Понятие европейского права. Правовая система Европейского союза и основные принципы Европейского права

Понятие права Европейского союза

Право Европейского союза – феномен современности, представляющий собой результат тесной европейской интеграции в различных областях деятельности, уникальный наднациональный правопорядок. Право Европейского союза не равнозначно понятию «европейское право», которое в широком смысле включает наряду с правом ЕС право иных международных организаций регионального характера, таких как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Право Европейского союза автономно по отношению к международному праву, что неоднократно подчеркивалось в практике Суда Европейского союза. Так, в решениях по делам № С-6/90 и С-9/90 Francovich and Bonifaci v Italy устанавливается: «Договор о ЕЭС создал собственный правопорядок, интегрированный в правовые системы государств-членов и обязательный для их судов, субъектами которого являются не только государства-члены, но также их граждане». Аналогичное мнение высказывается и национальными высшими органами конституционного контроля. К примеру, решением Конституционного совета Франции № 2004-505 подтверждается признание Конституцией Франции «существования правопорядка ЕС, интегрированного во внутренний правопорядок и отличного от международного правопорядка». Данный вывод подтвержден решением Конституционного совета Франции № 2007-560 DC по вопросу конституционности Лиссабонского договора.

Право Европейского союза автономно и от национальных правовых систем и в настоящий момент имеет действие на территории 28 государств. Нормы права ЕС либо имеют прямое действие в отношении государств-участников, либо подлежат трансформации в законодательство государств-участников. Национальное законодательство не должно противоречить праву Европейского союза.

Цели и ценности Европейского союза. Принципы права Европейского союза

Лиссабонский договор вслед за Европейской конституцией 2004 г. разделяет принципы и ценности Союза. Ценности формируются под влиянием устоев, закрепленных в общественном сознании. На основе ценностей определяются цели функционирования ЕС, формируется правовая система с базовыми положениями – принципами права, устанавливается система органов и их компетенция. Ценности не имеют того правового значения, которым обладают принципы. Однако в силу их особого морально-нравственного значения они выступают структурным элементом европейского публичного порядка (основ правопорядка Европейского союза). Правовыми источниками закрепления ценностей Союза являются преамбулы и начальные статьи Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС. Сложности квалификации их положений связаны с тем, что одни и те же категории некоторыми нормами неоднократно относятся к ценностям, некоторыми – к принципам. Преамбула называет в качестве ценностей ЕС историческое наследие народов (включая культурное и религиозное), свободу, демократию, равенство, правовое государство. Ст. 2 Договора о ЕС к ценностям ЕС относит следующие общие категории: человеческое достоинство, свободу, демократию, равенство, правовое государство, права человека, в том числе права меньшинств (национальных, религиозных и др.), плюрализм, недискриминацию, толерантность, правосудие, солидарность, равенство прав мужчин и женщин.

Нормы Лиссабонского договора (ст. 7 Договора о ЕС) предусматривают четкий и в сравнении с прежними актами довольно жесткий механизм контроля над соблюдением ценностей и ответственность государств-участников. По мотивированному предложению 1/3 государств – членов Европейского парламента или Европейской комиссии Совет, постановляя большинством в четыре пятых своих членов после одобрения Европейского парламента, может констатировать существование явной угрозы серьезного нарушения каким-либо государством-членом ценностей, указанных в ст. 2. Решение о существовании нарушения ценностей принимает другой институт ЕС – Европейский совет. Европейский совет, постановляя единогласно по предложению 1/3 государств-членов или Европейской комиссии после одобрения Европейского парламента, может констатировать нарушение вышеназванных ценностей. Санкцией в таком случае выступает приостановление (с учетом последствий для прав и обязанностей физических и юридических лиц) отдельных прав государства, определенных в учредительных договорах, включая лишение представителя государства-нарушителя права голоса в Совете. Исключение из членов Союза не предусмотрено договорами. Порядок голосования в рамках применения данного механизма определен ст. 354 Договора о функционировании ЕС.

Формулирование целей играет особую роль для Союза как интеграционного объединения, созданного для достижения определенных целей. Цели, которые закрепляются учредительными договорами, не являются статичными: они зависят от степени интеграции. Если на начальных этапах развития цели Союза затрагивали только сферу экономического и социального развития, то по мере принятия последующих актов компетенция ЕС расширялась и цели организации распространялись, в том числе на политические вопросы, охрану окружающей среды, правосудие.

Следует обратить внимание на то, что правовая сила и роль целей и задач ЕС существенно отличаются от аналогичных категорий национальных правовых систем государств-участников. Последние носят преимущественно декларативный характер, являются рамочными нормами. Цели и задачи ЕС имеют более определенный нормативный характер, что объясняется основным мотивом создания Европейского союза – достижение общих целей (ч. 1 ст. 1 Договора). Нормативный характер положений учредительных договоров о целях и задачах ЕС подтверждается и фактом их использования правоприменительным органом ЕС в преюдициальной практике. В частности, они могут выступать основанием для расширения компетенции Союза. В силу ст. 352 Договора о функционировании ЕС в случае необходимости достижения одной из целей, названных договорами, в отсутствие юридически закрепленной компетенции по представлению Европейской комиссии Совет после одобрения Европейского парламента единогласно принимает решение о соответствующих полномочиях.

Ст. 3 Договора о ЕС называет следующие общие цели:

1. содействие миру, ценностям и благосостоянию народов;
2. построение общего пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, которое включает свободное перемещение лиц, контроль внешних границ, предоставление убежища, иммиграции, профилактику и борьбу с преступностью;
3. социально-экономические – создание внутреннего рынка, содействие научно-техническому прогрессу, достижение социальной справедливости, развитие сплочения и солидарности государств-членов, культурный прогресс при сохранении культурного и языкового разнообразия;
4. построение экономического и валютного союза;
5. внешнеполитические – содействие миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности, защите прав человека (в том числе ребенка), неукоснительное соблюдение и развитие международного права, в первую очередь принципов, закрепленных в Уставе ООН.

