Институциональная структура Европейского союза

Общая характеристика институциональной структуры Европейского союза

Европейский союз имеет достаточно сложную институциональную систему. В соответствии со ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС призван приводить в жизнь ценности ЕС, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институциональная структура ЕС складывалась постепенно. Формирование институтов ЕС связано с образованием Европейских сообществ (ЕОУС, Евратома и ЕЭС). Как отмечалось в главе 1, в соответствии со ст. 7 Договора об ЕОУС учреждались особый Совет министров, Общее собрание, Высший руководящий орган и Суд. Центральная роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей сути институту в лице Высшего руководящего органа. Согласно Римским договорам 1957 г. в рамках ЕЭС и Евратома функционировали Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Главным институтом, наделенным правом принятия решений, являлся Совет. Постепенно были объединены аналогичные по компетенции органы Сообществ. С 1962 г. Ассамблея стала называть себя Европейским парламентом, что было закреплено на уровне учредительных документов Сообществ в 1965 г. С вступлением в силу Единого европейского акта статус института получила Счетная палата, были определены принципы функционирования Европейского совета. Маастрихтский договор закрепил единую институциональную структуру Сообществ и ЕС. Амстердамский договор расширил полномочия Европарламента в сфере нормотворчества. С вступлением в силу Ниццкого договора 2001 г. существенному реформированию подверглась судебная система ЕС. Дальнейшее реформирование институциональной структуры ЕС предусматривает Лиссабонский договор.

Институциональная структура ЕС строится на следующих основополагающих принципах:

• приоритетности норм европейского права, посредством которого приводятся в жизнь ценности ЕС, осуществляются его цели, соблюдаются интересы ЕС, государств-членов и граждан ЕС;
• единства и целостности;
• обеспечения баланса между институтами и органами еженационального (межгосударственного) и наднационального характера;
• соблюдения принципа пропорциональности и субсидиарности.

Следует отметить, что в русскоязычной литературе по европейскому праву принято выделять институты и органы ЕС. Поскольку официального перевода учредительных документов ЕС на русский язык не существует, при использовании терминов наблюдаются некоторые разночтения. В настоящем пособии используются термины, применяемые в английской версии Лиссабонского договора: institution (институт), body (орган), office (учреждение), agency (агентство).

В соответствии с Лиссабонским договором в ЕС действует трехуровневая система руководящих и иных инстанций.

Высший уровень занимают институты ЕС – ядро всего механизма управления ЕС (единый институциональный механизм). Согласно ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС включает семь институтов:

• Европейский парламент;
• Европейский совет;
• Совет (Совет ЕС) ;
• Европейскую комиссию (Комиссию);
• Суд ЕС;
• Европейский центральный банк (ЕЦБ);
• Счетную палату (именуется также Европейской счетной палатой. В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как Суд аудиторов).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС закрепляются в Договоре о ЕС (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании ЕС (глава 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных положений учредительных документов ЕС каждый институт, являясь коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда ЕС).

Кроме того, протоколы к учредительным документам устанавливают четкие правила функционирования судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда ЕС») и Европейского центрального банка вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»). На уровне текущего законодательства (вторичного права)

ЕС существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕС или их членов (например, «Статут депутатов Европейского парламента», принятый 28 сентября 2005 г.).

Характеризуя структуру институтов ЕС, следует отметить, что она основана не на традиционном разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. В основе выделения уровней власти в ЕС – объем полномочий институтов ЕС. Эквивалент принципу разделения властей составляет институциональное равновесие, которое достигается посредством некоторых процедур невмешательства одних институтов в компетенцию других институтов ЕС, а также взаимодействия институтов ЕС в случае пересечения компетенций. Каждому институту отведена собственная роль в институциональной системе ЕС:

• общие направления и приоритеты развития ЕС определяются Европейским советом, в состав которого входят национальные и общеевропейские лидеры;
• нормотворческие полномочия возложены в ЕС на (i) Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС и представляющий непосредственно их интересы;
• на Суд возлагается задача следить за сохранением институционального баланса путем выявления нарушений и применения наказаний за допущенные нарушения;
• Счетная палата осуществляет внешний финансовый контроль, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов, а также в проверке эффективности исполнения бюджета ЕС;
• Европейский центральный банк отвечает за проведение Европейской монетарной политики.

Соблюдение институционального равновесия предполагает исполнение каждым институтом ЕС тех задач, которые на него возложены Договорами, с учетом полномочий других институтов.

Инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. Количество органов не является фиксированным: они могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.

Органами ЕС, в частности, являются:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 ст. 13 Договора о ЕС; глава 2 «Консультативные органы ЕС» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (ст. 160 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский омбудсмен (независимый орган, расследующий случаи нарушения порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС, кроме Суда ЕС при осуществлении им своих юрисдикционных функций (ст. 228 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский контролер по защите данных – особый «информационный омбудсмен» ЕС, учрежденный в 2000 г. Европарламентом и Советом ЕС для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;
• Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;
• Европейская прокуратура в случае ее создания, что прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (ст. 86 Договора о функционировании ЕС).

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского договора в силу они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам ЕС система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство). Однако в основном появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов – Европарламента и Совета ЕС. В частности, это относится ко всем европейским агентствам (кроме Европейского оборонного агентства) и другим аналогичным учреждениям, которые созданы на основе актов текущего законодательства ЕС.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых исполнительных агентств – временных учреждений, создаваемых по решению Комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС, например созданное в конце 2007 г. Исполнительное агентство по научным исследованиям.

Европейский парламент

Значение, порядок избрания, состав и структура

Европейский парламент – институт ЕС, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. – Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. – Европейский парламент). Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г, однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь после поправок в Единый европейский акт 1986 г., вступивший в силу в 1987 г Сокращенное наименование «Европарламент» является неофициальным. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (ст. 20 и ст. 22 Договора о функционировании ЕС; ст. 39 Хартии ЕС об основных правах).

Численный состав Европарламента созыва 2014/2019 насчитывает 751 депутата (включая Председателя). Количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения.. До вступления в силу Лиссабонского договора это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Европарламент 2009/2014 насчитывал 736 депутатов). Согласно Лиссабонскому договору квоты государств-членов определяются в соответствии со специальным решением, издаваемым Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 ст. 14 Договора о ЕС).

Величина квот устанавливается согласно методу убывающей пропорциональности, основанному на следующих принципах:

1. квота любого государства-члена ЕС должна устанавливаться в пределах минимум 6, но не более 96 мест в Европарламенте;
2. чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест в Европарламенте оно имеет право;
3. чем больше численность населения государства-члена, тем большее количество жителей представлено каждым из его депутатов в Европарламенте.

Первоначально численность населения государств-членов определялась на основании данных статистической службы Комиссии (Европейское статистическое ведомство – Евростат), учитывавших фактически проживающих в каждом государстве-члене лиц. С 2014 г. для целей выделения квот в Европарламенте при определении численности населения государств-членов учитываются только граждане ЕС (без проживающих граждан третьих стран и лиц без гражданства).

Германии с населением 80,5 млн человек в Европарламенте 2014/2019 выделена квота в количестве 96 мест, т. е. 1 депутат представляет интересы 838 тыс. человек населения, в то время как у Мальты с населением в 0,4 млн человек – 6 мест в Европарламенте, т. е. 1 место на 70 тыс. жителей.

Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специальный нормативный акт – «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.). Этот документ, в частности, устанавливает:

• тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);
• возможность введения заградительного предела, т. е. минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5 % поданных голосов);
• правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов ЕС, правительств или парламентов государств-членов);
• временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике – последняя неделя июня).

Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако ЕС для установления такой процедуры (т. е. для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете ЕС с последующей ратификацией согласно национальным правилам (ст. 223 Договора о функционировании ЕС).

Согласно ст. 232 Договора о функционировании ЕС регулирование внутренних процедур в Европарламенте осуществляется в соответствии с принятым им регламентом. Регламент определяет принципы организации и работы Европарламента.

