Правотворческий процесс в Европейском союзе

Понятие и виды законодательных процедур

Виды законодательных процедур

Законодательные процедуры принятия институтами ЕС актов вторичного права определяются предусмотренным учредительными договорами порядком нормотворчества. В литературе до вступления в силу Лиссабонского договора отмечали условный характер терминов «законодательный процесс», «законодательные процедуры», в частности, ввиду отсутствия такого вида нормативного правового акта, как «закон». Как указывалось выше, Лиссабонский договор ввел впервые термин «законодательный акт» и термин «законодательная процедура». В соответствии со ст. 289 законодательными актами признаются регламенты, директивы и/или решения, принимаемые посредством законодательных процедур ЕС.

К отличительным признакам законодательных процедур в рамках общего рынка относят отсутствие единого законодательного органа, невозможность однозначно определить вид законодательной процедуры, применяемой при принятии правового акта в конкретной сфере, без обращения к конкретной статье учредительных документов ЕС и признание процедуры совместного принятия решения в качестве основной законодательной процедуры.

Определение вида законодательной процедуры зависит от количества и роли участвующих в ней институтов. Принятие правовых актов может осуществляться:

• Советом ЕС единолично;
• Комиссией единолично;
• Советом ЕС и Европарламентом совместно.

Важно учитывать роль консультативных органов при подготовке правовых актов (ст. 304, 307 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, ст. 154 До говора о Сообществе предусматривает в ст. 155 Договора о функционировании ЕС механизм вовлечения социального партнера (союзов нанимателей и профсоюзов) при подготовке актов, направленных на развитие социальной политики Сообщества.

Законодательные полномочия институтов отличаются в зависимости от сферы отношений, регулируемых принимаемыми ими законодательными актами. Поиск правового основания (англ. legal basis) признается постоянной проблемой нормотворчества в ЕС. Правовое основание (норма учредительных документов ЕС, в силу которой принимается законодательный акт) определяет, какие институты участвуют в принятии правового акта, на основании какой процедуры происходит голосование, должен ли давать заключение Европарламент, а так же указывает вид правового акта. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что в некоторых случаях определение правового основания и, как следствие, законодательной процедуры является проблемой.

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора устанавливают два вида законодательных процедур:

• обычную законодательную процедуру, которая заключается в принятии регламента директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом ЕС по предложению Комиссии (ст. 289 Договора функционировании ЕС). Обычная законодательная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества);
• специальную законодательную процедуру, которая предполагает принятие директивы, регламента или решения (а) Европарламентом при участии Совета ЕС, либо (б) Советом ЕС при участии Европарламента.

Законодательная инициатива

По общему правилу, право законодательной инициативы принадлежит Комиссии (ст. 293 Договора о функционировании ЕС), с поступления предложений Комиссии в Европарламент и Совет ЕС начинается процедура рассмотрения законодательного акта (ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, Европарламент (ст. 225 Договора о функционировании ЕС) и Совет ЕС (ст. 241 Договора о функционировании ЕС) могут запрашивать у Комиссии подготовку предложений по вопросам, которые, по мнению указанных институтов, требуют подготовки акта ЕС. Причины отказа либо отсутствия со стороны Комиссии соответствующих предложений должны быть сообщены Европарламенту или Совету ЕС (в зависимости от того, со стороны какого из институтов поступил запрос).

Согласно ст. 11 Договора о ЕС не менее одного миллиона граждан ЕС, являющихся гражданами значительного количества государств-участников, могут инициировать привлечение Комиссии в рамках ее полномочий для подготовки предложения по вопросам, которые, по мнению граждан, требуют принятия правового акта ЕС в целях имплементации учредительных договоров ЕС. Процедуры и условия, необходимые для реализации такой гражданской инициативы, должны определяться в соответствии со ст. 24 Договора о функционировании ЕС.

Договор о ЕС предусматривает, что законодательные акты ЕС могут быть приняты только на основании предложения Комиссии, если иное не предусмотрено учредительными договорами. Иные акты должны приниматься по инициативе Комиссии в случаях, определенных учредительными договорами (ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС).

Перед тем как предложить законодательный акт, Комиссия проводит широкие консультации. Если Комиссия считает целесообразным принять правовой акт в определенной сфере, соответствующий генеральный директорат готовит общий проект соответствующего предложения, который подлежит одобрению со стороны конкретного комиссара. В случае получения такого одобрения комиссар представляет соответствующий проект Коллегии комиссаров. При положительном исходе голосования в Коллегии предложение переводится на все официальные языки Сообщества, представляется Совету ЕС, Европарламенту, а также национальным парламентам и подлежит опубликованию в «Официальном журнале Европейского союза». Если Комиссия обладает полномочиями на самостоятельное принятие правового акта, предложение переводится на все официальные языки Сообщества и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза».