Как известно, принципы права – исходные или ведущие положения, основные идеи формулирования, развития и функционирования норм права. Принципы права обладают высшей императивностью и универсальностью. Принципы права – те базовые положения права, которые, безусловно, формируют категорию «публичный порядок». На формирование принципов права Европейского союза оказали определенное влияние основополагающие принципы международного права и права национальных систем государств-участников, однако специфику системы принципов права ЕС определяют в большой степени самобытность и автономность уникального интеграционного объединения, не являющегося ни федерацией, ни конфедерацией, ни классической международной организацией.

Что касается правовых источников закрепления принципов права ЕС, то, к сожалению, они не систематизированы в какой-то определенной норме учредительных актов. Принципы рассредоточены по текстам учредительных договоров. Представляя собой своего рода механизм достижения целей и задач Европейского союза, они изложены в Преамбуле, некоторых статьях Договора о ЕС, а также в приложениях к нему, в частности в Хартии основных свобод. Кроме того, некоторые принципы права ЕС сформулированы Судом Европейского союза посредством толкования норм учредительных договоров.

Назначение принципов состоит в формулировании руководящих идей для органов и институтов Европейского союза, а также для государств – членов ЕС. Несмотря на свою принадлежность к первичному праву, нормы-принципы не имеют прямого действия на лиц государств-членов и по общему правилу не могут лечь в основу требований, заявленных перед Судом ЕС. Однако ссылка на нарушение принципов может иметь место в аргументации нарушения государством-членом обязательств, предусмотренных учредительными договорами, принятия органами ЕС незаконных актов. Например, ссылка на противоречие действий Комиссии ЕС основополагающим принципам, закрепленным в ст. 8 Европейской конвенции, делалась заявителем по делу № 5/85 AKZO BV и AKZO Chemie (UK) Ltd v Commission of the European Communities.

Принципы права обладают следующими важными характеристиками, отражающими их сущность:

1. аксиоматичностью (безусловность верховенства нормпринципов над другими правовыми нормами);
2. ненарушаемостью или императивностью (обязательная отмена нормативного правового акта в случае его противоречия принципам права);
3. универсальностью (распространение на все отрасли и институты европейского права);
4. системностью;
5. нормативностью (закрепление в определенной норме права).

Отсутствие четкости и определенности является причиной различий в доктринальных подходах к выделению и классификации принципов права ЕС. Так, одни авторы делят принципы европейского права на общие и специальные (иногда используется терминология «принципы общего и специального характера»), другие – на общие и функциональные. Существует и классификация принципов на четыре группы в зависимости от назначения и сферы действия: принципы приоритета и прямого действия права ЕС (определяют соотношение права ЕС и права государств-членов); общие принципы права (действуют во всех сферах компетенции ЕС); специальные принципы (характерны для отдельных отраслей европейского права); принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Союзом своей компетенции. Не вдаваясь в оценку той или иной классификации, мы будем исходить из деления принципов на четыре группы.

Принцип приоритета и прямого действия права ЕС относят к функциональным или квалификационным принципам права.

Сложность однозначного ответа на соотношение и соподчиненность двух систем права – права ЕС и национальных правовых систем – заключается в квалификации первичных источников права ЕС (учредительных договоров) в качестве международных договоров. Дело в том, что не все государства придерживаются монистической теории международного права (прямое действие норм международного права). Согласно дуалистической теории международного права, которая действует в Великобритании, Ирландии, Дании, Италии и других государствах, нормы международного договора не обладают прямым действием и становятся источником права только после их трансформации посредством имплементации в национальные правовые системы. Таким образом, наделение учредительных договоров ЕС международной конвенциональной природой дает государствам право самостоятельно определять их роль и место в национальных правовых системах. Попытки государств в лице высших судебных органов признавать себя компетентными решать вопрос о соотношении источников национального и европейского права на первом этапе существования Союза порождали серьезные вопросы для реальной интеграции.

Согласно принципу приоритета право Евросоюза как уникальной международной организации с наднациональными полномочиями имеет большую юридическую силу, нежели национальное право государств-членов. Только такой подход способен служить достижению главных целей ЕС, о которых шла речь выше, в первую очередь защите ценностей ЕС и обеспечению благополучия и благосостояния народов ЕС.

Принцип приоритета первоначально не был закреплен учредительными договорами, он установлен и впоследствии получил развитие в решениях Суда Европейского союза. Впервые он сформулирован в решении от 15 июля 1964 г. по знаменитому делу Costa v ENEL. Суть дела состояла в следующем. В 1962 г. в результате национализации итальянским правительством энергетической отрасли держателям акций частных компаний в указанной сфере был нанесен ущерб. Впоследствии один из держателей акций гражданин Италии Фламино Коста отказался оплачивать счета за электроэнергию, рассматривая свои действия как своеобразную компенсацию за убытки. При рассмотрении дела в миланском суде Коста аргументировал свою позицию противоречием норм акта о национализации положениям учредительных договоров. Несмотря на требование правительства Италии рассматривать спор в национальном суде, основываясь на национальном праве, суд направил преюдициальный запрос в Суд Европейского союза (который в то время назывался Судом Европейских сообществ). В своем решении Суд ЕС указал на то, что «сами государства – участники ЕС, учредив на неопределенное время Сообщество, располагающее собственной организационной структурой, право– и дееспособностью, правом самостоятельно выступать в международных отношениях, ограничили свои суверенные права в определенных сферах и создали систему права, обязательную для применения как самими государствами, так и их юридическими и физическими лицами». Два главных постулата принципа верховенства права ЕС были сформулированы Судом ЕС в названном решении. Во-первых, признавалось, что государства сообща и недвусмысленно передали часть своих суверенных прав учрежденному Сообществу и не вправе совершить обратное путем последующих односторонних действий, идущих вразрез с установленным в рамках ЕС правопорядком. Во-вторых, устанавливалось, что право ЕС, закрепленное в автономных источниках права, принятых на основе учредительных договоров, не может вследствие своей особой природы быть оспорено каким-либо внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества.

В дальнейшей практике Суда ЕС данные положения были конкретизированы. Так, в решении по делу Internationale Handel sge sell schaft (1970) Суд ЕС высказался за приоритет права Сообщества над нормами конституций: «Действительность того или иного акта Сообщества не может быть затронута, а его эффективное применение на территории государства – участника ЕС не может быть поставлено под угрозу в результате заявления о том, что данный акт противоречит основополагающим правам и свободам, закрепленным в национальной конституции, или идет вразрез с принципами внутригосударственного устройства».