Европарламент осуществляет свои полномочия в рамках пленарных сессий, в работе которых принимают участие депутаты Европарламента, включая председателя Европарламента. Депутаты Европарламента могут объединяться в политические группы либо осуществлять свои полномочия в качестве независимых депутатов . Для образования политической группы в ее состав должно входить не менее 25 парламентариев, представляющих не менее 1/4 государств – членов ЕС. В Европарламенте созыва 2014/2019 представлены 7 политических групп, а также 52 независимых депутата. В своих родных государствах парламентарии являются членами различных партий, которые объединились в политические группы на общеевропейской политической арене.

В рамках Европарламента учреждается должность Председателя. Председатель Европарламента избирается парламентариями сроком на 2,5 года и может переизбираться до истечения срока полномочий Европарламента. В работе пленарной сессии Европарламента его председатель принимает участие как спикер, без права голоса, т. е. ведет заседания и скрепляет своей подписью правовые акты, принимаемые Европарламентом. На время отсутствия Председателя указанные функции по ведению заседаний осуществляются одним из его 14 заместителей. Наряду с указанными функциями Председатель Европарламента представляет Европарламент в отношениях с другими институтами ЕС и на международной (внешнеполитической) арене. В каждой политической группе действует председатель (либо два сопредседателя), бюро и секретариат.

Председатель Европарламента, его заместители, а также 6 квесторов образуют бюро Европарламента, которое отвечает за организацию работы парламентариев и Европарламента (принимает соответствующие финансовые, организационные и административные решения и следит за их выполнением).

Формирование повестки дня пленарных сессий Европарламента осуществляется Конференцией Председателя и комитетами Европарламента.

Конференция Председателя формируется из Председателя Европарламента и председателей политических групп. Конференция Председателя определяет круг вопросов для рассмотрения на заседаниях Европарламента, а также состав комитетов, которые готовят и представляют для рассмотрения заключения по вопросам, включенным в повестку дня пленарных сессий.

В Европарламенте созыва 2014/2019 действует 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета. Комитеты учреждаются по различным вопросам, рассматриваемым Европарламентом (бюджетный контроль; экономические и монетарные вопросы; занятость, социальные отношения, окружающая среда, здоровье, продовольственная безопасность; промышленность, исследования и энергетика, др). В состав каждого комитета входит от 28 до 86 парламентариев, состав комитета учитывает политическую раскладку сил в Европарламенте. В рамках каждого комитета действуют его глава, бюро и секретариат. Комитеты готовят и представляют предложения по изменению законодательства ЕС, позиции (заключения, отчеты) по вопросам повестки дня пленарных сессий, рассматривают предложения Комиссии и Совета ЕС и готовят свои заключения по ним для представления Европарламенту на пленарных сессиях. Комитеты могут учреждать подкомитеты и временные комитеты по специфическим вопросам. Главы комитетов координируют их работу с целью выработки согласованной позиции в рамках Конференции глав комитетов.

Делегации Европарламента формируются в составе от 12 до 70 парламентариев для поддержания отношений и обмена информацией с парламентами государств, не входящих в состав ЕС.

Функции

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора в механизме управления ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС):

• совместно с Советом ЕС – законодательную и бюджетную функции;
• самостоятельно – функции политического контроля и консультативную.

а) Законодательная функция состоит в участии Европарламента в издании законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, а также решений. Формы такого участия различаются в зависимости от того, в рамках какой законодательной процедуры принимается решение.

В рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент принимает решения совместно с Советом ЕС по предложению Комиссии. Указанная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

В рамках специальной законодательной процедуры (параграф 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент участвует в принятии нормативных актов следующим образом:

• путем проведения парламентских чтений при принятии законодательных актов единолично Советом ЕС после консультаций с Европарламентом (мнение Европарламента имеет лишь консультативный характер, а поправки и возражения Европарламента могут сыграть роль отлагательного вето, т. е. послужить причиной отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», достигающий на практике нескольких месяцев);
• путем принятия нормативных актов единолично после их одобрения Советом ЕС;
• путем одобрения нормативных актов, принимаемых единолично Советом ЕС, после одобрения Европарламентом.

В отличие от национальных парламентов функция законодательной инициативы Европарламента ограничена. Европарламент не может напрямую вносить свои собственные законопроекты для обсуждения и принятия по ним решений. В соответствии со ст. 225 Договора о функционировании ЕС Европарламент может только запрашивать у Комиссии предложения по вопросам, которые, по мнению Европарламента, требуют подготовки акта ЕС. Если Комиссия не представляет предложений, то она обязана сообщить Европарламенту о причинах такого шага. Другими словами, Европарламент может «требовать от Комиссии проявления законодательной инициативы». Право законодательной инициативы предоставляется Европарламенту только в случае разработки законопроекта о всеобщих прямых выборах в Европарламент в соответствии со ст. 223 Договора о функционировании ЕС.

б) Бюджетная функция – принятие бюджета ЕС и контроль над его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) разработка и принятие бюджета должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (ст. 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом ЕС (такой порядок был установлен еще в 1970-е гг.).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом ЕС после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности специальной законодательной процедуры). Срок действия финансового плана – не менее пяти лет (ст. 312 Договора о функционировании ЕС).

Полномочия Европарламента в области контроля за исполнением бюджета заключаются в том, что именно Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает исполнение бюджета Комиссией. Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

Лиссабонский договор 2007 г. не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета ЕС. Хотя ЕС еще с начала 1970-х гг. перешел на финансирование из собственных ресурсов, категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета ЕС (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке ограничивается консультациями (второй абзац ст. 311 Договора о функционировании ЕС).

в) Функция политического контроля – одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европарламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия – важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь из-за сложной процедуры (ст. 234 Договора о функционировании ЕС). В частности, для принятия вотума недоверия необходимо 2/3 поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.

Важными контрольными прерогативами Европарламента являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету ЕС, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений входе применения права ЕС.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности входит в ряд основных функций Европарламента (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом.

г) Консультативная функция – старейшая из функций Европарламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не обязательных резолюций).

С начала 50-х гг. и до начала 70-х гг. XX в. консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне.

Лиссабонский договор сохраняет за Европейским парламентом консультативные полномочия в отношении следующих вопросов:

• принятия законодательных актов ЕС в рамках консультативной процедуры (см. выше);
• принятия иных правовых актов ЕС в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультаций с Европейским парламентом, которые носят рекомендательный характер (например, регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета ЕС о создании совместных предприятий (ст. 109 и 188 Договора о функционировании ЕС));
• формирования некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами ЕС после консультации с Европарламентом (например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты);
• большинства мероприятий в сфере внешней политики ЕС, в том числе заключения соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

Принятие решений

По общему правилу, Европарламент принимает решения на пленарных сессиях большинством поданных голосов. Отдельные вопросы могут требовать наличия иного соотношения голосов для принятия решений (например, абсолютное большинство членов Европарламента требуется в случаях, указанных в п. b-с п. 7 ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Заседание Европарламента считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 1/3 избранных членов Европарламента.

Европейский совет

Значение, состав и порядок формирования

Европейский совет – высший политический орган ЕС, которому в соответствии со ст. 15 Договора о ЕС поручено определять общие политические ориентиры и приоритеты ЕС.

Создание Европейского совета было обусловлено необходимостью разрешения некоторых особо важных вопросов на высшем государственном уровне. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств ЕС, направленных на снижение роли государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика регулярных встреч в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) была закреплена документально по предложению В. Жискар д'Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции. С принятием Единого европейского акта 1986 г Европейский совет становится органом ЕС. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет и Совет ЕС – институты ЕС, Совет Европы – самостоятельная международная политическая организация, целью которой является построение единой Европы, основывающееся на принципах свободы, демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Европейский совет возник в середине 1970-х гг. в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов; Совет ЕС функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е гг. и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Европейский совет состоит из глав государств или глав правительств участников ЕС, Председателя Европейского совета и Председателя Комиссии. Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств – членов ЕС являются сегодня парламентскими республиками или монархиями. Как следствие, они представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т. п.). В работе Европейского совета участвует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В тех случаях, когда это обусловлено повесткой дня заседания Европейского совета, каждого члена Европейского совета может сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии.

После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.

Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.

Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент».

В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.

Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).

Функции

Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).

б) Пересмотр учредительных документов ЕС.

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.

В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами-членами). В частности, могут быть пересмотрены:

• нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), – требуется последующая ратификация всеми государствами – членам ЕС;
• процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето – требуется молчаливое одобрение со стороны государств – членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

в) Политический контроль.