Получив предложение, Совет ЕС, как правило, направляет его в Коми тет постоянных представителей (COREPER). В исключительных случаях адресатом может стать специализированный комитет (например, Особый комитет по сельскому хозяйству или Политический комитет). Все вопросы повестки заседания Совета ЕС (исключение составляют вопросы, за подготовку которых отвечают специализированные комитеты) проходят экспертизу в Комитете постоянных представителей, если Совет ЕС (единогласно) или указанный Комитет (простым большинством) не примет иное решение. До заседания Совета ЕС, если Комитет постоянных представителей единогласно принимает решение включить предложение в часть А повестки дня Совета ЕС, предложение может быть принято Советом ЕС без обсуждения. Если Совет ЕС возражает против принятия предложения, оно возвращается в Комитет постоянных представителей.

Комиссия направляет предложение Европарламенту независимо от требований, содержащихся в Договоре о ЕС. Первичная экспертиза осуществляется членом Европарламента из парламентского комитета. По результатам экспертизы готовится отчет. Соответствующий парламентский комитет рассматривает отчет и может внести в него необходимые изменения. Мнение Европарламента о предложении выражается путем голосования на пленарном заседании.

В целях соблюдения принципа субсидиарности Комиссия направляет все новые предложения национальным парламентам.

Разграничение процедур, предполагающихучастие Комиссии, Совета ЕС и Европарламента, осуществляется на основании анализа роли Европарламента и количества голосов в Совете ЕС, необходимого для принятия решения (квалифицированное большинство, единогласие).

Как отмечалось ранее, в некоторых случаях инициатором принятия законодательных актов в ЕС помимо Комиссии могут выступать группы государств-членов, Европарламент, Европейский центральный банк, Суд или Европейский инвестиционный банк.

Обычная законодательная процедура

Обычная законодательная процедура является основной законодательной процедурой для принятия регламентов, директив и решений. В рамках этой процедуры Европарламент обладает правом абсолютного вето при принятии решений совместно с Европарламентом и Советом ЕС. Несмотря на то, что Евро-парламент редко применяет право вето, возможность его применения считается эффективной мерой, стимулирующей нормотворческий процесс:

Анализ ст. 294 Договора о функционировании ЕС позволяет выделить следующие этапы рассмотрения и принятия законодательных актов в рамках обычной законодательной процедуры (рис. 10):

1) Комиссия представляет проект законодательного акта Европарламенту и Совету ЕС;

2) первое чтение.

В первом чтении представленный Комиссией проект законодательного акта рассматривается Европарламентом по существу, в случае необходимости в него вносятся правки, после чего Европарламент доводит свою позицию относительно проекта Совету ЕС, который:

• одобряет позицию Европарламента без внесения в нее изменений (законодательный акт в таком случае считается принятым);
• отклоняет позицию Европарламента полностью либо частично и формирует собственную обоснованную позицию, которая передается на рассмотрение Европарламента во втором чтении.

Первое чтение не предполагает каких-либо временных ограничений ни для Европарламента, ни для Совета ЕС;

3) второе чтение.

В течение трех месяцев с момента передачи Европарламенту позиции Совета ЕС в первом чтении Европарламент:

• одобряет позицию Совета ЕС или не высказывает возражений относительно позиции Совета ЕС (законодательный акт считается принятым в позиции Совета ЕС в первом чтении);
• большинством всех своих членов отклоняет позицию Совета ЕС (законодательный акт считается непринятым);
• большинством всех своих членов принимает поправки к позиции Совета ЕС в первом чтении, которые передаются на рассмотрение Совета ЕС и Комиссии, которая выносит заключение по данным поправкам.

Европарламент ограничен относительно внесения поправок в ходе второго чтения, поскольку они должны соотноситься с его позицией в первом чтении либо быть направленными на достижение компромисса между Европарламентом и Советом, либо изменять ту часть общей позиции, которая не была включена в первоначальное предложение, либо учитывать новые факты.

Заключение Комиссии относительно правок Европарламента передается в Совет ЕС, который в течение трех месяцев после получения заключения Комиссии может:

• одобрить все поправки Европарламента (законодательный акт считается принятым);
• не одобрить все поправки Европарламента, после чего Председатель Совета по соглашению с Председателем Европарламента в течение шести недель созывает заседание Согласительного комитета.