В хрестоматийном решении Суда ЕС по делу Simmenthal (1978) Суд отметил, что национальные суды обязаны обеспечить на территории каждого государства-участника эффективное применение имеющих прямое действие норм права ЕС, а также противодействовать применению каких-либо противоречащих ему норм внутреннего законодательства, даже если последние приняты хронологически позднее. В случае противоречия норм национального права актам ЕС национальные правовые акты являются недействительными с момента принятия. В решении по делу № С-06/89 Marleasing SA v La Commercial Internationale de Alimentation SA Судом ЕС была обозначена обязанность национальных судов в процессе применения и толкования национального права не допускать конфликта с правом ЕС. Доводы, положенные в основу решения Simmenthal, получили дальнейшее развитие в решении по делу Factortame (1990), где Суд обязал национальные суды в целях обеспечения эффективности европейского права применять национальные механизмы даже в том случае, если они не существовали ранее.

Несмотря на повышенное внимание Суда ЕС, принцип приоритета неоднозначно воспринимается высшими судебными органами государств – членов ЕС. Предложение о включении данного принципа в текст учредительных договоров не нашло закрепления в тексте Лиссабонского договора. Вместе с тем в настоящее время наблюдаются определенные подвижки в деле нормативного закрепления принципа верховенства. В частности, Декларация № 17, являющаяся приложением к Лиссабонскому договору, устанавливает: «Конференция напоминает, что согласно неизменной практике Суда ЕС учредительные договоры и право ЕС, принятое Союзом на базе договоров, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов в соответствии с условиями, определенными данной судебной практикой». Декларация не интегрирована в текст договоров, как предлагалось в проекте Конституции для Европы, не обладает императивной силой, однако сам факт фиксации указанных положений в приложениях к учредительным договорам свидетельствует о твердом намерении государств-членов следовать принципу приоритета европейского права.

Данный вывод поддерживается и в решениях служб институтов ЕС. Декларация дополнена Заключением юридической службы Совета от 22 июня 2007 г. (документ 11197/07): «Практика Суда ЕС свидетельствует об основополагающем характере принципа верховенства этого права. По мнению Суда, упомянутый принцип неразрывно связан с особой природой Европейского союза. На момент вынесения первого решения в рамках устойчивой судебной практики (решение от 15 июля 1964 г. по делу 6/64 Costa v ENEL) данный принцип не упоминался учредительными договорами. Аналогичная ситуация сохраняется и в настоящее время. Тот факт, что указанный принцип текстуально не будет включен в будущий договор, не внесет никаких изменений в существование упомянутого принципа, ни в действующую правоприменительную практику Суда».

Принцип прямого действия находится в тесной связи с принципом приоритета права ЕС и заключается, во-первых, в отсутствии необходимости трансформации источников европейского права в национальное право, т. е. совершения государствами внутригосударственных процедур для вступления в силу источников европейского права. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет за собой ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия означает возможность непосредственного (прямого) применения источников европейского права к правоотношениям с участием физических и юридических лиц государств – участников ЕС. Прямое действие имеет место как в горизонтальных отношениях – отношениях между однопорядковыми субъектами права (юридическое лицо – юридическое лицо), так и в вертикальных отношениях – отношениях между разноуровневыми субъектами права (орган государственной власти – юридическое лицо).

В отличие от принципа верховенства права принцип прямого действия обладает ограниченным характером, поскольку применим в отношении определенных источников европейского права. Так, нормы учредительных договоров, непосредственно закрепляющие права и обязанности государств и их субъектов, имеют прямое действие (к ним относятся, в частности, нормы о запрещении количественных ограничений, в сфере свободного передвижения лиц, услуг и капиталов, таможенных пошлин, правил конкуренции и др.). Примером такого рода норм выступают положения ст. 34 Договора о функционировании Европейского союза: «Между государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые равнозначные меры». С другой стороны, норма ст. 7 того же Договора «Союз заботиться о согласованности между различными направлениями своей политики и деятельности с учетом всей совокупности своих целей и в соответствии с принципом наделения компетенцией» непосредственным действием не обладает. Как уже отмечалось выше, к такого рода нормам относятся нормы-принципы, нормы, формулирующие ценности, цели и задачи Европейского союза.

В соответствии с ч. 2 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза «регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах».

Иная ситуация сложилась с другим источником вторичного права – директивой. Согласно ч. 3 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза «директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения». Таким образом, по общему правилу нормы директивы подлежат трансформации в национальное право в сроки, определенные в ней для различных государств-членов. Формы и способы трансформации государства определяют самостоятельно в соответствии с национальным конституционным правом и сложившейся законотворческой практикой. Государства должны обеспечить соблюдение на их территории норм директивы, имплементированных в национальное право. В случае несоблюдения государством срока на имплементацию нормы директивы приобретают вертикальное прямое действие.