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).

Принятие решений

Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом. Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным (например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.

Совет Европейского союза

Значение, состав и порядок формирования

Совет ЕС решает разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совет ЕС, или, неофициально, Совет министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату в политической системе ЕС, поскольку фактически любой правовой акт ЕС принимается с участием Совета ЕС.

Состав Совета ЕС основывается на равноправном представительстве правительств всех государств – членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством на принятие обязательных для государства решений. Таким образом, имеющий право голосовать член Совета ЕС должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Указанная формула позволяет федеративным государствам – членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации либо государственных секретарей, которые не являются членами правительства, имеющих соответствующие полномочия. Прежде существовала также практика созыва Совета ЕС в составе высших должностных лиц государств-членов. С вступлением Лиссабонского договора в силу акты, которые ранее принимались Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего соответствующий состав.

Лиссабонский договор ввел в учредительные документы ЕС понятие «формации» Совета (параграф 6 ст. 16 Договора о ЕС). Под формациями понимаются разные способы комплектования Совета ЕС в зависимости от профиля заседающих в нем министров: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) – в составе министров экономики и/или финансов, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел – в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д. В Договоре о ЕС прямо предусмотрены только две первые формации Совета ЕС. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (ст. 236 Договора о функционировании ЕС). В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:

• Совет по общим вопросам;
• Совет по внешним отношениям;
• Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);
• Совет по правосудию и внутренним делам;
• Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;
• Совет по окружающей среде;
• Совет по образованию, делам молодежи и культуре;
• Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;
• Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;
• Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).

Пост Председателя Совета ЕС является коллективной должностью. Ее занимают три государства – члена, которые в порядке ротации на протяжении 18 месяцев поочередно руководят работой всех «формаций» данного института с соответствующим распределением обязанностей между собой, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем председательствует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Ротация должна осуществляться с учетом разнообразия и географического равновесия государств-участников, председательствующих в Совете ЕС. Правила функционирования механизма председательства закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете».

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете». Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета ЕС, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора государства-члены лишились права представлять Европейский союз на международной арене. Отныне этим правом наделяется Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также постоянный Председатель Европейского совета.

Для руководства общей внешней политикой и политикой безопасности Лиссабонским договором учрежден пост Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Назначается он Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Комиссии. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности председательствует в Совете министров иностранных дел и одновременно является заместителем Председателя Комиссии.

Вопросы созыва и проведения собраний Совета ЕС регулируются регламентом Совета. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (ст. 1–4, 20), публичность и конфиденциальность встреч (ст. 5–9), порядок доступа общественности к документам Совета ЕС (ст. 10), порядок голосования в письменной форме (ст. 12) и др.

Под эгидой Совета ЕС действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача – готовить решения Совета ЕС и контролировать Комиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета ЕС.

В рамках Совета ЕС действует Комитет постоянных представителей правительств (ч. 1 ст. 240 Договора о функционировании ЕС), который проводит подготовку заседаний Совета ЕС и исполняет его задания. Каждое государство – участник ЕС имеет в Брюсселе свою постоянную делегацию, которая включает национальных служащих в ранге дипломатов. Основная задача Комитета постоянных представителей – до заседания Совета ЕС обсудить подготовленные предложения для предупреждения излишних дискуссий и прений на уровне министров. В составе Комитета постоянных представителей действуют Комиссия постоянных послов (разрешают основополагающие вопросы, являются связующим звеном с национальными правительствами) и Комитет заместителей постоянных представителей (решают технические вопросы). Подлежащий разрешению вопрос Совет ЕС направляет в Комитет заместителей постоянных представителей, который может создать специальный комитет либо рабочую группу для проработки вопроса. Затем вопрос передается для рассмотрения в Комиссию постоянных послов. Комиссия и Европарламент также нередко вовлечены в процесс обсуждения вопросов. Если вопрос единогласно согласован в Комиссии постоянных послов, то он включается в часть А повестки дня Совета ЕС, который может отправить его на доработку или принять в существующем виде. Если в Комиссии постоянных послов нет единогласия, то вопрос включается в часть В повестки дня и разрешается непосредственно Советом.

Функции

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).

а) Законодательная функция .

Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС. Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:

• Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;
• Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;
• Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;
• Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.

Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.

Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.

б) Бюджетная функция.

Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.

в) Функция определения политики.

г) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Принятие решений

Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).

Комиссия Европейского союза

Значение, состав и порядок формирования

Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС.

В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб.

Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.

Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять 2/3 от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.

Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.

Срок полномочий Комиссии – пять лет.

Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:

1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;

2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);

3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;

4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;

5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).

Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.

Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:

• определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;
• определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;
• назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.

Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.

Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.

При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.

Функции

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).

б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.

Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль «хранителя» достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой «опоры» ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.

В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).

в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).

г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола «О Еврогруппе»), и т. д.

д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.

Суд Европейского союза

История формирования и структура

Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.

Коренная реформа судебной системы произошла с принятием Ниццкого договора, в результате которой существенно изменились структура судебной системы и статус судебных учреждений. Была создана трехзвенная система, включавшая Суд Европейских сообществ, Суд первой инстанции и специализированные судебные трибуналы. С вступлением в силу Лиссабонского договора в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского союза», которое используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Европейский Суд, Общий Суд и специализированные трибуналы.

Термин «Европейский суд» («Суд»), как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Европейский суд» («Суд»), напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Европейский суд рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченные категории дел, решения по которым имеют важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права.

Вторым звеном судебной системы ЕС выступает Общий суд (Трибунал), прежде – Суд первой инстанции. К подсудности Европейского суда отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией для обжалования постановлений специализированных трибуналов.

Третий – нижний – уровень образуют специализированные трибуналы , которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал гражданской службы.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании ЕС (ст. ст. 251–281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться Статутом Суда ЕС.

Решения специализированных трибуналов могут быть обжалованы по правовым основаниям в Общий суд (ч. 3 ст. 256, ст. 257 Договора о функционировании ЕС), в исключительных случаях решение Общего суда может быть пересмотрено Европейским судом (ч. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС).

Статус судей и генеральных адвокатов

Судьи и генеральные адвокаты Суда, судьи Общего суда и Трибунала гражданской службы назначаются правительствами государств – членов ЕС на шесть лет и могут быть назначены на занимаемые должности повторно по истечении срока полномочий. Судьи специализированных трибуналов назначаются на основании единогласного решения Совета ЕС сроком на шесть лет. При этом частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года. Такие принципы назначения судей обеспечивают континуитет судебной практики. Председатели Европейского суда и Общего суда избираются судьями этих судов на трехлетний срок (абз. 3 ст. 223 Договора о Сообществе). Главами администрации Европейского суда и Общего Суда являются секретари указанных судов (ст. 253, 254 Договора о функционировании ЕС).

В рамках Суда ЕС действуют восемь генеральных адвокатов (юридических советников), чья задача состоит в соблюдении беспристрастности и независимости по рассматриваемым судом делам (ст. 252 Договора о функционировании ЕС). Достаточно часто именно данные мотивированные мнения, содержащие полную оценку фактических обстоятельств и юридической квалификации рассматриваемого Судом ЕС дела, раскрывают важные ракурсы в Европейском праве. В соответствии с Декларацией в отношении ст. 222 Договора о функционировании ЕС (38-я декларация), прилагаемой к Заключительному акту, устанавливается, что если Суд ЕС попросит увеличить количество генеральных адвокатов до 11, то Совет ЕС единогласно согласится на такое увеличение. При этом Польша, как и Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания, будет иметь постоянного генерального адвоката, и ротации будут подвергаться только пять генеральных адвокатов. В настоящее время действует 9 генеральных адвокатов.

Требования к кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов устанавливаются ст. 253 и ст. 254 Договора о функционировании ЕС. Судьей или генеральным адвокатом Суда ЕС может быть лицо, чья независимость не вызывает сомнений, и оно отвечает квалификационным требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своем государстве, или является общепризнанным специалистом в области права. В соответствии с Лиссабонским договором учреждается специализированный комитет, который выдает заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи или генерального адвоката. Комитет состоит из семи лиц – бывших судей и генеральных адвокатов, членов верховных национальных судов и общепризнанных юристов. Один из членов комитета назначается Европарламентом. Без получения заключения Комитета претенденты на должности судей и генеральных адвокатов не могут быть назначены.

