Организационный механизм охраны окружающей среды

Понятие и общая характеристика управления в области природопользования и охраны окружающей среды

Управление - это руководство чем-либо. По управлением следует понимать совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами управления действий по распоряжению природными ресурсами, по их рациональному использованию и воспроизводству по сохранению или восстановлению благоприятной окружающей среды, по соблюдению, а так же по защите экологичеких прав и законных интересов физических и юридических лиц. Управление - это институт экологического права. Управление - это средство реализации функций государства по охране окружающей среды, а так же экологического аспекта и его других функций. Через управление государство реализует свои полномочия собственника природных ресурсов. Управление позволяет обеспечить наиболее полное и рациональное использование природных богатств и охрану окружающей среды не зависимо от формы собственности на природные ресурсы.

Особенности управления:

• оно носит межотраслевой характер, то есть оно касается не только экологических, но и других сфер,
• управление носит динамичный характер, поскольку связано с научно-техническим прогрессом,
• ему присуще единство и дифференциация, которые обусловлены объектом правового регулирования, то есть имеются общие черты в управлении.

Принципы государственного управления - прежде всего - ст 3 ФЗ «Об охране окружающей среды». В науке принципы идей сформулированы в науке экологического права.

• Отделение органов управления, выполняющих функции контроля и надзора в экологической сфере от органов, которые выполняют функции по эксплуатации природных ресурсов.
• Организация управления не только с учетом административно-территориального деления, но и с учетом природно-географического районирования.
• Сочетание бассейнового и административно-территориального деления ( водный фонд и управление, использование и охрана рыбных ресурсов). Содержание управления складывается из ряда функций управления, которые различны у различных субъектов.

Функции:

• создание системы органов управления,
• подзаконное нормотворчество,
• распоряжение природными ресурсами,
• планирование.
• экологическое нормирование, экспертиза, лицензирование, сертификация, экологический аудит, мониторинг, учет состояния и использования отдельных объектов природы и окружающей среды в целом, а так же вредных воздействий,
• экологический контроль. Надзор,
• экологическое воспитание и образование,
• разрешение споров.

Виды управления:

Связаны с субъектами управления:

• государственное,
• общественное,
• производственное.

Правовые основы управления закреплены в Главе 2 Закона «Об охране окружающей среды». В статье 8 данного закона говориться о том, что управление на государственном уровне осуществляется исполнительными органами государственной власти РФ и ее субъектов. Субъекты сами определяют те органы, которые будут осуществлять регулирование в установленной сфере. Разграничению полномочий в сфере экологических отношений посвящена ст 9 выше указанного Закона. Это разграничение осуществляется Конституцией, ФЗ, соглашениями ( соглашений практически нет). Управление осуществляется так же ОМС ( ст 10 выше указанного закона).

Виды и органы управления

По компетенции:

• общей,
• специальной.

Общая компетенция - различные точки зрения на эти органы: можно отнести Федеральное Собрание РФ, Президент. В большинстве вариантов - должно быть Правительство РФ и Правительство субъектов. Иногда относят органы местного самоуправления.

Органы специальной компетенции - система утверждена Указом Президента РФ от 2004 года ( министерства, службы, агентства). Структура - Указ президента от 21.05.12 № 636. Основное министерство, которое занимается регулированием экологических отношений - Министерство природных ресурсов и экологии РФ ( Минресурсов России). Этому министерству подчиняются две службы - Росгидромет, Росприроднадзор. Агенства: Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра.

Минсельхоз России - правовое регулирование объектов животного мира ( специальное агентство отсутствует). Росрыболовство - подчиняется Минсельхозу. Служба - Россельхознадзор.

На сегодняшний день Правительство РФ непосредственно руководит Ростехнадзором. Также ФТС, МВД.

Органы отраслевой компетенции: Минтранс, министерство промышленности и торговли.

О каждом органе имеется положение, которое утверждается Постановлением Правительства.