В целях более эффективной реализации процедуры совместного принятия решения используется система «триалогов». Такие неофициальные встречи направлены на обеспечение оперативного достижения соглашений в установленные Договором о Сообществе сроки. Для эффективного ведения переговоров ограниченное число участников, представляющих Европарламент, Комиссию и Совет, встречаются задолго до начала согласительной стадии;

4) согласительная стадия.

Согласительный комитет, состоящий из членов Совета или их представителей и равного числа представителей Европарламента, собирается с целью достичь соглашения относительно проекта законодательного акта, исходя из позиции Европарламента и Совета ЕС во втором чтении. Европарламент и Совет ЕС в течение шести недель после своего созыва должны выработать общую позицию, которая должна быть поддержана квалифицированным большинством членов и представителей Совета ЕС и большинством представителей Европарламента, участвующих в работе Согласительного комитета. Одобренный таким образом совместный проект законодательного акта передается на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Если же в течение указанного срока Европарламент и Совет ЕС не примут общую позицию относительно проекта законодательного акта, законодательный акт считается непринятым. Комиссия принимает участие в заседаниях Согласительного комитета и предпринимает все необходимые инициативы с целью сближения позиций Европарламента и Совета;

5) третье чтение.

В течение шести недель после одобрения проекта законодательного акта Согласительным комитетом Европарламент и Совет ЕС должны вынести решение относительно указанного проекта. Законодательный акт будет принят, если его проект одновременно поддержат:

• большинство всех депутатов Европарламента;
• квалифицированное большинство членов Совета ЕС.

Если проект законодательного акта не получит такой поддержки, он считается непринятым.

В тех случаях, когда законодательный акт принимается по инициативе группы государств – членов ЕС, по рекомендации Европейского центрального банка или по запросу Суда ЕС, участие Комиссии в процессе рассмотрения проекта законодательного акта инициируется Европарламентом и Советом ЕС, которые передают в первом и втором чтениях проект законодательного акта на рассмотрение Комиссии. По собственной инициативе Комиссия может выносить заключение относительно правок Европарламента в первом чтении и участвовать в работе Согласительного комитета.

Законодательные акты, принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются Председателем Европарламента и Председателем Совета ЕС.

Специальная законодательная процедура

В зависимости от роли институтов ЕС в принятии законодательных актов ЕС можно выделить следующие виды специальной законодательной процедуры:

• принятие законодательных актов Европарламентом при участии Совета ЕС, т. е. после одобрения законопроектов Советом ЕС;
• принятие законодательных актов Советом ЕС при участии Европарламента, т. е. после одобрения законодательных актов Европарламентом либо после проведения консультаций с Европарламентом.

В доктрине процедура одобрения законодательных актов Европарламентом либо Советом ЕС также называется процедурой санкционирования. Процедура, в рамках которой Совет ЕС запрашивает консультации Европарламента, до вступления в силу Лиссабонского договора называлась процедурой консультаций.

а) Процедура консультаций начинается с направления Комиссией предложения Совету и предполагает обязанность Совета ЕС консультироваться с Европарламентом (например, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 103, ст. 109, ст. 113, ч. 6 ст. 129, ч. 2 ст. 148, ч. 2 ст. 192 Договора о функционировании ЕС). Вместе с тем Совет ЕС вправе не принимать во внимание заключение Европарламента, т. е. мнение Европарламента имеет лишь совещательный (консультативный) характер.

Получив предложения Комиссии, Совет ЕС запрашивает мнение Европарламента относительно поступивших предложений, которое последний обязан направить в Совет ЕС в разумный срок, чтобы Совет успел принять правовой акт в течение поставленного срока. Если Европарламент нарушает указанный разумный срок, Совет должен предпринять все меры, предусмотренные правом Сообщества, в целях получения заключения Европарламента (например, согласно ст. 229 Договора о функционировании ЕС Совет может потребовать созвать чрезвычайную сессию Европарламента или применить срочные процедуры, предусмотренные Регламентом Европарламента). Нарушение существенного процедурного требования влечет ничтожность соответствующего правового акта (ч. 2 ст. 263 Договора о функционировании ЕС). В случае существенного изменения исходного предложения Советом ЕС или Комиссией заключение Европарламента должно быть запрошено повторно, если только указанные изменения не были предложены самим Европарламентом. Если изменения носят технический характер или были предложены самим Европарламентом, повторное получение заключения указанного института не требуется.

