 был введен в действие Справочник по трансграничному полицейскому сотрудничеству частью которого является Руководство по полицейскому сотрудничеству при поддержании общественного порядка и безопасности.

Решение № 2008/615/JHA об усилении трансграничного сотрудничества, особенно в борьбе с терроризмом и трансграничной преступностью, предусматривает свободный обмен информацией между правоохранительными органами, создание общих баз данных отпечатков пальцев и ДНК, более тесное сотрудничество полицейских органов, организацию совместных мероприятий по борьбе с терроризмом, совместное патрулирование полицейскими разных государств, и проч.

В сфере информационного обеспечения деятельности правоприменительных органов в ЕС ведется работа по внедрению принципа доступности информации, который предполагает, что сам факт пересечения информацией границы не должен служить препятствием, если обмен соответствующей информацией предусматривается правовыми актами. В 2005 г. Комиссия выступила с инициативой о принятии рамочного решения об обмене информацией в соответствии с принципом доступности, однако государства предпочли сохранить право контролировать передачу информации.

Тем не менее с целью облегчения обмена информацией было принято Рамочное решение № 2006/960/JHA об упрощенном обмене информацией и разведывательными данными между правоприменительными органами государств – членов ЕС. Данный документ запрещает установление более жестких правил для получения информации правоприменительным органом другого государства по сравнению с внутригосударственными правилами, а также разрешает предоставление информации иностранному правоприменительному органу по собственной инициативе. В то же время Решение не предусматривает обязанности собирать информацию по запросу, а также предоставлять информацию, которая может быть использована в судебном процессе. Информация, полученная от третьего государства, может быть передана только с его согласия. Запрос на получение информации должен быть обоснован фактическими данными. Правоохранительный орган вправе отказать в предоставлении информации, если это может причинить вред интересам национальной безопасности, поставить под угрозу проведение расследования, если запрашиваемая информация непропорциональна фактическому обоснованию запроса, а также если запрос относится к преступлению, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы сроком на один год или меньше, или судебный орган возражает против передачи информации.

Обмен информацией, имеющей отношение к полицейскому сотрудничеству, предусмотрен в рамках Шенгенской информационной системы, Визовой информационной системы, Таможенной информационной системы, в рамках баз данных Европола и Евроюста. Кроме того, обмен информацией предусматривается отдельными правовыми актами в отношении органов финансовой разведки, органов по розыску активов. Правоприменительные органы также могут использовать данные об авиапассажирах и данные уголовного учета и регистрации.

В связи с получившим в ЕС широкое распространение обменом информацией возник вопрос о ее защите от несанкционированного использования, а также о защите прав человека в связи с возможным вмешательством в частную жизнь, незаконным сбором и хранением такой информации. Рамочное решение № 2008/977/JHA о защите данных личного характера при обработке в рамках полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам направлено на решение соответствующей проблемы. Оно предусматривает ограничение использования информации назначением, в связи с которым она получена. Данные подлежат немедленному уничтожению после того, как в них отпала необходимость, запрещается необоснованное хранение информации. Субъект данных вправе требовать предоставления информации о том, куда и какие данные о нем были переданы, а также подтверждения того, что информация была проверена. Субъект данных вправе требовать исправления, уничтожения и блокирования информации о нем, а также компенсации за ущерб, причиненный в связи с незаконной обработкой данных личного характера или любым другим нарушением Рамочного решения. Защита прав осуществляется в судебном порядке.

Передача данных в рамках Европола регламентируется Решением 2009/934/JHA (обмен информацией) и Решением 2009/968/JHA (правила о конфиденциальности информации Европола).

Немаловажную роль в развитии полицейского сотрудничества между государствами играет сотрудничество в подготовке и обмен кадрами. В целях выработки общих подходов в борьбе с преступностью, изучения и обмена опытом в 2001 г. был создан Европейский полицейский колледж (CEPOL), который объединяет национальные учебные учреждения по подготовке старших полицейских офицеров. Правовой основой его деятельности является Решение 2005/681/JHA.CEPOL имеет постоянный секретариат, его деятельностью руководит Управляющий совет, состоящий из директоров национальных учебных учреждений. CEPOL организует курсы и подготовку полицейского офицерского состава старшего и среднего звена, организует обмен офицерами, распространяет успешный опыт и методики расследования преступлений и борьбы с преступностью.

Помимо создания общей институциональной и правовой структуры для борьбы с преступностью полицейское сотрудничество также предусматривает принятие конкретных правовых инструментов, направленных на борьбу с наиболее опасными преступлениями.