Основные полномочия федеральных органов сформулированы в ст 5 Закона «Об охране окружающей среды» - без компетенции.

У субъектов имеются свои органы: Министерство природных ресурсов Свердловской Области.

Полномочия могут быть в иных НПА: Земельный Кодекс, Лесной Кодекс, Водный Кодекс... ОМС - ФЗ № 131.

Производственное и общественное управление:

• Производственное управление - осуществляется экологическими службами предприятий, либо функциональными службами главного инженера либо главного энергетика. В процессе производственного управления осуществляется производственный контроль на предприятии по соблюдению требований по охране окружающей среды.
• Общественное управление осуществляется общественными объединениями и организациями, в которых предусмотрена деятельность в области охраны окружающей среды. Правовые основы - ст 11, 12, Закона «Об охране окружающей среды».

Организационно правовые меры охраны окружающей среды.

Система этих мер образует организационно-правовой механизм охраны окружающей среды. Меры организационно правового характера, направленные на охрану окружающей среды осуществляются прежде всего в процессе деятельности органов государственной власти при осуществлении ими своих функций.

Экологическая сертификация (сертификация по экологическим требованиям) проводится для обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности (ст.31 Закона об охране окружающей среды).

Сертификация на соответствие экологическим требованиям является одним из наиболее активно развивающихся направлений сертификации, а также прогрессивным стимулом к внедрению технологических процессов и выпуску продукции, которые дают гарантию безопасности продукции для жизни, здоровья, имущества и среды обитания потребителя.

Предусматривается четыре вида объектов экологической сертификации: объекты окружающей природной среды (природные ресурсы, природные компоненты); источники загрязнения окружающей среды (производства, технологические процессы, отходы и др.); продукция природоохранного назначения (природоохранные технологии, продукция, услуги); экологические информационные ресурсы, продукты и технологии (базы данных, программные продукты, модели загрязнения)

Экологическая стандартизация

На современном этапе экологическая стандартизация регулируется в едином процессе правового технического регулирования.

Под экологической стандартизацией понимается деятельность по установлению экологических правил и требований в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг по их экологическим характеристикам.

В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" стандартизация осуществляется в целях:

• повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;
• повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• обеспечения научно-технического прогресса;
• повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
• рационального использования ресурсов;
• технической и информационной совместимости;
• сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;
• взаимозаменяемости продукции.

По-новому сформулированы принципы стандартизации. Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:

• добровольного применения стандартов;
• максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
• применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, если такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям Российской Федерации, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;
• недопустимости создания препятствий производству и обращению продукции, выполнению работ и оказанию услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для достижения названных выше целей стандартизации;
• недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
• обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

Государственный экологический мониторинг

Иначе: государственный мониторинг окружающей среды. Понятие дается в «Об охране окружающей среды» в ст 1. Это комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе, компонентов природной среды, естественных экологических систем за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменения состояния окружающей среды. Он осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга на федеральном и региональном уровнях. Единая система государственного экологического мониторинга включает ряд подсистем:

• государственного мониторинга:
• состояния и загрязнения окружающей среды,
• атмосферного воздуха,
• радиационной обстановки на территории РФ,
• земель,
• объектов животного мира,
• государственного лесопаталогического мониторинга,
• состояния недр,
• водных объектов,
• водных биологических ресурсов,
• внутренних морских вод и территориального моря РФ,
• исключительной экономической зоны РФ,
• континентального шельфа РФ,
• уникальной экологической системы озера Байкал,
• охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Организация и проведение мониторинга регулируется многими НПА. «Об охране окружающей среды» - ст. 63 ( глава 10). Водный кодекс - ст. 67. Закон «Об охране атмосферного воздуха» - ст 23 и 30 и т.д.

Полномочиями по осуществлению государственного мониторинга обладают различные органы: Росгидромет, Росеестр, Росводресурсы, Рослесхоз и т.д. Данные мониторинга являются базой для ведения кадастров и реестров. Таким образом, формируются информационные ресурсы о состоянии окружающей среды и отдельных объектов природы.

