Бюджетный процесс

Понятие и стадии бюджетного процесса

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса.

Во-первых, бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме.

Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов.

Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

Во-вторых, бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса.

Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса.

Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. V БК РФ).

В-третьих, бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

Стадии бюджетного процесса: а) составление проектов бюджетов.

На этой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований.

На основе собранных сведений прогнозируются возможностей аккумулирования денежных средств, а также потребностей в их распределении и использовании; б) рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете.

На данной стадии план аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований приобретает юридическую силу, становится обязательным для всех, кому он адресован.

Если разработка проектов бюджетов - это прерогатива высших органов исполнительной власти, то рассмотрение и утверждение бюджетов находится в исключительной компетенции органов законодательной (представительной) власти всех уровней.

В сущности, право формировать денежные фонды публичных образований и определять основные направления их использования принадлежит народу в лице его представителей в законодательных (представительных) органах власти.

При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы различных политических групп, которые по- разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование.

Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о бюджете; в) исполнение законов (решений) о бюджете.

На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь; формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете; г) составление и утверждение бюджетной отчетности.

Бюджетная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений) о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективностью и целевым характером использования бюджетных средств.

При этом приоритетное направление контроля над исполнением бюджета - определение результативности расходования бюджетных средств.

В качестве такого результата выступает достижение получателями средств бюджетов общественно значимых целей, на которые были выделены средства.

Для этого разрабатываются и утверждаются целевые показатели деятельности различных бюджетополучателей.

Утверждение бюджетной отчетности, так же как и утверждение законов (решений) о бюджете, - это прерогатива органов законодательной (представительной) власти.

Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи строго согласованы.

В-четвертых, бюджетный процесс урегулирован нормами законодательства. Его правовую основу составляют нормы Конституции Российской Федерации. Они, в первую очередь, определяют компетенцию органов государственной власти различных уровней и муниципальных образований в бюджетном процессе.

Так, в соответствии со п. "з" ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги с боры, а также федеральные фонды регионального развития находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

К полномочиям Правительства России отнесена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, отчета об исполнении федерального бюджета (п. "а" ст. 114 Конституции Российской Федерации).

К компетенции органов местного самоуправления, в свою очередь, отнесено самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Основы бюджетного процесса заложены также в уставах и конституциях субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований.

На основе конституционных норм разработано бюджетное законодательство Российской Федерации, включающее большой массив законодательных актов.

Несомненно, главенствующее место в регулировании бюджетных процессуальных правоотношений занимает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Третья часть Бюджетного кодекса практически полностью посвящена регулированию бюджетного процесса на федеральном уровне и определению основ бюджетного процесса на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Довольно обширно законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований о бюджетном процессе*( 135).

Однако помимо законодательства принят объемный массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих различные стороны бюджетных процессуальных правоотношений.

Подзаконное правотворчество в сфере бюджетного процесса является делегированным.

Законодатель прямо указывает те случаи, когда органы исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам бюджетного процесса.

Так, в соответствии со ст. 179.1 БК РФ Правительство Российской Федерации в рамках подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете наделено правомочием устанавливать порядок формирования и реализации федеральной целевой адресной программой.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ было принято постановление от 18 августа 2008 г. N 619 "О формировании и реализации федеральной адресной инвестиционной программы".

Специфической чертой бюджетного процесса является его повторяемость, цикличность.

Бюджетный процесс проходит последовательно все стадии, после чего начинается заново.

Промежуток времени между началом первой стадии бюджетного процесса и завершением его последней стадии получил название бюджетного цикла.

Бюджетный цикл в Российской Федерации довольно продолжителен. Он начинается задолго до очередного финансового года (более чем за три года) и завершается в году, следующем за отчетным финансовым годом. Таким образом, бюджетный цикл длится примерно пять лет. Это обусловлено переходом к системе среднесрочного бюджетного планирования.

В его рамках бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозноаналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Впервые такой подход был реализован при подготовке проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Таким образом, работа над "федеральным бюджетом - 2010" велась уже в 2007 г., за три года до того, как он стал "очередным финансовым годом".

Бюджетный процесс в Российской Федерации основан на определенных принципах: а) принцип единства системы бюджетного процесса, заключающийся в том, что бюджетный процесс регламентируется едиными нормативными правовыми актами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы органов власти, участвующих в нем; б) принцип самостоятельности публичных образований в осуществлении бюджетного процесса.

Несмотря на единство бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации он осуществляется самостоятельно.

Федеральный бюджетный процесс осуществляется федеральными органами государственной власти, другими органами и организациями федерального уровня.

При этом бюджетнопроцессуальные правоотношения федерального уровня детально регулируются Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный процесс на региональном уровне осуществляется в порядке, который устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет лишь общие контуры регионального бюджетного процесса.

Аналогично органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют муниципальный бюджетный процесс.

Самостоятельность осуществления бюджетного процесса на субфедеральном (региональном и муниципальном уровнях) не безусловна и абсолютна.

Ограничивающим условием этого принципа является требование единства бюджетного процесса, что наиболее ярко проявляется на стадии исполнения бюджетов.

Одним из важнейших принципов исполнения бюджетов всех уровней является принцип единства кассы.

Начиная с 1 января 2010 г. все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации будут обслуживаться органами Федерального казначейства.

Исполнительные органы субъектов Российской Федерации могут исполнять региональные и муниципальные бюджеты только по соглашению с Федеральным казначейством и лишь при наличии необходимых ресурсов.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что единое казначейское исполнение региональных и местных бюджетов не отражается на самостоятельности осуществления ими бюджетного процесса.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П отмечается, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации, причем проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений; в) принцип среднесрочного бюджетного планирования.

Этот важнейший принцип был впервые отражен в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации и закреплен в виде поправок в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Суть среднесрочного бюджетного планирования состоит в регулярной разработке среднесрочного (трехлетнего) финансового плана, который может иметь статус законодательного акта или прогнозно-аналитического документа.

Следует отметить, что среднесрочное бюджетное планирование применялось в России при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

При составлении проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории.

В 90-х годах XX в. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования. 20 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

Прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете и первой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 169).

Вместе с тем среднесрочное прогнозирование подверглось серьезной критике, поскольку на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочноинформационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

Кроме того, имелись внутренние недостатки складывавшейся практики разработки и реализации среднесрочных финансовых планов: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Реформирование среднесрочного финансового планирования предусматривает, в первую очередь, придание финансовым планам силы закона.

Федеральный закон о федеральном бюджете включает финансовый план не только на очередной финансовый год, но и на плановый период в два года; г) принцип периодичности бюджет означает, что бюджетный процесс строго определен по времени.

После завершения бюджетного цикла бюджетный процесс начинается заново; д) принцип преемственности бюджетов.

Данный принцип, основанный на среднесрочном бюджетном планировании, означает, что показатели бюджета очередного года находятся в зависимости от показателей бюджета предыдущего года.

Ежегодно происходит смещение очередного года и планового периода на один год посредством корректировки бюджетных показателей предыдущего периода и включения показателей второго года планового периода.

Бюджетный процесс основан, кроме специфических принципов, на общих принципах построения бюджетной системы: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы (ст. 28 БК РФ).

Наконец, вершину иерархии принципов бюджетного процесса составляют общеправовые идеи: конституционности, законности, самостоятельности ветвей власти и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Полномочия участников бюджетного процесса

Участники бюджетного процесса - это органы государственной власти и местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения, осуществляющие деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над исполнением, ведению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В статье 152 БК РФ содержится закрытый перечень участников бюджетного процесса и порядок определения особенностей их полномочий на разных уровнях - федеральном, региональном, местном.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет одиннадцать групп участников бюджетного процесса:

1. Президент Российской Федерации является участником бюджетного процесса федерального уровня. Согласно ст. 170 БК РФ, Глава государства направляет Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования выделены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в отдельную группу: они являются участниками бюджетного процесса соответственно регионального и местного уровней. Например, в городе Москве это - мэр столицы.

3. Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы). Их общие полномочия закреплены в ст. 153 БК РФ.

На федеральном уровне это - Государственная Дума Федерального Собрания РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 164 БКРФ).

4. Исполнительные органы государственной власти (исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований). Их общие полномочия определены в ст. 154 БК РФ. На федеральном уровне к ним относятся Правительство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство.

5. Центральный банк Российской Федерации; его бюджетные полномочия установлены в ст. 155 БК РФ.

В статье 164 БК РФ Банк России назван среди участников бюджетного процесса на федеральном уровне, но он также является участником бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, так как обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

6. Органы государственного (муниципального) финансового контроля; их общие полномочия закреплены в ст. 157 БК РФ.

На федеральном уровне к ним отнесены Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 164 БК РФ).

7. Органы управления государственными внебюджетными фондами. На федеральном уровне участниками бюджетного процесса являются органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, т.е. органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования РФ.

На региональном уровне это - органы управления государственными внебюджетными фондами субъектов РФ, т.е. органы управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования.

8. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств содержатся в ст. 158 БК РФ.

9. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета установлены в ст. 160.1 БК РФ.

10. Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета. Согласно ст. 6 БК РФ, администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета; главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РФ.