Согласно первоначальной редакции Договора о ЕЭС процедура консультаций была единственной законодательной процедурой с участием Европарламента. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура консультаций сохранилась, в частности, для определения порядка реализации прав граждан ЕС избирать и быть избранными в органы управления страны проживания, при принятии правовых актов в сфере пересмотра учредительных договоров, гражданства ЕС, сельского хозяйства, создания пространства свободы, безопасности и правосудия, транспорта, права конкуренции, положений о налогах, экономической политики (при принятии рамочных решений, решений и разработке конвенций), продвинутого сотрудничества. Как правило, Совет ЕС принимает решения квалифицированным большинством.

б) Впервые процедура санкционирования была введена Единым европейским актом, который предусматривал получение в определенных случаях при принятии правового акта Советом ЕС одобрения Европарламента. Европарламент наделялся правом принять или отклонить предложение Совета ЕС, но не имел права изменять проект правового акта. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура санкционирования имеет два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает…») будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 312, ч. 1 ст. 86 Договора о функционировании ЕС). Как и прежде, Европарламент не имеет права вносить правки в проекты законодательных актов, подготовленных Советом ЕС по представлению Комиссии. Как правило, Европарламент принимает решения об одобрении предложений Совета ЕС большинством голосов. В свою очередь, решения Совета ЕС принимаются единогласно.

Второй вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает…») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий и о статусе Европейского омбудсмена (параграф 2 ст. 223, ст. 226, параграф 4 ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Совет ЕС в рамках этого варианта принятия законодательных актов не вправе вносить правки в проекты, подготовленные Европарламентом. Совет ЕС может либо одобрить, либо отклонить предложения Европарламента.

Принятие решений в Совете Европейского союза

Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. В этой связи важно понимать механизм принятия решений этим институтом ЕС.

Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).

В табл. 6 представлен неполный перечень вопросов, по которым с вступлением в силу Лиссабонского договора для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов.

С 1 ноября 2014 г. при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применяется метод «двойного большинства», предполагающий выполнение двух основных условий (ст. 16 Договора о ЕС):

• поддержку проекта решения со стороны не менее 55 % членов Совета ЕС;
• члены совета ЕС, проголосовавшие «за», должны представлять как минимум 65 % населения ЕС в целом, т. е. решение принимается большинством государств-членов, в которых сосредоточено большинство населения ЕС.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

• количество проголосовавших «за» членов Совета ЕС в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 28 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55 % от 28 членов Совета ЕС составляют 15 человек);
• блокирующее меньшинство (т. е. количество членов Совета ЕС, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35 % населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом ЕС. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос «против», т. е. поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Таким образом, количество голосов членов Совета ЕС косвенно зависит от численности населения стран, которые они представляют.  Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы ЕС (ст. 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода суперквалифицированное большинство для тех более редких случаев, когда Совет ЕС принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны как минимум 72 % членов Совета ЕС. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования по численности населения.

В параграфе 3 ст. 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.

Описанный выше порядок определения квалифицированного большинства (метод «двойного большинства») стал новеллой Лиссабонского договора 2007 г. и вызвал много дискуссий. По требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, его введение было отсрочено до 1 ноября 2014 г. До этого времени при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применялся метод «взвешенного голосования». С 1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017 г. включительно указанный метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство определяется по методу «двойного большинства»).

Суть метода «взвешенного голосования» состоит в том, что каждое государство-член в Совете ЕС обладает определенной суммой взвешенных голосов. При определении количества взвешенных голосов учитывается количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государства фиксируется в Разделе II Протокола о переходных положениях.

Когда решения Совета ЕС должны приниматься по предложению Комиссии, они являются принятыми, если собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее большинства членов Совета ЕС. В остальных случаях решения Совета ЕС считаются принятыми, если они собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее 2/3 членов Совета ЕС.

При этом любой член Совета ЕС может потребовать, чтобы при принятии решения квалифицированным большинством была проведена проверка на предмет того, что государства-члены, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения ЕС. Если указанное условие не будет соблюдено, соответствующее решение Совета ЕС считается непринятым.

Таким образом, в силу положений Раздела II условие о квалифицированном большинстве считается соблюденным, если решение поддержано:

• большинством членов Совета (обычно 50 %; 67 % в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Комиссией); и одновременно;
• из 352 голосов (примерно 73,9 %);
• а также 62 % населения ЕС.