Учет состояния отдельных природных объектов

В РФ учет ведется в форме кадастров и реестров. Государственным кадастром природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природных ресурсов, состав и категории природопользователей. Данные кадастра позволяют определить стоимость природного ресурса, продажную цену, разработать систему мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. Так,сведения о земельных участках, включая лесные, заносятся в кадастр недвижимости. Специально уполномоченные органы ведут: государственный кадастр месторождений и проявлений полезных искупаемых, ведется кадастр объектов животного мира, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Разновидностью кадастра является Красная Книга РФ, куда заносятся редкие виды животных и растений.

Новая форма информационных документов о природных объектах - государственные реестры природных объектов. Это систематизированный свод сведений о природных объектах, об их использовании, охране, собственниках, пользователях. Ведение реестров регулируется природоресурсным законодательством. Ведутся реестры водных объектов, рыбохозяйственные реестры, лесные реестры.

Экологическое нормирование. Система экологических нормативов

Под экологическим нормированием понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства. К правовым основам нормирование в области охраны окружающей среды относятся глава 5 «Об охране окружающей среды», п 5 ст 13 Земельного Кодекса, ст 35 Водного кодекса, «Об охране атмосферного воздуха» - ст 11 и 12, ст 87 в Лесном Кодексе и т д. Порядок разработки и утверждения экологических нормативов сброса и выброса загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов утвержден Постановление Правительства РФ от 3.08.92 № 545. На сегодняшний день данное постановление утратило силу в отношении размещения отходов. Согласно п 2 ст 19 «Об охране окружающей среды» в систему экологических нормативов входят:  нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды, иные нормативы.

Нормативы качества окружающей среды: по действующему экологическому законодательству эти нормативы устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, а так же вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, почву, воды и нормативов предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на окружающую среду. Нормативы качества окружающей среды устанавливают предельные величины вредных химических, физических, биологических воздействий на природную среду и используются для оценки состояния атмосферного воздуха, почв, вод по химическим, физическим показателям, что позволяет обеспечить безопасное состояние окружающей среды для человека ( Ст 21 «Об охране окружающей среды»). Сохранение естественных экологических систем, генетического фонда, растений, животных и других организмов является юридическим критерием нормирования качества окружающей среды. Следовательно, нормативы качества определяются на уровне, исключающем причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру. Согласно экологическому законодательству являются едиными для всей территории России, хотя допускается их незначительная дифференциация, чтобы учесть наличие природных и климатических зон и различную реакцию одних и тех же растений и живых организмов на однотипные воздействия. Более строгие нормативы устанавливаются для отдельных территорий. Нормативы качества устанавливаются на федеральном и региональном уровне, при чем на уровне субъектов РФ эти нормативы должны быть не ниже федеральных.

Нормативы допустимого воздействия - это обширная группа нормативов.

Перечень дается в п 1 ст 22 «Об охране окружающей среды»:

• Нормативы допустимых пределов выбросов и сбросов.
• Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
• Нормативы допустимых физических воздействий ( уровень шума, вибрации и т.д).
• Нормативы допустимого изъятия компонентов окружающей среды - Нормативы допустимой антропогенной нагрузки.

Эти нормативы должны регулировать деятельность хозяйствующих субъектов таким образом, чтобы минимизировать причиняемый вред, то есть по возможности обеспечить соблюдение нормативов качества окружающей среды. Данные нормативы служат юридическим критерием правомерности поведения субъектов хозяйственной и иной деятельности. За их превышение предусмотрена юридическая ответственность.

Лицензионная разрешительная деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании лицензий и решений. Таким образом, в соответсвии с экологическим законодательством, используются различные формы документов, выполняющие разрешительные функции.