11. Получатели бюджетных средств. Согласно ст. 6 БК РФ, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Общие бюджетные полномочия получателей бюджетных средств определены в ст. 162 БК РФ.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами соответственно Президента и Правительства Российской Федерации, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и местных администраций.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов вытекают из общеправового статуса, основанного на принципе разделения власти: законодательные органы власти в Российской Федерации и в ее субъектах, представительные органы власти на местах осуществляют законотворчество, принимая законы (решения) о бюджете на той или иной территории, а также утверждая отчеты в форме законов (решений) об их исполнении.

Кроме того, данные органы ведут финансовый (бюджетный) контроль, как непосредственно, так и опосредованно, через специально создаваемые органы, например, на уровне Российской Федерации - через Счетную палату РФ, а в городе Москве - через Контрольно-счетную палату города Москвы.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований условно можно разделить на три группы: общие полномочия; полномочия главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов, администраторов доходов бюджета, главных администраторов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные полномочия в условиях военного и чрезвычайного положений.

Бюджетные полномочия финансовых органов сводятся к: непосредственному составлению проектов бюджетов; организации исполнения бюджета; установлению порядка составления бюджетной отчетности; иным бюджетным полномочиям.

К финансовым органам Бюджетный кодекс РФ относит (ст. 6) Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, составляющие бюджеты субъектов Российской Федерации и организующие их исполнение (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, составляющие местные бюджеты и организующие их исполнение (финансовые органы муниципальных образований); Бюджетные полномочия Федерального казначейства сводятся к тому, что этот орган осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Общие полномочия исполнительные органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований заключаются в: обеспечении составления проектов бюджетов и внесении их на утверждение в законодательные (представительные) органы власти; разработке и утверждении методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов; обеспечении исполнения бюджетов; составлении бюджетной отчетности, представлении отчета об исполнении бюджета на утверждение в законодательные (представительные) органы власти; обеспечении управления государственным и муниципальным долгом; иных бюджетных полномочиях.

Особо выделяются бюджетные полномочия органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в условиях военного и чрезвычайного положений.

Данные органы наделены бюджетными полномочиями по решению Президента РФ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"* 140), Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"* 141) и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В настоящее время соответствующее постановление Правительства РФ не принято.

На основании ст. 75 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального закона от 10 июня 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России выполняет возложенные на него функции, одна из которых - обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами.

Данная функция, согласно названному Федеральному закону, реализуется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возложена организация исполнения и исполнение бюджетов (п. 6 ст. 4).

Банк России без взимания комиссионного вознаграждения проводит операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ч. 2 ст. 23); при этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ч. 2 ст. 3).

Центральный банк Российской Федерации осуществляет три бюджетных полномочия: а) совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики; в соответствии с п. 7 ст. 192 БК РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Предварительно указанный проект направляется Президенту и Правительству Российской Федерации; б) обслуживает счета бюджетов; в) выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации могут осуществлять следующие операции со средствами бюджетов: а) могут привлекаться на основании агентского соглашения к осуществлению операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов; б) выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или при невозможности выполнения ими этих функций; в) могут обслуживать расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, если субъекты РФ, муниципальные образования открыли счета в этих кредитных организациях.

Таким образом, в бюджетной сфере бюджетным законодательством на коммерческие банки наложена обязанность исполнять три названные функции.

Причем все эти функции коммерческие банки выполняют на стадии исполнения бюджета бюджетного процесса.

Основная публичная функция, к выполнению которой могут привлекаться кредитные организации, - обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Эта функция является основной в силу следующих причин: во-первых, кредитные организации заинтересованы в том, чтобы бюджетные счета открывались у них, так как открывается доступ банков к бюджетным средствам, весьма значительным по своим размерам; во-вторых, в недавнем прошлом именно коммерческие банки обслуживали все бюджетные счета; в-третьих, данная функция по сравнению с остальными публичными функциями наиболее часто востребована коммерческими банками на региональном и местном уровнях.

Показательно с этой точки зрения то, что около половины средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов размещаются на счетах не Банка России, а различных кредитных организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 и ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ) кредитные организации создаются для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности и по заключаемому на конкурсной основе договору могут выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, проводить операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и вести расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для выполнения федеральных и региональных программ.

Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля над использованием бюджетных средств.

Следует подчеркнуть, что к исполнению данной публичной функции кредитные организации могут привлекаться только в двух случаях: а) при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории; б) если Банк России не может выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов.

Значение понятий "соответствующей территории" и "невозможности выполнения учреждениями Центрального банка РФ функций" было разъяснено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. Согласно ст. 83-85 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят его территориальные учреждения; их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров Банка России; по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации.

По смыслу приведенных положений учреждения Банка России могут создаваться не во всех субъектах Российской Федерации (тем более не во всех муниципальных образованиях) - в таких случаях на территории субъекта Российской Федерации действует учреждение Банка России, созданное по признаку объединения территорий субъектов Российской Федерации.

Одновременно в составе территориальных учреждений Банка России действуют на правах структурных подразделений расчетно-кассовые центры, которые могут располагаться на территориях различных муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В отсутствие территориальных учреждений (их структурных подразделений) Банка России, которые были бы определены в установленном законом порядке как обязанные обслуживать счета бюджетов, субъект Российской Федерации, муниципальное образование могут открывать счета бюджетов в кредитных организациях на конкурсной основе.

Из этого следует, что в п. 2 ст. 156 БК РФ под "соответствующей территорией" понимается как территория одного субъекта Российской Федерации или территория муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и территории нескольких субъектов Российской Федерации или и определенного числа муниципальных образований (если в территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований).

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, положение о "невозможности выполнения учреждениями Центрального банка РФ функции по обслуживанию счетов бюджетов" - в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе - должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов.

Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России выполнять функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответствующего договора.

Невозможность выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов заключается и в том, что Банк России не имеет права проводить операции с наличными денежными средствами, он только осуществляет операции с безналичными денежными средствами.

Поэтому участие коммерческих банков в организации исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо.

При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется, в том числе, возможностью судебной защиты прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при возникновении спора о невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку из смысла этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования можно заключить, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не исключает возможности открытия счетов бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.

Следует иметь в виду, что кредитные организации, осуществляя кассовое исполнение бюджетов, не могут быть субъектами ответственности, предусмотренной за нецелевое использование бюджетных средств, так как в законодательстве четко прописано, что санкции применяются к получателям бюджетных средств и к руководителям получателей бюджетных средств, а коммерческие банки получателями бюджетных средств не являются.

Статья 157 БК РФ указывает на бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса.

Бюджетные полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти (местной администрацией) как участников бюджетного процесса, различаются.

Бюджетные полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами, сводятся к: контролю над исполнением бюджетов; подготовке заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов; экспертизе проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетными полномочиями органов государственного, муниципального финансового контроля, созданных органами исполнительной власти (местной администрацией), является предварительный, текущий и последующий контроль над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что, согласно ст. 265 БК РФ, законодательные (представительные) органы также осуществляют финансовый контроль в формах предварительного, текущего и последующего.

К органам государственного финансового контроля на федеральном уровне относятся Счетная палата РФ (орган государственного финансового контроля, созданный Федеральным Собранием РФ) и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (орган государственного финансового контроля, созданный федеральным органом исполнительной власти).

Полномочия органа государственного финансового контроля субъекта РФ, созданного законодательным органом субъекта РФ, определяются законом субъекта РФ (например, Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы").

Полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом, определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Полномочия органов государственного финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов муниципального финансового контроля, являющихся органами или должностными лицами местных администраций, устанавливаются местной администрацией.

Контрольные органы вправе проводить проверки бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов.

Одной из проблем на практике является проведение контрольных мероприятий в отношении расходов, осуществляемых Счетной палатой РФ.

С одной стороны, деятельность Счетной палаты РФ финансируется из федерального бюджета, а с другой - Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

И не понятно, кто и как вправе проверять финансовую деятельность Счетной палаты? Вправе ли делать это Федеральная служба финансово-бюджетного надзора? Не противоречит ли такая ситуация конституционному статусу Счетной палаты РФ? Бюджетный кодекс РФ не отвечает на поставленные проблемные вопросы, а отсылает к Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации".

В соответствии со ст. 30 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой; контроль над использованием Счетной палатой средств федерального бюджета проводится на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и (или) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Постановления Совета Федерации и (или) Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о контроле над использованием Счетной палатой РФ средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание, принимаются по инициативе не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации и (или) депутатов Государственной Думы.

Таким образом, контрольные органы в бюджетной сфере разделены по вертикали на три уровня - федеральный, региональный, муниципальный - в зависимости от бюджета и уровня власти и по горизонтали - на создаваемые представительными и исполнительными органами.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

В бюджетных полномочиях главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств есть сходство и различия.

Круг бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств шире, чем у распорядителей бюджетных средств.

Однако распорядители бюджетных средств в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, выполняют отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в чьем ведении находятся.

Сходные бюджетные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств: а) планирование расходов бюджета; б) распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета; в) внесение предложений о формировании и об изменении (сводной) бюджетной росписи.

