Правовой статус и структура Банка России

Происхождение центральных (эмиссионных банков) и их сущность

Появление денег и денежной власти исторически совпадает с возникновением государства и права.

По свидетельству историков, а также различных специалистов, занимающихся исследованием происхождения государства и права, первые государства появились в глубокой древности, на Востоке, примерно за V-VII тысяч лет до нашей эры. Они возникли в результате появления частной собственности и деления обществе на так называемые классы, то есть на такие большие группы людей, которые отличаются по их исторически определенному месту в системе общественного производства.

Вместе с частной собственностью появилась и экономическая власть собственников.

С развитием товарного обмена появились деньги и товарно-денежный оборот. Роль денег играл преимущественно однородный и легко делимый товар, имеющий собственную стоимость, чаще всего золото.

С появлением денег стало возможным нанимать на службу какую-то часть людей и противопоставлять их остальному обществу, с тем, чтобы удержать экономическую власть собственников. Возникла особая публичная власть, не совпадающая с самим обществом, - государство. Постепенно сформировался слой чиновников, опирающихся в своей деятельности на принудительную силу - армию, полицию, суды и тюрьмы.

Государство во все времена в той или иной мере регламентировало правовой режим использования денег: способы чеканки монет, сбор податей и т.п. Но сама денежная система развивалась в основном чисто рыночным путем без вмешательства государства. Поэтому денежная власть как таковая была только экономической властью. Государством не создавались органы, которые регулировали бы денежную систему или отвечали за денежную эмиссию.

Первоначально государство ограничивалось созданием общих условий и поддержанием правопорядка. Правовые меры носили преимущественно карательный характер: ответственность за подделку денег, кражу и другие преступления.

Государственная казна формировалась за счет податей. В остальном государство было обычным субъектом денежных отношений.

Вначале, как пишут историки, появились менялы и ростовщики, а затем, начиная с XVI века, и более сложные образования - банки, которые со временем стали выпускать свои деньги (банкноты). Банкноты обменивались на золото и другие драгоценные металлы.

Эмиссионная деятельность частных банков продолжалась довольно долго. В некоторых странах она продолжалась и тогда, когда в банковской системе эта деятельность была монопольно закреплена государством за несколькими или за одним банком. Но к исходу XIX века эта деятельность повсеместно стала монополией только одного банка - центрального банка.

Первые центральные банки появились в конце XVII века. Поначалу их роль не была заметной и сводилась главным образом к кредитованию правительства. Эмиссией денег занимались частные банки. И только в конце XIX - начале XX веков в большинстве стран эмиссия всех банкнот была сосредоточена в центральном эмиссионном банке.

Наиболее показательно происхождение центрального банка и формирование централизованной банковской системы в Англии.

Здесь центральный банк возник раньше, чем в других странах. Как пишет Вера Смит в своей книге "Происхождение центральных банков", Банк Англии был учрежден в 1694 году в результате политического события, которое имело довольно случайный характер:

"Для обеспечения своих финансовых нужд Карл II занимал деньги у лондонских банкиров... Его долг рос быстрыми темпами, и в 1672 году он приказал казначейству приостановить выплаты денег, в том числе в счет собственных займов. Тем самым доверие к королю оказалось подорванным на многие десятилетия, и именно стремление найти замену, таким образом, разрушенному источнику займов вынудило Вильяма III и его правительство обратиться к схеме финансиста по имени Паттерсон, которая предполагала создание института, известного под названием Управляющий И Ко при Банке Англии".

Безусловно, можно считать, что случайное событие в жизни одного из монархов (дефолт) в конкретной исторической ситуации стало мотивом для создания банка, который постепенно стал центральным.

Но можно на это посмотреть и с другой стороны. На наш взгляд, это событие не случайно. Случаен только дефолт. В цепочке рыночных отношений дефолт - это перерыв постепенности. В этом смысле именно он подтолкнул к тому, чтобы найти какой-то способ компенсации нерыночного поведения монарха.

Нерыночным моментам в организации и развитии центральных банков мы придаем особое значение и в последующем будем к ним неоднократно возвращаться, так как именно в них обнаруживается двойственная сущность любого центрального банка: с одной стороны, центральный банк является представителем банковской системы и, следовательно, должен выражать ее интересы, а с другой стороны, он помогает государству перераспределять финансовые накопления в обществе, включая кошельки населения, в интересах пополнения казны. И поскольку такое пополнение казны через перераспределение денег с помощью велений государства имеет внерыночный характер, то получается, что центральный банк как бы сочетает рыночные и нерыночные моменты в осуществлении своих функций.

Если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то в этом случае он не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, - функцию перераспределения финансов. Наоборот, если центральный банк станет государственным органом, то тогда его рыночная деятельность станет менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства.

В своей книге Вера Смит ставит оригинальный вопрос о том, чем была вызвана необходимость централизации банковских систем в различных странах, и какая могла быть альтернатива в развитии банковской системы. В ее работе, которая впервые была издана еще в 1936 году, на материале различных стран рассматриваются причины, вызвавшие необходимость в централизации банковских систем.

"Анализируя обстоятельства, сопутствовавшие возникновению большинства монополий, - пишет автор, - мы обнаруживаем, что самые первые из них были порождены политическими факторами. Создание монополий было тесно связано с чрезвычайными ситуациями, в которых оказывались государственные финансы. Никаких экономических причин в пользу разрешения или запрещения свободного допуска в сферу эмиссионной деятельности в те годы не существовало, да и не могло существовать в принципе. Однако, однажды появившись на свет, монополии не торопились исчезать, они продержались вплоть до, да и после, того момента, когда экономическая целесообразность их существования была, наконец, поставлена под сомнение. Вердикт, вынесенный в результате дискуссий о судьбе эмиссионного бизнеса, оказался в пользу единообразия и монополии, а не конкуренции. После этого превосходство централизованной системы над ее альтернативой превратилось в догму, никогда более не подвергавшуюся обсуждению, а выбор в ее пользу при создании всех последующих центральных банков уже не вызывал ни вопросов, ни комментариев".

Не вдаваясь в дискуссию между сторонниками децентрализации и централизации эмиссионной' функции банков, заметим, что эта дискуссия, на наш взгляд, потеряла смысл после того, как во всем мире был отменен золотой стандарт и был создан мировой рынок ценных бумаг. Но в приведенной выше цитате есть одна мысль, которая представляется весьма интересной с точки зрения понимания сущности центрального банка как такого института, который изначально появился в банковской системе по инициативе государства.

Центральный банк - главный эмиссионный центр и главный регулятор всех денежных потоков в стране. Он обладает целым рядом властных полномочий по отношению к коммерческим банкам.

Правда, так было далеко не всегда. Как уже сказано, было время, когда денежно-кредитные системы обходились без центральных банков, а эмиссия банкнот производилась различного рода частными банками.

Но ситуация изменилась в начале XX века, главным образом после первой мировой войны. Огромные расходы на военные цели и, как следствие этого, дефицит бюджета привели к тому, что государства стали активно вмешиваться в экономику, и в соответствии с этим повсеместно усилилась роль центральных банков.

Впоследствии произошло еще одно событие, которое изменило роль центрального банка в функционировании денежной системы. Центральные банки стали заниматься эмиссией необеспеченных банкнот и использовать рынок ценных бумаг в целях управления государственным долгом. Такая денежно-кредитная политика вскорости привела к отмене золотого эквивалента кредитных денег.

С этого момента центральный банк приобретает некоторые новые функции. Теперь он должен прогнозировать рост денежной массы и применять финансовые методы сдерживания инфляции.

Сущность центрального банка, как нам представляется, изначально противоречива своей двойственностью: сочетанием рыночного и нерыночного начал, или, что, впрочем, одно и то же, сочетанием качеств эмиссионного банка как центра и источника всей денежной системы страны, регулятора денежно-кредитных отношений и таких качеств, которые ему присущи как регулятору финансовой системы в связи с полномочиями по поддержанию курса национальной валюты и обслуживанию государственного долга.

В конечном счете, это сочетание рыночных и нерыночных начал затем проявляется как совмещение потребностей и интересов денежной и политической властей. Денежная власть функционирует по закономерностям, определяемым экономикой, а политическая (государственная) власть функционирует по закономерностям политики.

Государство, которое в той или иной степени вмешивается в экономику, хочет оно того или нет, должно управлять рисками в экономике, перераспределять риски, которые создаются за счет деятельности всех экономических субъектов. Самый существенный риск в функционировании денежно-кредитной системы связан с долгами государства, с его внутренним и внешним долгом.

Центральный банк, как никто другой, приспособлен для управления этими рисками. Конечно, он не единственный, условно говоря, орган, который управляет государственным долгом. В этой системе значительную роль играют министерство финансов, а также другие государственные органы, которые составляют экономический блок в государстве. Но его ценность для государства состоит в том, что только он, применяя свои рыночные и нерыночные методы воздействия на денежно-кредитную систему, может повлиять на стоимость денег и перераспределить финансы личного сектора, домашних хозяйств и коммерческих организаций таким образом, что при этом пополнится государственный бюджет.

Не только сущность центрального банка двойственна, но двойственно и содержание.

С точки зрения тех интересов, которые обеспечивает и защищает центрального банк, его положение двойственно. С одной стороны, центральный банк осуществляет валютное и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе, выступая представителем всей банковской системы, а с другой стороны, во многих отношениях он является представителем государства. Государство делегировало ему властные полномочия.

Его статус позволяет ему влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете - на состояние всей экономики страны. Ведь у него всегда есть возможность произвести эмиссию денег и тем самым увеличить денежную массу в обращении или, скажем, повысить резервные требования к банкам и таким образом повлиять на процентные ставки и на объем выдаваемых банками кредитов.

В последнем случае происходит сокращение безналичного обращения и соответственно уменьшается рост денежной массы. Центральный банк использует различные финансовые инструменты, для того чтобы повлиять на рост денежной массы в обращении, а значит, и на масштаб цен, который объективно складывается на рынке товаров и услуг. Это влияние, так или иначе, распространяется на все объекты собственности - начиная от заработной платы и кончая недвижимостью.

В тех случаях, когда благодаря усилиям центрального банка происходит сокращение денежной массы, покупательная способность денег повышается. И наоборот, расширение денежной массы в обращении приводит к инфляции и снижению покупательной способности денег.

При этом все влияние мероприятий центрального банка, по сути, остается незаметным. В этом как раз и заключается самое главное, что так ценно для государства.

Заставить "поделиться", то есть перераспределить накопления, фонды, деньги в кошельках, если это нужно для того, чтобы государство, скажем, смогло выполнить функцию социального обеспечения, поправить государственный бюджет, - дело весьма непростое. Конфискация собственности, производимая в целях решения социальных проблем и в таких же масштабах, как и необеспеченная денежная эмиссия, могла бы вызвать всеобщий гнев и возмущение и причинить вред имиджу политической власти.

Конфискация по самой своей природе не может быть незаметной. Это физическое перемещение и перераспределение денежных накоплений, зримое перемещение денежных знаков вместе с их бумажными носителями. Это прямое отбирание денег в целях перераспределения. Его можно осуществить только с применением силы, через внеэкономическое принуждение. Может быть, государство так и поступало, но только на ранних ступенях своего развития. Сила вызывает возмущение.

И совсем другое дело, когда каждому приходится "поделиться", но. Каждый этого как бы и не замечает. Ведь количество бумажных денег в кошельке остается прежним. Просто происходит эмиссия денег, и цена денег падает. Изменяется только их стоимость. Она идеальна. Ее действие - результат системного свойства денег. Кошелек - это часть системы. И обнаруживается это тогда, когда деньги включаются в товарно-денежный оборот. Именно он как бы подтверждает тот факт, что при одном и том же количестве денег их стоимость, а значит, и покупательная способность уже изменились. Это цивилизованное, если так можно сказать, финансовое перераспределение. Вопрос только в том, что за этим стоит: некачественное государственное управление или гуманная и социализаторская функция государства или то и другое, вместе взятое.

И вот здесь существен вопрос прав личности, гражданского общества и правового государства. Сдерживание и обеспечение публичных интересов - проблема создания разумного правового механизма, чутко реагирующего на запросы общества.

Деньги - это часть всей денежной системы. Системные свойства денег связаны с уменьшением или увеличением денежной массы в обращении. Эмиссия необеспеченных денег, объективно уменьшающая стоимость денег в кошельках населения, не столь заметна или даже вообще не заметна для непосредственного восприятия. Ведь деньги остаются в собственности владельцев, в их кошельках, в домашних хозяйствах, и при этом, что тоже немаловажно, в том же физическом количестве. Изменяется только системная характеристика денег - их стоимость.

Физическое изъятие денег у собственника уменьшает количество денег в обращении и повышает их стоимость. Но физическое изъятие денег, для того чтобы их перераспределить через казну государства, - это не что иное, как конфискация. Конфискация - это физическое и видимое изъятие денег или имущества. Не только с юридической точки зрения, но и фактически проделать такое мероприятие в общенациональном масштабе в условиях демократии и относительной стабильности общества невозможно, исключая разве что такие обстоятельства, как война или объявленное чрезвычайное положение.

Конечно, существуют и другие способы перераспределительной функции государства. Например, это может быть рационализация, то есть распределение товаров через введение карточной системы. Но все это крайности, которые могут иметь место только в чрезвычайных ситуациях, если в них, к сожалению, попадает государство, а вместе с ним и общество.

Конфискация, реквизиция, рационализация - все это видимые, болезненные и поэтому крайне непопулярные для политиков и государственных деятелей меры, в то время как такое же умаление объектов собственности, но только проделанное с помощью эмиссии бумажных (не обеспеченных товарами и услугами) денег, вызывающих инфляцию денег и рост цен, адекватного им опасного возмущения в обществе не порождает.

Естественно, что такой "полурыночный" институт, как центральный банк, в современных условиях ничем не заменим для государства. Он соединяет преимущества рыночных отношений (денежно-кредитная система) с преимуществом некоего уполномоченного государством перераспределителя финансовых ресурсов (финансовая система). В этом смысле он как бы занимает промежуточное положение между денежно-кредитной системой и финансовой системой. Причем под финансовой системой в данном случае мы понимаем всю финансовую систему общества, которая включает все фонды: а) государственный бюджет; б) внебюджетные фонды; в) фонды всех банков; г) фонды государственных и муниципальных предприятий, государственных учреждений и организаций; д) фонды коммерческих организаций; е) фонды некоммерческих и общественных организаций; ж) накопления в домашних хозяйствах и в кошельках населения; з) вклады населения в коммерческих банках.

Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовой системами. Иными словами, он помогает решать проблемы государственной казны. Это уникальный финансовый инструмент государства, которому уготована судьба привилегированного и элитарного института. Дальше мы поговорим об этом подробнее.

Важно понять одно - свойства центрального банка находятся в определенном сочетании. Законодательство может прибавить ему рыночных свойств и убавить свойств государственной структуры либо сделать все наоборот. После этого только останется ожидать, к чему приведет такой эксперимент.

У государства нет выбора. Ему приходится делать центральный банк независимым финансовым учреждением, если, конечно, государство является правовым, а общество - гражданским. Иными словами, если государство не прибегает к методам внеэкономического принуждения.

В общем, ответственность законодателя довольно высока и имеет свою цену для общества и проводимых экономических реформ. В этом смысле общество всегда платит за то, каких законодателей оно себе избирает. Причем платит в прямом смысле этого слова.

Правовой статус Центрального банка в России: значение и сущность

Вопрос о правовом статусе Банка России вызывает многочисленные споры. На сей счет, есть разные мнения.

Сразу же оговоримся, что, на наш взгляд, эта проблема имеет практическое значение и ее решение может существенно повлиять на эффективность банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической реформы. Здесь нет никакого преувеличения. Слишком велики значение и роль денежно-кредитной системы, которая, как уже говорилось, регулируется центральным банком.

Проблема правового статуса центрального банка имеет несколько аспектов.

Во-первых, это сравнительно-правовой анализ закрепления его правового статуса в законодательстве различных государств.

Во-вторых, это само понятие правового статуса Банка России в том виде, в котором он закреплен в российском законодательстве.

В-третьих, немаловажны выявление противоречий в нормативном регулировании, которые отрицательно сказываются на практике функционирования банковской системы, и предложения по совершенствованию законодательства.

Правовой статус Центрального банка: примеры развития зарубежных центральных банков

В практике зарубежных государств, встречаются различные варианты закрепления правового статуса центральных банков. Во многом это связано с экономическим развитием, государственно-правовым устройством, культурной традицией, историческим опытом и общественным сознанием людей.

По историческим меркам, зарубежные центральные банки появились относительно недавно. Первая волна массового создания центральных банков прошла только в XIX веке.

Например, в 1803 г. был создан Банк Франции. Он создавался как акционерный банк. И даже Наполеон Бонапарт стал тогда одним из его акционеров, прикупив в нем для себя акции.

В 1876 г. был учрежден Рейхсбанк в Германии.

В 1860 г. Императорским повелением создается Государственный банк в России. Правда, он отличался от центральных банков Европы. По сути, он был главным коммерческим банком страны в условиях нерыночной, феодальной экономики.

В других странах Европы и в США центральные банки тоже появились только во второй половине XIX века. Повторю, - до этого экономики этих стран обходились без центральных банков. Общество пользовалось финансовыми услугами одних только коммерческих банков, которые сами выпускали банкноты. Но потом, постепенно, это стало привилегией центральных банков. Эту привилегию они получали от государств, которым оказывали финансовые услуги.

Вторая волна создания центральных банков приходится уже на 20-е и 30-е годы XX века (страны Латинской Америки и в некоторые другие страны). К примеру, в ХХ веке центральные банки были созданы в таких странах, как: Перу (1922 г.); Колумбия (1923 г.); Чили (1925 г.); Мексика (1925 г.); Боливия (1927 г.); Эквадор (1927 г.); Сальвадор (1934 г.); Аргентина (1935 г.); Венесуэла (1940 г.); Южная Африка (1921 г.); Латвия (1922 г.); Литва (1922 г.); Монголия (1924 г.); Венгрия (1924 г.); Греция (1927 г.); Китай (Тайвань) (1927 г.); Турция (1931 г.); Канада (1934 г.); Новая Зеландия (1934 г.); Индия (1935 г.); Афганистан (1939 г.).

Вторая волна создания центральных банков - это события, которые еще нагляднее показывают, что в течение длительного периода страны обходились без центральных банков. И только, когда государства поняли свою выгоду оттого, что они предоставляют, определенному банку привилегию становится монополистом в деле эмиссии наличных денег, обменивая ее на возможность получить финансирование, централизация в банковских системах стала повсеместной.

В 1913 г. в США был тоже создан центральный банк - Федеральная резервная система.

Когда в США к началу XX века уже был пройден длительный период свободной конкуренции и первоначального накопления капитала, что и создало ей высокий уровень развития экономики, многие мыслящие люди в этой стране задумались, как его поднять еще больше в условиях обостряющейся мировой конкуренции. Ведь доллар не был тогда таким как сегодня.

В России, в те времена (1913 г.), в результате денежных реформ, рубль был покрыт золотом и ценился не меньше доллара в мировой торговле. Россия в этом смысле не уступала ни Англии, ни США. Это был мощный конкурент на мировом рынке. Но, потом, как известно, Россия, была втянута в первую мировую войну, и, рубль быстро обесценился. Но это произошло позднее.

Конечно, создание как раз в 1913 г. Федеральной резервной системы, как центрального банка, в США имело свои внутренние причины. В газетах того времени было много публикаций о дискуссиях вокруг этого вопроса. Были сторонники создать центральный банк, как государственный орган. Были противники этого. В результате был найден компромиссный вариант.

Потом, после второй мировой войны, усилиями США в 70-е годы во всем мире было отменено применение золотого стандарта. И это окончательно укрепило доллар на мировом рынке. Это была монетарная реформа, которая, как, оказалось потом, повлияла на судьбы всего мира. Капиталы стали быстрее перемещаться по всему миру. Доллар стал мировой резервной валютой.

Тем более что после второй мировой войны, в экономическом плане, Европа завесила от американских кредитов.

И когда в начале 90-х годов в России тоже был отменен золотой стандарт, ее денежная система подчинилась мировым валютным системам.

Мировой банк, как известно, тоже был создан США. По всему миру стали выдавать кредиты в долларах. И в этом тоже сила доллара.

Создание Банка России в 90-е годы по времени совпадает с третьей волной в централизации банковских систем. В это время происходила централизация и создание банковских систем в основном в Восточной Европе.

Но и в остальной части Европы в 90-е годы тоже происходили существенные изменения в связи с созданием Европейского центрального банка и зоны евро.

В условиях глобализации, происходит усиление мировой конкуренции. Создаются предпосылки для многополярного мира. Евро становится одной из перспективных мировых валют. И равновесие в мире теперь во многом зависит от этого изменившегося глобального баланса валют.

На наш взгляд, Банк России, как центральный банк ведет отсчет своего возникновения только с 1990 года. И соображения здесь могут быть такие. Государственный банк в России, созданный в 1860 году не был центральным банком. Причина в том, что Россия была феодальной страной с абсолютной монархией. Капитализм в ней еще только зарождался и не имел существенного влияния. Поэтому Государственный банк и тогда и позднее просто был главным банком и не более того. Затем наступил период плановой экономики.

Госбанк СССР тоже не был центральным банком, потому, что в стране не было коммерческих банков.

Получается, что между Государственным банком Российской Империи, Госбанком СССР и нынешним Банком России не было, и нет ничего общего. У них разные сущности. Дворяне, большевики, и современные демократии не могут составлять единый ряд. В общем, все юбилеи Банка России должны отсчитываться с 1990 года.

Банк России - один из самых новых центральных банков. В этом смысле у него есть определенное преимущество. За ним не закрепился груз вековых традиций. А значит можно легче проводить реформы. Нужно этим преимуществом воспользоваться, совершенствуя российскую банковскую систему. Многие видимо над этим не задумываются. Но самый простой, и наглядный пример, как нам кажется - опыт возникновения США. Дело в том, что народ в этой стране - переселенцы, у которых не было общих традиций, и они все начинали с ноля. В этом было их огромное преимущество. Над ними не довлели традиции.

Любые традиции - это не только способ создать стабильность в обществе, но и препятствия для его развития. Что-то похожее в смысле перехода к рынку наблюдается и в России. Начиная с 1991 года, здесь капитализм создается, по сути, с ноля. А значит можно сделать то, что невозможно сделать в других странах. В этом смысле Россия может быстрее чем другие страны внедрить то, что в других странах уже внедрить не возможно.

Нам представляется, что страна, которая не имеет каких-то сложившихся экономических традиций, обладает огромными возможностями обустройства, которое может учесть опыт других стран и в то же время может легко внедрить все самое лучшее. Таким, самым лучшим могло бы быть превращения Банка России в подлинный институт гражданского общества.

Если мы внимательнее будем присматриваться к тому, каким образом обустроены банковские системы в других странах, и какую там роль играют центральные банки, то заметим, что все они в большей или меньшей степени приближаются к тому, чтобы их можно было бы считать элементом гражданского общества. По своему происхождению они таковыми и являются. Они возникли в недрах гражданского общества, и не покидают его полностью. Но поскольку это банки, которые получили привилегии от государств на осуществление эмиссионной функции, то их независимость от государства в различных странах - различна. В некоторых странах она велика, а в других - наоборот, они по закону объявлены государственными банками.

Приведем некоторые примеры организации центральных банков.

В Австрии центральный банк выполняет те же функции, что и любой центральный банк Он независим от государства. Имеет семь филиалов. На федеральном уровне Австрийский национальный банк (АНБ) взаимодействует с правительством. По своей организационно-правовой форме АНБ является акционерным обществом, акции которого распределены следующим образом: 50 процентов принадлежит Австрийской Республике, а остальные принадлежат коммерческим банкам, страховым компаниям и другим организациям. Представители акционеров формируют Генеральный совет банка. АНБ возглавляют президент и два вице-президента. Им подчиняется генеральный директор, занимающийся вопросами общей политики, планирования и управления АНБ. Он играет важную роль в формировании и проведении экономической политики Австрии. Основная часть его прибыли поступает в распоряжение правительства.

Опираясь на этот опыт, мы можем сделать, по крайней мере, один вывод о правовом статусе центрального банка, который может быть применим и к Банку России.

Вывод этот заключается в том, что организационно-правововая форма Банка России не является раз и навсегда данной и может совершенствоваться в направлении расширения состава его участников. Состав участников Банка России может быть представлен не только государством, но и другими субъектами экономики и денежно-кредитной системы. Об этом подробнее будет сказано дальше, когда мы будем обосновывать идею о необходимости переучредить Банк России, создать его заново как некоммерческую организацию, как народный центральный банк, с широким представительством российского общества. Здесь же мы пока только акцентируем внимание на том, что существует и такая организационно-правовая форма центрального банка, как акционерное общество.

Банк Англии - старейший банк в мире, основан в 1894 году. В 1946 году он был национализирован, в настоящее время выполняет функции центрального банка Великобритании.

Совет директоров (Court of Directors) Банка Англии формируется по представлению министерства финансов. Банк Англии управляет счетами казначейства, выдает кассовые кредиты и занимается размещением государственных ценных бумаг.

Государственное казначейство формально имеет право отдачи распоряжений Банку Англии, однако фактически никогда его не использует. В этом смысле можно говорить о значительной независимости Банка Англии.

Банк Англии разделен на два департамента - эмиссионный и банковский. Эмиссионный департамент выпускает банкноты под государственные ценные бумаги, находящиеся в его портфеле. Банковский департамент выдает ссуды коммерческим банкам. Ссуды выдаются по учетной ставке за счет хранящихся у него на счетах банковских депозитов.

Центральный Банк Канады был создан в 1934 году в соответствии с парламентским Актом о Банке Канады. Принятый парламентом закон устанавливал, что целью деятельности Банка Канады (БК) являются "регулирование кредитно-денежной политики в высших интересах экономической жизни нации, установление и защита ценности национальной денежной единицы на международной арене и с ее помощью смягчение колебаний в уровне производства, торговли, цен и безработицы настолько, насколько это возможно в рамках финансовых действий, а также способствование в общем плане экономическому и финансовому благосостоянию Канады".

Его социальная ориентированность на благосостояние широких слоев населения очевидна. Центральный Банк Канады - это центральный эмиссионный банк.

Банк Канады был учрежден как акционерное общество, но держателями его акций не могли быть коммерческие банки и их служащие, а также иностранцы. Правительство Канады на протяжении 1935-1938 годов выкупило у частных владельцев принадлежащие им акции.

Деятельность Банка Канады определяет правительство, которое назначает Совет директоров. В его состав входит заместитель министра финансов. Совет директоров состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и 12 директоров.

В рамках Совета директоров создан и действует на постоянной основе исполнительный комитет. Он состоит из управляющего, старшего заместителя управляющего и двух-четырех директоров, избираемых Советом директоров.

Несмотря на то, что Банк Канады обладает достаточно широкой автономией, основная ответственность за финансовое состояние страны лежит на правительстве Федерации. В 1967 году в Закон о Банке Канады был внесен ряд поправок. Министр финансов и управляющий Банка Канады должны систематически консультироваться по вопросам финансовой политики и по ее влиянию на общую экономическую политику. Если все же возникают разногласия, то министр после соответствующих консультаций с правительством может дать управляющему письменную директиву по финансовой политике, в которой указываются конкретные распоряжения. В этом случае Банк Канады обязан ее выполнить. Директива должна быть максимально конкретной и четкой. Она представляется в парламент и опубликовывается в официальном правительственном вестнике "Канада газетт".

Этот опыт также был бы полезен для совершенствования российского банковского законодательства. Нужны точная определенность и персональная ответственность руководства Банка России за принимаемые решения по вопросам денежно-кредитной политики.

Федеральная резервная система США. К началу ХХ века Соединенные Штаты оставались едва ли не единственной страной среди остальных развитых стран, в которой центрального банка не существовало. До этого некоторые банки получали привилегии от правительства, которое в них участвовало (Первый банк США, Второй банк США, - в разное время в XIX веке получали чартеры от своего правительства). Но затем возникли противоречия между властями и банками.

Банковское сообщество состояло из множества мелких независимых коммерческих банков. К 1913 году их насчитывалось около 20000, причем 7000 из них были эмиссионными национальными банками. Остальные банки действовали по законам своих штатов и не имели права на эмиссию банкнот.