Равно как и принцип приоритета, принцип прямого действия имеет прецедентную природу. Отправной точкой в его закреплении послужило хрестоматийное дело 26/62 Van Gend en Loos. Суть дела состояла в следующем. Голландская компания Van Gend en Loos, импортер химической продукции в Нидерланды, обратилась в национальный суд с иском к голландским таможенным службам по причине увеличения размеров импортных таможенных пошлин, что, по мнению компании, явилось нарушением ст. 12 Договора о создании ЕЭС, которая устанавливала запрет для государств-членов в одностороннем порядке вводить новые, а также увеличивать размеры существующих таможенных платежей. Суд Нидерландов поставил перед судом ЕС преюдициальный вопрос: обладает ли ст. 12 Договора о создании ЕЭС прямым действием на территории государства-участника и могут ли физические или юридические лица этого государства в обоснование своих требований ссылаться на нарушение государством данной нормы? В решении по делу Суд ЕС постановил, что «…Сообщество сформировало новую разновидность правопорядка в международном праве… субъектами которого являются не только государства-члены, но также и частные лица. В силу этого, независимо от законодательства стран-участниц, право Европейских сообществ может предусматривать для индивидов определенные права и налагать на них определенные обязанности». По мнению Суда, все нормы учредительных договоров Европейских сообществ, выраженные в безусловной форме, обладают такими качествами, как действительность, самодостаточность, юридическая целостность, и могут непосредственно применяться в отношении физических и юридических лиц государств-участников, не требуя особой процедуры имплементации. Кроме того, в решении сформулирован весьма важный постулат о том, что прямой эффект имеют не только нормы учредительных договоров, удовлетворяющие вышеназванным критериям, но и нормы других источников европейского права, которые в соответствии с учредительными договорами наделяют определенными правами и обязанностями физические и юридические лица. В дальнейшем (решение № 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein ) была сформулирована концепция самодостаточности: возможность прямого действия не только норм регламентов, что четко и ясно сформулировано в учредительных договорах, но и директив и решений институтов ЕС, если они налагают конкретные права и обязанности на тех, кому адресованы, и характеризуются таким признаком, как определенность. В решении по делу № 39/72 Commission v Italy Суд указал, что изменение природы европейских регламентов в национальных актах рассматривается как нарушение права ЕС. Вместе с тем в решении по делу № 50/76 Amsterdam Bulb BV v Prodactschap voor Siergewassen Судом наряду с подтверждением факта прямого действия регламента и необходимости единообразного применения его норм всеми государствами – участниками ЕС была установлена возможность для государств определять санкции и конкретизировать положения, не установленные нормами самого регламента.

Суд ЕС обозначил свою позицию и относительно прямого действия директивы в отсутствие имплементации государством ее норм в национальное право. В решении от 14 июля 1994 г. по делу № 91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Srl. Суд должен был дать ответ на поставленный в преюдициальном порядке вопрос о том, возможно ли применение прямого действия директивы не только в вертикальных отношениях, но и в сфере горизонтальных отношений. Аргументируя отрицательный ответ, Суд указал, что придание директиве прямого действия изменит саму правовую природу данного источника права, которая была определена в учредительных актах. Суд же не наделен компетенцией пересматривать положения учредительных актов. Кроме того, Суд ЕС подчеркнул, что государство несет ответственность за несоблюдение сроков для имплементации положений директивы в национальную правую систему, и вопрос о возмещении ущерба, причиненного частному лицу, должен решаться согласно внутреннему праву данного государства.

Общие принципы функционирования Европейского союза представляют собой базовые начала, которые регулируют все сферы ЕС, имеют универсальный характер. Их назначение состоит, кроме того, в детализации целей и ценностей ЕС. Условно общие принципы можно разделить на несколько групп.

В первую очередь к общим принципам ЕС следует отнести принципы, определяющие порядок признания, соблюдения и защиты основных прав человека. Первые учредительные договоры не упоминали о правах человека на коммунитарном уровне, а практика Суда шла по пути отказа от их формулирования посредством толкования норм первичного права. Так, в решении по делу № 40/59 Geitling v High Authority было сформулировано: «Право Сообщества, как это явствует из учредительных договоров, не содержит никаких общих принципов, явно выраженных или подразумеваемых, гарантирующих поддержку фундаментальных прав». Пять лет спустя в решении по делу № 40/64 Sgarlata and others v Commission Суд заявил, что прямо выраженные положения Договора не могут быть отвергнуты заявлением, основанным на других принципах, даже если последние составляют фундаментальные принципы, общие для всех государств-участников. Однако более поздние решения свидетельствуют об изменении позиции Суда: в решении по делу № 29/69 Stauder v City of Ulm, как и во многих последующих, говорится, что толкование положения европейского права не должно наносить ущерб фундаментальным правам человека, охраняемым общими принципами права Сообщества и защищаемым Судом ЕС.

Правоприменительная практика Суда ЕС подвергалась критике по следующим основаниям. Во-первых, скептически оцениваются сами попытки Суда расширить свое влияние на вопросы, которые относятся к сфере компетенции государств-членов по причине их значительного политического, культурного и идеологического различия. Во-вторых, в вину Суду ставится тот факт, что он использует институт фундаментальных прав человека только в интересах европейской экономической интеграции (например, в деле C-159/90 Grogan запрет в Ирландии на распространение информации о возможности сделать аборт в других странах рассматривался в контексте соотношения свободы информации и права на жизнь для неродившегося ребенка. Дав отрицательный ответ на вопрос о легитимности таких действий со стороны Ирландии, Суд аргументировал это отсутствием коммерческой связи между провайдерами медицинских услуг (абортов) в одном государстве и информационных провайдеров в других. В-третьих, критикуется желание Суда ЕС иметь ту же компетенцию, что и Европейский Суд по правам человека, который непосредственно наделялся такими полномочиями государствами – членами Совета Европы.

В настоящее время исследуемый принцип закреплен и в преамбуле, которая европейской правоприменительной практикой признана составной частью учредительных документов, имеющей обязательную силу, и в тексте Договора. Абз. 4 преамбулы Договора о ЕС закрепляет приверженность государств-участников принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принципу правового государства. Она практически воспроизводит прежнюю ст. 6 Амстердамского договора, которая легитимизировала практику Суда ЕС после 1969 г. Ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора конкретизирует ценности, обозначенные в ст. 2, во-первых, наделяет Хартию Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. той же юридической силой, что и договоры. Во-вторых, она декларирует присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В-третьих, статья включает основные права, предусмотренные вышеназванной конвенцией, равно как и вытекающие из единых конституционных традиций государств-членов, в содержание общих принципов права ЕС.

Ст. 7 предусматривает особый механизм контроля за соблюдением государствами-участниками ценностей, предусмотренных ст. 2: возможность для Совета при соблюдении специальных требований констатировать существование явной угрозы серьезного нарушения упомянутых ценностей, существование серьезного и устойчивого нарушения принятия решения о приостановлении отдельных прав, не затрагивая обязанности данного государства, в том числе лишение права голоса его представителя в Совете.