Только главные распорядители вправе выступать в суде от имени Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в качестве представителей ответчика по искам к Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию.

В статье 160.1 БК РФ определены основные (так как перечень открытый) бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета; установлен порядок осуществления бюджетных полномочий названными субъектами и порядок определения территориальных органов вышестоящих органов власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов нижестоящего уровня.

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета сильно различаются.

Если бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджетов в основном носят информативный характер (формирует перечень, представляет сведения, бюджетную отчетность и т.п.), то бюджетные полномочия администратора доходов бюджета более разнообразны.

Так, администратор доходов бюджета: занимается начислением, учетом и контролем над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; взыскивает задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов.

В статье 160.2 БК РФ содержится закрытый перечень бюджетных полномочий главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и открытый перечень бюджетных полномочий администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом РФ проводить операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета имеют сходство и различия.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает более широким кругом полномочий, но вправе передать их администратору источников финансирования дефицита бюджета, находящемуся в его ведении.

Общее в бюджетных полномочиях названных субъектов заключается в том, что они планируют поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета, осуществляют финансовый контроль (но каждый в своей сфере), формируют бюджетную отчетность.

Бюджетное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

Государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством РФ уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ применительно к бюджетным учреждениям.

Согласно ст. 6 БК РФ, бюджетные учреждения являются получателями бюджетных средств и, следовательно, обладают всеми бюджетными полномочиями получателей бюджетных средств, установленных в ст. 162 БК РФ.

Основное право бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств - это право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Особенности правого положения бюджетных учреждений как участников бюджетного процесса заключаются в следующем:

1. Бюджетное учреждение проводит операции с бюджетными средствами через лицевые счета.

Лицевые счета - это счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

2. Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

Бюджетная смета - это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

3. В Бюджетном кодексе РФ установлены особенности заключения и оплаты бюджетным учреждением государственных и муниципальных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств.

Особого внимания заслуживает положение, согласно которому в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров.

Причем сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора, но не упущенной выгоды, как это предусмотрено в Гражданском кодексе РФ (ст. 15).

Иными словами, Бюджетный кодекс РФ определяет особенности правового положения бюджетных учреждений не только как участников бюджетного процесса, но и как стороны гражданскоправового договора.

4. Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты и займы.

5. Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам, обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Данные положения распространяются не только на бюджетные учреждения, но и на остальных получателей бюджетных средств - на органы: государственной власти; местного самоуправления; управления государственными внебюджетными фондами.

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Перечень бюджетных полномочий получателей бюджетных средств установлен в ст. 162 БК РФ, этот перечень открытый, главное бюджетное полномочие получателей бюджетных средств - составление и исполнение бюджетной сметы, т.е. документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

К другим бюджетным полномочиям получателей бюджетных средств относится: а) принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств; б) обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; в) внесение главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения об изменении бюджетной росписи; г) ведение бюджетного учета либо передача на основании соглашения этого полномочия иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); д) формирование и представление бюджетной отчетности получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; е) исполнение иных полномочий, установленных Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Перечень участников бюджетного процесса федерального уровня и их полномочия определены в гл. 19 БК РФ.

В целом состав участников бюджетного процесса на федеральном уровне соответствует общему перечню участников бюджетного процесса, установленному в ст. 152 БК РФ.

Статья 164 БК РФ закрепляет закрытый перечень участников бюджетного процесса федерального уровня:

1. Президент Российской Федерации является участником бюджетного процесса федерального уровня.

Во-первых, Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы об утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период и об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, а во-вторых, направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

2. Государственная Дума Федерального Собрания РФ - законодательный орган.

Общие бюджетные полномочия законодательных органов закреплены в ст. 153 БК РФ.

В основном бюджетные полномочия Государственной Думы сводятся к рассмотрению проектов и утверждению федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; Государственная Дума вправе проводить и предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, согласно ст. 265 БК РФ.

3. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является законодательным органом.

Общие бюджетные полномочия законодательных органов закреплены в ст. 153 БК РФ.

В основном бюджетные полномочия Совета Федерации сводятся к рассмотрению проектов и одобрению федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; Совет Федерации, согласно ст. 265 БК РФ, вправе осуществлять предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

4. Правительство РФ - исполнительный орган власти.

Общие бюджетные полномочия исполнительных органов власти установлены в ст. 154 БК РФ.

В основном бюджетные полномочия Правительства РФ сводятся к обеспечению составления проектов федеральных законов о федеральном бюджете и плановый период и об отчете об исполнении федерального бюджета, а также к исполнению федерального бюджета и осуществлению бюджетного контроля в соответствии со ст. 266 БК РФ.

5. Министерство финансов РФ является исполнительным органом власти. Общие бюджетные полномочия исполнительных органов власти закреплены в ст. 154, а конкретные бюджетные полномочия, осуществляемые Министерством финансов РФ, - в ст. 165 БК РФ.

Кроме того, правовой статус Министерства финансов РФ определяется Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.

Исключительным полномочиям министра финансов РФ посвящена ст. 166 БК РФ.

6. Федеральное казначейство является органом исполнительной власти (федеральной службой).

Общие бюджетные полномочия исполнительных органов власти определены в ст. 154, а конкретные бюджетные полномочия, осуществляемые Министерством финансов РФ, - в ст. 166.1 БК РФ.

Контрольные полномочия федерального казначейства содержатся в ст. 267 БК РФ (см. комментарий).

Кроме того, правовой статус Федерального казначейства определяется Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.

7. Центральный банк Российской Федерации; его бюджетные полномочия закреплены в ст. 155 БК РФ.

Основное бюджетное полномочие Банка России - обслуживание счетов федерального бюджета.

Общеправовой статус Центрального банка РФ закреплен в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

8. Счетная палата РФ отнесена ст. 157 БК РФ к органам государственного финансового контроля; в названной статье определяются общие бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля, определяется специфика правового положения Счетной палаты РФ в системе органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Кроме того, правовой статус Счетной палаты РФ закреплен в Конституции РФ и Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

9. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора отнесена ст. 157 БК РФ к органам государственного финансового контроля; в названной статье определяются общие бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля.

Кроме того, правовой статус Федеральной службы финансово-бюджетного надзора закреплен в ст. 166.2, 268 БК РФ и в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

10. Органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации - органы управления Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования РФ.

11. Главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета, а также средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Общие бюджетные полномочия главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств закреплены в ст. 158 БК РФ, а получателей бюджетных средств - в ст. 161, 162 БК РФ.

12. Главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Главные администраторы доходов федерального бюджета, согласно прил. 6 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", - большинство федеральных министерств, агентств и служб.

Например, Федеральная налоговая служба является главным администратором следующих доходов: налога на прибыль организаций, единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, налога на добычу полезных ископаемых и др.

Министерство внутренних дел Российской Федерации является администратором такого дохода, как плата за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации по охране имущества юридических и физических лиц, и иные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности граждан.

13. Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Бюджетные полномочия главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета определены в ст. 160.2 БК РФ.

Согласно прил. 7 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета являются некоторые федеральные министерства, службы и агентства.

Например, Министерство финансов - главный администратор следующих источников финансирования дефицита федерального бюджета: доходов от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации; от получения кредитов от кредитных организаций федеральным бюджетом в валюте Российской Федерации, кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации федеральным бюджетом в валюте Российской Федерации; от получения Российской Федерацией кредитов международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации и др.

А Федеральное казначейство - главный администратор таких источников финансирования дефицита федерального бюджета, как доходы от увеличения остатков денежных средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния и проч.

Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации определены в ст. 165 БК РФ, где содержится открытый перечень бюджетных полномочий данного Министерства.

В этом перечне можно выделить полномочия в различных сферах: в сфере нормотворчества - принимает нормативные акты в бюджетной сфере, осуществляет нормативное обеспечение управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительнораспорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований; относительно федерального бюджета - организует составление и составляет проект федерального бюджета, организует его исполнение, составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; в сфере государственного долга Российской Федерации - ведет Государственную долговую книгу РФ, управляет государственным долгом и государственными финансовыми активами РФ; относительно бюджетной классификации - устанавливает единую методологию бюджетной классификации РФ и бюджетной отчетности, утверждает коды составных частей бюджетной классификации РФ; в сфере бюджетного учета и отчетности - определяет порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство России бюджетную отчетность Российской Федерации, устанавливает план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета, осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм; в сфере межбюджетных отношений - разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, обладает правом приостановления предоставления межбюджетных трансфертов.

Министерство финансов РФ обладает иными полномочиями, указанными в ст. 165 БК РФ, а также полномочиями в соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.

Министр финансов РФ обладает следующими исключительными правами: а) утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, которая составляется Министерством финансов РФ, и вносить в нее изменения; б) утверждать лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета и вносить в них изменения; в) давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета, обеспечивает предоставление которых Министерство финансов РФ.

Кроме названных исключительных полномочий, министр финансов РФ наделен следующими правами: запрещать главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе, на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансовобюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета; назначать в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета; запрещать получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов при наличии основания - представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации; выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса).