Затем наступил кризис 1907 года. Мнение о необходимости создание центральной денежной власти, на подобие тем денежным властям, которые к тому времени уже утвердились в Европе, постепенно становилось преобладающим.

В 1913 году в США был принят Закон о Федеральном резерве. Главной его целью определялось создание банков Федерального резерва, которые бы обеспечивали устойчивость денежной системы, получение средств переучета ценных бумаг, а также и создание более эффективного надзора за банковским делом в Соединенных Штатах.

Федеральная резервная система в значительной мере отличалась от центральных банков европейских стран. Прежде всего, - своей организацией. В ее состав входили двенадцать региональных федеральных резервных банков. За этими банками были закреплены определенные федеральные резервные территории.

Все национальные банки должны были вступить в Федеральную резервную систему. Их деятельность координировалась Федеральным резервным советом. Но главное - им были переданы функции эмиссии банкнот и хранения резервов банков-членов этой системы. Их кредитная деятельность должна была осуществляться через повторное размещение среди банков-членов Федеральной резервной системы своих капиталов.

На сегодняшний день, Федеральная резервная система США - это независимый центральный банк, который ответствен перед Конгрессом. Это довольно сложная по своей структуре организация, основными составляющими которой являются Совет управляющих ФРС, Комитет по операциям на открытом рынке ФРС (Совет управляющих и президенты пяти резервных банков) и федеральные резервные банки (12 районов).

Интересно отметить то обстоятельство, что в организацию ФРС входят Совещательный совет по вопросам интересов потребителей, Федеральный совещательный совет и Совещательный совет по сберегательным учреждениям. Поэтому, во-первых, Федеральная резервная система представляет достаточно широкий круг социальных интересов, а во-вторых, она проявляет заботу не только о банках и других кредитных организациях, но и о потребителях банковских услуг.

Это обстоятельство можно было бы учесть при разработке российского законодательства. И это касается не только вкладчиков, но и получения в банках кредитов и других моментов, связанных с защитой интересов граждан.

Совет управляющих формирует денежно-кредитную политику и обладает широкими регулирующими и контролирующими полномочиями. Он осуществляет функции в сфере национального платежного механизма и федерального регулирования потребительского кредита.

Совет управляющих - учреждение федерального правительства, которое состоит из семи членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом. Полный срок, в течение которого работают члены Совета управляющих, - четырнадцать лет. При этом семь сроков организованы таким образом, что срок одного члена Совета управляющих заканчивается в каждый четный год. Председатель и вице-председатель Совета управляющих назначаются Президентом США из числа членов Совета управляющих сроком на четыре года. Если их срок работы в качестве членов Совета управляющих еще не истек, то они могут быть назначены повторно. Повторное назначение утверждается Сенатом.

Совет управляющих назначает президентов и первых вице-президентов в федеральных резервных банках. Он осуществляет регулирующую и контролирующую функции по отношению к банкам - членам Федеральной резервной системы, а также к банковским холдинговым компаниям. Кроме того, Совет управляющих контролирует и регулирует банковские объединения и международные банковские образования в США, зарубежную деятельность банков - членов ФРС, деятельность филиалов и представительств иностранных кредитных организаций в США. Совет управляющих играет главную роль в обеспечении развития платежной системы. Он устанавливает пределы использования кредитов для покупки и продажи ценных бумаг. Совет управляющих обеспечивает выполнение основных федеральных законов, регулирующих кредитование потребителей. Это, в частности, Закон о частном кредитовании, Закон о равных кредитных возможностях, Закон об открытой информации по жилищным ипотекам.

Каждый резервный банк имеет свой собственный совет, который состоит из девяти директоров со стороны, не являющихся служащими данного банка. Три директора класса А, представляющих банки - члены ФРС, и три директора класса В, представляющих общественность, избираются в каждом районе банками - членами ФРС. Совет управляющих назначает трех директоров класса С, которые также представляют общественность. Из их числа совет директоров назначает председателя и заместителя совета банка. Директор класса В или С не должен быть руководящим работником, директором или служащим банка. Никто из директоров класса С не должен быть держателем акций банка. В каждом филиале резервного банка имеется совет директоров (5-7 членов совета директоров). Трое или четверо из них назначаются приказом директоров головных учреждений, а другие назначаются Советом управляющих.

Центральным банком Швейцарской конфедерации является Швейцарский национальный банк, имеющий статус акционерного общества. Учредителями являются в основном государственные организации. Собрание акционеров выбирает только небольшую часть членов Совета банка, большинство назначаются Бундесратом.

Европейская Система Центральных Банков и Европейский Центральный Банк.

На рубеже двух тысячелетий стала проявлять себя тенденция к созданию многополярного мира.

Европа тоже стала играть ту роль, которую она играла когда-то до Второй мировой войны.

США были единственной в мире страной, которая вышла с той войны, получив экономические преимущества в системе международных экономических отношений. Европа была почти полностью разрушенной, потеряла из-за войны свой золотой запас, и нуждалась в кредитах.

В результате этой зависимости Европы от США, изменился характер мировых денежных систем. Доллар стал мировой резервной валютой, а отмена золотого стандарта в 70-е годы XX века, в том числе и отказ от золотого стандарта в 1992 году в России, полностью подчинили все мировые валюты денежной системе США.

Но затем усилившаяся интеграция, и, как следствие этого, - возросшее влияние Европы во всем мире, включая образование Европейского союза, поставили на повестку дня вопрос о создании единой валюты для европейских стран. В результате интеграции, евро теперь, постепенно, становится одной из резервных валют, эффективно конкурирующих с долларом. Его соотношение с долларом, в XXI веке обнаруживает тенденцию к усилению этой новой валюты.

Создание зоны евро, логически вело к созданию единого центрального банка, координирующего эмиссию этой валюты и вырабатывающей общую денежно-кредитную политику для Европейской системы центральных Банков.

Европейский центральный банк (ЕЦБ) был основан в 1998 году Соглашением 11 государств. Европейская система центральных банков состоит из Европейского Центрального Банка и центральных банков государств-членов системы.

Все центральные банки, которые присоединились к договору, образуют систему центральных банков. Вопрос о системности считается важным, поскольку включившиеся в систему центральные банки, остаются, но только как ее интегрированные части.

Цели системы закреплены Соглашением об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. Характерно, что в статье 2 Устава сказано, что в соответствии с требованиями статьи 105(1) этого Соглашения, первой целью системы должно быть поддержание ценовой стабильности. В Уставе закреплено, что, не противореча цели стабильности цен, стратегия ЕЦБ поддерживает основные экономические направления политики Европейского Сообществе с целью внесения вклада в достижение целей этого Сообщества.

Как отметил в одном из интервью Президент ЕЦБ, главное - это обеспечение стабильности цен: "ЕЦБ является независимой инстанцией. Мы верны своей цели по обеспечению ценовой стабильности. Обеспечивая ценовую стабильность, мы делаем возможным возникновение финансовых условий, благоприятных для экономического роста и создания рабочих мест. Иногда нам рекомендуют повысить ставки, иногда - снизить или сохранить их на прежнем уровне. Относительно нашей нынешней позиции 6 октября в Афинах я говорил, что процентная ставка в 2% все еще адекватна. Опять-таки наши полномочия заключаются в обеспечении ценовой стабильности. Это наш долг перед жителями Европы, которые считают ее крайне важной".

Обратим внимание на то, что на первое место в деятельности ЕЦБ ставится "долг перед жителями Европы".

Мы знаем, что европейские государства - это социальные государства. Здесь ничто не цениться так высоко публичными институтами, как отношение к ним со стороны граждан.

Хорошо бы, чтобы и в России руководство Банка России точно также, подобно тому, как это делает ЕЦБ, на первое место ставило свою обязанность по отношению к жителям России. Однако в России - иначе. Банк России обычно не ставит так вопрос. Чаще всего в интервью руководителей Банка России слышится озабоченность другим, Тем, что интересует его вместе с сырьевыми компаниями, - слишком высоким курсом рубля. Сильный рубль, - это его высокая покупательная способность, которая сегодня так нужна россиянам. Но Банк России теперь добился отмены в Федеральном законе этой обязанности, - обязанности поддерживать покупательную способность рубля. Дальше мы еще об этом скажем подробно, когда будем рассматривать цели и функции Банка России. Пока же вернемся к канве рассуждений о ЕЦБ.

Система европейских центральных банков действует в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией. Она поддерживает эффективное распределение ресурсов.

Задачи ЕЦБ, реализуемые через осуществляемыми при помощи центральных банков, включенных в эту систему:

• определение и реализация валютной политики Европейского Сообщества;
• проведение международных обменных операций в соответствии с положениями статьи 111 настоящего Соглашения;
• владение и распоряжение официальными резервами государств-членов в иностранной валюте;
• способствование плавному функционированию платежных систем.

Реализуя свои властные полномочия по достижению поставленных перед ними целей, ни Европейский Центральный Банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или руководства Сообщества, от любого правительства государства-члена или от любого другого органа власти. По уставу, и органы Сообщества, и правительства государств-членов обязаны уважать этот принцип и не должны пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского Центрального Банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач.

Европейский Центральный Банк - юридическое лицо.

Руководящие органы Европейского Центрального Банка, - Управляющий совет и Исполнительный комитет.

Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета Европейского Центрального Банка и Управляющих национальных центральных банков. Только члены Управляющего Совета, имеют право голоса. Каждый из них имеет один голос. При голосовании они должны присутствовать лично. Решения принимаются простым большинством. В случае равенства голосов, голос Президента - решающий.

Голоса взвешиваются в соответствии с долями национальных центральных банков в подписном капитале. Заседания проводятся не меньше десяти раз в течение года.

Исполнительный комитет: Президент, Вице-президент и четыре других члена. Они исполняют свои обязанности на постоянной основе. Им запрещено заниматься какой бы то ни было оплачиваемой деятельностью. Ни один член Исполнительного комитета не может заниматься никакой деятельностью, кроме как в исключительном порядке по разрешению Управляющего совета.

Президент, Вице-президент и другие члены Исполнительного комитета назначаются по общему согласию правительств государств-членов по рекомендации Совета, и после консультации с Европейским парламентом и Управляющим советом. Срок их полномочий - 8 лет. Этот срок не продлевается. Членами Исполнительного комитета могут быть только граждане государств-членов.

Управляющий совет определяет ориентиры банковской деятельности, формирует валютную политику, и принимает решения в целях решения задач Европейской систему центральных банков. А затем Исполнительный комитет реализует валютную политику в соответствии с ориентирами и решениями, Управляющего совета.

Исполнительный комитет дает соответствующие указания центральным банкам.

Итак, обобщая приведенные выше сведения по некоторым странам, можно сделать вывод, что организационно-правововая форма центрального банка вообще, а значит, и Банка России в частности, не является, раз навсегда данной и может совершенствоваться. Правовые формы и внутренние организационные структуры центральных банков весьма разнообразны, что создает возможность экспериментирования.

Однако при всем разнообразии центральных банков есть некоторые общие закономерности, которые нужно учитывать в процессе совершенствования правового статуса Банка России.

Во-первых, это забота центральных банков о гражданах своих стран, о стабильности цен.

Во-вторых, это широкое представительство социальных интересов, которое находит законодательное закрепление в организации центральных банков.

В-третьих, это наличие механизмов контроля со стороны общества и его институтов за деятельностью Центробанка, с тем чтобы его практические цели не расходились с целями гражданского общества. Тем самым обеспечивается необходимая прозрачность в организации и в функционировании центральных банков.

В той или иной форме российское банковское законодательство должно учитывать эти общие закономерности. При этом в условиях переходной экономики, как уже говорилось, существует возможность, начиная как бы с нуля (пока еще нет никаких банковских традиций), создать более совершенную организацию центрального банка.

Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность

Нормативная основа правового статуса Банка России. Правовое регулирование Банка России осуществляется только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, если учесть, что денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно в субъектах Федерации в той или иной форме могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Последствия этого для страны нетрудно предугадать.

Впрочем, не только законы субъектов Федерации, но и подзаконные нормативные акты (в том числе и нормативные акты Банка России) не могут регулировать правовое положение Банка России. Иными словами, Банк России не может сам себя регулировать. Это обстоятельство вполне очевидно. Достаточно проанализировать ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Название статьи "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", а затем и само ее содержание четко разделяют понятие банковской системы и понятие правового регулирования банковской деятельности.

В части первой этой статьи сказано, что "банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков". В части второй этой же статьи говорится: "Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".

Таким образом, получается, что нормативными актами Банка России может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система.

Отсюда следуют два вывода:

• во-первых, как уже отмечалось, Банк России не должен регулировать своими нормативными актами банковскую систему. Его компетенция распространяется только на банковскую деятельность. Следовательно, все вопросы, которые относятся к структуре кредитных организаций, - это как раз те вопросы, которые должны регулироваться только федеральными законами;
• во-вторых, Банк России - это составная часть банковской системы. И поскольку банковская система не является объектом правового регулирования, то, стало быть, Банк России не может своими нормативными актами регулировать свои же задачи, функции, свою собственную структуру,

В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано, что "статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

Однако на практике это требование, на наш взгляд, не соблюдается, и Банк России в некоторых случаях как бы регулирует сам себя. Так, например, в ч. 2 ст. 84 того же Федерального закона применительно к территориальному учреждению Банка России сказано, что "задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Но поскольку территориальное учреждение - это составная часть Банка России как централизованной организации с вертикальной структурой управления, то получается, что Банк России может регулировать сам себя своими же собственными нормативными актами.

Налицо явное противоречие. Более того, Федеральный закон и другие законы как нормативные акты, которые в обязательном порядке должны быть опубликованы, создают необходимую прозрачность в банковской деятельности. Что же касается Положения о территориальных учреждениях Банка России, то оно до сих пор официально не опубликовано.

Правовой статус Банка России складывается из отраслевых статусов - конституционного, банковского, гражданско-правового.

Правовой статус Банка России включает следующие элементы;

а) организационно-правовую форму;
б) компетенцию;
в) структуру.

Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но закреплены законом.

В самом общем виде закреплена организационно-правовая форма Банка России. О компетенции Банка России мы поговорим применительно к его функциях. Его структура имеет централизованный характер. О ней тоже речь дальше пойдет подробнее. Пока же остановимся на организационно-правовой форме Банка России.

В ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

Организационно-правовая форма Банка России в Федеральном законе не названа. Нет и указаний о том, что Банк России является главным банком. Это определение - "главный банк" - предлагалось в различных законопроектах. Тем не менее это определение так и не нашло своего закрепления в Федеральном законе, что, на наш взгляд, неправильно.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по отношению к Банку России используется термин "учреждение", а не "организация", в то время как в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" указано, что банк - это разновидность "кредитной организации". Следовательно, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России - это не банк в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое содержится в ГК РФ. Ведь он не является ни акционерным обществом, ни обществом с ограниченной ответственностью. Между тем согласно ГК РФ банк должен быть одним из этих обществ.

Конечно, может показаться, что это теоретический вопрос, но это не так. В некоторых случаях это имеет чисто практическое значение, главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятиями "банк" и "Банк России".

Заметим, что на некоторые из этих расхождений еще не обратили внимания юристы.

Приведем пример из судебного права. Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон "Об исполнительном производстве", который как раз и регулирует их деятельность, использует термин "банк". О Банке России там ничего не сказано.

Для большей наглядности процитируем закон. В п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве" сказано: "При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест". Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых терминов в целях именно этого Закона, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и имеют общее значение (банк - кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие "банк" (не является кредитной организацией), то, стало быть, указанные положения ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" к нему неприменимы.

Получается, что такие понятия, как "банк банков", "главный банк", при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими применительно к Банку России.

Специфика Банка России состоит еще и в том, что, как уже говорилось, у него нет учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нигде, ни в одном из законов.

У него нет "законодательного органа", что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - это, скорее, исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Отсутствие учредителей, а значит, и репрезентативности по отношению к субъектам денежно-кредитных и финансовых отношений, на наш взгляд, принижает роль и значение ответственности Банка России за принимаемые его исполнительными органами решения.

Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву.

Это обстоятельство способно поставить в тупик тех, кто попытается определить понятие правового статуса Банка России, опираясь только на нормы гражданского права. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон.

Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле, как нам представляется, он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность.

Как уже говорилось, банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку она составляет предмет банковского права. Банк России по общему правилу не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, которые пользуются услугами банков. Такое право ему в ГК РФ не предоставлено. Оно, как уже говорилось, предоставлено только федеральным органам исполнительной власти.

Властные полномочия Банка России объяснимы и с точки зрения сущности его правового статуса, и с точки зрения сущности самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъектов банковской системы - на кредитные организации, и только, а при определенных условиях, косвенно, - на их учредителей и участников.

Регулирование денежных потоков, по сути - глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно.

Поэтому, оставаясь негосударственной организацией (банком по своей природе), Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же и природа издаваемых Банком России нормативных актов. Право издавать нормативные акты, ему делегировано государством.

Здесь нет никакого противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти как такой власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.

Мы уже рассматривали вопрос о происхождении центральных банков в различных странах. И практически везде было так, что какой-то один банк из остальных банков получал привилегии от государства (например, чартер - в Англии) в обмен на финансирование бюджетных расходов. Потом ему давались и другие привилегии, а с усложнением экономики и в связи с банковскими кризисами, которые потрясали общества, все банки по закону стали объединяться в системы, регулируемые центральными банками. Государство постепенно или выкупало акции таких центральных банков или национализировало их, превращая в государственные банки. Но при этом они по своей сущности и рыночной природе не превращались в государственные органы, а оставались банками, в большей или меньшей степени независимыми от государства. Но вернемся к канве рассуждений о Банке России.

Помимо этого центрального регулятора - Банка России имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки с точки зрения государства идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества.

Сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях:

1. независимость,
2. финансовая мощь;
3. правомочия.

Первое - независимость - означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос настолько значим, что нуждается в специальном рассмотрении, и об этом речь пойдет дальше.

Финансовая мощь означает, что для того, чтобы Банк России мог оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, он должен этой мощью обладать. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции - подтверждение этой мысли. Эту финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, кстати, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы изменить закон и предусмотреть, что прибыль Банка России должна быть полностью использована на его нужды по регулированию денежной системы в интересах страны. Конечно, такое, на наш взгляд, могло бы быть, возможно, только в том случае, если бы независимость Банка России и его правовой статус были подкреплены ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении. Например, - разместить золотовалютные резервы Банка России не в зарубежных банках, а в российских банках. Тогда и процент по кредитам, которые выдаются населению, мог бы быть таким же нормальным, как и в странах Европы. Можно было бы быстрее и эффективнее развивать отечественное производство и сельское хозяйство, и, что сегодня так важно для России, - решать ее демографические проблемы.

Правомочия Банка России - это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией.

Банковская деятельность предполагает определенные возможности, предоставленные правом. Для кредитных организаций такие юридические возможности предоставлены Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Гражданским кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для того чтобы регулирование и надзор за движением денежных потоков были эффективными, нужно, чтобы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, то есть предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.

Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В ст. 49 того же Федерального закона предусматривается, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 48 цитируемого Федерального закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8 и 9 цитируемого Федерального закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных цитируемым Федеральным законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

Компетенция включает и ответственность. В статьях 49 и 50 того же Федерального закона говорится, что Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.

Компетенция Банка России включает его правоспособность, а также те его правомочия, которые закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и в некоторых других федеральных законах.

Компетенция Банка России достаточно обширна. Она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Задачи, конкретизирующие эти цели, закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".

Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (статьи 4, 35, 45 и др. цитируемого нами Федерального закона), а также в его централизованной организационной структуре.

Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации и другие структурные подразделения.

Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России.

Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.

Конституционные основы правового статуса Банка России

Конституция Российской Федерации (статья 75) закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации.

Главное, что определяет характер денежной системы, - это эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституционный статус и, соответственно, его место, а также и роль в системе разделения властей.

Независимость в проведении эмиссии денег дополняется предусмотренным в Конституции Российской Федерации порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права.

В Конституции России (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) "независимо от других органов государственной власти".

Упоминание о "других" органах государственной власти может навести на мысль о том, что Центробанк является органом государственной власти.

Однако это не так. В Конституции России (ст. 10) сказано, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную".

Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не являются государственными служащими. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" говорилось буквально следующее: "Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации". Те же нормы сохранились и в новых федеральных законах о государственной службе. А денежное вознаграждение служащим Банка России, как известно, по закону выплачивается не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. И это правильно. На самом деле, о своей юридической природе Банк России - это институт гражданского общества. Это банк, уполномоченный государством на осуществление функций центрального банка. Государство делегировало ему властные полномочия. Поэтому и все его служащие не являются государственными служащими.

Из сказанного можно сделать еще один юридически значимый вывод. Центральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку он не является государственным органам. Да и в самом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочия государственного надзора не предусмотрены. Там говорится о надзоре, который осуществляется в целях регулирования банковской системы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, когда Банк России пытаются наделить не свойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохранительных органов. Если он будет заниматься правоохранительной деятельностью, то он будет это делать непрофессионально, а значит, - плохо.

Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков как обязанность Банка России.

Важно подчеркнуть тот факт, что Банк России, не уполномочен, законом, защищать права конкретного акционера и вкладчика. Он уполномочен защищать только их общие интересы. А защита прав и интересов, - это не одно и тоже. Интересы защищаются в целом, в отношении сразу всех вкладчиков, а не в отношении конкретного лица. Например, когда Банк России выдает или отзывает банковскую лицензию, то помимо прочего - это и есть реальная защита интересов всех банковских клиентов. А вот если бы он защищал права конкретных лиц, то в таком случае, он превратился бы либо в орган исполнительной власти, либо в орган правосудия, что запрещено законом.

На сегодняшний день защита прав вкладчиков или акционеров реализуется в судебном порядке.

В ст. 75 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. В п. "в" ст. 103 Конституции Российской Федерации говорится, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации относится к ведению Государственной Думы. При этом п. "г" ст. 83 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Президент Российской Федерации: представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России

При рассмотрении вопроса об экономической основе правового статуса Банка России коснемся для начала в самых общих чертах его истории.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 года, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 года N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" признан утратившим силу.

В этом Уставе были закреплены многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась "Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус", было сказано: "Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР", и далее в Уставе говорилось, что Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.

В ст. 4 того же Устава было сказано: "Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения".

Термин "полное хозяйственное ведение" позже исчез вместе с отменой Устава, и в самом Федеральном законе он уже не был использован.

В ст. 9 Устава предусматривалось, что "страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России".

Это весьма полезное для общества правило также было утрачено с отменой Устава. В Федеральном законе оно уже не было воспроизведено.

Между тем это очень важный вопрос ответственности Банка России перед вкладчиками. Поэтому можно сказать и так, что отмена Устава как бы снимала некоторую экономическую, а значит, и юридическую ответственность в этой области денежно-кредитных отношений.

Но здесь есть и некоторая предыстория, которая показывает отношение Банка России к такому вопросу, как интересы вкладчиков.

Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - во вкладчиках. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то здесь может возникать сомнение в правомерности выбора.

Этот вывод основывается на самых очевидных фактах. Так, например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Внимательный анализ позволяет сделать вывод о том, что правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было.

Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России.

Итак, в п. 1 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 года N 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации" говорится: "1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации (далее - Фонд)... 3. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 годах в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения".

А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 года N 62 сказано: "...в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол HР-40) с 1 января 1994 года прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации" средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам".

В действительности же, как мы видели, в Указе Президента ничего не говорилось о возврате взносов.

В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 года N 118-94 говорится: "Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков..." (Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов).

С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом.

В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 26 апреля 1995 г.) говорилось: "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами". Потом в новом Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" такая норма о налогах была отменена.

Вот как теперь сформулирована статья 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон): "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов".

Итак, в Федеральном законе сказано, что "уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью". И как мы видим, Банк России владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом. В этом смысле его организационно-правовая форма не охватывается никакими нормами ГК РФ. И это не должно удивлять. Более того такая ситуация объясняется спецификой правового статуса Банка России, его независимостью от органов государственной власти. Ничего здесь не нужно менять только потому, что есть ГК РФ. Основные постулаты гражданского права сформировались давно, намного раньше, чем возникли центральные банки. Поэтому невозможно все уложить в те рамки, которые появились в те времена, когда деньги обменивались на золото и серебро, и когда существовал золотой стандарт. Мир изменился. Появились мировые резервные валюты. Центральные банки стали играть роль регуляторов в денежных системах. Появилось и банковское право, как самостоятельная отрасль права, несводимая к отрасли гражданского права, которая помимо прочего, регулирует правовой статус и в том числе цели, центрального банка, как бы он при этом не назывался. В данном случае, - функции Банка России.

Другое дело, что нужно подкорректировать некоторые нормы ГК РФ.

Во-первых, в ГК РФ неудовлетворительно прописана государственная собственность. И самое главное - нет четких ее границ и понимания ее происхождения.

Во-вторых, странно сформулирована норма о понятии "государственная казна". Это понятие сформулировано в ГК по остаточному принципу. Мы уже обращали внимание на этот момент в предыдущих публикациях. В ч. 2, п. 4, статьи 214 ГК РФ говорится: "Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Банк России не является государственным учреждением. Стало быть, его имущество - составная часть государственной казны Российской Федерации. Однако в самом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации этот термин не употребляется.

В-третьих, в ГК РФ в нормах регулирующих государственную собственность, зачастую, не учитывается специфика Банка России, как института гражданского общества и как банка, который уполномочен государством, осуществлять эмиссионную функцию, регулировать денежное обращение и быть надзорной инстанцией в банковской системе России. Рассмотрим это подробнее.

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 214 (п. 1) которого сказано: "Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)". Далее в п. 3 этой же статьи говорится: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса".

Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов".

В общем, круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти. Надо бы в этих статьях предусмотреть, что от имени Российской Федерации могут действовать не только органы государственной власти, но и Банк России, в пределах своей компетенции.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции Российской Федерации разделены на три вида: законодательные, исполнительные и судебные. А Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом.

При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, которая в принципе предусматривается ст. 140 Гражданского кодекса, в которой сказано, что денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод о том, что в правовом статусе Банка России с точки зрения гражданского права есть определенные противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации будут внесены небольшие дополнения в отношении Банка России. О них мы сказали выше.

Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то, естественно, к ней должно быть и соответствующее отношение. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. "Государственная и муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом...". Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Счетная плата РФ на всем протяжении 90-х годов добивалась того, чтобы выполнялся закон и, чтобы ее допустили к проверкам в Банк России. Интересно, что ее права предусмотрены федеральным законом, за невыполнение которого установлена даже уголовная ответственность. И, тем не менее, в 90-е годы она не могла проверить Банк России. Все ее попытки закачивались тем, что ее не пускали в Банк России.

Теперь статья 98 Федерального закона предусмотрела, что статья 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" дополняется частью следующего содержания: "Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета".

В общем, все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа при управлении публичной собственностью, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними только призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах.

На наш взгляд, нужно использовать тот механизм, который органически присущ гражданскому обществу. Это механизм договорных отношений.

Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Независимость и ответственность Банка России

Значение независимости Банка России

Проблема независимости центрального банка в разных государствах решается неодинаково.

Степень независимости центральных банков в различных странах различна. Вместе с тем, как отмечается авторами, которые занимались обобщением зарубежного опыта, к концу XX века в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков от других органов государственной власти и управления. Причем, что интересно, степень независимости центрального банка всегда обратно пропорциональна коэффициенту инфляции. А отсюда следует вывод, что финансы домашних хозяйств устойчивее в той стране, в которой центральный банк обладает большей независимостью по отношению к другим властям.

Таков зарубежный опыт, который как раз и приемлем для гражданского общества.

Независимость центрального банка обусловлена некоторыми предпосылками, которые достаточно глубоко проанализированы в зарубежной литературе. В частности, все факторы независимости центральных банков объединяются в три группы, которые отражают кадровую, функциональную и финансовую автономию.

Исследовались и вопросы, связанные с оценкой степени независимости различных центральных банков применительно к взаимосвязи с макроэкономическими показателями.

Однако проблема независимости центрального банка имеет не только экономический, но, прежде всего юридический аспект. Не подлежит сомнению тот факт, что центральный банк - это самостоятельный институт власти гражданского общества, который занимает определенное место в системе разделения властей.