Судьи пользуются иммунитетом от юрисдикции. В отношении действий, совершенных ими в официальном качестве, включая их устные и письменные заявления, судьи продолжают пользоваться данным иммунитетом после прекращения своих функций.

Свои полномочия судьи осуществляют на Пленуме либо коллегиях (3 или 5 судей). В некоторых случаях допускается принятие решений Большой коллегией из 11 судей (Европейский суд), либо единоличным судьей (Трибунал гражданской службы), либо Пленумом судей – полным составом суда (Европейский суд, Общий суд, Трибунал гражданской службы).

Суд правомочен выносить решения только в нечетном составе. Решения коллегий, состоящих из трех или пяти судей, являются действительными, только если они приняты тремя судьями. Решения пленума являются действительными, только если присутствуют пятнадцать судей. В случае невозможности присутствия кого-либо из судей, входящих в состав одной коллегии, может быть привлечен судья, входящий в состав другой коллегии, на условиях, определяемых процессуальным регламентом.

Судьи и генеральные адвокаты не могут участвовать в разрешении любого дела, в котором они ранее принимали участие в качестве представителя, советника или адвоката одной из сторон либо по которому они призывались выразить свое мнение в качестве члена судебного органа, следственной комиссии или в любом ином качестве.

Если по какой-либо особой причине судья или генеральный адвокат считает для себя невозможным участвовать в разрешении или изучении определенного дела, он сообщает об этом Председателю. В случае, если Председатель считает, что судья или генеральный адвокат не должен ввиду какой-либо особой причины участвовать в заседаниях или подготавливать заключения по определенному делу, он предупреждает об этом данного судью или генерального адвоката.

Компетенция Суда ЕС

Основная цель деятельности судебных органов совместно на основе независимости охранять право при толковании и применении Договора о Сообществе (ст. 19 Договора о ЕС, ст. 220 Договора о функционировании ЕС). При этом право Сообщества понимается в широком смысле. Оно включает в себя не только первичное и вторичное право Сообщества, но и общие принципы, а также международные договоры ЕС. Судебные органы выполняют свои задачи посредством контроля как правовых актов и управленческих действий органов ЕС, так и действий государств-участников, а также посредством предоставления индивидуальной правовой защиты и толкования права Сообщества, имеющего обязательную силу. Суд ЕС некомпетентен толковать и разъяснять вопросы действительности национального права.

Если попытаться применить по аналогии функциональное разграничение национальных судов к Суду ЕС, то можно заключить, что Суд ЕС представляет собой конституционный суд (разрешение споров между органами ЕС и государствами-участниками, между самими органами ЕС, а также обеспечение единообразия в применении первичного и вторичного права), административный суд (вопросы правомерности действий или незаконного невыполнения органами ЕС действий), дисциплинарный суд (иски служащих ЕС к Сообществам), суд по гражданским делам (рассмотрение вопросов возмещения вреда Сообществами). В этом заключается функция правосудия Суда ЕС.

Согласно ст. 262 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС единогласным решением по предложению Комиссии после консультаций с Европарламентом может принять решение о расширении юрисдикции Суда ЕС на споры, касающиеся применения правовых актов, изданных на основании учредительных документов ЕС, которыми учреждаются европейские правоустанавливающие документы на интеллектуальную собственность ЕС.

В соответствии с ч. 11 ст. 218 Договора о функционировании ЕС государство – член ЕС, Европарламент, Совета ЕС или Комиссии могут запрашивать заключение Суда ЕС о соответствии планируемого международного договора ЕС положениям учредительных документов ЕС.

В соответствии со ст. ст. 258–277 Договора о функционировании ЕС можно выделить следующие категории споров, рассматриваемых Судом ЕС.

Производство по делам о нарушении договоров в соответствии со ст. 258 Договора о функционировании ЕС позволяет Комиссии обжаловать нарушения государственными органами государств-участников первичного либо вторичного права ЕС. Данное производство нацелено на защиту нарушенного объективного права, но не субъективного права граждан. В редких случаях на основании ст. 259 Договора о функционировании ЕС возможно обжалование нарушения договора другим государством-участником. На стороне ответчика всегда находится государство-участник. Несколько атипичное производство из нарушения договоров может возбудить Европейский центральный банк в отношении национальных центральных банков государств-участников (ст. 271 Договора о функционировании ЕС). Цель данного производства-обязать государства-участников соблюдать право ЕС, и прежде всего оно применяется для имплементации директив. До подачи иска государство-участник должно быть заслушано, а если истцом выступает другое государство-участник, то должно быть проведено внесудебное предварительное производство с участием Комиссии. В этом случае государству дается срок для устранения недостатков. Если досудебная процедура окажется безрезультатной, то может быть подан иск.

Иск о нарушении договоров считается обоснованным, если указываемые Комиссией или государством-участником факты подтверждены, обжалуемое деяние законно вменено ответчику и из него следует нарушение положений права ЕС. С установлением в решении Суда ЕС обоснованности иска ответчик обязан заменить незамедлительно незаконное положение национального права соответствующими праву ЕС нормами (ст. 260 Договора о функционировании ЕС). Если решение не будет исполнено, то на государство может быть наложен штраф.

Иско ничтожности позволяет истцу провести судебную проверку законности правовых актов органов ЕС. Правовые акты рекомендательного характера не могут быть предметом данного иска. Подать иск о ничтожности могут Совет ЕС, Европарламент, Комиссия и государства-участники, ЕЦБ и Счетная палата (касательно их компетенции), физические и юридические лица (если правовые акты затрагивают непосредственно их права) (ст. 263 Договора о функционировании ЕС). Иски могут быть поданы в отношении актов Совета ЕС, Комиссии, Европарламента и ЕЦБ. Правовой акт может быть признан ничтожным только по основаниям, названным в ст. 263 Договора о функционировании ЕС: отсутствие полномочий на его принятие, нарушение существенных процедурных норм, нарушение Договора о Сообществе либо принятых для его применения норм либо злоупотребление полномочиями. Пресекательный срок для подачи иска составляет два месяца с момента, когда истцу стало известно о соответствующем действии. Иск о ничтожности считается обоснованным, если оспариваемый правовой акт органа ЕС подпадает под одно из названных в ст. 263 Договора о функционировании ЕС оснований ничтожности. При этом о нарушении права ЕС заявлено лицом, имеющим право обращаться с соответствующим иском с Суд ЕС. При удовлетворении иска правовой акт органа ЕС объявляется судом ничтожным (ст. 264 Договора о функционировании ЕС). Решение суда действует с момента принятия в отношении всех лиц. Правовые и фактические последствия объявленного ничтожным правового акта должны быть устранены. Ст. 263 Договора о функционировании ЕС позволяет Комитету регионов подавать иски о ничтожности наравне с ЕЦБ и Счетной палатой, а также расширяет возможности для подачи исков о ничтожности физическими и юридическими лицами, в том числе в отношении регламентов непосредственно затрагивают их права, но не закрепляют мер для их выполнения.

Целью подачи иска о бездействии является устранение противоречащего учредительным договорам бездействия органов ЕС, таких как Европарламент, Совет ЕС или Комиссия, а также ЕЦБ. Такой иск может быть подан государством-участником либо органом ЕС, а также физическими и юридическими лицами. Право на подачу иска последними ограничено тем, что они могут требовать принятия только обязательного правового акта (но не заключения или рекомендации), и такой акт должен непосредственно затрагивать их права и обязанности. Основанием для подачи данного иска является уклонение от принятия решения, несмотря на прямое предписание первичного права. Для подачи иска о бездействии необходимо соблюдение досудебной процедуры: обращение к органу ЕС с требованием принять соответствующее решение (абз. 2 ст. 265 Договора о функционировании ЕС). На принятие решения органу ЕС дается два месяца. Если он принимает необходимые меры, то иск не может быть подан, если нет, то по прошествии данного срока начинает течь пресекательный срок в два месяца для подачи иска в Суд ЕС. Предмет иска должен соответствовать требованию к органу ЕС в рамках досудебной процедуры. Иск о бездействии считается обоснованным, если орган ЕС – ответчик, не соблюдая предусмотренную первичным либо вторичным правом обязанность действовать, воздерживается от действий по принятию решения либо не адресует индивидуальный правовой акт в отношении физического либо юридического лица (ст. 265 Договора о функционировании ЕС). При удовлетворении иска орган ЕС обязан предпринять необходимые действия (ст. 266 Договора о функционировании ЕС). Если он этого не сделает, то возможна подача нового иска о бездействии.