Бюджетные полномочия Федерального казначейства определены в ст. 166.1 БК РФ: а) в установленном им порядке открывать и вести лицевые счета для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований); а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывать и вести лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов); б) вести сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; в) доводить до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; г) доводить до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования; д) доводить до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; е) доводить до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования.

Федеральное казначейство в разных сферах имеет следующие бюджетные полномочия: в сфере распределения доходов - распределяет доходы от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; по открытию бюджетных счетов - открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых осуществляется Федеральным казначейством; по применению мер принуждения в бюджетной сфере, в частности по приостановлению операций по счетам, - направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации; приостанавливает операции по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации; в сфере бюджетного учета и отчетности - ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов РФ информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета; составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов РФ; составляет и представляет в Министерство финансов РФ отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов РФ, финансовыми органами субъектов РФ.

Федеральное казначейство осуществляет и иные полномочия, предусмотренные в ст. 166.1 БК РФ, а также полномочия в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, будучи органом государственного финансового контроля и участвуя в бюджетном процессе, вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Более широкий перечень полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в том числе в бюджетной сфере, содержится в Положении о данной службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия: а) ведет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов; за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций; б) выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание названной Службы и реализацию возложенных на данную Службу функций.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: а) проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; б) в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличать записи, документы и данные с записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка); в) контролировать своевременность и полноту устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе, путем добровольного возмещения средств; г) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания об устранении выявленных нарушений.

Статья 167 БК РФ, посвященная ответственности Министерства финансов Российской Федерации, министра финансов, Федерального казначейства, носит абстрактный характер, поскольку не устанавливает конкретной ответственности Министерства финансов РФ, министра финансов и Федерального казначейства и механизмов ее применения к указанным субъектам.

Из анализа конкретного правонарушения следует, что названные субъекты могут быть привлечены к административной (в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях), бюджетной (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ), уголовной (в соответствии с Уголовным кодексом РФ) и дисциплинарной ответственности.

Счетная палата РФ обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и Бюджетным кодексом РФ.

Многие статьи Бюджетного кодекса (более десяти) определяют полномочия Счетной палаты РФ: а) согласно подп. 4 п. 4 ст. 130, в субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, проводится ежегодная внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; б) в соответствии с п. 5 ст. 145.5 в Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в течение трех дней направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение; в соответствии с п. 12 этой же статьи Счетная палата РФ проводит экспертизу проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; в) в статье 149 предусмотрено, что ежегодно, не позднее 15 июня, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год представляются Правительством РФ в Счетную палату РФ для их внешней проверки; Счетная палата Российской Федерации проводит проверку отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год, готовит заключения на них и не позднее 15 сентября текущего года представляет заключения на соответствующие отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ; г) согласно п. 4 ст. 157, проверка расходов Счетной палаты РФ за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; д) в соответствии со ст. 166 министр финансов имеет право запретить главным распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, в том числе, на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства РФ главным распорядителем средств федерального бюджета; министр финансов РФ имеет право запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов.

Основаниями для применения указанного запрета является представление Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства РФ; е) в статье 195 сказано, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение; ж) согласно ст. 201, при рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета- соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта; з) в соответствии с п. 2 ст. 213 первое чтение проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период должно состояться не позднее пяти дней со дня внесения указанного законопроекта в Государственную Думу.

При рассмотрении данного законопроекта в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ и доклад Счетной палаты РФ о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет; и) согласно ст. 264.4 и 264.9, внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета проводит Счетная палата РФ; главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату РФ для внешней проверки.

Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета до 1 июня текущего финансового года.

Правительство РФ направляет не позднее 15 июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

На основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство РФ; к) как сказано в ст. 264.7, отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ; л) в соответствии со ст. 264.11 при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Задачи Счетной палаты: а) организация и проведение контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; в) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование бюджетного процесса в целом; е) контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации задач, изложенных в ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

В Российской Федерации все органы государственной власти, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица по запросам Счетной палаты РФ обязаны предоставлять информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер к устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения.

О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты.

Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов - прерогатива высших органов исполнительной власти.

Исключительными полномочиями на составление проекта федерального бюджета наделено Правительство Российской Федерации (ст. 114 Конституции РФ, ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ст. 171 БК РФ).

Ответственность за составление проектов бюджетов субъектов РФ возложена на высшие органы исполнительной власти данных субъектов, а за составление муниципальных бюджетов - на местные администрации муниципальных образований.

Исключительность полномочий указанных органов власти означает, в том числе, возложение на них ответственности за содержание проекта бюджета.

Так, Государственная Дума при рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете, представленного на рассмотрение Правительством РФ, вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ).

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Важнейшей особенностью бюджетного планирования является составление среднесрочных проектов бюджетов, рассчитанных на три года (на очередной финансовый год и два плановых).

Установление трехлетнего бюджетного плана стало результатом реформы бюджетного процесса, которая была проведена в 2004 - 2007 г. Одна из основных задач введения среднесрочного бюджетного планирования - обеспечение стабильности бюджетной системы, ее предсказуемости.

Обязательный трехлетний бюджет составляется только на федеральном уровне.

Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно определять срок, на который составляется их бюджет - один или три года.

Выбор срока бюджетного планирования должен быть отражен в законе субъекта РФ или в акте представительного органа муниципального образования (п. 4 ст. 169 БК РФ).

Процесс составления проектов бюджетов довольно сложный и продолжительный.

Он основан на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Важнейшим документом, который должен быть учтен при составлении проектов бюджетов всех уровней, является Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Бюджетное послание должно быть направлено не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Содержание Бюджетного послания Президента РФ включает в себя основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период.

В Бюджетном послании подводятся итоги завершившегося финансового года, определяются приоритетные задачи бюджетной политики, которые должны быть решены в очередном финансовом году и плановом двухлетнем периоде.

Хотя Бюджетное послание адресовано Федеральному Собранию, т.е. определяет основные направления федеральной бюджетной политики, оно имеет большое значение и при составлении проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Так, в Бюджетных посланиях освещаются проблемы и определяются приоритеты развития межбюджетных отношений.

Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования (ст. 1 Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации").

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Обязательное требование, предъявляемое к прогнозам, - их разработка в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов, в том числе динамика курса доллара к рублю, стоимость нефти на мировых рынках.

Прогнозы социально-экономического развития территорий позволяют рассчитать и определить достаточность финансовых ресурсов для выполнения расходных обязательств государства и муниципальных образований.

Они разрабатываются на срок не менее трех лет и одобряются высшими органами исполнительной власти (местными администрациями) одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год разрабатывается посредством уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

Иными словами, ежегодно происходит смещение трехгодичного прогноза на один год вперед.

Если на стадии составления или рассмотрения проекта бюджета вносятся изменения в прогноз социально-экономического развития, то они приводят к необходимости скорректировать основные показатели проекта бюджета.

Статья 172 БК РФ среди важнейших параметров, которые должны быть учтены при составлении проектов бюджетов, называет основные направления бюджетной и налоговой политики.

Дальнейшего развития данная норма в Бюджетном кодексе РФ не получила.

Между тем в подзаконных актах, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, к полномочиям Правительства РФ отнесено одобрение основных направлений налоговой, таможенно-тарифной и бюджетной политики.

Непосредственная разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.

Порядок составления проектов бюджетов самостоятельно определяется органами, ответственными за его разработку.

Правительство РФ наделено полномочиями на установление порядка составления федерального бюджета.

Составление проектов бюджетов - длительный процесс, в который вовлечено большое число участников.

От правильной организации работы по разработке проектов бюджетов зависит своевременность, полнота, достоверность и обоснованность указанных проектов. Основные направления бюджетной и налоговой политики, прогнозы социальноэкономического развития территорий, концепции целевых программ разрабатываются и одобряются в текущем году (это год, предшествующий очередному финансовому году).

Так, на федеральном уровне основные направления налоговой и таможенно-тарифной политики должны быть одобрены до 15 февраля текущего года.

До 1 апреля текущего года должны быть одобрены направляемые субъектами бюджетного планирования проекты осуществления бюджетных инвестиций средств федерального бюджета в объекты капитального строительства, которые не были включены в долгосрочные целевые программы.

Речь идет о финансировании из федерального бюджета капитального строительства (возведение новых и реконструкция действующих объектов).

До 15 апреля текущего года Правительство РФ должно одобрить: а) сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; б) предложения о сокращении (об изменении структуры) действующих расходных обязательств Российской Федерации начиная с очередного финансового года или планового периода; в) основные направления бюджетной политики, характеризующие условия и основные задачи формирования федерального бюджета, прогнозируемые изменения объема и структуры доходов и расходов федерального бюджета, сбалансированность федерального бюджета, формирование и использование нефтегазовых доходов федерального бюджета, общий (предельный) объем и укрупненное распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации; г) предложения о подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы.

Субъекты бюджетного планирования направляют до 1 мая текущего финансового года в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации предложения об изменении объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и предложения об объеме и (или) о структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ, внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы и проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета, а также в Министерство регионального развития Российской Федерации - указанные предложения, касающиеся комплексного территориального развития и предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.