К принципам в сфере прав человека тесно примыкают демократические принципы, впервые закрепленные в учредительных договорах. Детализации провозглашенной в Преамбуле приверженности принципам демократии посвящены положения раздела II Договора о ЕС. Они включают: принцип демократического равенства (ст. 9), принцип представительной демократии (ст. 10), принцип участия общественности и национальных парламентов в делах Евросоюза (ст. 11, 12). Весьма важно введение института народной законодательной инициативы: в соответствии с ч. 4 ст. 11 «граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек, принадлежащие к гражданству значительного числа государств-членов, могут выступить с инициативой пригласить Европейскую комиссию в рамках ее полномочий внести соответствующие проекты по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения договоров».

Новеллой является включение в учредительные договоры принципа равенства государств (ч. 2 ст. 4 Договора о ЕС). Данный принцип реализуется в первую очередь посредством механизма формирования органов и институтов Союза. Так в отличие от проекта Конституции для Европы Лиссабонский договор, отложив ротационный порядок формирования Европейской комиссии до 1 ноября 2014 г., сохраняет принцип представительства всех государств – членов ЕС (ч. 4, 5 ст. 17 Договора о ЕС). По принципу равенства формируется состав Суда ЕС, Европейского совета, Совета. Европейский парламент формируется по принципу пропорциональности участия государств на основе квот в зависимости от численности населения государства (от 6 до 96 мест от одного государства – члена ЕС).

Принцип правовой определенности заключается в требовании ясности текстов актов Союза и запрете наделения обратной силой актов, которые ухудшают положение субъектов.

Отдельную группу составляют принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Союзом своей компетенции, среди которых принято выделять принципы наделения компетенцией, субсидиарности и пропорциональности, лояльного сотрудничества, прозрачности.

Согласно принципу лояльного сотрудничества Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из договоров (ч. 3 ст. 4 Договора о ЕС).

В соответствии с принципом наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, явно предоставленной ему в договорах государствами-членами для достижения целей, установленных данными договорами (ч. 2 ст. 5 Договора о ЕС). Таким образом, компетенция Евросоюза как международной организации с наднациональными полномочиями имеет производный характер. Компетенция, не предусмотренная учредительными договорами, принадлежит государствам-членам. Договор о функционировании ЕС предусматривает исключительную компетенцию в таких сферах, как таможенный союз, конкуренция, денежная политика в зоне евро, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства, общая торговая политика (ст. 3).

Сфера действия смешанной компетенции определяется в ст. 4 Договора. К ней относятся вопросы функционирования внутреннего рынка, социальной политики, сельского хозяйства, окружающей среды, энергии, транспорта и др.

Согласно принципу субсидиарности Союз обладает компетенцией только в сферах, компетенцией в которых его наделили государства-члены (компетенцией производного характера по аналогии с компетенцией административно-территориальных единиц государства или федеративных органов в государствах федеративного устройства). Данный принцип имеет действие за рамками исключительной компетенции ЕС. Впервые он был предложен в Амстердамском договоре, в настоящее время в более жесткой редакции закреплен в ст. 5 Договора о ЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Действие названного принципа детализируется в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Контроль за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с детализированным механизмом, предусмотренным данным Протоколом, принадлежит национальным парламентам.

На предварительной стадии Комиссия ЕС, за исключением ситуации особой срочности, проводит широкие консультации, которые по возможности должны учитывать последствия принятия данного акта для регионов и административно-территориальных единиц государств – членов ЕС. Обязательным требованием законопроекта является обоснование, которое включает вопросы финансирования, необходимые действия в связи с имплементацией его норм в национальные законодательства, качественные и по возможности количественные прогнозные показатели.

Мотивированный законопроект в обязательном порядке направляется Комиссией ЕС или иным инициатором (группа государств-членов, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк передают законопроекты через Совет ЕС, Европейский парламент – самостоятельно) парламентам всех государств-участников.

Национальный парламент (или одна из его палат, если парламент является двухпалатным) после, по возможности, консультаций с региональными парламентами имеет право в течение 8 недель направить инициатору проекта (непосредственно или через Совет ЕС) мотивированное заключение с изложением причин, по которым, по его мнению, законопроект противоречит принципу субсидиарности.

Парламент каждого государства обладает двумя голосами. Если 1/3 голосов всех парламентов в совокупности поданы против законопроекта по причине несоответствия принципу субсидиарности, он должен быть рассмотрен инициаторами повторно. В том случае, если законопроект затрагивает пространство свободы безопасности и правосудия, указанный порог составляет четверть от совокупности голосов национальных парламентов.

По результатам повторной экспертизы Комиссия или иной инициатор могут принять одно из следующих решений: оставить проект в силе, внести в него коррективы, отозвать проект.

Если против законопроекта отдано не менее большинства голосов, процедура повторного обсуждения еще более сложная: Комиссия осуществляет повторную экспертизу и передает мотивированное заключение законодательным органам ЕС. Европарламент и Совет на стадии первого чтения законопроекта должны изучить возражения национальных парламентов и заключение Комиссии. В случае, если 55 % членов Совета или большинство депутатов Европарламента высказались против законопроекта по причине его противоречия принципу субсидиарности, законопроект отклоняется.

Новеллой последней редакции Протокола является введение в дополнение к существовавшей ранее предварительной экспертизе законопроекта юрисдикционного контроля действующих актов по искам государств-членов или Комитета регионов в Суд ЕС. Договоры не предусматривают специальной процедуры рассмотрения таких исков. Их рассмотрение осуществляется в рамках действия принципа контроля над законностью.

Принцип пропорциональности устанавливает границы компетенции Союза рамками достижения целей (п. 4 ст. 5 Договора о ЕС).

Учредительные документы формулируют и общие принципы внешней политики ЕС. Их суть заключается в распространении и продвижении своих идеалов вовне. Так, ст. 21 Договора о ЕС называет в качестве таких принципов следующие: демократию, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение принципов Устава ООН и международного права.

Согласно принципу солидарности, закрепленному в ст. 222 Договора о функционировании ЕС, Союз и его государства-члены действуют совместно в духе солидарности, если одно из государств-членов подвергается террористической атаке либо становится жертвой катастрофы, вызванной природными факторами или человеком. Право оценки реальности угрозы принадлежит Европейскому совету.

