Государственный и муниципальный долг

Понятие и значение государственного и муниципального долга

Основополагающие принципы политики государства в области управления государственным долгом заложены в Конституции Российской Федерации.

Помимо положений общего характера, определяющих принципы государственного управления, федеративного устройства, разграничения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, которые имеют значение для регулирования финансовой системы в целом, Конституция России содержит нормы, непосредственно касающиеся системы управления государственным долгом.

Речь идет, в частности, о п. 4 ст. 75, где предусмотрено, что "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе".

В результате осуществления Российской Федерацией или муниципальными образованиями заимствований образуется соответственно государственный или муниципальный долг.

Понятие государственного долга тесно связано с такой финансовоправовой категорией, как государственный (муниципальный) кредит, где государство (муниципальное образование) выступает в разных ипостасях - как кредитор и как заемщик.

Государственный (муниципальный) долг представляет собой задолженность Российской Федерации (муниципального образования), срок платежа по которой уже наступил.

Рассматривая государственный и муниципальный долг с позиции науки финансового права и, следовательно, как один из финансово-правовых институтов, следует отметить, что долговая деятельность публично-правовых образований осуществляется посредством использования финансово-кредитных инструментов (публичных займов, кредитов, ценных бумаг и др.).

При этом сама публичная (государственная и муниципальная) долговая деятельность есть не что иное, как один из самостоятельных видов финансовой деятельности государства и его территориальных подразделений наряду с такими ее видами, как налоговая, эмиссионная, инвестиционная.

В соответствии со ст. 103 БК РФ под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Несмотря на публично-правовую природу бюджетного законодательства, финансовый институт - государственный (муниципальный) долг, регулируется, кроме прочего, нормами гражданского законодательства.

Этими нормами регулируются правоотношения, возникающие между Российской Федерацией и физическими или юридическими лицами, в которых стороны находятся в равном положении по отношению друг к другу, а не в отношениях власти и подчинения.

Основным нормативным документом, регламентирующим такие правоотношения, является Гражданский кодекс РФ.

Пункт 1 статьи 2 ГК РФ допускает возможность участия государства в гражданских правоотношениях.

Порядок и формы такого участия определяются в рамках гл. 5 ГК РФ.

Выделение Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отдельную главу подчеркивает особый статус перечисленных субъектов права, отличный от правового положения физических или юридических лиц.

Особый статус Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, тем не менее, не влияет на характер отношений с их участием как отношений, основанных на равенстве сторон.

При применении норм Гражданского кодекса необходимо учитывать, что, согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ, "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством"^ 113).

Таким образом, государственный (муниципальный) долг находится на стыке нормативно-правового регулирования публичной и гражданско-правовой отрасли права.

Например, ст. 308 ГК РФ устанавливает правило, в силу которого одно лицо (должник) обязано совершать в пользу другого лица (кредитора) определенное действие.

Что касается государственных долговых обязательств, то такие действия, как правило, заключаются в обязанности уплатить деньги в рублях или иностранной валюте.

Наряду с денежной формой исполнения такой обязанности присутствует и натуральная форма, выражающаяся в передаче какого-либо имущества, например золота в слитках.

Первоначально понятие государственного долга Российской Федерации было закреплено в Законе РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-I "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", где он определялся как долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации.

Государственный внутренний долг Российской Федерации обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства России.

В настоящее время понятие государственного долга содержится в Бюджетном кодексе РФ, где этому институту посвящена целая глава.

Анализ трансформации понятия государственного долга показывает, что в Бюджетном кодексе РФ законодатель не только определяет общее понятие государственного долга, но и выделяет государственный долг Российской Федерации и государственный долг муниципального образования.

В соответствии со ст. 97 БК РФ государственный долг Российской Федерации определяется как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

Как видно из приведенного определения, круг возможных участников правоотношений, складывающихся по поводу долговых обязательств Российской Федерации, законодателем установлен довольно широко - от субъектов национального права до субъектов международного права.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без каких-либо условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Понятие государственной казны раскрыто в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Так, в соответствии с п. 1 прил. 1 к указанному постановлению к государственной казне Российской Федерации отнесены средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Банка России, золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Приведенное определение не вполне точно отражает действительное положение дел в части, касающейся круга имущества, которое может служить обеспечением обязательств государства.