Чтобы детальнее разобраться в проблеме независимости Центробанка, надо ответить, как минимум, на три вопроса:

1. место Центробанка в системе разделения властей;
2. степень независимости Центробанка и всей банковской системы от государства;
3. степень зависимости Центробанка от интересов российского общества.

Место Центрального банка в системе разделения властей

Основу любой государственной власти составляет экономическая власть, а основу любой экономической власти - власть денег.

Объяснить этот тезис можно следующим образом. Деньги порождают систему взаимозависимости между людьми, а стало быть, и зависимость от тех, кто концентрирует деньги и направляет денежные потоки. Эта экономическая (денежная) власть может рассматриваться как основа любой власти. Это первый аспект. Он скорее экономический, чем юридический.

Второй аспект состоит в том, что денежная власть существует как таковая, независимо от того, признается она обществом или государством как самостоятельный вид власти или ханжески замалчивается. Банки и другие финансовые структуры оказывают регулирующее воздействие на денежные потоки как внутри страны, так и во внешних экономических отношениях. Поэтому власть денег, персонифицированная в различных физических и юридических лицах, в большей или меньшей мере юридически закреплена как самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Это власть денежных центров. Она возникает в гражданском обществе, поскольку его основа - собственность в различных видах и формах ее проявления.

Поскольку это разделение властей, то она сдерживает государственную власть. Но это разделение происходит не по вертикали, как это характерно для деления государственной власти на три ветви, а по горизонтали. С одной стороны все три ветви государственной власти, а с другой стороны - денежная власть, которая формируется внутри гражданского общества и которой в лице ее центрального банка, государство делегировало некоторые властные полномочия.

Центральный банк, по логике экономических и государственно-правовых отношений, должен представлять банковскую систему на государственном уровне и должен быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Поэтому на вершине всего построения денежной власти находится Центробанк как главный центр денежной власти. Тем самым фактически определяются место и роль Центробанка в системе осуществления государственной власти в России - именно фактически, так как Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти.

Денежная власть, представленная на своей вершине Центробанком, - это самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Закон не должен допускать, чтобы она концентрировалась в одних руках и превращалась, например, в "политическую, государственную власть. Здесь тоже нужна своя система сдержек и противовесов, тем более в условиях переходной экономики в России.

Сближение государства и капитала всегда нежелательно. В конечном счете, капитал от этого всегда больше теряет, чем приобретает. Вот почему реальный капитал, не ориентированный на другие методы развития, кроме как на естественные (рыночные) и законные, всегда должен дистанцироваться от государственного механизма. Но возможность этого во многом зависит от того, какое место занимает центральный банк в системе разделения властей.

Степень независимости Центрального банка от государства

Государственная власть содержится за счет денежных средств населения страны, что выражается в налогах и займах.

Вполне понятно, что государство стремится использовать бюджет для решения своих текущих проблем, которые в данный момент определяют его ответственность. Управление же институтом денег в соответствии с экономическими и юридическими законами всегда требует сдерживания таких устремлений. Здесь тоже нужна система сдержек и противовесов, чтобы не было концентрации денежной власти в одних руках, в том числе и в руках чиновничества. В соответствии с требованиями закона Центробанк монопольно осуществляет эмиссию денег, устанавливает банковские правила и нормативы, контролирует кредитные учреждения и выполняет другие функции, которые связаны с кредитно-денежным регулированием. Тем самым Центробанк сдерживает концентрацию денежной власти и экспансию конъюнктуры - если он действительно независим, то и сможет сдержать.

Выборная власть, исполнительные органы, избранные народом лидеры редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат по которым наступит позже, чем сроки их переизбрания. Между тем многие финансовые и банковские проблемы требуют планомерных, последовательных и долгосрочных усилий. Например, обеспечение устойчивости курса рубля.

Общество объективно заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью Центрального банка. В этом смысле "считаться" созвучно понятию "считать расходы, и доходы". Государство могло бы стать бережливым и больше бы задумывалось над тем, что нужно сделать для того, - чтобы разумно устанавливались и собирались налоги, разумно формировался и разумно расходовался бюджет. Появился бы и спрос на такую "разумность".

В демократическом обществе организация и функционирование центрального банка должны соответствовать экономическим и юридическим законам. По сути, этими законами определяются пределы зависимости центрального банка от любых организаций, как внутри страны, так и вне ее. Образно говоря, у любого центрального банка должно быть только два господина - закон экономики и закон права.

В России многие считают, что государство - это панацея от социальных бед. Между тем мы еще далеки от правового государства, гражданское общество еще не сформировалось, и поэтому любые призывы к усилению влияния государства на экономику приведут к тому, к чему, казалось бы, никто не стремится: к усилению коррупции.

Ведь только сильное государство может позволить своему аппарату усилить влияние на экономику. Слабое государство привнесет в экономику свою слабость. Чтобы быть сильным, российское государство должно стать правовым. Ему не следует вмешиваться в рыночные отношения и ту систему естественных закономерностей, которая формирует спрос и предложение финансовых ресурсов. Государство создает общие для всех экономических субъектов юридические нормы и следит за их соблюдением.

Простая истина сводится к тому, что государство не может создавать экономику. Ее создают люди.

Независимость кредитных организаций

Коммерческие структуры, которым удается "приблизиться" к государству, получают известные преимущества в конкурентной борьбе, что при всех прочих условиях в период первоначального накопления капитала создаст им стартовые позиции на будущее. Поскольку же Центробанк имеет прямое отношение к регулированию денежных потоков, то по вполне понятным причинам многие крупные коммерческие структуры, прежде всего, конечно, коммерческие банки, стремятся подчинить Центробанк своему влиянию.

При этом нельзя не учитывать и давление на банковскую систему со стороны многочисленных криминальных, структур. Поэтому сохранить независимость Центробанка в таких условиях - дело не простое, но необходимое. Центробанк ответствен за то, как работают остальные банки.

С другой стороны, государство тоже заинтересовано в подчинении кредитных организаций - это позволяет перераспределять финансы нерыночными методами. Независимость ориентированного на рынок Центробанка создает непосредственные юридические и организационные предпосылки для независимости коммерческих банков как хозяйствующих субъектов и их ответственности перед своими клиентами и обществом в целом. Ведь если коммерческие банки попадают в зависимость от государства, или от каких бы то ни было других социальных структур, то это снижает их финансовую устойчивость и повышает риск неликвидности.

Можно сказать и так, что независимость коммерческих банков определяется независимостью рыночных отношений.

Здесь должно быть что-то одно. Нельзя провозгласить рыночную экономику и создавать зависимые от государства банки. Если же совмещается несовместимое, то это и есть, наверное, чисто российская специфика.

Здесь, конечно же, есть определенная возрастающая опасность для так называемых "уполномоченных" банков. Прежде всего, за счет политических рисков и общей нестабильности (в одной из статей их назвали "банки-счастливчики").

В одной из статей, которая была опубликована в январе 1997 года в журнале "Банковское дело в Москве", автором настоящей книги было сделано предположение о том, что банки сильно рискуют, соглашаясь на обслуживание в созданном тогда (летом 1996 года) Втором Операционном управлении при Банке России.

Теперь, к сожалению, мы констатируем, что этот прогноз оправдался. Все так и произошло в 1998 году. Большая часть тех банков, которые в 1996 году приблизились к государству, канула в Лету вместе с деньгами вкладчиков и бюджета.

Ответственность Банка России как юридического лица и его подотчетность Государственной Думе

Банк России обладает значительными и достаточными полномочиями по отношению к кредитным организациям. Изначально это определяется лицензированием банков и банковской деятельности.

Федеральный закон закрепляет основу этих полномочий: Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их в соответствии с федеральными законами, предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации.

В случае нарушения кредитными организациями банковских норм Банк России применяет к ним предусмотренные законом санкции.

Большие полномочия Банка России - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние банковской системы. Эта ответственность в общественном сознании чаще всего ассоциируется с тем, что лицензии кредитным организациям выдает именно Банк России, и никто больше.

Естественно, что далеко не каждому желающему Банк России может и должен выдавать банковские лицензии. Он наделен широкими возможностями для проверки того, как соблюдается публичный интерес, и поэтому на него возложена столь большая ответственность.

В этой связи не удивительно, что, как сообщалось в печати 20 января 1999 года, "...нижняя палата в первом чтении одобрила законопроект, изменяющий Гражданский процессуальный кодекс и позволяющий судам привлекать Центробанк в качестве соответчика по искам граждан к кредитным организациям. Для этого суд должен решить, что ЦБ как орган контроля и надзора плохо, выполнял свои обязанности в отношении недобросовестного банка. Если законопроект будет принят, не исключено, что суды станут налагать взыскания на Центробанк в пользу вкладчиков. Таким образом, Банк России должен будет напрямую платить пострадавшим клиентам банков..." (правда, этот закон не был окончательно принят).

Как уже говорилось в предыдущем изложении, следует различать банковские и гражданско-правовые отношения.

Такие различия имеют практическое значение, что и подтверждается применительно к данному случаю. Различны предмет и методы правового регулирования. Различны юридические факты.

Договор между кредитной организацией и клиентом порождает гражданско-правовое отношение только между ними и никем больше. Одновременно этот же договор порождает банковские правоотношения между Банком России и кредитной организацией.

Подотчетность Банка России

Банк России подотчетен Государственной Думе. Председатель Банка России назначается Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Члены Совета директоров назначаются ею на должность и освобождаются от должности по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.

В статье 5 Федерального закона предусматривается, что Государственная Дума "рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение". Кроме того, Государственная Дума "рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение".

Новый Федеральный закон, по сравнению с ранее действовавшим законом, усилил роль Государственной Думы в отношении проверок финансово-хозяйственной деятельности Банка России.

В прошлом, Государственная Дума определяла аудиторскую фирму в целях аудиторской проверки Банка России. Теперь же данный вопрос решается Национальным банковским советом.

В Главе IV "Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления" Федерального закона, содержится ряд запретов. Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Отчетный период (отчетный год) Банка России устанавливается с 1 января по 31 декабря включительно. (Глава V "Отчетность Банка России").

Банк России ежегодно не позднее 15 мая, представляет в Государственную Думу свой годовой отчет (отчет за прошедший год). Этот отчет Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации, а также на заключение в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает его до 1 июля этого же года и не позднее 15 июля он должен быть опубликован.

В Федеральном законе, по сравнению с действовавшим до 2002 года законом, предусмотрено намного больше позиций, по которым должен отчитываться Банк России. В частности, в предыдущем законе в одном и том же пункте 1 части второй статьи 25 было сформулировано положение о том, что Банк России представляет отчет о своей деятельности, и там же говорилось, что он должен предоставить анализ состояния экономики. В нынешнем Федеральном законе требование представить отчет о своей деятельности, выделено в отдельную часть статьи. Другой пример. Раньше Банк России указывал в своем годовом отчете "порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России". Теперь же он должен дать "отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России".

Появились и такие позиции, по которым Банк России раньше не отчитывался. Например, Банк России должен включать в годовой отчет анализ выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики. Банк России представляет годовую финансовую отчетность. В нее включается годовой баланс, счет прибылей и убытков, в том числе отчет о полученной прибыли и ее распределении; отчет об управлении ценными бумагами и долями участия в капиталах организаций, входящими в состав имущества; отчет о расходах на содержание служащих Банка России; отчет об исполнении сметы капитальных вложений и отчет о формировании и использовании резервов. Банк России должен представлять годовую финансовую отчетность и аудиторское заключение по ней. Кроме того, в годовой отчет включается заключение Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона Российской Федерации "О государственной тайне".

В статье 9 Федерального закона сохранено положение о том, что Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками, иностранных государств. Его взаимоотношения с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями.

В Федеральном законе закреплено, что Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, и, кроме того, он может обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Функции Банка России и функции его подразделений

Функции центрального банка - это основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная система, финансовая система и банковская деятельность.

В функциях центрального банка проявляется его сущность. Как уже отмечалось, она обусловлена двумя причинами: необходимостью регулировать, с одной стороны, денежную систему, а с другой - финансовую. Поэтому в известном смысле функции центрального банка производны не только от потребностей регулирования денежной и системы, но и от сущности и функций государства.

Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные.

К общим функциям относятся такие, которые, так или иначе, проявляются в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления деятельности, но и как виды деятельности центрального банка.

Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся;

а) правотворческая,
б) организационная,
в) исполнительная,
г) правоприменительная,
д) правоохранительная деятельность центрального банка. Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм.

Организационная форма осуществления функций означает различные мероприятия по управлению процессами регулирования и банковского надзора.

Исполнительная - непосредственная деятельность служащих центрального банка (исполнение ими своих функциональных обязанностей).

Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностями общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не прямом регулировании денежной массы в обращении.

Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой, реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но создавать его можно только постепенно и настойчиво, даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т.п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает.

Прямое и даже косвенное регулирование здесь не эффективно; речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от того, насколько эффективна экономическая деятельность в целом.

Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка.

В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования.

Так, Н.Ю. Ерпылева пишет, что "банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций".

В этом определении акцентируется внимание на нормах, чего, на наш взгляд, недостаточно. Нормы - это только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент - реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, могут быть изданы законы, регламентирующие банковскую деятельность, но одного этого мало. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком.

То же можно сказать и об установленных центральным банком финансовых нормативах, с помощью которых регулируется достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Ведь если эти нормативы установлены, но не выполняются и тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков, то ни о каком регулировании речь идти не может.

Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о том, насколько они соблюдают установленные для них нормативы.

Следует согласиться с мнением, что существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное.

Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Она является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков.

По мнению Н.Ю. Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной "цепной реакции" кризисов ряда банков. Далее указанный автор различает, в соответствии с этими целями, три функции пруденциального регулирования: 1) превентивную (деятельность по минимизации рисков в работе банков); 2) защитную (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); 3) обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции. С этим можно согласиться, но с некоторыми оговорками.

Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно только в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство несовершенно - оно не позволяет провести грань между рантье и потребителем. Но, во всяком случае, на сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.

Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту не любых интересов вкладчиков, а только тех, которые являются публичными интересами. Причем защищаться должны все публичные интересы в сфере банковской деятельности.