Иск о возмещении вреда может быть подан физическим или юридическим лицом, а также объединением, не являющимся юридическим лицом (например, профсоюзом), на основании ст. 268 и ст. 340 Договора о функционировании ЕС. Возмещения вреда могут потребовать и лица, имеющие место нахождения вне территории действия Договора о Сообществе. Возможность предъявления данного иска государствами-участниками спорна, однако есть исследователи, поддерживающие такую точку зрения. Ответчиком по искам данной категории может быть только Сообщество. Данное производство позволяет индивидуальным истцам подвергнуть проверке законность нормативных правовыхактов ЕС. При этом может быть принято решение, касающееся не действительности такого акта, а лишь присуждающее определенное возмещение причиненного вреда. Договор о Сообществе не устанавливает срока для предъявления иска о возмещении вреда. В то же время ст. 46 Статута Суда ЕС предусматривает срок исковой давности по делам из причинения вреда: 5 лет с момента наступления события, которое создает основание для права требования. Иск о возмещении вреда считается обоснованным, если орган ЕС (в том числе ЕЦБ) либо служащий Сообщества при исполнении служебных обязанностей нарушил правовую норму, служащую защите пострадавшего (административное нарушение), либо правовую норму более высокой силы, которая служит защите отдельного лица (нормативное нарушение), и тем самым непосредственно причинил вред истцу. Если иск признается судом обоснованным, то принимается решение о возмещении причиненного вреда.

Изначальная цель производства по принятию предварительного решения (преюдициального производства), предусмотренного ст. 267 Договора о функционировании ЕС, – обеспечение единообразного толкования применения права Сообщества. Данное производство также может помочь физическим и юридическим лицам признать ничтожным существенный для их процесса правовой акт Сообщества через национальный суд. Тем самым должно быть предотвращено различное толкование первичного и вторичного права ЕС национальными судами. Исходя из названия этого производства, можно подумать, что при его использовании вначале принимает решение Суд ЕС, а затем – национальный суд. Но это не совсем так. Речь идет о промежуточной процедуре, которая составляет часть производства, которое ведется в национальном суде. Направить запрос в Суд ЕС может любой суд государства-участника. Не имеют права возбудить преюдициальное производство органы ЕС, суды третьих государств, а также международные суды. В рамках рассматриваемого производства могут ставиться вопросы о толковании первичного права, а также вопросы действительности вторичного права Сообщества и его толкования. Также могут подниматься вопросы наличия и содержания общих принципов права ЕС. Но не может быть предметом рассмотрения толкование национального права, соответствие внутригосударственных мер праву ЕС. В то же время национальный судья может поставить на рассмотрение Суда ЕС абстрактный вопрос: запрещена ли правом ЕС мера, соответствующая определенному национальному закону. Недопустима постановка вопроса касательно правового акта, чья действительность могла быть предметом рассмотрения в рамках производства по делам о ничтожности (ст. 263 Договора о функционировании ЕС).

Процедура рассмотрения дел

Учредительные договоры регулируют процессуальные вопросы фрагментарно. Детально процедура предписана Статутом Суда ЕС, Регламентом Суда ЕС (с учетом Дополнительного регламента Суда ЕС), Регламентом Общего суда, решением Совета № 88/591 от 24.10.1988, Регламентом Трибунала гражданской службы.

Процессуальные нормы для всех судебных органов ЕС в сущности своей схожи. Судопроизводство может вестись на одном из официальных языков ЕС. Язык разбирательства по конкретному делу определяет истец либо суд, направляющий преюдициальный запрос. Если же ответчиком является государство-участник, физическое либо юридическое лицо государства-участника, то языком судопроизводства является официальный язык такого государства. Свидетель может давать показания и на языке, не являющемся официальным языком ЕС (ст. 29 Регламента Суда ЕС).

В соответствии со ст. 20 Статута Суда ЕС производство подразделяется на письменную и устную процедуры. Письменная процедура начинается с возбуждения дела путем подачи иска (жалобы) или запроса национального суда (ст. 21, 22 Статута Суда ЕС). На протяжении месяца после поступления иска (жалобы) ответчик должен подать свои возражения (ст. 40 Регламента Суда ЕС). После этого истец вправе дополнить иск, а ответчик вновь подать возражения. Следующие затем устные слушания включают в себя чтение доклада, представленного судьей-докладчиком, заслушивание Судом агентов, советников, адвокатов, а также допрос свидетелей и экспертов в случае их наличия, и заканчиваются высказыванием мнения генеральными адвокатами (ст. 59 Регламента Суда ЕС), если их мнение запрашивалось по рассматриваемому делу. Процессуальным регламентом могут быть предусмотрены ускоренная процедура и – для преюдициальных запросов в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия – срочная процедура. Данные процедуры могут предусматривать для представления замечаний более короткий срок либо ограничивать круг сторон и других заинтересованных субъектов, которые имеют право представлять замечания, и – в случаях чрезвычайной срочности – пропускать письменную стадию процедуры.

Стороны могут быть представлены в суде исключительно через своих представителей, советников и адвокатов (ст. 19 Статута Суда ЕС). При этом физические и юридические лица должны быть представлены адвокатом в обязательном порядке (абз. 3 ст. 19 Статута Суда ЕС). Правами такого адвоката наделяются как адвокаты, допущенные к адвокатской практике в государстве-участнике, так и университетские преподаватели-юристы. В то же время государства-участники и органы ЕС могут быть представлены уполномоченными представителями.

Слушания являются публичными, если суд по собственной инициативе или по ходатайству сторон, имея веские основания, не признает необходимость проведения закрытых слушаний (ст. 31 Статута Суда ЕС).

Совещание судей является тайным. По его итогам большинством голосов принимается мотивированное решение, которое подписывается всеми судьями. Как правило, рассмотрение дела в Суде ЕС не ведет к необходимости взыскания судебных издержек. Исключения предусмотрены в ст. 72 Регламента Суда ЕС.

Исполнение решения Суда ЕС осуществляется в соответствии со ст. 280, ст. 299 Договора о функционировании ЕС посредством органов ЕС в соответствии с гражданским процессуальным законодательством государства, в котором решение исполняется.

Государства-члены и институты ЕС могут вступать в дела, поступившие на рассмотрение Суда, на стороне истца или ответчика. Государства-члены, институты Союза и другие лица, которые вступили в споры, рассматриваемые Судом, признаются дополнительными сторонами по делу (фр. partie intervenante). Аналогичное право принадлежит органам, учреждениям ЕС и любым другим лицам, если они способны обосновать наличие у них интереса в разрешении дела, поступившего на рассмотрение Суда ЕС. Физические или юридические лица не могут вступать в дела между государствами-членами, между институтами ЕС или между государствами-членами, с одной стороны, и институтами ЕС – с другой. Наряду с государствами – членами ЕС участники Соглашения о Европейском экономическом пространстве, а также предусмотренный упомянутым Соглашением Наблюдательный орган ЕАСТ могут вступать в дела, поступившие на рассмотрение Суда, когда эти дела затрагивают какую-либо из сфер применения данного Соглашения. Ходатайства о вступлении в дело могут быть направлены лишь на поддержку требований одной из сторон.

Счетная палата (Суд аудиторов)

Счетная палата образована для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Счетная палата была создана в 1975 г., заменив существовавших ранее Аудитора ЕОУС и Совет аудиторов Сообществ, но к институтам Сообщества Счетная палата была отнесена только с принятием Маастрихтского договора. Она действует, прежде всего, на основании ст. ст. 285–287 Договора о функционировании ЕС.