Бюджетная комиссия рассматривает и согласовывает до 1 июня текущего финансового года представляемые не позднее 15 мая текущего финансового года Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложения об изменении объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода и об объеме и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проектами долгосрочных (федеральных) целевых программ и внесением изменений в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации до 15 июня текущего финансового года: а) утверждает основные характеристики федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; б) одобряет распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации; в) утверждает долгосрочные (федеральные) целевые программы, предлагаемые для реализации начиная с очередного финансового года (планового периода), а также изменения, вносимые в утвержденные долгосрочные (федеральные) целевые программы; г) принимает акты (вносит изменения в акты) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы; д) принимает иные решения, необходимые для подготовки проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Субъекты бюджетного планирования - федеральные органы исполнительной власти, до 15 июля текущего финансового года представляют в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли и Министерство регионального развития Российской Федерации проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период, которые должны быть уточнены до 1 ноября текущего года с учетом рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации не позднее 20 августа текущего финансового года рассматривает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также документы, материалы и проекты федеральных законов, подлежащие внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектами указанных федеральных законов, и не позднее 26 августа текущего финансового года вносит их в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов

Порядок рассмотрения проектов бюджетов регламентируется нормами конституционного (муниципального) и бюджетного законодательства соответствующего уровня.

Порядок рассмотрения проекта федерального бюджета урегулирован нормами Конституции Российской Федерации и Бюджетного кодекса РФ.

Рассмотрение проектов региональных бюджетов осуществляется в соответствии с положениями конституций (уставов) и законов субъектов РФ.

Проекты местных бюджетов рассматриваются в порядке, определяемом уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В наиболее общем виде процесс рассмотрения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете состоит из следующих последовательно сменяющих друг друга стадий: а) внесение проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган; б) рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете, включая проведение в случае необходимости доработки проекта закона (решения) или осуществление взаимосогласительных процедур; в) утверждение закона (решения) о бюджете; г) вступление закона (решения) о бюджете в силу.

На первой стадии орган государственной власти (местная администрация муниципального образования) вносит проект закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.

К проекту бюджета должны быть приложены документы, обосновывающие основные показатели, отраженные в проекте бюджета: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социальноэкономического развития территории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода); проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (применительно к проектам федерального бюджета и проектов местных бюджетов); предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет; иные документы и материалы.

Проект закона (решения) о бюджете должен включать в себя ряд обязательных характеристик (приложений) и показателей, приведенных в ст. 184.1 БК РФ: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период: на первый год планового периода - в объеме не менее 2,5% от общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода - в объеме не менее 5% от общего объема расходов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям.

В проект закона (решения) о бюджете могут быть включены и другие параметры, определенные законодательством - Бюджетным кодексом РФ, законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Проект закона (решения) о бюджете вносится в законодательный (представительный) орган органом государственной власти (местного самоуправления), ответственным за его составление.

Сроки представления проекта закона (решения) о бюджете определяются законодательными актами (актами представительных органов муниципальных образований).

Проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть представлен в Государственную Думу не позднее 26 августа года, предшествующего очередному финансовому году.

Проекты законов субъектов Российской Федерации о бюджете должны быть внесены не позднее 15 октября, а проекты местных бюджетов - не позднее 15 ноября года, предшествующего очередному финансовому году.

После получения проекта бюджета со всеми необходимыми документами законодательный (представительный) орган рассматривает его.

На подготовительном этапе комиссии, комитеты, фракции законодательного (представительного) органа детально изучают проект закона (решения) о бюджете, проводят его экспертизу, после чего рекомендуется утвердить или отклонить законопроект.

После проведения экспертизы законодательный (представительный) орган рассматривает проект закона (решения) о бюджете.

В случае отклонения проекта бюджета он отправляется на доработку или в специально создаваемую согласительную комиссию.

После доработки или согласования показателей проекта закона (решения) о бюджете он повторно рассматривается, после чего утверждается либо вновь направляется на доработку (в согласительную комиссию).

Утверждение проекта трехлетнего бюджета осуществляется путем корректировки (изменения) показателей планового периода ранее утвержденного бюджета и включения показателей второго года планового периода.

При этом порядок изменения бюджетных показателей определяется на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно.

Бюджетный кодекс РФ определяет единые сроки, в которые должны вступать в силу законы (решения) о бюджете, - 1 января очередного финансового года.

Кроме того, в законах (решениях) о бюджетах всех уровней должны быть определены единые характеристики (приложения) и параметры бюджетов.

Бюджетное законодательство определяет порядок финансирования государственных (муниципальных) расходов в случае, если на 1 января очередного финансового года закон (решение) о бюджете не вступил в силу.

В этом случае вводится временное управление бюджетом, которое заключается в исполнении бюджета на основании параметров за предыдущий финансовый год.

Временное управление бюджетом организуется финансовыми органами и осуществляется до вступления в силу закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Основы рассмотрения проекта федерального бюджета заложены в Конституции РФ, в соответствии с п. 3 ст. 104 которой законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о федеральном бюджете должны быть рассмотрены в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ).

Бюджетный кодекс РФ довольно подробно регламентирует все этапы рассмотрения проекта федерального бюджета.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период должен быть внесен Правительством Российской Федерации с приложением всех необходимых документов не позднее 26 августа текущего года.

Перечень документов и материалов, прилагаемых к проекту федерального закона о федеральном бюджете, определен в ст. 192 БК РФ и включает: основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период; предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социальноэкономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год; прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; пояснительная записка к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; перечень публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчеты по ним на очередной финансовый год и плановый период; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде; основные показатели государственного оборонного заказа; отчеты о реализации долгосрочных целевых программ; федеральная адресная инвестиционная программа; верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам; верхний предел и проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; проект программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; проекты программ государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; проект программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и проект программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; предложения о минимальном размере оплаты труда, размере стипендий, а также о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде; расчеты прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода. Одновременно с внесением законопроекта о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году; о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Совет Государственной Думы (в случае парламентских каникул - Председатель Государственной Думы) не позднее одного дня после получения проекта федерального закона о федеральном бюджете направляет его в профильный комитет (комитет по бюджету) для дачи заключения о полноте представленных с законопроектом документов, материалов и проектов федеральных законов.

Комитет по бюджету изучает законопроект и представленные вместе с ним документы и готовит мотивированное заключение по нему.

В случае неполноты представленных документов и материалов Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы) принимается решение о возвращении законопроекта в Правительство Российской Федерации на доработку.

Доработанный законопроект рассматривается Советом Государственной Думы (Председателем Государственной Думы) в десятидневный срок.

Если перечень представленных документов соответствует требованию ст. 192 БК РФ, то на основании заключения комитета по бюджету Совет Государственной Думы (во время парламентских каникул - Председатель Государственной Думы) принимает решение о принятии проекта к рассмотрению.

В течение трех дней после принятия законопроекта о федеральном бюджете к рассмотрению Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул - Председатель Государственной Думы) направляют его со всеми материалами субъектам законодательной инициативы (в том числе Совету Федерации, Президенту Российской Федерации, органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации), комитетам Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также для дачи заключения - в Счетную палату Российской Федерации.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направляется комитету по бюджету, а также определяемым Советом Государственной Думы комитетам-соисполнителям, которые рассматривают отдельные разделы и подразделы проекта федерального бюджета.

Законопроект о федеральном бюджете рассматривается в трех чтениях.

В первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть рассмотрен не позднее 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

При подготовке законопроекта к первому чтению не позднее 15 дней со дня его внесения в Государственную Думу комитеты Государственной Думы направляют в комитет по бюджету свои заключения по нему и предложения об утверждении или отклонении законопроекта, а также замечания и предложения по предмету первого чтения.

На основании полученных заключений комитетов Государственной Думы, а также заключений субъектов законодательной инициативы комитет по бюджету подготавливает свое заключение по законопроекту и проект постановления Государственной Думы о принятии или об отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Предметом рассмотрения в первом чтении с учетом ст. 199 БК РФ являются его основные характеристики: прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета; приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, если они не утверждены Бюджетным кодексом РФ; общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% от общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% от общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода; объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде; верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде; дефицит (профицит) федерального бюджета.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении заслушивается доклад Правительства Российской Федерации, заключение бюджетного комитета и комитета-соисполнителя, который рассматривал прогноз социальноэкономического развития, а также заключение Председателя Счетной палаты Российской Федерации.

По результатам указанных заключений Государственная Дума принимает одно из двух возможных вариантов решений: а) о принятии законопроекта; б) об отклонении законопроекта.

В случае отклонения законопроекта Государственная Дума вправе: передать его в согласительную комиссию; возвратить в Правительство Российской Федерации на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

В случае передачи проекта федерального закона о федеральном бюджете в согласительную комиссию она в течение 10 дней должна разработать согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета.

В состав согласительной комиссии на паритетных началах входят представители Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации (стороны комиссии).

По итогам работы согласительной комиссии принимается решение о согласовании основных характеристик федерального бюджета раздельным голосованием каждой из сторон, входящих в состав согласительной комиссии.

Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало простое большинство ее представителей, присутствующих на заседании.

Решение только тогда считается согласованным, если за него проголосовали все три стороны.