Третья функция - обеспечительная - одновременно может быть валютной в тех случаях, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.

Помимо указанных общих функций центрального банка, есть и конкретные функции. Здесь мы их перечислим, а подробнее будем рассматривать в главе IV. Они приводятся в ст. 4 Федерального закона, в которой предусматривается, что Банк России выполняет следующие функции:

"1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);

10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; (п. 18.1 введен Федеральным законом от 29.07.2004 N 97-ФЗ)

19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Для реализации этих функций в структуре Банка России создаются подразделения, которые их осуществляют.

В функциях подразделений Банка России проявляются функции Банка России в целом. При этом связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений проявляется как общее и особенное.

Чаще всего среди функций подразделения Банка России выделяется та, которая для этого подразделения является главной. Например, в соответствии с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной.

Но это отнюдь не означает, что другие функции не относятся к данным подразделениям. Те функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь интегрируются в качестве дополнительных.

В итоге можно заключить, что функции Банка России проявляются в деятельности его подразделений либо непосредственно, либо опосредованно.

Национальный банковский совет и органы управления Банком России. Правовой статус национального банковского совета.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон), есть Глава III "Национальный банковский совет и органы управления Банком России". Статья 12 этой главы называется: "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России". Как мы видим, он не назван органом управления.

Органами управления Банком России являются его Совет директоров и Председатель. О них мы еще поговорим подробнее в следующем параграфе книги. Пока же остановимся на характеристике статуса Национального банковского совета.

Национальный банковский совет, как орган, работающий на общественных началах, был предусмотрен в законодательстве еще в 90-е годы. По закону, который в то время действовал, у него тоже были достаточно солидные полномочия. Взять хотя бы то, что он должен был разрабатывать концепцию банковской системы, которую он, кстати, так и не разработал. Да и вообще о нем ничего не было слышно. То ли он был, то ли его не было - все это было не известно. По закону он должен был существовать не на бумаге, а в жизни. Помню, поставил я этот вопрос в одной из публикаций о нем в 1996 году в еженедельнике "Экономика и жизнь", а в скорости, в прессе появилась информация Банка России о том, что он сформирован. Правда, совершенно не так, как я предлагал.

Потом все же сформированный Национальный банковский совет, так и не подал никаких признаков своей реальной жизни. Считалось, что у него мало полномочий. Хотя вопрос этот, - спорный. Полномочия были предусмотрены законом. Старый закон возлагал на Национальный банковский совет важные функции. Он должен был рассматривать концепцию совершенствования банковской системы Российской Федерации, проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, и при этом давать по ним заключения, анализировать итоги их выполнения, проводить экспертизу проектов нормативных актов. Этот совет должен был рассматривать наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвовать в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации. Но Национальный банковский совет не сыграл вообще сколько-нибудь заметную роль. Даже и те полномочия, которыми он обладал, не были использованы.

С принятием Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ситуация изменилась. По новому Федеральному закону, Национальный банковский совет из совещательного органа превратился в орган, который контролирует важнейшие решения Совета директоров Банка России, его финансово-хозяйственную деятельность. Он получил право утверждать основные направления денежно-кредитной политики и некоторые другие решения Банка России.

Термин "национальный". Прежде всего, обратим внимание на само название - "Национальный банковский совет". Мы уже отмечали в публикациях, что оно для нашей страны непривычно. Это слово заимствовано из зарубежного лексикона. Там оно привычно отождествляется с обществом в целом, а не с нацией и равносильно понятию "общественный". Например, - в США. Но там это уместно, потому, что у них нет национальных проблем.

Вряд ли следовало нам заимствовать этот термин. Может быть, лучше было бы назвать его иначе - "Народный банковский совет". Вспомним, в Конституции РФ сказано: источником государственной власти является народ. Преамбула Конституции РФ начинается словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..." В Конституции не употребляется термин "нация". Вместо этого много раз повторяется термин - "народ". И говорится, кстати, не о самоопределении наций, а о самоопределении народов, то есть, так, как об этом сказано в международном праве.

Термины, которыми оперирует Конституция РФ - это "национальный", "национальные меньшинства", "национальная рознь", употребляются не в смысле единой нации, а для подчеркивания недопустимости национализма. Общество многонационально, поэтому к нему не подходят западные термины. В частности американский эквивалент слова "общество" - "нация". Они выглядят как-то странно, несвоевременно, и отнюдь не ассоциируются в сознании российских граждан, учитывая конфликтную ситуацию, с теми понятиями, на которые они рассчитаны в западной практике. Нельзя все перенимать бездумно, механически. Подражание - это плохо.

Мне думается, что надо внести изменения в Федеральный закон, и назвать его как-то иначе. Например, - "Наблюдательный совет Банка России", "Российский банковский совет". Тогда будет понятно, о чем идет речь.

Вопрос о терминах - не праздный вопрос. Он имеет смысловую нагрузку. А если изначально в него вложена не та смысловая нагрузка, то от такого Совета трудно будет ожидать понимания им своей репрезентативности, своего предназначения в российском обществе, роли Банка России, которую он может играть в целях укрепления суверенитета нашей страны и улучшения благосостояния людей.

Если все это не осмысленно в самом начале, то трудно ожидать от него понимания целей и задач, которые перед ним ставятся. Это говорит о безответственности, легкомыслии принятия законов. Нет вдумчивости. И это очевидно.

Члены Национального банковского совета. Члены Национального банковского совета не имеют статуса служащих Банка России. Они не назначаются, а направляются в Национальный банковский совет. Свою деятельность они осуществляют на общественных началах.

Но, как бы там ни было, теперь действует новый закон - Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон, а в нем есть Глава III, которая теперь называется иначе, чем в ранее действовавшем Законе. Она называется "Национальный банковский совет и органы управления Банком России". В ней есть статья 12, в которой приведено краткое определение Национального банковского совета. В сказано: "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России". Термин управление в этой статье не употребляется, что соответствует логике названия Главы III.

Конечно, самое главное в организации этого совета - порядок его формирования. От того, каким образом он формируется, зависит его репрезентативность.

С юридической точки зрения, как следует даже из самого названия, он не относится к органам управления банком России. Ведь он формируется от всех ветвей власти, но действует на общественных началах. Срок в течение, которого действуют члены Национального банковского совета, - не определен.

Федеральный закон не предъявляет квалификационных требований к членам Национального банковского совета. В перспективе этот вопрос тоже надо решить. Ведь общая тенденция укрепления банковской системы несколько иная. Теперь, в отличие от тех требований, которые в 90-е годы предъявлялись к руководителям кредитных организаций, банковский закон предъявляет квалификационные требования не только к их исполнительным органам, но и к членам советов директоров в кредитных организациях. Аналогичный подход должен быть и в Банке России.

Члены Национального банковского совета текущим управлением не занимаются, но они, по сути, контролируют решения Совета директоров Банка России. А значит, нужен профессионализм. Ведь Банк России осуществляет 18 функций. А девятнадцатая функция - это еще те функции, которые предусмотрены другими законами. Все они - глобальные. Взять хотя бы такую функцию, как эмиссия наличных денег. Или, скажем функцию банковского регулирования и банковского надзора. А платежные системы и расчеты? А бухгалтерский учет? А валютное регулирование? Ведь нужны знания и опыт, чтобы охватить в своем сознании все это.

В Банке России, только в его центральном аппарате, - десятки департаментов. А в них управления. А в управлениях - отделы. А в отделах - сектора. В общем, разобраться во всем этом, не специалисту, человеку, который не проработал хотя бы несколько лет в Банке России, - невозможно.

Мне думается, что в Федеральный закон надо внести соответствующие поправки. И в части квалификационных требований, и в части практического опыта в самом Банке России. Нежелательно, чтобы членами совета директоров становились люди, которые до этого не работали в Банке России. И нежелательно, чтобы они напрямую переходили из кредитных организаций на должности членов Совета директоров в Банк России. Ведь, помимо прочего, все кредитные организации должны быть равно удалены от регулятора в банковской системе - от Банка России. Конкуренция - едва ли не самый больной вопрос в банковской системе.

В Федеральном законе нужно закрепить правило: члены Совета директоров должны быть гражданами Российской Федерации, которые имеют высшее юридическое или экономическое образование и опыт работы в Банке России не менее трех лет. Им запрещается иметь двойное гражданство, предпринимательская деятельность в любой форме и приобретение в собственность акции банков и других хозяйственных обществ.

Порядок формирования и деятельности Национального банковского совета. В статье 12 Федерального закона, которая так и называется "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России", предусматривается следующее. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России.

Отзыв членов Национального банковского совета осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав Национального банковского совета.

Члены Национального банковского совета, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность.

Председатель Национального банковского совета избирается членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета.

Как мы видим, Федеральный закон предусматривает, что Председатель Национального банковского совета избирается из числа его членов большинством голосов и это не обязательно должен быть Председатель Банка России.

Председатель Национального банковского совета осуществляет общее руководство его деятельностью, председательствует на его заседаниях. В случае отсутствия Председателя Национального банковского совета его функции выполняет заместитель, избираемый из числа членов Национального банковского совета большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета.

Решения Национального банковского совета принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Национального банковского совета при кворуме в семь человек.

При принятии Национальным банковским советом решений мнение членов Национального банковского совета, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол заседания Национального банковского совета.

В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании Национального банковского совета является решающим.

Национальный банковский совет заседает не реже одного раза в квартал.

Заседания Национального банковского совета назначаются Председателем Национального банковского совета либо в случае отсутствия Председателя Национального банковского совета его заместителем, а также по требованию Председателя Банка России или не менее трех членов Национального банковского совета.

Члены Национального банковского совета своевременно уведомляются о заседании Национального банковского совета.

Теперь обратимся к вопросу о том, какими полномочиями он обладает. Тогда будет понятно и то, что у него должна быть ответственность перед обществом, которой закон не предусматривает. Об этом речь пойдет ниже, а пока все же рассмотрим эти полномочия. Они закреплены в Федеральном законе методом простого перечисления. Но для того чтобы показать их значение, я попытаюсь сгруппировать их в определенной последовательности в зависимости от того содержания, которым они наполняются.

Полномочия Национального банковского совета. Они достаточно велики (ст. 13 Федерального закона). Некоторые вопросы он только рассматривает, а некоторые решает. Есть предложения и решения, которые он утверждает. И, кроме того, он производит назначения и определения.

Вопросы, которые он рассматривает. А) Годовой отчет Банка России. Б) Проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики В) Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики. Г) Вопросы совершенствования банковской системы. Д) Доклады главного аудитора Банка России.

Кроме того, Национальный банковский совет ежеквартально рассматривает информацию Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России. Сюда входят следующие вопросы: реализация основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; банковское регулирование и банковский надзор; реализация политики валютного регулирования и валютного контроля; организация системы расчетов в Российской Федерации; исполнения сметы расходов Банка России; подготовка проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;

Предложения, которые он утверждает. В его компетенцию входит утверждение следующих предложений Совета директоров: А) Об общем объеме расходов на содержание служащих Банка России; об общем объеме расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; об общем объеме капитальных вложений; об общем объеме прочих административно-хозяйственных расходов. (Эти утверждения производятся на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года). Б) О правилах бухгалтерского учета и отчетности для Банка России. В) О порядке формирования провизий Банка России и порядке распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России. Г) Отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

Национальный банковский совет может утверждать при необходимости на основе предложений Совета директоров дополнительные расходы на содержание служащих Банка России, на их пенсионное обеспечение, на страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительные капитальные вложений, а также прочие дополнительные административно-хозяйственные расходы.

Таким образом, можно сделать вывод, что новый Федеральный закон поставил под контроль Национального банковского совета в первую очередь те расходы, которые производятся Банком России на собственные нужды.

Решение вопросов. Национальный Банковский совет вправе решать вопросы, связанные с участием Банка России в капиталах кредитных организаций.

Назначения и определения. Национальный банковский совет назначает главного аудитора Банка России. Он также определяет аудиторскую организацию - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России. Это означает, что полномочия внутреннего аудита усилены. Кроме того, улучшен порядок проверки его годовой финансовой отчетности. По новому Федеральному закону, Банк России уже не осуществляет функцию лицензирования аудиторских фирм. Соответственно появилось больше возможностей в подборе независимой аудиторской фирмы, которая могла бы проверить отчетность Банка России.

Предложения. Национальный банковский совет вправе вносить в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Вопрос о проверках Банка России всегда вызывал дискуссии. Это была одна из актуальных проблем в его взаимоотношениях с государством. Отмеченное нововведение создает больше контроля над Банком России со стороны государства. Теперь независимость Банка России уравновешена определенными полномочиями со стороны Национального банковского совета.

Итак, мы видим, что Национальный банковский совет осуществляет достаточно серьезные полномочия. От того, как они осуществляются во многом зависит благосостояние народа, а возможно и судьба экономических реформ. И в то же время Федеральный закон, не предусматривает какой бы, то ни было ответственности за принимаемые им решения. Ведь члены Национального банковского совета работают на общественных началах и не являются сотрудниками Банка России. Их направляют, отзывают. Сроки их полномочий тоже не определены. В такой ситуации должны быть какие-то механизмы, которые могли бы гарантировать общество от неправильных решений и действий в денежной и кредитной системах.

Председатель Банка России

В мировой практике понятие "центральный банк" чаще всего ассоциируется с его руководителем. И это понятно. Основные текущие решения принимает он. Когда кто-нибудь из таких руководителей что-то говорит публично, то все средства массовой информации стараются угадать по его словам, в каком направлении будет продвигаться денежно-кредитная политика.

По мере того как центральные банки укрепляли свои позиции, повышалось значение и тех персон, которые их возглавляли. На них концентрировалось внимание аналитиков.

Известный специалист по анализу работы Федеральной резервной системы, Мартин Майер пишет, что в период с 1951 по 1969 год, Федеральная резервная система не была заметна в новостях. Теперь же, она всегда в них. Ее руководитель, - отмечает Мартин Майер, - председатель, Алан Гринспан, - появлялся, по крайней мере, четыре раза в год, в соответствии с уставом, перед комиссиями конгресса, и один только его вид создавал колебания на рынке и во всех СМИ. Гринспан также произносил несколько дюжин речей в год. Его взгляды о том, что случается в американской экономике, - по общему мнению, - это самый авторитетный прогноз.