На борьбу с подделкой евро направлено Решение 2005/511/ JHA о защите евро от подделки, которое усиливает сотрудничество государств в борьбе с данным преступлением и объявляет Европол центральным органом по борьбе с фальшивомонетничеством в значении Женевской конвенции 1929 г. о борьбе с подделкой денежных знаков.

Борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем, осуществляется в соответствии с положениями Директивы 2005/60/ЕС о предотвращении использования финансовой системы с целью отмывания доходов и финансирования терроризма и Регламента 1889/2005 о контроле за наличностью, поступающей в Сообщество и покидающей его, который предусматривает обязательное декларирование физическими лицами наличных сумм, превышающих 10 000 евро, при въезде и выезде с территории ЕС.

В целях борьбы с организованной преступностью Рамочное решение 2008/841/JHA предусматривает в государствах-членах криминализацию активного участия в деятельности преступной организации, если лицо знало о цели или намерении совершения преступления, а также соглашения о совершении преступления. Государства-члены должны также установить меры ответственности для юридических лиц. Кроме того, в свое время Европейское сообщество присоединилось к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, Протоколу о предотвращении, борьбе и наказании за торговлю людьми, особенно женщинами и детьми, Протоколу о незаконном производстве и торговле огнестрельным оружием, его частями, составляющими и боеприпасами, Протоколу против контрабанды мигрантов по суше, воздуху и морю.

Рамочное решение 2004/68/JHA о борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией предусматривает обязательство государств-членов осуществить криминализацию соответствующих деяний и предусмотреть меру уголовного наказания в виде лишения свободы на срок не менее одного года и до трех лет, а также меры в отношении запрета на занятие профессиональной деятельностью и возложение дополнительной ответственности на юридические лица.

С целью борьбы с торговлей людьми в рамках ЕС также созданы и действуют специальные программы STOP, DAPHNE, Безопасный Интернет и др. Компьютерными преступлениями и борьбой с ними занимается Европейское агентство по безопасности сетей и информации, созданное на основе Регламента 460/2004. Владение и торговля оружием регламентируются Директивой 91/477/ЕЕС о контроле за приобретением и владением оружием с последующими изменениями и дополнениями. Борьба с экологическими преступлениями на уровне ЕС предусматривается Директивой 2008/99/ЕС о защите окружающей среды посредством уголовного права.

В целях борьбы с наркотиками в 1993 г. был создан Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), который действует на основании Регламента 1920/2006. EMCDDA занимается сбором информации, исследованием тенденций в связи с наркопотреблением и распространением наркотиков, ведет собственную базу данных, оценивает риски новых психоактивных веществ, совершенствует методы и инструменты, призванные помочь Комиссии и государствам-членам выработать собственные подходы в отношении наркотиков. Деяния, связанные с торговлей наркотиками, которые государства-члены обязаны криминализировать, и состав таких деяний раскрываются в Рамочном решении 2004/757/JHA, устанавливающем минимальные положения о составных элементах уголовных деяний и наказаний в сфере незаконной торговли наркотиками. Контроль за производством наркотиков на территории ЕС осуществляется в соответствии с Регламентом 273/2004 о прекурсорах наркотиков и Регламентом 111/2005, устанавливающим правила мониторинга торговли прекурсорами наркотиков между Сообществом и третьими странами. Кроме того, в ЕС регулярно принимаются планы и стратегии, которые предусматривают конкретные меры, направленные на борьбу с наркотиками.

В отношении борьбы с терроризмом действует целый ряд правовых актов ЕС. Комиссия занимает активную позицию по этому вопросу и издает планы и стратегии по борьбе с терроризмом и причинами, его порождающими. Основным правовым актом в этой сфере является Рамочное решение 2002/475/JHA о борьбе с терроризмом, которое обязывает государства гармонизировать определение терроризма в своих уголовных законах. Порядок обмена информацией и сотрудничество в отношении террористических угроз предусматривается Решением 2005/671/JHA. В соответствии с Решением 2007/124/ЕС, Euratom на период 2007–2013 гг. установлена Специальная программа по предотвращению, обеспечению готовности и управлению последствиями терроризма и других рисков, связанных с безопасностью. Общая позиция 2001/931/CFSP, принятая в 2001 г., предусматривает создание и ведение списка физических лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, с целью замораживания их финансовых средств на территории государств-членов. Осознавая важность ограничить финансовые средства террористов, Совет также принял Регламент 2580/2001 о некоторых ограничительных мерах, направленных против определенных лиц и организаций, с целью борьбы с терроризмом и Регламент 1781/2006 об информации о плательщике, сопровождающей перевод средств.