И согласованные, и оставшиеся несогласованными характеристики федерального бюджета представляются на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

Государственная Дума по результатам повторного рассмотрения указанных характеристик обязана принять решение либо об утверждении проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении, либо о его отклонении и постановке вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

В случае принятия Государственной Думой решения о возвращении законопроекта о федеральном бюджете в Правительство Российской Федерации на доработку Правительство РФ обязано доработать его в течение 20 дней.

Исполнение бюджетов

Исполнение бюджетов заключается в воплощении, реализации на практике закона (решения) о бюджете.

Статья 215.1 БК РФ устанавливает два важнейших принципа исполнения бюджетов - единство кассы и подведомственность расходов.

Они входят в состав принципов бюджетной системы Российской Федерации, но, в отличие от других принципов, определяют преимущественно построение порядка исполнения бюджетов.

Единство кассы (ст. 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Исключение составляют случаи, когда, в силу специфики проводимых операций со средствами бюджетной системы, невозможно использовать единый счет бюджета.

Согласно ст. 38.1 БК РФ, такими исключениями являются операции по исполнению бюджетов за пределами территории Российской Федерации, ее субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также валютные операции.

В соответствии с требованиями валютного законодательства (ст. 14 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле") валютные операции резидентов должны проводиться через банковские счета в иностранной валюте, открытые в банках, которые имеют лицензии на их осуществление.

Единый счет бюджета открывается Федеральному казначейству в учреждении Центрального Банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету, входящему в бюджетную систему.

Он предназначен исключительно для операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Все средства, поступающие в тот или иной бюджет, должны зачисляться на этот единый счет и расходоваться также с единого счета.

Содержание принципа подведомственности расходов раскрыто в ст. 38.1 БК РФ.

Он означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем ведении они находятся.

С одной стороны, главным распорядителям и распорядителям расходов запрещено распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств неподведомственным им распорядителям и получателям.

С другой стороны, один получатель или распорядитель расходов может быть подведомственным только одному главному распорядителю расходов.

Таким образом, обеспечивается единство источников финансирования деятельности каждого получателя или распорядителя бюджетных средств, прозрачность и четкость системы исполнения законов (решений) о бюджете и исключается дублирование полномочий при распределении бюджетных средств.

В процесс исполнения бюджетов вовлечено значительное количество субъектов: высшие органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, Центральный банк РФ, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, а также юридические и физические лица.

Бюджетное законодательство определяет, что обеспечивает исполнение бюджетов Правительство Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации.

Организация процесса исполнения бюджетов возлагается на финансовые органы соответствующего уровня (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований), на органы управления государственными внебюджетными фондами.

При этом Федеральное казначейство по соглашению с субъектами Российской Федерации может выполнять отдельные функции финансовых органов в части организации исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 166.1 БК РФ).

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляет Федеральное казначейство, которое открывает для этого в учреждениях Центрального банка Российской Федерации счета, через которые проводятся все кассовые операции со средствами бюджетной системы.

Возложение функций по кассовому обслуживанию бюджетной системы на Федеральное казначейство не только необходимо для обеспечения единых подходов в процессе исполнения бюджетов, но и обусловлено требованиями беспрерывности, надежности и своевременности кассового обслуживания бюджетной системы.

Федеральное казначейство обладает всеми необходимыми ресурсами для выполнения этих требований (материально-техническая база, подготовленные сотрудники и т.д.).

В то же время, если передать функции по кассовому обслуживанию на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то из-за недостаточности ресурсов могут возникнуть затруднения при организации кассовых операций.

Поэтому Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность передачи полномочий по кассовому обслуживанию бюджета субъекта Российской Федерации и находящихся на его территории муниципальных образований на региональный уровень только при условии, что у субъекта Российской Федерации достаточно денежных средств и другого имущества для их выполнения.

Основу исполнения бюджетов составляют: а) сводная бюджетная роспись; б) кассовый план.

Сводная бюджетная роспись представляет собой документ, расписывающий бюджетные расходы и источники финансирования дефицита бюджета на финансовый год и плановый период в разрезе главных распорядителей расходов по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов.

В сводной бюджетной росписи расходы могут быть также детализированы по кодам операций сектора государственного управления (например, расходы на оплату труда).

Порядок составления и ведения сводных бюджетных росписей определяется финансовыми органами соответствующего уровня, а также органами управления государственных внебюджетных фондов.

Так, на федеральном уровне сводную роспись утверждает Министерство финансов Российской Федерации.

Показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете (п. 3 ст. 217 БК РФ).

Иными словами, показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены только в случае, если закон (решение) о бюджете был изменен.

Вместе с тем бюджетное законодательство предоставляет финансовым органам возможность изменять показатели сводной бюджетной росписи без внесения поправок в закон о бюджете.

Например, если недостаточно бюджетных средств для выполнения обязательств перед физическими лицами (публичные нормативные обязательства), то финансовый орган вправе превысить эти обязательства на 5%.

Финансовые органы при определенных условиях также могут оперативно (без внесения изменений в закон или решение о бюджете) перераспределять ассигнования между главными распорядителями бюджетных средств и цели их использования.

Такое право предоставлено финансовым органам в случае возникновения различных непредвиденных обстоятельств в процессе исполнения бюджета (например, при изменении состава или полномочий главных распорядителей бюджетных средств, обращении взыскания на средства бюджетной системы по решениям судов) при условии неизменности общего размера бюджетных ассигнований.

Перераспределять бюджетные ассигнования одному и тому же главному распорядителю бюджетных средств между текущим финансовым годом и плановым периодом также можно по решению финансового органа посредством внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

Изменение сводной бюджетной росписи без внесения поправок в закон (решение) о бюджете возможно также при: увеличении бюджетных ассигнований по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета за счет экономии по использованию в текущем финансовом году бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг - в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств в текущем финансовом году на оказание государственных (муниципальных) услуг при условии, что увеличение бюджетных ассигнований по соответствующему виду расходов не превышает 10%; получении субсидий и субвенций сверх объемов, утвержденных законом (решением) о бюджете; проведении реструктуризации государственного (муниципального) долга; размещении бюджетных средств на банковских депозитах; перераспределении бюджетных ассигнований между видами источников финансирования дефицита бюджета при образовании экономии в ходе исполнения бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета, предусмотренных на соответствующий финансовый год.

Таким образом, увеличение, изменение структуры или перераспределение расходов в сводной бюджетной росписи, как правило, допускается при получении некоторых видов дополнительных доходов или при достижении экономии на отдельных расходах.

Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Порядок и сроки внесения изменений в сводную бюджетную роспись должны определяться финансовыми органами в нормативных правовых актах, которые устанавливают порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи.

Кассовый план - второй важнейший документ, на основании которого исполняются бюджеты всех уровней, в котором отражаются прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат из соответствующего бюджета.

Кассовый план позволяет прогнозировать непрерывность кассовых выплат из бюджета.

Из его показателей можно определить, насколько прогнозируемые расходы в конкретном периоде (месяце, квартале) обеспечены доходами и источниками финансирования дефицита бюджета.

Установление порядка составления и ведения кассового плана, состава и сроков предоставления информации, которая необходима для составления кассового плана, относится к компетенции финансовых органов.

Кассовые планы составляют финансовые органы или уполномоченный исполнительный орган (орган местного самоуправления).

Исполнение бюджета включает в себя исполнение бюджета по доходам, расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.

Исполнение бюджета по доходам включает в себя: а) зачисление денежных средств на единый счет бюджета, полученных при распределении поступлений от налогов, сборов, иных поступлений в соответствии с утвержденными нормативами, а также зачисление иных поступлений.

Доходы, согласно ст. 40 БК РФ (налоговые и неналоговые), подлежат зачислению на счета Федерального казначейства, которое распределяет их по уровням бюджетной системы в соответствии с утвержденными нормативами; б) зачет и возврат излишне уплаченных сумм, а также возврат процентов, которые начислены на излишне взысканные суммы или несвоевременно возвращенные из бюджетной системы; в) уточнение администраторами доходов платежей в бюджеты бюджетной системы.

Организации и физические лица, которые вносят платежи в бюджет, либо администраторы доходов могут допускать ошибки при перечислении этих платежей, например неправильно оформляя платежные документы.

В этом случае денежные средства ошибочно зачисляются в бюджетную систему.

После выявления ошибки администраторы доходов (например, Федеральная налоговая служба после проведения сверки расчетов с налогоплательщиками) уточняют назначение платежа; г) перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для зачета (возврата) указанных сумм, с единого бюджетного счета на счет Федерального казначейства.

При выявлении излишней уплаты или взыскания налога и получения Федеральным казначейством подтверждающих документов (например, от Федеральной налоговой службы или Федеральной таможенной службы) Федеральное казначейство перечисляет излишне уплаченные (взысканные) средства на счета Федерального казначейства, которые используются для учета поступлений и их распределения между бюджетами.

Исполнение бюджета по расходам включает четыре последовательные процедуры: а) принятие бюджетных обязательств; б) подтверждение денежных обязательств; в) санкционирование оплаты денежных обязательств; г) подтверждение исполнения бюджетных обязательств.