В связи с этим необходимо провести анализ положений законодательства, позволяющий определить, какое имущество может, а какое не может составлять обеспечение государственного долга.

Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральным законом.

Нормы, касающиеся золотого запаса Российской Федерации, содержатся в Федеральном законе от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Закон о драгоценных металлах и камнях).

Согласно ст. 8 Закона о драгоценных металлах и камнях, золотой запас Российской Федерации состоит из аффинированного золота в слитках, находящегося в федеральной собственности и являющегося частью золотовалютных резервов Российской Федерации.

Золотой запас предназначен для проведения финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

При этом необходимо обращать внимание на то, что часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах.

Решение о расходовании этой части золотого запаса принимает Банк России в порядке, согласованном с Правительством Российской Федерации.

Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации представляется Банком России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России.

Другая часть золотого запаса Российской Федерации находится в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации.

В соответствии с Законом о драгоценных металлах и камнях (ст. 6) Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (далее - Фонд) составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них.

Фонд предназначен для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации.

Ценности, зачисленные в Фонд, являются федеральной собственностью.

Согласно Закону о драгоценных металлах и камнях положение о Фонде утверждает Правительство Российской Федерации.

В настоящее время действует Положение о Государственном учреждении по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. N 353.

Согласно ст. 7 Закона о драгоценных металлах и камнях, "Алмазный фонд Российской Федерации - составная часть Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, представляющая собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и иных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней".

Алмазный фонд РФ неделим, является федеральной собственностью и не подлежит отчуждению в любой форме и иному обременению, в том числе сдаче в аренду.

Ценности Алмазного фонда РФ могут быть использованы исключительно в целях экспонирования или научного изучения в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Положение об Алмазном фонде Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 15 ноября 1999 г. N 1524.

С учетом требований приведенных нормативных правовых актов следует определять имущество, которое может быть использовано для обеспечения обязательств государства, а которое не может.

В этой связи следует исключить из перечня возможных объектов такое имущество, которое относится к федеральной собственности, но по общему правилу не может являться обеспечением долговых обязательств государства.

Под муниципальным долгом понимается общая сумма задолженности муниципального образования, срок выплаты по которым уже наступил, т.е. совокупность всех долговых обязательств муниципального образования.

Так же как и государственный долг Российской Федерации, долг муниципального образования обеспечивается полностью и без условий всем муниципальным имуществом, составляющим казну муниципального образования.

Управляет государственным долгом Российской Федерации Правительство Российской Федерации либо уполномоченного им Министерство финансов Российской Федерации.

Осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом России закреплено в качестве одного из полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики в ст. 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Полномочие Минфина России на управление в установленном порядке государственным долгом России закреплено в ст. 165 БК РФ.

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом данного субъекта в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительнораспорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Формы (виды) государственного и муниципального долга

Законодатель в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ закрепил не формы, а виды долговых обязательств.

Об этом говорит название ст. 98 БК РФ "Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации".

Государственный долг Российской Федерации складывается из долговых обязательств, которые в соответствии с п. 2 ст. 98 БК РФ могут существовать в виде обязательств по: а) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; б) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации; в) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; г) государственным гарантиям Российской Федерации; д) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

Наиболее распространенной формой (видом) формирования государственного долга Российской Федерации являются долговые обязательства, возникающие по кредитам, привлеченным Российской Федерацией как заемщиком.

В качестве источников рассматриваемого вида могут выступать государственные, банковские и бюджетные кредиты.

Необходимость использования кредитных отношений в бюджетном праве обусловлена нехваткой доходов бюджета для покрытия (финансирования) государственных (муниципальных) расходов. Этому могут способствовать различные субъективные и объективные факторы.

Привлечение кредитов позволяет государству избегать использования такого финансового инструмента, как эмиссионная деятельность, которая не лучшим образом отражается на курсе внутренней валюты.

Немаловажным источником формирования государственного долга Российской Федерации может выступать бюджетный кредит.