Одному из его предшественников, - Полу Волкеру, удалось разработать и реализовать на практике такую концепцию, которая вывела Соединенные штаты на новые экономические рубежи. Тогда он и заслужил благодарность со стороны 290 миллионов американцев, тем, что его способности помогли им справится с инфляцией и воспользоваться преимуществами экономического роста. Теперь о нем и о его достижениях пишут книги. Он стал финансовой легендой в США. Его теперь считают самым крупным организатором перемен в истории ФЭД, которые произошли в августе 1979 года. В то время был принят пакет мер, предложенный Полом Волкером, в том числе в отношении банковских резервов, и, денежная масса была взята под контроль.

Когда же и в России возник Центральный банк, а произошло это в 1990 году, то, и он сам и его руководители пошли по тому же пути. Они стали брать пример с банкиров Запада. Однако наша печать пока что никого из них не хвалит, а скорее щедра на критику в их адрес, что во многом объясняется пока еще отсутствием реальных достижений в деятельности самого Банка России. Между тем, учитывая проблемы глобализации и ту роль, которую в ней играют мировые денежные системы, а также денежные системы отдельных государств, важно найти такие решения, которые бы вывели Россию на новые рубежи в мировой экономике. Наша денежно-кредитная система - это основа финансового могущества страны. В этой связи вполне понятно, что многое зависит от руководителей Банка России, а также и от той роли, которую они могут играть. И вот здесь обратимся к вопросу о том, какие возможности предоставляет Федеральный закон.

По Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон) предусмотрено, что, во-первых, Банк России - централизован и имеет вертикальную структуру управления.

Это объясняется тем, что он - регулятор денежного обращения. Функции денег таковы, что Центральный банк должен действовать как централизованная структура. Иначе это плохо сказывается на денежном обращении в стране. Поэтому представляет Центральный банк - его Председатель. Так предусмотрено в Федеральном законе.

В ст. 20 Федерального закона сказано "Председатель Банка России:

1) действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями;

5) вправе делегировать свои полномочия своим заместителям;

6) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России;

7) несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России;

8) обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимает решения по всем вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с настоящим Федеральным законом решения принимаются Национальным банковским советом или Советом директоров".

Во-вторых, члены Совета директоров самостоятельных действий не предпринимают. Только собравшись на свое заседание, все вместе они могут принимать решение. Другое поведение, для них, Федеральным законом не предусмотрено.

В общем, выходит, что в России, с ее переходной экономикой, роль председателя центрального банка тоже велика. Он обладает достаточно широкими полномочиями.

Федеральный закон предусматривает, что "Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. (Статья 14).

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее, чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России.

В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.

В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз.

Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации.

Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в случаях:

• истечения срока полномочий;
• невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;
• подачи личного заявления об отставке;
• совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;
• нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России".

На наш взгляд, целесообразно предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" несколько дополнительных обязанностей и запретов, непосредственно касающихся назначения на должность председателя Совета директоров.

Во-первых, с председателем Банка России должен заключаться контракт, в котором указываются основные перспективные показатели улучшения деятельности Банка России и текущие конкретные задачи по улучшению параметров денежно-кредитной политики. Отдельной строкой контракта следует предусмотреть с разбивкой на каждый год конкретные задачи по улучшению финансирования коммерческими банками реального сектора экономики, созданию бесперебойной и эффективной системы расчетов. Выполнение контракта должно контролироваться каждый раз, когда Совет директоров представляет отчет о проделанной работе за год. К этому отчету следовало бы прилагать отчет председателя Совета директоров о проделанной им работе.

Во-вторых, закон должен запретить назначение председателем Банка России тех депутатов Государственной Думы, которые лоббировали принятие законопроектов, предусматривающих преимущества или какие либо права для Банка России.

В-третьих, кандидат на должность председателя Банка России должен иметь юридическое или экономическое образование, а также определенный опыт работы в системе Банка России. Здесь нужно учесть, что Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" для руководителей кредитной организации, имеющих высшее юридическое или экономическое образование, предусматривает требование стажа работы в должности руководителя ее подразделения не менее одного года. Для кандидатов в руководители, которые не имеют такого стажа работы, закон предусматривает не менее двух лет стажа работы в должности руководителя подразделения кредитной организации. Между тем Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает аналогичных требований в отношении руководителей Банка России. Хотя руководство Банком России - дело куда более трудное, нежели руководство коммерческим банком.

Нам представляется, что на должность Председателя Банка России может быть предложен и руководитель какой-нибудь российской кредитной организации, имеющий репутацию высококвалифицированного и принципиального профессионала, пользующийся высоким авторитетом среди банковских клиентов и никогда не имевший отношения ни к какому банкротству кредитной организации. Эти требования необходимо закрепить в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Положения некоторых законов можно использовать в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Так, в ст. 5 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" среди прочего сказано, что председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Требование данного закона о том, что председателем Счетной палаты может быть только гражданин Российской Федерации целесообразно закрепить применительно к правовому статусу председателя Банка России.

Совет директоров Банка России: порядок назначения, правовое положение и функции

Совет директоров Банка России

В соответствии с действующим законодательством - ст. 15 Федерального закона "О Центральном Банке (Банке России)" в Совет директоров Банка России входят Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров. Все они работают в Банке России на постоянной основе.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает: назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации Председателя Банка России; назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России.

Члены Совета директоров назначаются на должность сроком на четыре года Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. Члены Совета директоров освобождаются от должности; по истечении срока полномочий - Председателем Банка России; до истечения срока полномочий - Государственной Думой по представлению Председателя Банка России.

Им запрещается совмещать свою деятельность в других организациях.

Вместе с тем, закон не запрещает им иметь двойное гражданство, подобно тому, как это сделано для госслужащих. В Федеральном законе вообще ничего не говорится о гражданстве. Такая позиция Федерального закона не может не вызывать недоумения.

Замечу, что в Госдума приняла в первом чтении законопроект о запрете госслужащим состоять в зарубежных некоммерческих организациях (НКО). Законопроект вводит запрет для председателя и заместителя председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, сотрудников таможенных органов, председателя Центрального банка РФ заниматься преподавательской, научной и иной деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, иностранных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Видимо такие же запреты нужны и для членов Совета директоров Банка России.

Процедура принятия решений

Действующий закон предусматривает определенную процедуру принятия решений Советом директоров.

Решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров при кворуме в семь человек из числа присутствующих членов Совета директоров и обязательном присутствии Председателя Банка России или лица, его замещающего.

Протокол заседания Совета директоров подписывается председательствовавшим и одним из членов Совета директоров. При принятии Советом директоров решений по вопросам денежно-кредитной политики мнение членов Совета директоров, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол.

Для участия в заседаниях Совета директоров могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. Заседания Совета директоров назначаются Председателем Банка России, лицом, его замещающим, или по требованию не менее трех членов Совета директоров. Члены Совета директоров своевременно уведомляются о назначении заседания Совета директоров.

Совет директоров принимает такие решения, которые влияют на экономику страны в целом и в итоге сказываются на финансовом положении всех экономических субъектов.

Учитывая это обстоятельство, было бы целесообразно подробнее регламентировать процедуру рассмотрения вопросов на заседании Совета директоров. Общество должно быть гарантировано от не продуманных решений. В Федеральный закон "О Центральном банке Российской федерации (Банке России)" следует ввести специальную главу, которая могла бы называться - "Заседания Совета директоров" и в которой необходимо предусмотреть нормы, детально регламентирующие процедуру заседаний. Это порядок включения рассматриваемых вопросов в повестку дня, порядок и последовательность предоставления слова для выступления, требования к оформлению протокола заседания, порядок оформления особого мнения, а также обязательное отражение мотивов, по которым член Совета директоров проголосовал за или против либо воздержался от голосования, процедуру аудио- и видеозаписи, порядок опубликования всего протокола или его заключительной части в "Вестнике Банка России". Это необходимо для повышения персональной ответственности каждого члена Совета директоров за принимаемые решения.

Функции Совета директоров Банка России

В статье 18 Федерального закона предусматривается, что Банк России:

"1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет, а также Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу в соответствии со статьей 45 настоящего Федерального закона, обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

2) утверждает годовую финансовую отчетность Банка России, рассматривает аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России и заключение Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона Российской Федерации "О государственной тайне", и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в Национальный банковский совет и Государственную Думу;

3) утверждает отчет о деятельности Банка России, готовит анализ состояния экономики Российской Федерации в соответствии со статьей 25 настоящего Федерального закона и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в Национальный банковский совет и Государственную Думу;

4) рассматривает и представляет в Национальный банковский совет на утверждение на очередной год с расчетами и обоснованиями не позднее 1 декабря предшествующего года:

• общий объем расходов на содержание служащих Банка России;
• общий объем расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России;
• общий объем капитальных вложений Банка России;
• общий объем прочих административно-хозяйственных расходов Банка России;

5) рассматривает и представляет в Национальный банковский совет при необходимости на утверждение на очередной год с расчетами и обоснованиями предложения по дополнительным расходам по указанным в пункте 4 настоящей части направлениям;

6) утверждает смету расходов Банка России, исходя из утвержденных Национальным банковским советом общих объемов расходов Банка России, перечисленных в пункте 4 настоящей части, не позднее 31 декабря предшествующего года;

7) при необходимости утверждает смету дополнительных расходов Банка России после утверждения Национальным банковским советом дополнительных объемов расходов Банка России, перечисленных в пункте 3 статьи 13 настоящего Федерального закона;

8) устанавливает формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России;

9) принимает решения:

• о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка России;
• об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;
• о величине резервных требований;
• об изменении процентных ставок Банка России;
• об определении лимитов операций на открытом рынке;
• об участии в международных организациях;
• об участии (о членстве) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих;
• о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки);
• о применении прямых количественных ограничений;
• о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца;
• о порядке формирования резервов кредитными организациями;
• об осуществлении выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
• о размещении облигаций Банка России;

10) вносит в Государственную Думу предложения об изменении величины уставного капитала Банка России;

11) утверждает порядок работы Совета директоров;

12) представляет в Национальный банковский совет для назначения кандидатуру главного аудитора Банка России;

13) утверждает структуру Банка России, положения о структурных подразделениях и учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей структурных подразделений и организаций Банка России;

14) определяет в соответствии с федеральными законами условия допуска иностранного капитала в банковскую систему Российской Федерации;

15) утверждает перечень должностей служащих Банка России;

16) устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы Российской Федерации, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, за исключением Банка России;

17) готовит и представляет в Национальный банковский совет на утверждение:

• предложения по правилам бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
• предложения по порядку формирования провизий Банка России и порядку распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России;
• отчет о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды;

17.1) утверждает решение о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций Банка России;

18) выполняет иные функции, отнесенные настоящим Федеральным законом к ведению Совета директоров.

Решения Совета директоров по вопросам изменения процентных ставок, размера резервных требований, размеров обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, прямых количественных ограничений, участия (членства) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его организаций и служащих, выпуска банкнот и монеты Банка России нового образца, изъятия из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца, порядка формирования резервов кредитными организациями подлежат обязательному официальному опубликованию в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России" в течение 10 дней со дня принятия этих решений".

Система сдержек и противовесов

Статья 19 Федерального закона четко отделяет Банк России от органов государственной власти:

"Члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, депутатами органов местного самоуправления, государственными служащими, а также членами Правительства Российской Федерации.

Сложение депутатских полномочий или отставка члена Правительства Российской Федерации, а также увольнение с государственной службы должны быть произведены в течение одного месяца со дня назначения на должность члена Совета директоров, после чего вновь назначенный член Совета директоров приступает к исполнению своих должностных обязанностей.

Члены Совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях.

На членов Совета директоров распространяются ограничения, установленные статьей 90 настоящего Федерального закона".

Итак, мы видим еще одно подтверждение того, что Банк России не является органом государственной власти. А, как уже отмечалось, другие авторы считают (и это даже есть в их учебниках), что Банк России это якобы орган государственной власти. Кстати, в отмененном федеральном законе с аналогичным названием не акцентировалось внимание на том, что члены совета директоров "не могут быть государственными служащими". Тем самым можно констатировать, что в новом Федеральном законе, законодатель принял за основу нашу точку зрения, которую мы доказываем, начиная со второй половины 90-х годов о том, что Банк России - это не орган государственной власти.

Совет директоров - это лишь один из многочисленных субъектов права. Поэтому на него распространяются все те запреты и ограничения, которые адресованы всем и каждому, а также те запреты и ограничения, которые адресованы каждому члену Совета директоров как физическому лицу.

Например, в ст. 90 Федерального закона содержатся запреты, которые адресованы каждому директору, но есть еще и запреты, установленные трудовым правом, уголовным и другими отраслями права.

Кроме того, есть и специальные запреты. В ст. 90 Федерального закона сказано: "Служащие Банка России согласно перечню должностей, утвержденному Советом директоров: не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности); не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях: обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций".

Ограничения, установленные цитируемой статьей Федерального закона, распространяются и на членов Совета директоров.

Закон предусматривает не только сдержки, но и противовесы.

Это полномочия Президента Российской Федерации и полномочия Государственной Думы Российской Федерации в отношении назначения и смены руководящего органа Банка России.

В Федеральном законе "О Центральном банке (Банке России)" предусматриваются доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России два раза в год - при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

Кроме того, предусматривается и возможность проведения парламентских слушаний.

Служащие банка России

Служащие Банка России не являются должностными лицами государственных органов.

Их статус определяется таким образом: они относятся к категории служащих, работающих не в государственной организации.

Такой подход является правильным, так как он обеспечивает разделение властей и соответствующие сдержки и противовесы в механизме осуществления функций государства на всех уровнях.

Статус служащих Банка России определяется в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в котором на сей счет, существует специальная глава XIV, которая так и называется - "Служащие Банка России".

В статьях 88-92 Федерального закона закрепляется правовой статус служащих Банка России.

Во-первых, условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами.

Во-вторых, Совет директоров создает пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России.