Специальные (отраслевые) принципы действуют в определенных сферах функционирования Союза. К ним относятся, например, бюджетные и финансовые принципы (сбалансированности бюджета), принципы экономической политики (стабильность цен), принципы единого внутреннего рынка (свобода передвижения товаров, работ, услуг) и др.

Действие европейского права во времени, пространстве и по кругу лиц

Вопрос о временных рамках действия права ЕС возник уже в отношении Парижского договора 1951 г., учредившего ЕОУС. Этот договор был заключен сроком на 50 лет и не предполагал продления по истечении срока действия. Объяснялось это расчетом авторов документа на то, что развитие европейской интеграции не потребует каких-то перемен в функционировании Сообществ и вопрос о сроке действия правовых норм, выработанных в период существования Сообществ, будет решен в процессе их развития. Однако вскоре стало очевидно, что необходимо четкое регулирование этого вопроса на уровне учредительных договоров. Римские договоры 1957 г. не содержали указания на срок их действия. Используя в качестве аргумента бессрочный характер Римских договоров 1957 г., Суд ЕС указал особый характер как интеграционных образований, так и созданной в их рамках системы права. Договор о создании ЕОУС прекратил свое действие с 23 июля 2002 г. Однако сколько-нибудь существенного ущерба ни институциональной структуре, ни праву ЕС это не причинило. Связано это с тем, что в рамках первоначально всех трех Сообществ, а затем и в рамках ЕС была создана единая институциональная структура. Полномочия, которые в прошлом принадлежали в ЕОУС Высшему руководящему органу, перешли к Комиссии, которая их фактически сохраняет и после исчезновения самого Европейского объединения угля и стали.

Большинство актов, издаваемых институтами Сообществ, практически, если это не оговорено непосредственно в самом тексте, не содержат указаний на временные рамки их действия и, следовательно, должны рассматриваться как действующее право и после формального прекращения действия Парижского договора. Бессрочный характер всех последующих учредительных актов непосредственно в них закрепляется и практически распространяется на акты вторичного права, изданные на их основе, если иное не оговорено в правовом акте. Следует, однако, обратить внимание на то, что нередко учредительные договоры ЕС содержат программные положения, указывающие на этапы их реализации, например построение общего рынка, экономического и валютного союза и т. п. Совершенно очевидно, что конкретные нормы, действующие в рамках осуществления того или иного этапа реализации более обширной программы, оказывают воздействие и на нормы права, и на институты, если они их касаются. Так, при создании экономического и валютного союза учрежден Европейский валютный институт, устав которого был принят в форме отдельного протокола. Однако в последующем с наступлением третьего этапа построения валютного ЕС и созданием зоны евро этот институт прекратил свое существование и его место занял Европейский центральный банк, статус которого определяется специальным протоколом.

По общему правилу, право ЕС действует на всей территории ЕС. Территорию ЕС – согласно Договору о ЕС – образует совокупная территория государств – членов ЕС. Соответственно, можно полагать, что внешнюю границу ЕС образуют границы государств-членов с третьими государствами, не членами ЕС, или границы, отделяющие соответствующие территории от открытого моря. Тем не менее отдельные правовые нормы ЕС могут быть неприменимы на территории тех или иных государств и территорий в составе ЕС.

Первую группу составляют изъятия в отношении государств – членов ЕС, согласованные ими при присоединении к Европейским сообществам либо в процессе реформирования учредительных договоров ЕС. Особые условия применения общего правового режима либо установление определенных изъятий из этого режима установлены в ряде прилагаемых к Лиссабонскому договору протоколов: в Протоколе о некоторых положениях в отношении Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, Протоколе о некоторых положениях в отношении Дании, Протоколе о Дании, Протоколе о Франции, Протоколе о применении некоторых аспектов ст. 26 Договора о функционировании ЕС к Соединенному Королевству и Ирландии, Протоколе о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия, Протоколе позиции Дании и др.

Другую группу составляют изъятия в отношении отдельных территорий государств – членов ЕС. Существование таких изъятий связано, прежде всего, с тем, что некоторые государства-члены имеют довольно сложную внутреннюю административно-территориальную структуру. Речь в данном случае идет об особом статусе территорий, которые являлись в недавнем прошлом колониями или имели статус зависимых территорий. Так, Французская Республика включает в себя официально Францию-метрополию, заморские департаменты и заморские территории. При выработке учредительных договоров было особо оговорено, что по отношению к отдельным заморским территориям может применяться в отдельных областях особый режим, отличный от того, который применяется во всех государствах-членах. В частности, были установлены, например, определенные привилегии по отношению к импорту товаров, производимых в отдельных заморских территориях, что должно было способствовать развитию сельского хозяйства и иных производств на бедных и отсталых территориях. Взаимоотношения с заморскими странами и территориями ЕС регулируются ст. ст. 198–204 Договора о функционировании ЕС. Указанные нормы определяют правовые формы взаимодействия ЕС в целом с расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств – членов ЕС, которые в силу их географической отдаленности и особенностей юридического статуса не вошли вместе со своими метрополиями в состав ЕС. В приложении II к учредительным документам приведен исчерпывающий перечень «заморских стран и территорий», находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС, который включает в основном островные территории: Гренландию (Дания), Новую Каледонию (Франция), Нидерландские Антильские острова и т. д. В соответствии с положениями ч. 4 Договора о функционировании ЕС, которая в основных чертах сохранилась из первоначального текста Римского договора 1957 г., ЕС устанавливает с указанными островами ассоциацию, предполагающую оказание поддержки экономическому развитию соответствующих территорий, а также привилегированный и недискриминационный режим экономических взаимосвязей между ними и всеми государствами-членами. Режим ассоциации в числе прочего предполагает запрет таможенных пошлин, не являющийся, впрочем, безоговорочным (при определенных условиях «заморские страны и территории» могут взимать пошлины с товаров, импортируемых из ЕС).