Необходимо учитывать, что предмет бюджетного кредита могут составлять исключительно денежные средства.

Законодателем определено понятие бюджетного кредита как денежных средств, предоставляемых бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Условия и пределы бюджетных ассигнований предоставления бюджетных кредитов бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ не регламентируются и предусматриваются законами (решениями) о бюджете.

Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации и с учетом положений бюджетного законодательства. Такой договор является разновидностью договора займа (ст. 817 ГК РФ).

Одно из основных требований, предъявляемых к бюджетному кредиту как к форме бюджетного финансирования, - его возвратность и возмездность.

Возмездность в данном случае заключается в уплате заемщиком кредитору процентов за пользование бюджетными средствами.

Размер процентов (платы) за пользование бюджетными средствами может быть регламентирован Бюджетным кодексом РФ либо установлен соответствующими законами (иными нормативными правовыми актами).

Возвратность бюджетных средств предполагает, что их получатель в установленный срок обязуется вернуть ту же денежную сумму, которая им была получена из бюджета соответствующего уровня.

Заемщик обязан возвратить в соответствующий бюджет полученную сумму займа в срок и в порядке, предусмотренном договором.

Установленный в договоре предоставления бюджетного кредита срок возврата заемных средств должен соответствовать лимитам, указанным при утверждении бюджета на финансовый год.

Сумма бюджетного кредита может быть возвращена досрочно с согласия займодавца.

Если иное не предусмотрено договором займа, сумма займа считается возвращенной в момент передачи ее займодавцу или зачисления денежных средств на его банковский счет (ст. 810 ГК РФ).

От имени Российской Федерации договоры о предоставлении бюджетных кредитов заключают государственные органы, уполномоченные на это федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Кроме этого, данным категориям государственных органов предоставлено право представительствовать во всех правоотношениях, возникающих в связи с заключением кредитно-бюджетного договора.

Если кредитором является кредитная организация, то речь следует вести о банковском кредите, на который распространяются правила, установленные гражданским законодательством.

В соответствии со ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее.

Это так называемая коммерческая форма (вид) образования государственного долга, поскольку, выдавая кредит, банк преследует исключительно коммерческие цели с учетом того, что кредит, выдаваемый Российской Федерации, для кредитора (банка) наиболее предпочтителен, так как его возврат гарантируется казной Российской Федерации.

Подробнее следует рассмотреть кредиты, выдаваемые иностранными государствами, международными финансовыми организациями и иными субъектами международного права.

Статья 6 БК РФ определяет понятие целевого иностранного кредита (заимствования) как форму финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ, услуг в соответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ, услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора.

В свою очередь, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций определяются бюджетным законодательством как форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ, услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

В соответствии со ст. 108 БК РФ программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

Подобная программа составляется одновременно с проектом бюджета и содержит перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования.

Например, в соответствии с п. 2 ст. 108 БК РФ для целевых иностранных заимствований в программе указывается конечный получатель, цель заимствования и направления использования, источник и суммы заимствования, срок погашения, наличие гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии, а также оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года и прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Законодатель предусмотрел, что стороны в условиях договора бюджетного кредита, предоставляемого за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), устанавливают основания, порядок предоставления, использования и возврата полученных средств.

Перечисленные условия являются существенными, т.е. при их отсутствии или несогласии одной стороны с хотя бы одним условием договора последний не может считаться заключенным.

Одна из самостоятельных форм государственных заимствований от имени Российской Федерации - выпуск и размещение государственных ценных бумаг.

Этот вид долговых обязательств Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*( 121) (далее - Закон об эмиссии).

В соответствии со ст. 2 Закона об эмиссии ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, являются государственными ценными бумагами.

Решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимает Правительство России.

Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета.

В настоящее время таким органом является Минфин России, осуществляющий свою деятельность на основании Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.

В данном случае государство выпускает так называемые эмиссионные ценные бумаги, определяемые в ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*( 123) как любая ценная бумага, в том числе бездокументарная, которая закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" формы и порядка; размещается выпусками; имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска независимо от времени приобретения ценной бумаги.