Счетная палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена) и формируется из лиц, принадлежащих или ранее принадлежавших в своем государстве к институтам внешнего контроля либо обладающих особой квалификацией и знаниями для занимания этой должности. Независимость членов счетной палаты не должна вызывать сомнений. Члены Счетной палаты избираются единогласным решением Совета ЕС после консультирования с Европарламентом на основании предложений государств – членов ЕС на срок шесть лет и могут быть назначены на новый срок, что негативно может сказаться на их независимости. Члены Счетной палаты не могут заниматься иной оплачиваемой либо неоплачиваемой деятельностью, и даже после ухода из состава Счетной палаты должны проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занять определенные должности или получить определенные выгоды (ст. 286 Договора о функционировании ЕС). Члены Счетной палаты выбирают из своего состава Председателя Счетной палаты на три года. Для принятия заключений или отчетов определенных видов могут образовываться коллегии. Член Счетной палаты может быть отстранен от должности только Судом ЕС (ст. 286 Договора о функционировании ЕС).

Функция Счетной палаты состоит во внешнем финансовом контроле, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов ЕС (ст. 287 Договора о функционировании ЕС), а также в проверке эффективности исполнения бюджета. Следует помнить, что внутренний контроль над исполнением бюджета осуществляет Комиссия. Производство контроля осуществляется Счетной палатой различными методами. Прежде всего проверяются бухгалтерские документы, но может быть осуществлен контроль по месту нахождения органа ЕС. Контроль также проявляется в годовом отчете, а также в так называемых специальных докладах по собственной инициативе по отдельным вопросам или в заключениях по запросам институтов ЕС.

Возможно проведение контроля в государствах – участниках ЕС совместно с национальными контрольными органами (ст. 287 Договора о функционировании ЕС). Годовой отчет Счетной палаты составляется по окончании бюджетного года, направляется институтам ЕС и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза» вместе с ответами соответствующих институтов на замечания Счетной палаты. Годовой отчет Счетной палаты может стать основанием рекомендации Совета ЕС Европарламенту одобрить работу Комиссии по исполнению бюджета (ст. 319 Договора о функционировании ЕС).

Счетная палата не обладает полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях финансовой дисциплины. В целом ЕС не имеет возможности осуществлять уголовное преследование. Возбудить уголовное дело могут только национальные органы, хотя отчет Счетной палаты (направляется в Комиссию или соответствующему государству-участнику) в этом случае может явиться должным поводом. В случае, если Счетная палата выявляет признаки совершения мошенничества, коррупции или иной подобной незаконной деятельности, она направляет материалы в Европейское бюро по борьбе с мошенничеством. Европарламент может предложить Счетной палате подготовить заключение. Кроме того, Счетная палата поддерживает Европарламент и Совет ЕС при контроле исполнения бюджета (ст. 248 Договора о Сообществе).

Счетная палата обладает правом принесения иска о ничтожности в соответствии со ст. 263 Договора о функционировании ЕС в Суд ЕС по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Несмотря на отсутствие полномочий по принуждению, Счетная палата осуществляет эффективный финансовый контроль, который оказывает особое политико-моральное влияние на органы Сообщества посредством годового отчета. Так, нельзя недооценивать роль Счетной палаты в проверке обвинений в финансовых махинациях Комиссии под председательством Ж. Сантера. Последняя вынуждена была уйти в отставку, а при Комиссии было создано на уровне генерального директората Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (ст. 325 Договора о функционировании ЕС), которое тесно сотрудничает со Счетной палатой.

Европейский центральный банк и Европейская система центральных банков

Европейский центральный банк (ЕЦБ) – центральный банк ЕС и зоны евро.

Европейский центральный банк (англ. European Central Bank) был создан 01.07.1998 г. в рамках Валютного союза. Он является правопреемником созданного Маастрихтским договором в 1994 г. Валютного института, чья задача состояла в надзоре за европейской валютной системой и подготовке Валютного союза, для чего предусматривалось кроме выработки критериев конвергенции также создать центральный банк. ЕЦБ интегрирован в Европейскую систему центральных банков, в которую также входят центральные банки всех государств-участников, и в Евросистему, в которую входят центральные банки государств ЕС, использующих в обращении евро. В соответствии со ст. 13 Договора о ЕС ЕЦБ относится к институтам ЕС.

Высшим органом управления ЕЦБ является Совет ЕС управляющих, который состоит из председателей национальных центральных банков государств, участвующих в Валютном союзе, и членов Дирекции ЕЦБ. Традиционно четыре из шести мест занимают представители четырех крупных Центробанков: Франции, Германии, Италии и Испании. Дирекция ЕЦБ, в свою очередь, состоит из шести специалистов в банковской сфере (Председатель, его заместитель и четыре члена), которые предлагаются Советом ЕС и после консультаций с Европарламентом и Советом ЕЦБ назначаются Европейским советом. Директора назначают сроком на восемь лет.

Право голоса имеют только члены Совета управляющих, присутствующие лично или принимающие участие в телеконференции. Член Совета управляющих может назначить себе замену если в течение длительного времени не имеет возможности присутствовать на заседаниях.

Для проведения голосования требуется присутствие 2/3 членов Совета, однако может быть собрано чрезвычайное заседание ЕЦБ, для которого не устанавливается порог присутствующих. Решения принимаются простым большинством, в случае равенства голосов голос Председателя имеет больший вес. Решения по вопросам капитала ЕЦБ, распределения прибыли и т. п. решаются также голосованием, вес голосов пропорционален долям национальных банков в уставном капитале ЕЦБ.

Приоритетной целью деятельности ЕЦБ является стабильность цен (ст. 127 Договора о функционировании ЕС). С этой целью он координирует денежную и валютную политику, а также систему платежей с помощью широкого инструментария, в особенности с 01.01.2002 г. через разрешение эмиссии евро государствами-участниками.

Главные задачи ЕЦБ:

• выработка и осуществление валютной политики зоны евро;
• содержание и управление официальными обменными резервами стран зоны евро;
• эмиссия банкнот евро;
• установление основных процентных ставок;
• поддержание ценовой стабильности в еврозоне, т. е. обеспечение уровня инфляции не выше 2 %.

Кроме того, ЕЦБ собирает статистическую информацию, необходимую для выполнения его задач либо от правительств, либо непосредственно от экономических агентов.

ЕЦБ обладает полномочиями на издание правовых актов, прежде всего регламентов, а также может налагать штрафы (ст. 132 Договора о функционировании ЕС).

Отношение ЕЦБ с другими институтами ЕС строится, прежде всего, в рамках взаимодействия на основе ст. 284 Договора о функционировании ЕС. Председатель Совета ЕС и члены Комиссии могут принимать участие в заседаниях Совета ЕЦБ. Кроме того, происходит согласование отдельных вопросов ЕЦБ с Советом министров экономики и финансов. ЕЦБ представляет свой ежегодный отчет Европарламенту, Совету ЕС и Комиссии. В то же время ЕЦБ является независимым в вопросах валютной политики как по отношению к государствам-участникам, так и по отношению к Сообществу. Только он уполномочен санкционировать эмиссию евро. Он независим при осуществлении своих полномочий и при управлении своими финансами. ЕЦБ обладает правосубъектностью (ст. 282 Договора о функционировании ЕС). Контроль действий ЕЦБ возможен через Суд ЕС.

Европейский центральный банк является «наследником» Европейского денежно-кредитного института (EMI), который играл ведущую роль в подготовке к вводу евро в 1999 г. Все ключевые вопросы, касающиеся деятельности Европейского центрального банка, таких как учетная ставка, учет векселей и прочие, решаются дирекцией и советом управляющих Банка.

Вспомогательные и консультативные органы и учреждения Европейского союза

Как отмечалось ранее, инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.

В качестве консультативных органов учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора называют Европейский экономический и социальный комитет и Комитет регионов. В соответствии со ст. 300 Договора о функционировании ЕС данные органы оказывают содействие Европарламенту, Совету ЕС и Комиссии, осуществляя консультативные функции.

Европейский экономический и социальный комитет (ЕЭСК) (англ. European Economic and Social committee, фр. Comite economique et social europeen, нем. Europäischer Wirtschafts und Sozialausschuss ) – консультативный орган ЕС. Социально-экономический комитет создан в 1958 г. согласно Договору об учреждении ЕЭС, чтобы обеспечить представительство интересов разных экономических и социальных групп.

Комитет состоит из 350 членов; их назначает Совет ЕС на четыре года по рекомендации национальных правительств. Члены ЕЭСК должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС. Они относятся к таким категориям так называемого организованного гражданского общества, как работодатели, профсоюзные деятели и представители различных групп интересов (профессиональных объединений, фермеров, защитников окружающей среды, потребителей и т. п.). Таким образом, ЕЭСК формируется на основе корпоративного принципа: в нем должны быть представлены различные группы экономически активного населения страны, вычленяемые в основном по профессиональному признаку.