До начала исполнения бюджета составляется сводная бюджетная роспись, показатели которой доводятся до главных администраторов бюджетных средств и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В свою очередь, главные распорядители составляют бюджетные росписи, показатели которых доводятся до распорядителей и получателей.

Главные распорядители (распорядители) доводят до распорядителей и получателей бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств.

Порядок доведения этих бюджетных данных определяется финансовыми органами.

После доведения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств получатель средств бюджета вправе принять бюджетные обязательства.

Принятие бюджетных обязательств осуществляется посредством заключения договоров с юридическими и физическими лицами (включая контракты на приобретение товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд), а также в соответствии с законом, другим нормативным правовым актом или соглашением.

Принятие бюджетных обязательств допускается в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые были доведены до получателя.

Иными словами, получатели бюджетных средств вправе заключать договоры, начислять заработную плату, принимать другие обязательства, которые влекут за собой предоставление бюджетных средств, и требовать их оплаты, но лишь в пределах тех сумм, которые до них доведены в качестве лимитов бюджетных обязательств.

Получатель подтверждает обязанность оплатить денежные обязательства платежными и другими документами, которые необходимы для санкционирования (разрешения) оплаты.

В качестве платежного документа, как правило, выступают заявки, составленные по форме, утверждаемой финансовым органом, а подтверждающие документы - это государственные и муниципальные контракты на приобретение товаров (работ, услуг), а также другие документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства (документы- основания).

Следующим этапом исполнения бюджета по расходам является санкционирование оплаты денежных обязательств.

Санкционирование представляет собой проставление на платежном документе разрешительной надписи (акцепта).

Обязательное условие санкционирования оплаты - проверка платежных документов и документов-оснований.

При этом проверяется не только правильность заполнения всех реквизитов платежного документа, но и законность операции, в том числе, например, целевой характер операции, не превышен ли предельно допустимый размер авансового платежа.

Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств определяется финансовыми органами.

Санкционирование осуществляется только в пределах лимитов бюджетных обязательств, которые были доведены до получателя бюджетных средств.

Однако в отношении обязательств государства по социальным выплатам ("публичные нормативные обязательства") санкционирование и оплата производятся в пределах бюджетных ассигнований.

После санкционирования оплаты проводится списание средств с единого счета бюджета по назначению, указанному в поручении на списание средств.

Завершающим этапом исполнения бюджета по расходам является подтверждение исполнения денежного обязательства на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение не денежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств. Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами и администраторами источников финансирования дефицита бюджета на основании сводной бюджетной росписи.

Санкционирование оплаты денежных обязательств, которые подлежат исполнению за счет бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета, проводится в порядке, установленном финансовым органом.

Исполнение федерального закона о федеральном бюджете обеспечивает Правительство Российской Федерации.

Организация исполнения федерального бюджета возложена на Министерство финансов Российской Федерации (ст. 165 БК РФ).

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, порядок составления и ведения которой определен приказом Минфина России от 21 ноября 2007 г. N 114.

В состав сводной росписи федерального бюджета входит роспись: а) расходов федерального бюджета в разрезе ведомственной структуры расходов; б) источников внутреннего финансирования федерального бюджета; в) источников внешнего финансирования федерального бюджета.

Роспись составляет Министерство финансов Российской Федерации и утверждает министр финансов не позднее 10 рабочих дней до начала очередного финансового года.

Одновременно со сводной бюджетной росписью федерального бюджета утверждаются лимиты бюджетных обязательств, размеры которых должны соответствовать бюджетным ассигнованиям, отраженным в сводной бюджетной росписи.

В течение двух дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств (только тех обязательств, которые оно утверждает в особом порядке) Министерство финансов Российской Федерации доводит их показатели до главных распорядителей средств федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В этот же срок утвержденная сводная бюджетная роспись, и лимиты бюджетных обязательств направляются в Федеральное казначейство.

Федеральное казначейство в течение трех дней после получения комплекта документов от Министерства финансов Российской Федерации направляет главным распорядителям расходов федерального бюджета и главным администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств.

На основе сводной бюджетной росписи каждый главный распорядитель средств федерального бюджета (главный администратор) составляет бюджетную роспись.

В ее состав включается роспись расходов главного распорядителя бюджетных средств в разрезе каждого подведомственного распорядителя и получателя, разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов и операций сектора государственного управления.

Кроме того, в состав бюджетной росписи включается роспись внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета и роспись внешних источников финансирования федерального бюджета.

На основе бюджетных росписей главные распорядители (главные администраторы) доводят до каждого из подведомственных им распорядителей (получателей) или администраторов источников финансирования дефицита бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств.

При этом лимиты бюджетных обязательств для распорядителей (получателей) не должны выходить за пределы лимитов бюджетных обязательств, которые утверждены для главного распорядителя.

Бюджетные ассигнования для администраторов источников утверждаются в соответствии с установленными для главного администратора источников бюджетными ассигнованиями, в чьем ведении они находятся.

Второй документ, на котором основано исполнение федерального бюджета, - кассовый план.

Порядок его составления и ведения установлен приказом Минфина России от 27 ноября 2007 г. N 120н.

Кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий год составляется и ведется Федеральным казначейством и включает две части - кассовый план на текущий: финансовый год с помесячной детализацией; календарный месяц текущего финансового года с детализацией по рабочим дням.

Основой составления кассового плана являются показатели по доходам и расходам федерального бюджета, по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и другие показателей.

Прогнозирование доходов федерального бюджета, включаемых в кассовый план, осуществляется по данным прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год и сведений о помесячном распределении поступлений доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой, Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Министерством финансов Российской Федерации.

Кассовый план в части расходов составляется на основании показателей, которые содержатся в сводной бюджетной росписи, лимитах бюджетных обязательств, утверждаемых Минфином России, а также в прогнозах отдельных кассовых выплат с помесячной детализацией и детализацией по рабочим дням.

Показатели для кассового плана по источникам финансирования дефицита федерального бюджета формируются на основании: а) сводной бюджетной росписи федерального бюджета по источникам финансирования дефицита федерального бюджета; б) прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год с помесячной детализацией; в) прогноза кассовых поступлений и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на очередной месяц с детализацией по рабочим дням.

Исполнение федерального бюджета по доходам предполагает зачисление на единый счет федерального бюджета перечислений от обязательных платежей по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также зачисление других платежей.

При этом предварительно доходы зачисляются на счет Федерального казначейства, после чего распределяются последним между бюджетной системой.

Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской федерации утвержден приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. N 116н.

На федеральном уровне с участием главных администраторов доходов и администраторов доходов федерального бюджета осуществляется зачет и возврат излишне уплаченных или излишне взысканных платежей, закрепленных за федеральным бюджетом, и перечисление процентов, начисленных на излишне взысканные или несвоевременно возвращенные средства.

Администраторы доходов федерального бюджета (в том числе территориальные подразделения Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы) уточняют платежи в бюджетную систему, в том числе затрагивающие федеральный бюджет.

Перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременный осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов бюджетов на счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, производится в общем в порядке, установленном приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. N 116н.

Исполнение федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета осуществляется с соблюдением общих правил, установленных ст. 219 и 219.2 БК РФ.

Бюджетные обязательства получатели средств федерального бюджета принимают на себя в общем порядке путем заключения государственных контрактов на приобретение товаров (работ, услуг) для нужд Российской Федерации, других договоров, а также на основании нормативных правовых актов или соглашений.

Подтверждение получателями средств федерального бюджета, администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета обязательств по расходам за счет средств федерального бюджета осуществляется с учетом приказа Минфина России от 1 сентября 2008 г. N 87н.

В соответствии с Положением о санкционировании оплаты денежных обязательств получатели средств федерального бюджета и администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета предоставляют в органы федерального казначейства заявку на кассовый расход или заявку на получение наличных денег.

Заявка подписывается руководителем и главным бухгалтером (иными уполномоченными руководителем лицами) получателя средств федерального бюджета (администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета).

Для подтверждения возникновения денежного обязательства получатель средств федерального бюджета представляет в Федеральное казначейство или орган Федерального казначейства вместе с заявкой государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг или договор аренды и (или) документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства.

После получения заявки и документов-оснований орган Федерального казначейства проводит их проверку и их санкционирование.

Заявка проверяется на правильность и полноту заполнения ее реквизитов.

Подтверждающие документы требуются для проведения проверки действительности возникновения денежных обязательств, их размера и на предмет соответствия сведениям, указанным в заявке, реквизитам подтверждающих документов.

При санкционировании оплаты денежных обязательств по расходам (за исключением расходов по публичным нормативным обязательствам) заявка проверяется по следующим направлениям: а) коды классификации расходов федерального бюджета, указанные в заявке, должны соответствовать кодам бюджетной классификации Российской Федерации, действующим в текущем финансовом году на момент представления заявки; б) соответствие указанных в заявке кодов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, текстовому назначению платежа, исходя из назначения платежа, в соответствии с установленным порядком применения бюджетной классификации Российской Федерации; в) указанный в заявке авансовый платеж не должен превышать предельного размера авансового платежа, установленного федеральным законом (постановлением Правительства Российской Федерации), в случае представления заявки для оплаты денежных обязательств по государственным контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг - должен соответствовать размеру и срокам выплаты арендной платы за период пользования имуществом условиям договора аренды; г) соответствие содержания операции, коду классификации операций сектора государственного управления и содержанию текста назначения платежа, указанным в заявке; д) не должны быть превышены указанные в заявке суммы остатков лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования, учтенных на лицевом счете получателя бюджетных средств; е) не должны быть превышены указанные в заявке суммы остатка источника дополнительного бюджетного финансирования, если проводится проверка заявки за счет источника дополнительного бюджетного финансирования.