Эмиссионная деятельность государства в обозначенном аспекте урегулирована, как отмечалось ранее, Законом об эмиссии, которым установлены порядок возникновения в результате эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств России и ее субъектов, муниципальных образований; процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения; порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством РФ.

Кроме этого, предусмотрено, что правовые основы участия России в отношениях, возникающих в результате проведенной эмиссии государственных ценных бумаг, устанавливаются Законом об эмиссии и иным законодательством РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации по номинальной стоимости устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с верхним пределом государственного долга, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Статьей 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" утвержден верхний предел государственного внутреннего долга России на 1 января 2009 г. в сумме 1 824 700,7 тыс. руб., на 1 января 2010 г. и на 1 января 2011 г. - 2 275 764,7 и 2 856 847,4 тыс. руб. соответственной 124).

Одним из видов государственного заимствования, влекущего за собой возникновение долгового обязательства государства, является бюджетный кредит, который подробно рассмотрен в начале данного параграфа.

Другой самостоятельный вид долгового обязательства Российской Федерации - государственная гарантия Российской Федерации.

Рассматриваемый институт относится к сфере гражданско-правового регулирования и является одним из способов обеспечения исполнения обязательств.

В гражданском праве такой институт называется банковской гарантией, в силу которой банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дает по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлению бенефициаром письменного требования о ее уплате.

Согласно определению, данному в ст. 6 БК РФ, государственная гарантия (государственная гарантия России) - это вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в чью пользу предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Пленум ВАС России в п. 4 Постановления от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации'* 125) при рассмотрении споров, связанных с привлечением публично-правовых образований к ответственности по выданным ими государственным (муниципальным) гарантиям по обязательствам должника, а также споров о признании сделок о предоставлении гарантий недействительными предписал арбитражным судам исходить из того, что: а) государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 "Обеспечение исполнения обязательств" части первой Гражданского кодекса РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публичноправовое образование письменно обязуется отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, а перед третьими лицами полностью или частично (п. 1 ст. 329 ГК РФ); б) к правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов; в) к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы ст. 115-117 ГК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обусловленные спецификой их субъектного состава, общие положения Гражданского кодекса РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также, в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами § 5 гл. 23 ГК РФ, - нормы Гражданского кодекса РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6 ГК РФ); г) права публично-правового образования, исполнившего на основании предоставленной гарантии в пользу кредитора денежное обязательство должника, определяются в соответствии с положениями ст. 365 ГК РФ.

В отличие от аналогичного способа обеспечения исполнения обязательств, урегулированного нормами гражданского права, государственная гарантия Российской Федерации имеет особенности, присущие бюджетному праву как публично-правовой отрасли права.

Государственная гарантия может обеспечивать надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства), а также возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Государственная гарантия может предоставляться для обеспечения и возникших обязательств, и обязательств, которые возникнут в будущем.

Условия государственной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара.

Принадлежащее бенефициару по государственной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу, если в гарантии не предусмотрено иное.

Гарант имеет право отозвать государственную гарантию только по основаниям, указанным в гарантии.

Письменная форма государственной гарантии является обязательной.

Несоблюдение письменной формы государственной гарантии влечет за собой ее недействительность (ничтожность).

Государственные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.

Требование бенефициара признается необоснованным, и гарант отказывает бенефициару в удовлетворении его требования, если: а) требование предъявлено гаранту по окончании определенного в гарантии срока; б) требование или приложенные к нему документы не соответствуют условиям гарантии; в) бенефициар отказался принять надлежащее исполнение обязательств принципала, предложенное принципалом или третьими лицами.

Гарант должен уведомить бенефициара об отказе удовлетворить его требование.

Гарант вправе выдвигать против требования бенефициара возражения, которые мог бы представить принципал, если иное не вытекает из условий гарантии.

Гарант не теряет права на эти возражения даже в том случае, если принципал от них отказался или признал свой долг.

В случае признания требования бенефициара обоснованным гарант обязан исполнить обязательство по гарантии в срок, установленный в гарантии.