В большинстве случаев 73,9 % голосов означают и поддержку 62 % населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62 % населения проверяется только по просьбе члена Совета ЕС.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета ЕС), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета ЕС (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75 %). Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства (метода «двойного большинства»).

Принятие делегированнных актов в Европейском союзе

Комиссия наделяется правом самостоятельно принимать правовые акты в строго ограниченных сферах (ст. 45, ст. 106 Договора о функционировании ЕС). Первоначально государства-участники предпринимали попытку оспорить правомерность законодательных полномочий Комиссии на основании ее статуса исполнительного органа. Принятие директивы, устанавливающей новые обязанности, рассматривалось как выход Комиссии за пределы полномочий. Проанализировав текст Договора о ЕЭС, Суд ЕС не нашел оснований для разграничения директив, принимаемых Советом, и директив, которые адресуются Комиссией государствам-участникам. Комиссия крайне редко реализует свое право быть единоличным законодателем.

В соответствии со ст. 290 Договора о функционировании ЕС законодательный акт может делегировать Комиссии полномочия издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные положения законодательного акта, не имеющие существенного значения. При этом цели, содержание, сфера действия и срок делегирования полномочий должны быть четко определены законодательным актом, на основании которого делегируются полномочия. Акт, принятый в результате делегирования полномочий, должен содержать в своем названии прилагательное «делегированный».

Законодательные акты должны четко определять условия делегирования (могут определять роль Европарламента и Совета ЕС в процессе делегирования полномочий). В силу положений ст. 290 Договора о функционировании ЕС Европарламент или Совет ЕС могут принять решение об отмене делегирования. При этом делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европарламент и Совет ЕС не выскажут возражений. Решения об отмене делегирования или возражений относительно вступления законодательного акта в силу принимаются большинством голосов депутатов Европарламента и квалифицированным большинством в Совете ЕС.

В ст. 291 Договора о функционировании ЕС определен порядок принятия актов, направленных на исполнение юридически обязательных актов ЕС. Такие акты должны содержать в названии слово «исполнительный». В частности, если необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов ЕС, такие акты могут предоставлять Комиссии или Совету полномочия по исполнению указанных актов. В таких случаях Европарламент и Совет, принимая регламенты в соответствии с обычной законодательной процедурой, заранее должны устанавливать общие принципы и правила, касающиеся механизма контроля реализации Комиссией полномочий по имплементации, осуществляемого государствами-участникам и (ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

Вместе с тем осуществление делегированных полномочий связано с системой комитологии (англ. comitology) , предусматривающей систему контроля Комиссии путем создания специализированных комитетов из национальных экспертов. Указанная система впервые возникла при введении общей аграрной политики в 1962 г., ее легальность и значимость признаны Судом ЕС. В Лиссабонском договоре отсутствуют нормы, прямо предусматривающие систему комитологии. Вместе с тем сохраняются правовые положения, обеспечивающие ее функционирование (ст. 291 Договора о функционировании ЕС). Система комитологии позволяет уменьшить объем работы Совета ЕС, сохраняет механизм контроля Комиссии Советом ЕС путем введения обязательных консультаций с соответствующим комитетом до принятия имплементирующего акта, а также предоставляет государствам-участникам право непосредственного участия в процессе имплементации актов Совета ЕС. Недостатками «комитологии» являются, в частности, сложный характер ввиду чрезмерного увеличения количества комитетов и неоднозначных правил выбора определенной процедуры, отсутствие доступного списка комитетов и контрольных полномочий Европарламента применительно к комитетам. Преодолению указанных недостатков способствовало принятие Решения Совета № 1999/468/ЕС, устанавливающего процедуру осуществления исполнительных полномочий, предоставленных Комиссии, от 28 июня 1999 г., которое было изменено Решением Совета № 2006/512/ЕС от 17 июля 2006 г. Европарламент и Комиссия подписали 3 июня 2008 г межинституционное соглашение о процедурах по исполнению указанных решений. В результате количество процедур в комитетах первоначально уменьшилось до трех, был установлен критерий для выбора конкретной процедуры, разработаны правила осуществления процедуры для комитетов, Европарламент наделялся правом на получение информации и осуществление контроля над принятием решений. Впоследствии количество процедур в комитетах увеличилось до четырех благодаря введению процедуры, в которой Европарламент имеет право вето. Использовать право вето Европарламент может в следующих случаях: принятие акта выходит за рамки полномочий по имплементации, предусмотренных основным актом, правовой акт не соответствует цели или содержанию основного документа либо его принятие не соответствует принципу пропорциональности или принципу субсидиарности.