Экологическое лицензирование - это деятельность уполномоченных на то государвтенных органов, связанная с выдачей лицензий и других разрешительных документов на природопользование или осуществление и иных работ, касающихся охраны окружающей среды. Это комплексный правовой институт, функция органов управления, мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Роль лицензирования:

1. Информационная - собирается вся информация о видах и масштаб вредного воздействия.
2. Превентивная - предупреждение нарушение экологического законодательства.
3. Контрольная.
4. Гарантирует реализацию прав граждан и юридических лиц в экологической сфере.

Правовые нормы, регулирующие лицензирование: содержатся преимущественно в природо-ресурсном законодательстве (Водный Кодекс, Лесной Кодекс, «О недрах», в Постановлениях Правительства). Важным является ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Виды экологически значимой деятельности:

• недропользование,
• оборот диких животных, занесенных в Красную Книгу,
• сбор, использование, обезвреживание и размещение отходов 1-4 классов опасности,
• использование источников ионизирующего излучения,
• активное воздействие на гидро-метеорологические и геофизические процессы и явления.

Виды экологически значимой деятельности, требующие выдачи разрешения:

• охота,
• рыболовство,
• сброс и выброс вредных веществ.

Бренчук выделяет виды деятельности, которые имеют отношение к охране окружающей среды, которые требуют получение лицензии:

• эксплуатация химически опасных производственных объектов,
• деятельность связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний.

Экологическим лицензированием, как правило, занимаются специально уполномоченные органы. Они определяются либо в Положении о лицензировании, либо в законах. Постановление ПРФ о№ 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».

Экологический аудит

Это независимая, комплексная, документированная оценка субъектом хозяйственной и иной деятельности, требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов, подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Это формирующаяся функция государственного управления, в реализации которой участвуют на ряду с органами исполнительной власти и ОМС тоже. О необходимости развития данной функции говорится различных постановлениях правительства РФ, которые содержат стратегию социально- экономического развития различных регионов нашей страны. В этих Постановлениях есть положения о необходимости эффективного экологического сектора экономики, внедрения экологического аудита ( распоряжение ПРФ № 274-р «Об утверждении стратегии социально-экоомического развития севера-западного округа на период до 2020 года»). Экологический аудит обеспечивает создание необходимой информационной базы по охране окружающей среды в промышленности для развития и повышения эффективности других видов экологической деятельности органов исполнительной власти и ОМС. Нормативная база достаточно слаба. (ст. 21 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

В научной литературе выделяют два вида аудита:

• обязательный,
• добровольный.

Обязательный - по своему характеру это государственный аудит, так как организуется специально на то уполномоченными государственными органами управления природопользованием и охраны окружающей среды и проводится либо специальными подразделениями этих органов, либо ЮЛ и гражданами на основе лицензий на указанный вид деятельности. Обязательный экологический аудит проводится в отношении экологически опасных предприятий. Субъекты электро энергетики обязаны проводить эко-аудит и представлять информацию о его проведении в Министерство Энергетики РФ (Приказ Минэнерго от 7.08.08 № 20).

Кроме того, рекомендуется проводить при приватизации и банкротстве ЮЛ и граждан, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, если эта деятельность является экологически опасной. Оценивается экологическая опасность предприятия и в зависимости от того устанавливается цена такого предприятия.

При проведении экологического страхования в целях определения ставки и размеров платежей, при кредитовании государственными банками, при принятии решений государственными органами о продлении действия лицензий, выданных для эксплуатации экологически опасных объектов, при оценке деятельности по ликвидации экологических последствий аварий и стихийных бедствий.

Добровольный - осуществляется на платной основе по инициативе самих предприятий при смене собственника объекта, при передаче объекта в залог, при необходимости модернизации производства.

Круглов предлагает выделять:

• внутренний и внешний,
• комплексный и целевой аудит.

И разработать примерное положение об экологическом аудите промышленных предприятий.

Материалы экологического аудита должны учитываться пр применении к предприятию мер юридической ответственности, при выдаче лицензий, при обосновании платежей за природопользование и загрязнение окружающей среды.