Положением о санкционировании оплаты денежных обязательств определены особенности проверки заявок на оплату отдельных видов расходов (расходы на социальные выплаты населению, расходы в рамках исполнения государственных контрактов) и по выплатам по источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

Если заявка не соответствует установленным требованиям, то она возвращается получателю (администратору источников финансирования дефицита бюджета).

При положительном результате проверки в заявке, представленной на бумажном носителе, уполномоченный руководителем Федерального казначейства (органа Федерального казначейства) работник делает отметку, подтверждающую санкционирование оплаты денежных обязательств получателя средств федерального бюджета (администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета), проставляет дату, ставит подпись и расшифровывает ее, указывая свою фамилию и инициалы, и заявка принимается к исполнению.

Исполнение федерального бюджета по расходам завершается подтверждением исполнения денежных обязательств.

Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется в общем порядке, который определен Бюджетным кодексом РФ, с учетом особенностей, связанных с организацией деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ наделяет региональные и местные органы власти полномочиями в процессе исполнения бюджетов.

Это позволяет, обеспечивая единство бюджетной системы Российской Федерации, учитывать региональные и местные особенности при организации процесса исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Обеспечение исполнения бюджетов субфедерального уровня находится в ведении высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций.

Так, в соответствии со ст. 51 Закона Республики Карелия от 21 июля 2001 г. N 527-3РК "О бюджетном процессе в Республике Карелия" исполнение бюджета Республики Карелия и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования обеспечивается Правительством Республики Карелия.

Организация исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов осуществляется финансовыми органами соответствующего уровня.

Кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов проводят территориальные органы Федерального казначейства.

Между тем в ряде субъектов Российской Федерации кассовое обслуживание бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации.

Основу исполнения региональных и местных бюджетов составляют сводные бюджетные росписи и кассовые планы.

Они составляются и ведутся в порядке, утверждаемом финансовыми органами соответствующего уровня.

Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по доходам ведется в общем порядке, который установлен в ст. 218 БК РФ.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельно определяют перечень главных администраторов и администраторов доходов бюджетов, однако объем их полномочий и порядок взаимодействия с органами Федерального казначейства одинаков.

Содержание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов определено в ст. 218 БК РФ.

Региональное законодательство о бюджетом процессе и нормативные правовые акты муниципальных образований о бюджетном процессе.

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

Бюджетный процесс завершается составлением, проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности. "Отчетная" стадия бюджетного процесса состоит из четырех этапов: а) составление бюджетной отчетности; б) внешняя проверка бюджетной отчетности; в) рассмотрение бюджетной отчетности; г) утверждение бюджетной отчетности.

В состав бюджетной отчетности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации включаются пять документов: а) отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Длительное время отчет об исполнении бюджета был единственной установленной бюджетным законодательством формой бюджетной отчетности.

В действующем Бюджетном кодексе РФ отчету об исполнении бюджета уделено серьезное внимание.

В отличие от других форм отчетности, годовых, отчет об исполнении бюджетов составляется ежеквартально.

Кроме того, только отчет об исполнении бюджета подлежит обязательному утверждению законодательными (представительными) органами власти; б) баланс исполнения бюджета состоит из сведений о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета; позволяет оценить динамику активов и обязательств бюджетной системы Российской Федерации; в) отчет о финансовых результатах деятельности.

В нем в разрезе кодов классификации операций сектора государственного управления представлены данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде; г) отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления; д) пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Бюджетная отчетность составляется на основе данных, содержащихся в Главной книге и регистрах бюджетного учета.

Бюджетная отчетность составляется всеми получателями, распорядителями, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджетов и главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, достигается "сквозное" составление бюджетной отчетности, когда бюджетная отчетность вышестоящего уровня включает в себя бюджетную отчетность всех нижестоящих уровней.

Бюджетная отчетность всех участников процесса исполнения бюджета соответствующего уровня (получатели бюджетных средств, распорядители, главные распорядители, администраторы, главные администраторы) образует бюджетную отчетность Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Бюджетная отчетность представляется главным распорядителям, главным администраторам доходов и главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета, которые называются главными администраторами бюджетных средств.

На них возложены обязанности по составлению сводной бюджетной отчетности и ее представлению в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На основе данных сводной бюджетной отчетности, полученных от главных администраторов бюджетных средств, Федеральное казначейство, финансовые органы соответствующего уровня составляют бюджетную отчетность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Указанная отчетность представляется в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.

Как уже отмечалось, отчет об исполнении бюджета занимает особое место в составе бюджетной отчетности.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. "Сквозное" формирование бюджетной отчетности предусмотрено и в разрезе консолидированных бюджетов всех уровней.

Напомним, что консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы (без бюджетов государственных внебюджетных фондов) на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов.

Так, консолидированный субъекта Российской Федерации включает в себя консолидированные бюджеты муниципальных районов и собственно бюджет субъекта Российской Федерации.

Формирование консолидированной бюджетной отчетности подчинено тем же правилам.

Консолидированная отчетность вышестоящего уровня включает консолидированную бюджетную отчетность нижестоящего уровня и отчетность об исполнении бюджета этого вышестоящего уровня.

В наиболее общем виде процесс ее формирования выглядит следующим образом: поселение - муниципальный район - субъект Российской Федерации - Российская Федерация.

Финансовые органы поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района.

Финансовый орган муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в Федеральное казначейство.

Органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации представляют бюджетную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Федеральное казначейство.

Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации.

Отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов формируется на уровне территориальных государственных внебюджетных фондов, которые представляют ее в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

В свою очередь, субъекты Российской Федерации представляют бюджетную отчетность территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство.

В Федеральное казначейство поступает и бюджетная отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. На основании полученной отчетности Федеральное казначейство формирует консолидированную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и направляет ее в Министерство финансов Российской Федерации.

Следующим этапом "отчетной" стадии бюджетного процесса является обязательная внешняя проверка бюджетной отчетности.

Бюджетным законодательством регламентируется порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, а также бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

На федеральном уровне внешнюю проверку проводит Счетная палата Российской Федерации.

В этих целях главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации.

По результатам проверки бюджетной отчетности Счетная палата РФ оформляет заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета.

Заключения должны быть подготовлены не позднее 1 июня текущего финансового года.

Не позднее 15 июня текущего финансового года Правительство Российской Федерации направляет в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

На основании внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу и в Правительство Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета проводит орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта РФ.

Как правило, соответствующие нормы содержатся в законах субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве.

Например, в ст. 30, 31 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008 г. N 562-29-ОЗ "О бюджетном процессе Архангельской области" определен порядок проведения внешней проверки отчета об исполнении областного бюджета Контрольно-счетной палатой Архангельского областного собрания депутатов; порядок проведения внешних проверок отчетов об исполнении региональных бюджетов установлен в ст. 93 Закона Республики Башкортостан от 15 июля 2005 г. N 205-з "О бюджетном процессе в Республике Башкортостан", в ст. 74 Закона Республики Карелия от 21 июля 2001 г. N 527-ЗРК "О бюджетном процессе в Республике Карелия".

В целях проведении внешней проверки отчета об исполнении регионального бюджета высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета данного субъекта не позднее 15 апреля текущего года.

Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий полтора месяца.

При подготовке заключения на годовой отчет об исполнении регионального бюджета орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации основывается на результатах проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств субъектов РФ.

Внешние проверки бюджетной отчетности муниципальных образований проводятся в соответствии с общими требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, который определяется нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года.

Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий одного месяца.

Особенность внешних проверок отчетов об исполнении бюджетов поселений состоит в том, что они по обращению с муниципальными районами и субъектами Российской Федерации могут проводиться органами государственного или муниципального контроля, созданными их представительными (законодательными органами).

Возможность делегирования прав поселениями по внешней проверке отчетов о местных бюджетах обусловлена тем, что на уровне поселений не всегда есть возможность качественно и оперативно контролировать исполнение бюджетов.

После проведения внешней проверки бюджетной отчетности она рассматривается законодательным (представительным) органом соответствующего уровня.

Порядок рассмотрения отчета об исполнении бюджета определяется нормами Бюджетного кодекса РФ, региональными законами и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, другая бюджетная отчетность об исполнении бюджета и бюджетная отчетность об исполнении консолидированного бюджета, иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.

В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторно представляется в срок, не превышающий одного месяца.

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 1 июня текущего года.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ в наиболее общем виде регулирует отношения по рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В сущности, на федеральном уровне определены лишь временные рамки, в пределах которых годовые отчеты об исполнении бюджетов должны представляться на рассмотрение, а также сроки устранения недостатков в отчетах об исполнении бюджетов.