Предусмотренное государственной гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных в момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией, но не более суммы, на которую выдана гарантия.

Обязательство гаранта перед бенефициаром по государственной гарантии прекращается: а) уплатой гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией; б) истечением определенного в гарантии срока, на который она выдана; в) в случае исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией; г) вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств; д) если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло; е) в иных случаях, установленных гарантией.

Удержание бенефициаром гарантии после прекращения обязательств гаранта по ней не сохраняет за бенефициаром каких-либо прав по этой гарантии.

Гарант, которому стало известно о прекращении гарантии, должен уведомить об этом принципала.

И, наконец, последний вид долгового обязательства Российской Федерации - иные долговые обязательства, ранее отнесенные законодательством на государственный долг Российской Федерации.

В данном случае имеет место новация, основанная на специально принимаемых нормативных правовых актах.

Условием отнесения подобных долговых обязательств третьих лиц на счет государственного долга Российской Федерации является принятие актов высшей юридической силы, законов, до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 414 ГК РФ новация, или соглашение сторон о замене первоначального обязательства другим обязательством между теми же лицами, предусматривающее иной предмет или способ исполнения, приводит к прекращению обязательств.

Из общего смысла закона следует, что новация применима не только к обязательственным, но и к публичным правоотношениям.

Как уже было сказано выше, в ряде случаев новация осуществляется в силу закона.

Так, Федеральным законом от 12 июля 1999 г. N 162-ФЗ "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации'* 126) казначейские обязательства СССР были переведены в целевые долговые обязательства РФ - целевые казначейские обязательства РФ (ст. 7).

Сертификаты Государственного сберегательного Банка СССР переводятся в целевые долговые обязательства РФ - целевые сертификаты РФ (ст. 8).

Статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" установлено, что на компенсационные выплаты отдельным категориям граждан РФ по вкладам в Сберегательном банке РФ, вкладам (взносам) в организациях государственного страхования (открытое акционерное общество "Российская государственная страховая компания" и общества системы Росгосстраха) и на выкуп имеющихся в наличии у владельцев - граждан России, Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, являющихся гарантированными сбережениями в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" в 2008 г. направляются средства в сумме 56 000 000,0 тыс. рублей, в 2009 г. - в сумме 70 000 000,0 тыс. рублей и в 2010 г. - в сумме 85 000 000,0 тыс. рублей, предусмотренные названным выше Федеральным законом на погашение государственного внутреннего долга РФ.

В 2008 г. гражданам РФ по 1954 г. рождения включительно, инвалидам I группы либо инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, инвалидам II группы, родителям и опекунам (попечителям) детей-инвалидов и инвалидов с детства, родителям, чьи сыновья проходили военную службу по призыву и погибли (умерли) в период прохождения службы в мирное время, а также по целевым вкладам (взносам) на детей и вкладам (взносам) на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе наследникам, относящимся к указанным категориям граждан), была выплачена компенсация в размере остатка вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования (открытое акционерное общество "Российская государственная страховая компания" и общества системы Росгосстраха) по состоянию на 1 января 1992 г. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 г.), дополнительная компенсация в размере остатка вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования (открытое акционерное общество "Российская государственная страховая компания" и общества системы Росгосстраха) по состоянию на 1 января 1992 г. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 г.).

Размер компенсации определяется с учетом сроков хранения вкладов (взносов) и уменьшается на сумму ранее полученной предварительной компенсации по вкладам (взносам).

Размер дополнительной компенсации определяется с учетом сроков хранения вкладов (взносов) и не уменьшается на сумму ранее полученной предварительной компенсации (компенсации) по вкладам (взносам).

При этом размер компенсации, выплачиваемой наследникам, относящимся к указанным категориям граждан России, не уменьшается на сумму ранее полученной компенсации на оплату ритуальных услуг в размере до 6 000 руб.

Наследникам, относящимся к указанным категориям граждан, компенсация и дополнительная компенсация по вкладам (взносам) выплачиваются независимо от возраста умершего владельца вкладов (взносов).