Говоря о территориальной сфере применения права ЕС, следует также еще раз вспомнить о концепции продвинутого сотрудничества. В результате ее применения соответствующие положения подписываемых соглашений (например, шенгенские соглашения, соглашения о создании зоны евро и др.) действуют на территории только тех государств – членов ЕС, которые стали участниками соглашений, реализуемых на основе этой концепции. Все эти нюансы в раскрытии территориальной сферы действия права ЕС должны быть учтены при общей характеристике сферы его применения.

В силу внутренних особенностей, присущих правовой системе, его нормы способны наделять правами и обязанностями не только государства – члены ЕС, но и непосредственно граждан, физических и юридических лиц, проживающих, находящихся и осуществляющих свою деятельность в ЕС, а в отдельных случаях – также физических лиц, субъектов хозяйствования из третьих государств.

Первичное и вторичное право Европейского союза

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Их формированию способствует также осуществление юрисдикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на две, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права и нормы вторичного (или производного) права.

Европейские сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная особенность учредительных договоров ЕС, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС. Правовые нормы, закреп ленные в учредительных договорах ЕС, образуют фундаментальную базу Сообществ и ЕС. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов относится и Европейская хартия о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры». Вместе Хартия и учредительные договоры ЕС определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права. На базе правовых норм первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами ЕС, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами ЕС. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право – это результат правотворчества институтов ЕС, созданных на основе учредительных договоров. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима – верховенство по отношению к национальным правовым нормам, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Некоторые исследователи в особую группу выделяют правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС – третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»). К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, со держащихся в самих учредительных договорах. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии институтов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной ратификации государств – членов ЕС, они содержат обычно юрисдикционную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Та ковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо пред усмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, применимом к договорным обязательствам, 1980 г. и др. Большинство перечисленных актов уже утратили силу в связи с переходом от договорного метода сотрудничества в этих сферах к коммунитарному и принятию соответствующих актов вторичного права, например, регламентов.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. ст. 288–292 Договора о функционировании ЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом ЕС при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов ЕС. Иногда та кого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (не Сове том ЕС) на основе принципа единогласия.

Создание ЕС, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей «опор», внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Концепция первичного, вторичного и третичного права отражает вертикальный срез правовой системы ЕС. Первичное право занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное право носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование ЕС. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное право дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.

Источники европейского права

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право ЕС, весь массив действующих нормативных документов. Традиционно источниками права ЕС выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения («первичное право»), с другой – законодательство и иные акты институтов и органов ЕС («вторичное», или «производное», право). Значение источника права в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора эта система источников в целом сохранилась, однако реформированию подверглись ее отдельные элементы:

• ядром первичного права ЕС стали два учредительных документа («Договоры») – Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС;
• судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне формируется Судом ЕС при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных Судом Европейских сообществ;
• ранее изданные правовые акты институтов ЕС, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе.

Система учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств – членов ЕС.

Суть концепции заключается в предложении наделить ЕС двумя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite – мини-договор), и
• подробным, который детализировал бы нормы первого вида источников применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона ЕС, подробный – служил бы актом о его применении. Первый, краткий, учредительный документ ЕС называется Договором о ЕС (55 статей). Второй, подробный, документ был назван Договором о функционировании ЕС (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование Договоров.

Договоры de jure являются документами, подписанными в первоначальной редакции в 1992 г. (Договор о ЕС) и 1957 г. (Договор об учреждении ЕЭС), Лиссабонский договор 2007 г. внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС.

Разница в политической роли и предмете договоров не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых основывается ЕС (ст. 1 Договора о ЕС; ст. 1 Договора о функционировании ЕС). По своей юридической силе к Договорам приравнивается Хартия ЕС об основных правах.

Учредительные документы ЕС (Договоры) и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права ЕС как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

Дополнительными элементами первичного права ЕС являются:

• договоры о присоединении новых государств-членов к ЕС и приложенные к ним акты об условиях присоединения. С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу семь таких договоров и актов;
• договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». По след ним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т. д.

С вступлением в силу Лиссабонского договора система правовых актов «вторичного права» также претерпела некоторые изменения, а именно стала более простой и логичной. Во многом ее упрощение связано с ликвидацией структуры трех «опор», характерной ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора, и, как следствие, исчезновением специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись решения ЕС в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере («общая стратегия», «общая позиция», «общая акция», «рамочное решение» и др.).

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора предусматривают следующие виды правовых актов ЕС:

а) регламент;

б) директива;

в) решение;

г) рекомендации и заключения.

Прежде, как уже отмечалось, указанные виды правовых актов принимались только в рамках первой «опоры» ЕС.

Регламент (от франц. regie – правило, норма) – нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

а) Регламент служит средством унификации национального права государств – членов ЕС, с помощью которого на территории ЕС вводятся единые правила поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам. Фактически регламенты можно назвать законами ЕС.

б) Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными нормотворческими институтами сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (т. е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если определять регламент как закон ЕС, то директиву можно назвать основами законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов.

Трансформация директивы представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока: «Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентирующие и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве, не позднее…».

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией и Судом ЕС к ответственности. Эта ответственность в итоге может выражаться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня). Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит директива).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами либо снимает с них обязанность, могут в подобном случае обращаться с иском к государственным органам и учреждениям в судебные инстанции, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свои обязанности по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда. Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нарушителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса последние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС (ст. 267 Договора о функционировании ЕС).

в) Решение является еще одной формой юридически обязательного акта институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики, сложившейся в ЕС, а также ввиду упразднения структуры трех «опор» Лиссабонский договор несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой «решения», которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

До вступления Лиссабонского договора в силу решения являлись нормативными актами, принимаемыми институтами ЕС в рамках второй и третьей «опор» (например, решения Совета от 22 января 2001 г. об учреждении Комитета по вопросам политики безопасности, Военного комитета и Военного штаба ЕС). На практике в форме решений принимались нормативные акты Европейского сообщества, хотя такая возможность не была закреплена юридически в учредительных документах Сообщества – так называемые решения sui generis – решения особого рода (например, решение «О создании Европейской административной школы» от 26 января 2005 г.). В немецком юридическом языке решения ЕС разных видов обозначались неодинаковыми терминами: Entscheidung (решение – индивидуальный акт) и Beschluß (иные решения). Во французском и английском языках в обоих случаях употребляется понятие decision/decision. Следует также отметить, что решения Суда ЕС обозначаются в оригинале особым понятием: arret (фр.)/ judgment (англ.), т. е. судебное решение.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора решениями оформляются следующие нормативные акты ЕС:

• индивидуальные акты, включающие предписания, адресуемые конкретным субъектам – государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия);
• акты, включающие обязательные предписания, направленные широкому кругу лиц и не направленные на унификацию или гармонизацию национального права. В форме решений должны оформляться, например, меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в «старом» ЕС общих стратегий, позиций, акций), указания относительно финансовых или иных практических мероприятий ЕС, инструкции относительно разрешения организационных вопросов, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов.