Количество представителей от каждого государства – члена ЕС приблизительно отражает численность населения ее страны. Большинство заседаний и пленарных сессий проходит в Брюсселе, где находится штаб-квартира ЕЭСК. Работу Комитета определяют Пленарная ассамблея, Бюро или «три группы», шесть секций и Генеральный секретариат.

Консультативные процессы с Комиссией и комитетами Европейского парламента предоставляют возможность другим органам своевременно «услышать» позицию представителей союзов. Так, позиции группы работодателей, как правило, определяются европейскими промышленными союзами, составляющими ядро этой группы. Европейская конфедерация профсоюзов использует такую возможность для группы работающих по найму а группа различных интересов в этом отношении значительно отличается, но все-таки и там присутствуют европейские союзы кровельщиков, ремесленников, фермеров. Например, первая группа – это «работодатели», в которую входят представители частных и общественных секторов промышленности, малых и средних коммерческих предприятий, фирм оптовой и различной торговли, транспорта и сельского хозяйства, банковского дела и страхования. Ко второй группе относятся «работающие по найму»: представители профсоюзных организаций, входящих в Европейскую конфедерацию профсоюзов (European Trade Union Confederation); представители Европейской конфедерации профсоюзов и руководителей среднего и управленческого звена (European Confederation of Executives and Managerial Staff). И, наконец, третья группа – различные интересы – представлена широким диапазоном категорий населения и организаций. Прежде всего, это фермерские объединения; малые и средние предприятия; ремесленные секторы; кооперативы; некоммерческие ассоциации, представляющие интересы семьи, женщин, людей с умственными или физическими недостатками и т. д.

Такие различные представительства связаны вместе чувством долга по отношению к значительной части населения ЕС, интересы которого они представляют. Создание этой группы имело целью привлечь все эти организации к процессу формирования решений ЕС и оказывать влияние на позиции своих национальных правительств.

В свою очередь, деление на шесть следующих основных секций предполагает детальное и углубленное изучение важнейших проблем ЕС, в том числе через помощь экспертов и исследовательских групп:

1. сельское хозяйство и окружающая среда;
2. единое экономическое и социальное пространство;
3. занятость, социальная защищенность и гражданство;
4. внешние сношения;
5. общий рынок, производство и потребление;
6. транспорт, энергетика, инфраструктура и информатика.

Нельзя не отметить существующую проблему, которая связана с формированием и деятельностью ЕЭСК, вызванную тем обстоятельством, что нередко в государствах-членах существуют конкурирующие общественные и профессиональные организации, претендующие на представительство интересов тех или иных категорий населения. На практике при отсутствии четких критериев при решении вопроса о том, каких именно кандидатов следует рекомендовать в состав ЕЭСК, как правило, проходят те кандидаты, которые поддерживаются правительством.

Комитет регионов (англ. Committee of the Regions) – консультативный орган ЕС, созданный в 1994 г. и служащий гарантом того, что местные и региональные власти принимают непосредственное участие в деятельности институтов организации.

Комитет регионов был создан с целью приблизить Европу к своим гражданам, а также дать возможность выразить свое мнение на европейском уровне представителям местных и региональных объединений, так как именно они призваны превращать в жизнь большую часть европейского законодательства.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т. е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. д.), которые становятся членами Комитета на четыре года с правом переизбрания на второй срок.

Число представителей соотносится с размерами государства и его административно-территориальным делением. Численный состав, который существенно увеличился с 2004 г. с 222 до 350 представителей, порядок формирования и правовой статус членов Комитета регионов сходны с ЕЭСК. Похожи также организация работы (сессионная), внутренняя структура (председатель; вице-председатель, который представляет каждое государство ЕС), специальные комиссии и Бюро. С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы-фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета – выходцев из одного государства).

Таким образом, деятельность Комитета регионов позволяет представителям местных и региональных властей влиять на общую политику ЕС как через комплекс вопросов, находящихся в классифицированных сферах полномочий Комитета, так и через организационную структуру формирования его деятельности. Как консультационному органу Комитету регионов предписано объединять региональные и локальные интересы и представлять их в законодательном процессе ЕС. При этом, с одной стороны, заранее могут обсуждаться последствия запланированных правовых актов на граждан, власти, районы, регионы и т. д. С другой стороны, в массах пропагандируется процесс европейской интеграции для роста принимаемых решений.

Задачей Комитета регионов является также консультирование Комиссии и Совета ЕС при разработки законопроектов. Это особенно важно в случае принятия решений, за реализацию которых отвечают именно местные власти. Совет ЕС и Комиссия обсуждают совместно с Комитетом регионов темы, касающиеся самого широкого спектра проблем, начиная от региональной политики или политики конкуренции и заканчивая вопросами культурного развития, проблемами окружающей среды и социальных вопросов, в том числе вопросов занятости, национального образования и профессиональной подготовки, а также вопросов будущности периферийных районов ЕС и проблем местной и региональной демократии.

Свое мнение Комитет регионов может высказывать и по собственной инициативе, выдвигая предложения, касающиеся сферы деятельности Комитета регионов. К ним относятся:

• экономическое и социальное единство (региональная политика и структурные фонды);
• политика трудовой занятости, профессиональное обучение и социальная политика;
• здравоохранение;
• окружающая среда;
• образование, молодежь, культура;
• телекоммуникации, энергетические сети, трансъевропейский транспорт.

По некоторым вопросам Комитет регионов выступает с инициативными мнениями, а также следит за соблюдением принципа субсидиарности при принятии законодательных актов ЕС.

Работа Комитета регионов происходит по основным шести комиссиям (направлениям):

• комиссия по единой транспортной политике (COTER);
• комиссия по экономической и социальной политике (ECOS);
• комиссия по жизнеспособному развитию (DEVE);
• комиссия по культуре и образованию (EDUC);
• комиссия по вопросам Конституции и европейскому управлению (CONCT);
• комиссия по внешним сношениям (REFLEX).

Среди иных органов ЕС следует особо выделить Европейского омбудсмена, Европол и Евроюст.

Европейский омбудсмен. Учреждение поста Европейского омбудсмена (правозаступника) было предписано положениями Маастрихтского договора. Возможность обратиться к омбудсмену является теперь одним из прав гражданина ЕС, гарантированных правом ЕС.

Европейский омбудсмен является органом парламентского контроля и избирается на должность Европарламентом (ст. 228 Договора о функционировании ЕС) на срок легислатуры последнего.

В соответствии со ст. 228 Договора о функционировании ЕС Европейский омбудсмен уполномочен получать жалобы от любого гражданина ЕС или от любого физического лица, проживающего в государстве – участнике ЕС, а также от юридических лиц, зарегистрированных в любом государстве – участнике ЕС, относительно случаев нарушения порядка управления в деятельности различных органов и учреждений ЕС, за исключением Суда ЕС при отправлении им правосудия. Свою деятельность Европейский омбудсмен осуществляет на основе полной независимости. Он не должен следовать каким-либо указаниям иных органов или должностных лиц.

Жалоба Европейскому омбудсмену может направляться непосредственно правомочным лицом либо через депутата Европарламента. Если только лицо, подающее жалобу, не попросит о сохранении конфиденциальности, омбудсмен проводит расследование по жалобе гласно, открыто. Здесь важно понять, что омбудсмен должен действовать как можно более открытым способом как для того, чтобы граждане могли понять его работу, так и для того, чтобы подать хороший пример другим.

Жалоба не может быть рассмотрена Европейским омбудсменом, если:

• лицо, подавшее жалобу, не правомочно ее направлять;
• жалоба направлена не против органа Сообщества;
• жалоба направлена против Европейского суда или Общего суда, выступающих в качестве судебного органа;
• предмет жалобы не связан с управлением в органах и учреждениях ЕС.