В-третьих, Служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров:

• не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской, научно-исследовательской и творческой деятельности);
• не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях;
• обязаны в письменной форме уведомить в десятидневный срок Совет директоров о приобретении ими акций (долей) кредитных организаций. Этот перечень предусмотрен в Приложении к Приказу ЦБ РФ от 4 февраля 1997 г. N 02-15. Вот, что в нем сказано:

"Все служащие системы Банка России, за исключением работников подведомственных организаций, осуществляющих неосновную деятельность (медицинские работники, работники учебных заведений, работники учреждений общественного питания, торговли, оздоровительных учреждений), не имеют права работать по совместительству, по договору подряда, а также не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях, если иное не установлено Советом директоров Банка России.

Данные ограничения не распространяются на занятия преподавательской и научно - исследовательской деятельностью.

Все служащие системы Банка России обязаны уведомить Совет директоров о приобретении акций и долей участия в уставном капитале кредитных организаций и иных юридических лиц в течение:

а) 10 дней со дня приобретения - для вновь приобретающих;

б) 1 месяца со дня приобретения - для имеющих акции и доли участия.

Сокрытие информации о владении акциями и долями участия в капитале кредитных организаций и иных юридических лиц считается дисциплинарным нарушением".

В-четвертых, Служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров, могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России.

В-пятых, Служащие Банка России не имеют права разглашать служебную информацию о деятельности Банка России без разрешения Совета директоров.

Система Банка России

Сущность и принципы организации Центрального банка

Структура Банка России имеет определенную специфику. Вместе с тем ей присуще многое из того, что является общим для центрального банка любой страны. Поэтому для начала, затронем этот вопрос в самых общих чертах.

Принципы организации центрального банка, в конечном счете, всегда определяются характером общественного и государственного устройства. В структуре центрального банка непосредственно проявляется его сущность: регулирование денежных потоков с учетом определенных социально-экономических интересов. Соответственно этому структура центрального банка может классифицироваться по различным основаниям, но главные среди них - государство и экономика.

В тоталитарных государствах центральные банки в значительной мере подчинены правящему режиму. Их внутренняя структура не обладает тем свойством, которые банкиры обозначили термином "прозрачность". Чаще всего приоритет отдается обеспечению материальных интересов правящего режима, хотя формально может декларироваться все, что угодно. Принципы организации центрального банка и его внутренняя структура регулируются не законом, а ведомственными актами. Как правило, такие центральные банки - это исключительно закрытые структуры. Причем формальным предлогом чрезмерной закрытости могут быть ссылки на "высшие интересы народа" или на необходимость усиленной борьбы с преступностью.

В демократических государствах центральные банки обеспечивают и защищают публичные интересы функционирования денежно-кредитной системы. В принципе они достаточно независимы, открыты и прозрачны, в тех пределах, которые очерчены законом. Разумная закрытость функционирования структурных подразделений центрального банка, (как, впрочем, и любого другого банка) в демократическом обществе обусловлена интересами защиты денежно-кредитной системы от преступных посягательств.

Конечно, это всего лишь теоретическая, да и, естественно, не полная модель. В реальной жизни возможны различные варианты тех или иных состояний. Здесь многое зависит от того, насколько структурировано общество, есть ли достаточная социальная база демократизма, соблюдается ли законодательство, и какой менталитет стал господствующим, сложились ли прочные демократические традиции формирования и функционирования властей.

В обществе с переходной экономикой могут встречаться различные сочетания элементов новой и старой структуры управления экономикой. Существенным моментом нормального становления банковской системы является ее независимость, способность противостоять бюрократическим методам управления капиталом. В определенной мере гарантом такой независимости является независимость управляющей подсистемы - центрального банка, а также правильность построения его организационной структуры.

Под правильностью организационной структуры в данном случае понимается ее адекватность потребностям экономического развития и благосостояния общества. Структура центрального банка может быть более или менее приспособленной для развития банковской системы. Главное здесь состоит в том, чтобы регулирующая система была максимально приближена к регулируемому объекту.

Принципы организации Банка России

По закону Центральный банк Российской Федерации (Банк России) является едва ли не самым независимым центральным банком в цивилизованном мире. Согласно требованиям Конституции Российской Федерации и других законов органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России.

При этом гарантией такой независимости является и само организационное построение Банка России.

В Федеральном законе закреплены принципы организации Банка России.

Закон предусматривает, что Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Эти принципы отражают специфику регулируемых отношений. Суть этой специфики заключается в том, что денежно-кредитная система - это основа и экономики, и государства как целостного явления. Единство такой системы вполне закономерно и предполагает централизацию в регулировании денежных потоков.

Учитывая тенденцию к расслоению регионов, принцип вертикального подчинения имеет исключительно важное значение для сохранения денежно-кредитной системы, как основы целостности России.

В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России.

В соответствии с положениями комментируемого Федерального закона к территориальным учреждениям Банка России относятся:

а) национальные банки;
б) территориальные главные управления.

В Федеральном законе сказано: "Национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России". Но на этом, собственно, и заканчивается вся специфика "национального банка республики". Не совсем понятно, зачем понадобилось упоминание этого термина, если само понятие в Законе не раскрыто. Закон ведь не проводит никаких различий между национальными банками республик и территориальными главными управлениями Банка России.

Впрочем, подробное закрепление в Законе правового статуса "национального банка республики", с юридической точки зрения, вообще невозможно, учитывая, что по Конституции Российской Федерации денежно-кредитная система составляет предмет ведения Российской Федерации. В ст. 71 Конституции Российской Федерации говорится, что к предмету ведения Российской Федерации, помимо прочего, относятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Принцип подчинения только по вертикали проявляется и в том, что территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров.

Таким образом, закон исключает саму возможность двойного подчинения для любых структур Банка России. Следовательно, по закону организационное построение Банка России никоим образом не связано с административно-территориальным делением, и даже с государственным устройством в целом. Это и понятно. Во-первых, денежная власть - это самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Во-вторых, она обслуживает экономику. По логике вещей, учитывая закрепленную законом независимость Банка России, на первом плане должны быть не административно-территориальные, а экономические реальности.

В Федеральном законе говорится, что задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров.

Поскольку Федеральный закон отсылает пользователей и правоприменителей к другому нормативному акту, то, следовательно, предполагается не только его принятие, но и опубликование - не может ведь закон отсылать "в никуда"? Но, оказывается, может. Банк России не опубликовал свой нормативный акт - Положение о территориальных учреждениях Банка России. Такая ситуация создает правовую неопределенность в гражданско-правовых отношениях между Банком России и кредитными организациями. Ведь они взаимодействуют с Банком России через территориальные учреждения.

Территориальные учреждения - это филиалы Банка России. Руководители территориальных учреждений действуют на основании доверенности, полученной от Банка России. Но эти доверенности тоже не публикуются. Поэтому получается, что в тех случаях, когда субъекты вступают в гражданско-правовые отношения с территориальными учреждениями Банка России, то они не обладают необходимой информацией о своей правоспособности.

По своему правовому статусу "национальный банк республики" как правовое понятие ничем не отличается от понятия "территориальное главное управление". Это тоже филиал Банка России.

Департаменты и другие подразделения центрального аппарата Банка России

Центральный аппарат Банка России включает ряд структурных подразделений. В Центральном банка Российской Федерации функционирует ряд департаментов и главных управлений. Это Административный департамент; Сводный экономический департамент; - Департамент бухгалтерского учета и отчетности; Департамент эмиссионно-кассовых операций; Департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; Юридический департамент; Департамент лицензирования и финансового оздоровления кредитных организаций; Департамент внешних и общественных связей и другие департаменты.

Территориальные учреждения Банка России

Правовой статус территориального учреждения Банка России и его полномочия закреплены в Положении о территориальном учреждении Банка России от 29 июля 1998 года N 46-П.

В ст. 1 Положения N 46-П, которая так и называется - "Правовой статус территориального учреждения", сказано, что территориальное учреждение - это обособленное подразделение Банка России, которое выполняет его функции. В этом же нормативном акте есть ст. 4, которая называется "Правовое положение территориального учреждения" и в которой сказано, что территориальное учреждение не является юридическим лицом.

При этом не совсем понятно, можно ли считать территориальное учреждение филиалом Банка России, поскольку не совсем ясно, в чем состоит различие между используемыми понятиями "правовой статус" и "правовое положение". В теории права эти понятия различаются. Правовой статус у определенной категории субъектов права один и тот же, а объем прав и обязанностей зависит от того, насколько они активно их приобретают. В этом смысле правовой статус территориальных учреждений, скажем, в Москве и в Рязани один и тот же, а вот правовое положение различно: понятно, что московской территориальное учреждение имеет такую же правоспособность, как и рязанское, но первое чаще вступает в гражданско-правовые отношения с кредитными организациями и, стало быть, в большей степени обременено правами и обязанностями, чем второе.

Правовое регулирование организации и деятельности территориального учреждения Банка России, точно так же как и правовое регулирование Банка России в целом, осуществляется нормами различных отраслей права.

И как регулятор банковской системы, и как орган банковского надзора Банк России действует в рамках банковского права. Но как участник гражданско-правовых отношений он является субъектом гражданского права.

Соответственно этому делению территориальное учреждение, с, одной стороны, является носителем властных полномочий по отношению к кредитным организациям, которые заключили с ним договор корреспондентского счета. С другой стороны, оно является обычным субъектом гражданско-правовых отношений. Но поскольку в комментируемом Федеральном законе предусмотрено, что территориальное учреждение не является юридическим лицом, то, стало быть, оно обладает только теми полномочиями, которые предоставлены ему доверенностью, выданной от имени Банка России. В этом смысле оно, по сути, является филиалом Банка России.

И все же вопрос о том, является или не является филиалом Банка России его территориальное учреждение, только на первый взгляд может показаться простым.

В ранее действовавшем Типовом положении о территориальном Главном Управлении Центрального Банка РСФСР (Банка России), утвержденном решением Совета директоров Центрального Банка РСФСР от 6 декабря 1991 года N 33, было сказано, что территориальное учреждение - это филиал Банка России, Теперь это Типовое положение отменено. Принято новое Положение о территориальном учреждении Банка России, в котором уже нет термина "филиал". Возможно, это объясняется тем, что не все территориальные учреждения обладают полным набором признаков филиала. Дело в том, что по гражданскому праву филиалом является обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения юридического лица. Но местом нахождения Банка России является город Москва. Поэтому если все территориальные учреждения - это филиалы, то Главное управление Банка России по городу Москве, строго говоря, филиалом не является. Соответственно не являются филиалами и отделения ГУ Банка России по городу Москве, поскольку они тоже расположены в месте нахождения Банка России - в Москве.

Полномочия территориальных учреждений Банка России. Территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ч. 1 ст. 84 Федерального закона).

Заметим, что в цитируемой статье говорится не о "нормативных актах", а о "решениях нормативного характера". Тем самым запрет становится более категоричным, исчезает возможность издавать нормативные акты под видом распоряжений. И все же на практике встречаются случаи, когда территориальное учреждение принимает решение нормативного характера.

Территориальное учреждение не может самостоятельно изменять свою собственную структуру, поскольку структура территориального учреждения определяется Советом директоров. В ч. 2 ст. 84 Федерального закона сказано: "Задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров".

Как мы видим, здесь ничего не говорится об организационной структуре территориального учреждения. И это логично, если учесть, что в пунктах 4 и 10 Федерального закона предусматривается, что только Совет директоров Банка России имеет право определять структуру Банка России и утверждать его внутреннюю структуру. Тем самым подчеркивается, что вопрос о структуре территориального учреждения должен решаться каждый раз отдельно Советом директоров Банка России.

Однако в самом Положении о территориальном учреждении эти требования Федерального закона сформулированы не столь категорично. В ст. 8 Положения о территориальных учреждениях сказано, что структура территориального учреждения утверждается приказом Банка России.

На наш взгляд, в федеральном законе нужно предусмотреть, что не только структура, но и состав всех подразделений территориального учреждения, а также положения о каждом подразделении утверждаются решением Совета директоров Банка России и не могут быть изменены руководством территориального учреждения. Такая стабильность необходима для укрепления законности в деятельности Банка России и повышения к нему доверия со стороны кредитных организаций. Дело в том, что в условиях, когда в территориальных учреждениях часто происходят реорганизации, то это отрицательно сказывается на деятельности тех кредитных организаций, которые там обслуживаются. Стабильность в банковской системе начинается со стабильности структуры, которая регулирует деятельность кредитных организаций. Ведь Федеральный закон предусматривает не только централизацию, как принцип организации Банка России, но и - что не менее важно - единство.

В Положении о территориальных учреждениях Банка России конкретизируются его цели и функции применительно к действию его подразделений на территории субъекта Федерации. Цели Банка России здесь почему-то названы его задачами (поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы, создание эффективной системы расчетов).

Среди множества полномочий, перечисленных в Положении о территориальных учреждениях, есть и такие, которые не предусмотрены Федеральным законом. В п. 22 ст. 14 "Полномочия по регулированию, надзору и осуществлению проверок деятельности кредитных организаций" говорится, что территориальное учреждение "рассматривает обращения учредителей (участников), кредиторов и клиентов кредитных организаций, связанные с соблюдением кредитной организацией законодательства Российской Федерации, регулирующего банковскую деятельность, в том числе нормативных актов Банка России". Однако это не предусмотрено Федеральным законом. Ведь статья 11 ГК РФ предусматривает, что такие споры должны решаться в суде.

Главное территориальное управление Банка России по г. Москве и Московской области

Как уже говорилось, большая часть всех кредитных организаций расположена именно в Москве.

Такая диспропорция в значительной степени объясняется спекулятивным характером кредитных организаций, с одной стороны, и ориентацией Банка России на поддержку крупных столичных банков - с другой. В формировании этой системы далеко не последнюю роль сыграли нерыночные факторы развития банковской системы и субъективный подход.

Структура Главного территориального управления Банка России по г. Москве и Московской области включает:

а) управления (например, функциональные управления денежного обращения и кассовых операций, регулирования банковской деятельности; валютное, лицензирования, инспектирования кредитных организаций, юридическое управление, бухгалтерского учета, некоторые другие, а также ОПЕРУ, которое проводит расчеты);

б) отделы, из которых состоят управления (например, в управлении лицензирования имеется отдел, который отвечает за согласование руководителей кредитных организаций);

в) четыре территориальные отделения, каждое из которых имеет свою территориальную компетенцию и как бы является территориальным учреждением в миниатюре.