г) Рекомендации, равно как и заключения, в отличие от вышеперечисленных актов не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит формой выдвижения предложений институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (ст. 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

д) Заключение является формой изложения официальных позиций институтов ЕС относительно каких-либо вопросов.

Особое место среди документов, принимаемых органами и учреждениями ЕС, которые не являются частью его институционального механизма и потому не уполномочены издавать от его имени правовые акты, занимают акты Европейского омбудсмена, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др. Постановления этих инстанций оформляются решениями sui generis (особого рода) либо в форме их заключений, резолюций, деклараций и т. п.

Подобные документы соответственно не признаются в качестве правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют актами, не предусмотренными Договорами, актами вне номенклатуры, непоименованными, нетипичными актами или актами особого рода.

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, т. е. приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. Это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, белые книги, зеленые книги Европейской комиссии, кодексы поведения и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости их оспаривание допускается в Суде Европейского союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к «ориентирам» Европейского центрального банка (ст. 12.1 и ст. 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). «Ориентиры» ЕЦБ могут содержать нормы права, но подобно директивам адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу).

Особый статус имеют внутренние регламенты, устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия) положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например правами в области доступа к их документам. Внутренние регламенты институтов традиционно утверждаются их решениями, поэтому могут также считаться разновидностью правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. Однако это не относится к внутренним регламентам иных, чем институты, органов и учреждений ЕС, которые не уполномочены издавать правовые акты ЕС в значении указанной нормы.

Наконец, следует упомянуть межинституционные соглашения, являющиеся договорными актами институтов ЕС. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС. В учредительных документах ЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.

Общая характеристика актов, принимаемых в Европейском союзе

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора правовые акты ЕС можно разделить на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

В основе деления лежат следующие критерии:

• юридическая сила правового акта;
• субъекты правотворчества (институты);
• процедуры принятия.

Понятие «законодательные акты » впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г. Правовой акт ЕС относится к категории законодательных, если он удовлетворяет следующим критериям (ст. 289 Договора о функционировании ЕС):

• правовой акт принят в форме регламента, директивы или решения и имеет юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;
• правовой акт принят Европейским парламентом и Советом ЕС. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения какого-либо другого института (например, Европейского совета, Комиссии или Европейского центрального банка), то он не считается законодательным актом;
• правовой акт принят в результате «обычной законодательной процедуры» или «специальной законодательной процедуры». Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом ЕС. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европейским парламентом после консультации или с одобрения Совета ЕС либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европейского парламента. Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Если Европейский парламент и/или Совет ЕС принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применения законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными.

К числу «незаконодательных » актов ЕС в соответствии с Лисса бонским договором 2007 г. относятся:

• юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европарламента и Совета ЕС, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательной процедуры;
• юридически обязательные акты других институтов ЕС: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;
• рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательной силы, независимо от принимающего института.

Особое место среди «незаконодательных» актов занимают акты, принимаемые на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов. К таковым, в частности, относятся:

• делегированные акты : юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте, принятом Европейским парламентом и/или Советом ЕС. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и в пределах, зафиксированных в его тексте (ст. 290 Договора о функционировании ЕС);
• исполнительные акты : акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в «базовом» регламенте, «базовой» директиве, «базовом» решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «Делегированный регламент Комиссии о…», «Исполнительное решение Совета о…»).

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета ЕС над незаконодательными актами этих и других институтов.

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты – как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов ЕС (например, решения Европейского совета или Совета ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом ЕС, будут отменены Судом ЕС на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС.

Значение судебного прецедента в праве Европейского союза

Основополагающие черты европейского законодательства – принципы субсидиарности и пропорциональности, уважения основных прав человека, правовой определенности и законных ожиданий, равенства и недискриминации, сотрудничества, транспарентности – и судебные решения, на основе которых они сформулированы.

В рамках интеграционного процесса сформировались два важнейших судебных органа – Европейский суд по правам человека и Суд Европейских сообществ. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение – обеспечить соблюдение все ми государствами – участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиарную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рас смотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толкование основных положений Конвенции. В результате особо значимые судебные решения приобретают прецедентный характер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, та кое решение становится на деле самостоятельным источником права.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и ЕС играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с подписанием Ниццкого договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализированные судебные палаты. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции верховного, конституционного и суда кассационной инстанции. Благодаря преюдициальной процедуре Суд ЕС, а отчасти и СПИ, тол кует основные положения учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов и формулирует автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативно-правовых актов и вводят в действие новые принципиально важные для развития интеграционного права положения. Таковы, например, концепция прямого действия, верховенства и интегрированности права ЕС; концепция параллельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нормативно-правовых актах.

Пересмотр законодательных актов Европейского союза

Учредительные документы ЕС по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими государства – члены ЕС. Процедура пересмотра Договоров по этой причине также имеет договорный характер (ст. 48 Договора о ЕС). В то же время с принятием Лиссабонского договора правотворческая практика несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в ЕС до вступления Лиссабонского договора в силу.

Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», т. е. могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими внутригосударственными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий европейский интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

После вступления Лиссабонского договора в силу ситуация несколько изменилась. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести не зависимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов ЕС в целом (Европейского парламента и Комиссии).

В задачу Конвента входят изучение проектов пересмотра Договоров и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме «обычной процедуры пересмотра» ст. 48 Договора о ЕС предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).