Жалоба, производство по которой находится в сфере деятельности омбудсмена, должна отвечать также пяти критериям, соответствие которым должно быть установлено до начала расследования. Должны быть определены автор и предмет жалобы (ч. 3 ст. 2 Устава Европейского омбудсмена). Европейский омбудсмен проводит расследования, которые считает обоснованными, если только утверждаемые факты не являются или не являлись объектом судебной процедуры (ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Жалоба должна быть основана на факте не более чем двухлетней давности (ч. 4 ст. 2 Устава Европейского омбудсмена). Предварительно должен быть пройден предусмотренный административный порядок. В случае если жалоба касается трудовых отношений между органом Сообщества и служащим либо физическим лицом, то должны быть исчерпаны все существующие внутренние пути разрешения противоречий.

Если жалоба не может быть разрешена Европейским омбудсменом, то он, как правило, пытается дать рекомендацию лицу, подавшему жалобу, куда обратиться для ее разрешения. Если возможно, то Европейский омбудсмен направляет жалобу непосредственно компетентному органу с согласия лица, подавшего жалобу.

В соответствии со ст. 228 Договора о функционировании ЕС на основании поступивших жалоб или по собственной инициативе Европейский омбудсмен проводит расследования. Когда Европейский омбудсмен решает начать расследование, первым делом он обращается с запросом в институты, органы и учреждения ЕС, которые обладают трехмесячным сроком для предоставления разъяснений (ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Затем доклад направляется Европарламенту, институту, органу или учреждению ЕС. Лицо, обратившееся с жалобой, информируется о результатах расследования.

В некоторых случаях институт, орган, учреждение ЕС, допустившие нарушение, сами предпринимают шаги к удовлетворению жалобы. Тогда с согласия лица, подавшего жалобу, дело закрывается как «разрешенное самим органом». Иногда лица отказываются от жалобы, и тогда дело закрывается. Иначе Европейский омбудсмен продолжает производство по жалобе. Если в последующем выясняется отсутствие «плохого управления», то дело также закрывается.

При обнаружении «плохогоуправления» Европейский омбудсмен ищет путь дружественного решения такой проблемы, чтобы удовлетворить лицо, подавшее жалобу. Если мирное разрешение невозможно или попытка его установить не удалась, Европейский омбудсмен либо закрывает дело со своими замечаниями в отношении соответствующего органа, либо направляет свои рекомендации для исправления обнаруженного «плохого управления». Считается, что критическая пометка подходит для дел, где пример «плохого управления» носит ярко выраженный индивидуальный характер. В противном же случае Европейский омбудсмен принимает решения с рекомендациями. В соответствии с ч. 6 ст. 3 Устава Европейского омбудсмена институт (орган, учреждение) ЕС должен направить в течение трех месяцев со дня получения решения ответ с описанием предпринятых мер. Если этого не происходит, Европейский омбудсмен направляет отчет об этом в Европарламент.

Европол (Europol, полное официальное название – Европейское полицейское общество) – это организация правоприменительной деятельности ЕС, которая имеет юридическую, финансовую и институциональную автономию ограниченного характера по отношению к другим органам ЕС.

Европол является подразделением организационного механизма, действующим в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Основным источником, регулирующим его статус, кроме учредительных документов, является Конвенция о Европоле (1995 г.).

Европейское полицейское ведомство в полном объеме приступило к работе с 1 июля 1999 г. Следует заметить, что еще в 1994 г. существовало учреждение под названием «Отдел по наркотикам Европол», которое позднее трансформировалось в современное полицейское ведомство.

Цель Европола состоит в том, чтобы повысить эффективность и упрочить сотрудничество между компетентными органами государств – членов ЕС в предотвращении преступлений и борьбе с международной организованной преступностью и терроризмом.

Евроюст (Eurojust) – самое новое из созданных в структуре органов Европейского союза подразделение, правовой статус которого был закреплен в Решении Совета ЕС в 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью».

Цель его создания – повышение эффективности правоохранительных органов государств – членов ЕС в области расследования и судебного разбирательства особо опасных международных преступлений и в первую очередь в отношении организованной преступности.

В состав Евроюста входят по одному национальному представителю от стран-членов (в ранге прокурора, судьи или офицера полиции с аналогичными прерогативами), которые обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств – членов ЕС.

Для текущего управления Евроюстом коллегия, объединяющая всех национальных представителей, назначает административного директора.

Таким образом, Европол и Евроюст представляют собой сотрудничество полицейских, иммиграционных, таможенных и юридических структур стран ЕС в области борьбы с уголовными преступлениями, организованной международной преступностью.

Наконец, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского Договора в силу они считались разновидностью органов). Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка. Каждое из этих учреждений создано для выполнения определенных технических, научных или управленческих задач в рамках первой «опоры» ЕС. Особое место среди учреждений ЕС занимает Европейский инвестиционный банк.

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – государственное финансово-кредитное учреждение ЕС для финансирования развития отсталых европейских регионов в форме долгосрочных кредитов. Создан в 1958 г. с целью предоставления кредитов для сооружения и реконструкции объектов, которые представляют интерес для стран ЕС.

ЕИБ является юридическим лицом. Уставный капитал формируется из взносов стран-участниц и составляет 163,7 млрд евро. Его членами являются государства – члены Сообщества. Руководящие органы Европейского инвестиционного банка – Совет управляющих, Директорат и Правление. В Совет управляющих входят министры финансов стран ЕС. Он определяет общую кредитную политику, рассматривает и утверждает годовые балансы, вносит изменения в уставный капитал. Директорат принимает решение о предоставлении кредитов и гарантий при привлечении средств, установлении процентных ставок. Оперативное руководство осуществляют президент и пять его заместителей. Местонахождение Европейского инвестиционного банка – Европейский квартал Люксембурга.

Задача ЕИБ состоит в том, чтобы способствовать «постоянному и сбалансированному развитию общего рынка в интересах Сообщества». Для достижения этой цели он использует как ресурсы рынка капиталов, к которым имеет доступ, так и собственные ресурсы. Банк предоставляет кредиты и гарантии для реализации таких проектов:

• по развитию слаборазвитых регионов;
• направленных на модернизацию или преобразование предприятий или на развитие новых видов деятельности, способствующих прогрессу в создании общего рынка;
• представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, которые в силу своей значимости и затратности не могут полностью финансироваться отдельными государствами-членами.

В соответствии со своим уставом Европейский инвестиционный банк в системе институтов Сообщества пользуется в принятии решений полной автономией. Его управленческие и контрольные структуры позволяют банку самому решать, где и на каких условиях брать займы, кому и на каких условиях их давать, основываясь исключительно на собственной оценке достоинств каждого проекта и возможностей, предлагаемых финансовыми рынками.

Европейский инвестиционный банк – это некоммерческий банк, он не привлекает бюджетные средства ЕС. Его миссия состоит в том, чтобы финансировать общественные и частные инвестиции в проекты, которые способствуют углублению европейской интеграции. Значительный объем средств, заработанный Европейским инвестиционным банком на финансовых рынках, инвестируется в тщательно отобранные проекты. Сотрудничество Европейского инвестиционного банка с другими учреждениями ЕС и международными банковскими кругами помогает ему гарантировать соответствие предоставления им ссуд бюджетными инструментами ЕС, позволяет привлекать инвестиции в проекты, которые он поддерживает в интересах достижения экономических целей Союза.

Сам банк имеет дело напрямую только с учредителями крупномасштабных проектов (не менее 25 млн евро), а финансирование мелких проектов (инвесторами выступают малые и средние предприятия или органы местного самоуправления) он осуществляет при помощи примерно 180 банков и европейских финансовых посредников, которые в соответствии с его критериями используют фонды Европейского инвестиционного банка.

За счет выпуска облигационных ссуд на международном валютном рынке и на национальных валютных рынках стран Европейского инвестиционного банка формируются привлеченные средства банка. На рентабельные проекты предоставляют обычные кредиты, на малорентабельные – льготные. До 70 % приходится на кредиты для регионального развития менее развитых районов. Общая сумма предоставленных кредитов – свыше 47 млрд евро. Ссуды банка покрывают часть стоимости проекта, дополняя собственные капиталы заемщика (как правило, меньше 50 %).

Сферы использования кредитов – прежде всего энергетика, транспорт и телекоммуникации. Европейский инвестиционный банк предоставляет также льготные кредиты за счет средств ЕС как технический распорядитель. Кредиты банка предоставляются в нескольких валютах. Процентная ставка по «смешанным» кредитам определяется на базе средневзвешенной стоимости в привлеченных средствах в данных валютах на международных или национальных рынках капиталов.