В случае смерти в 2001 - 2008 гг. владельца вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования (открытое акционерное общество "Российская государственная страховая компания" и общества системы Росгосстраха) по состоянию на 1 января 1992 г. или лица, застрахованного по целевым вкладам (взносам) на детей, являвшегося на день смерти гражданином РФ, компенсация на оплату ритуальных услуг выплачивалась наследникам либо физическим лицам, оплатившим ритуальные услуги, в размере и на условиях, которые определены в ч. 5-7 ст. 117 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год".

Вклады (взносы) граждан РФ, по которым ранее были произведены начисления и выплата компенсации и дополнительной компенсации, не подлежат повторной и дополнительной компенсации в соответствии с Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".

Выкуп через Сберегательный банк Российской Федерации Государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, размещение которых производилось на территории России до 1 января 1992 г. и которые не погашены в предыдущие годы, осуществляется по желанию их владельцев - граждан РФ, на условиях, определенных в ст. 137 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год".

Утраченные Государственные казначейские обязательства СССР и сертификаты Сберегательного банка СССР, размещенные на территории России до 1 января 1992 г., выкупу не подлежат.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 99 БК РФ могут существовать в виде обязательств по: 1) государственным ценным бумагам субъекта РФ; 2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов; 3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; 4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Анализ приведенного перечня видов долговых обязательств субъекта РФ позволяет сделать вывод о том, что виды долговых обязательств Российской Федерации и субъектов РФ фактически совпадают, за исключением последнего, пятого пункта (иные долговые обязательства).

Структура муниципального долга, в отличие от государственного долга, содержит практически те же виды, за исключением того, что муниципальный долг не может формироваться за счет привлечения кредитов иностранных банков и международных финансовых организаций.

Приведенные и проанализированные перечни форм (видов) долговых обязательств Российской Федерации, ее субъекта и муниципального образования исчерпывающие и в иных формах (видах) существовать не могут.

Этим обстоятельством и определяется объем долговых обязательств Российской Федерации (внутренний и внешний), ее субъекта (внутренний и внешний) и муниципального образования.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включается: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией; 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации; 5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

В свою очередь, в объем государственного внешнего долга Российской Федерации включается: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; 3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Государственный внешний долг Российской Федерации выражен в иностранной валюте, т.е. в денежных знаках в виде банкнот, казначейских билетов и монет, находящихся в обращении и являющихся законным платежным средством на территории иностранного государства.

Размер государственного долга Российской Федерации - нормативная величина.

Ежегодно в федеральном бюджете утверждается его верхний предел.

Например, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*( 131) верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации установлен на 1 января 2010 г. в сумме 2 275 764 772,0 тыс. рублей и на 1 января 2011 г. - в сумме 2 856 847 356,1 тыс. рублей, а верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации составляет на 1 января 2010 г. 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, а на 1 января 2011 г. - 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро.

В объем государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации включается: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации; 5) объем обязательств субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); 6) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации.

В объем государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 3) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте; 4) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Законодателем установлено, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут быть краткосрочными - менее одного года, среднесрочными - от одного года до пяти лет, и долгосрочными - от пяти до 30 лет включительно.

Статья 100 БК РФ устанавливает, что в объем муниципального долга включается: 1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам; 2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет; 3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием; 4) объем обязательств по муниципальным гарантиям; 5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

По сравнению с долговыми обязательствами субъекта РФ долговые обязательства муниципального образования имеют сокращенные сроки и могут быть краткосрочными - менее одного года, среднесрочными - от одного года до пяти лет, и долгосрочными - от пяти до 10 лет включительно.

Основания прекращения долговых обязательств РФ, ее субъекта и муниципального образования, их списание с государственного долга РФ и ее субъекта, муниципального долга

Правовым нормам, посвященным прекращению долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, а также их списанию с государственного долга посвящена гл. 14 БК РФ.

В соответствии со ст. 98.1 БК РФ, если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (или кредитор не совершил действий, определенных условиями обязательства и/или нормативными правовыми актами) в течение трех лет с даты, следующей с даты погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации, то указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации по истечении указанных сроков издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации.

Списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации осуществляется посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

При этом законодателем установлено, что приведенные выше правила не распространяются на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства Российской Федерации перед ее субъектами и муниципальными образованиями.

Министерству финансов Российской Федерации предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме указанным органом исполнительной власти до наступления даты погашения.

Особые правила законодателем установлены для списания с государственного внутреннего долга Российской Федерации реструктурированных и погашенных (выкупленных) долговых обязательств.

В статье 105 БК РФ определено понятие реструктуризации, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Что же касается списания с государственного внутреннего долга Российской Федерации погашенных (выкупленных) долговых обязательств, то данная процедура осуществляется в соответствии с требованиями, установленными в ст. 113 БК РФ.

Так, поступления в бюджет средств от заимствований учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Поступления в бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, поступления в бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем финансовом году. Погашение основной суммы долга Российской Федерации, ее субъекта, муниципального долга, возникшего из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита бюджета.

При исполнении обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, размер государственного долга Российской Федерации уменьшается на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам.

Аналогичные правила (с некоторыми уточнениями) о списании долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, выраженных в валюте Российской Федерации, содержатся во введенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" ст. 99.1, 100.1 БК РФ.

В частности, списание долга оформляется актом уполномоченного органа: либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо местной администрации (в зависимости от того, чьи долговые обязательства списываются - субъекта Российской Федерации или муниципального образования).

Одним из возможных вариантов прекращения государственного или муниципального долга, кроме конверсии, консолидации, унификации, рефинансирования и аннулирования долга, является реструктуризация.

Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственных или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Главное предназначение реструктуризации - разрешение проблем, связанных с обслуживанием и погашением долговых обязательств.

Реструктуризация долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

При этом сумма расходов на обслуживание реструктуризируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктуризируемых обязательств.

Реструктуризация долга аналогична такому способу прекращения гражданскоправовых обязательств, как новация.

Согласно п. 1 ст. 414 части первой ГК РФ, обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (новация).

Статья 818 части второй ГК РФ предусматривает трансформацию новации долга в заемное обязательство: по соглашению сторон долг, возникший из купли-продажи, аренды имущества или иного основания, может быть заменен заемным обязательством; замена долга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации (ст. 414 ГК РФ) и совершается в форме, предусмотренной для заключения договора займа (ст. 808 ГК РФ).

Ответственность по долговым обязательствам РФ, субъектов РФ и муниципальных образований

Долговые обязательства Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Субъект Российской Федерации не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации и иных ее субъектов, а также муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы субъектом Российской Федерации.

Муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, ее субъектов и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.

Бюджетным кодексом РФ установлен режим раздельной ответственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований по принятым долговым обязательствам.

Однако сделана оговорка, согласно которой ответственность за долговые обязательства заемщика, исполнение которых гарантировали РФ, ее субъект либо муниципальное образование, должен нести сам гарант, т.е. Российская Федерация, ее субъект либо муниципальное образование.

Важно отметить, что режим раздельной ответственности, установленный в Бюджетном кодексе РФ, согласован с общими началами гражданского законодательства РФ и соответствует общепринятым мировым стандартам.

Так, согласно п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований.

В свою очередь, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ.

Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 126 ГК РФ субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Однако, согласно п. 6 ст. 126 ГК РФ, правила, установленные в п. 3-5 ст. 126 ГК РФ, не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Как определено в п. 4 ст. 214 части первой ГК РФ, государственную казну России, казну республики в составе России, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования, согласно п. 3 ст. 215 ГК РФ, составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Государственный долг субъекта РФ, в свою очередь, обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим его казну.

Определение состава такого имущества определяется законодательными актами субъектов РФ.

Долг муниципального образования обеспечивается за счет имущества, составляющего его казну.

Так, в ст. 13 Положения о порядке обслуживания и управления муниципальным долгом городского поселения Нахабино, утвержденного решением совета депутатов городского поселения Нахабино Красногорского муниципального района Московской Области от 4 сентября 2006 года N 55, муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности городского поселения Нахабино имуществом, составляющим муниципальную казну этого поселения.

Согласно п. 3 ст. 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования.