Банковское право как отрасль российского права. Предмет и метод правового регулирования

Понятие банковского права

Термин "банковское право"

Термин "банковское право" в зависимости от контекста используется в различных значениях:

1. во-первых, как отрасль права;
2. во-вторых, как наука, которая изучает закономерности построения и функционирования банковского права, выясняет смысл правовых норм, регулирующих банковские отношения и практику их применения, а также другие аналогичные вопросы;
3. в-третьих, как учебная дисциплина, которая преподается в высших учебных заведениях.

Законодательно этот термин нигде не используется. Не закреплен он ни в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", ни в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Для практического применения и, в частности, для правильного построения взаимоотношений между Банком России и кредитными организациями (прежде всего для правильного определения пределов вмешательства государства и Банка России в деятельность кредитных организаций) важно определить, какой смысл должен вкладываться в термин "банковское право".

На наш взгляд, банковское право - это самостоятельная отрасль права. Она состоит из правовых норм, регулирующих банковские отношения в сфере банковской системы и банковской деятельности.

Сущность банковского права

Между центральным банком и кредитными организациями складывается система отношений по поводу организации использования денег, валюты и ценных бумаг. Это отношения между субъектами, которые осуществляют банковскую деятельность. И банковская система, и банковская деятельность затрагивают существенные интересы общества, поэтому они регулируются публичным правом - в частности, банковским правом.

Сущность банковского права заключается в том, что оно регулирует и защищает банковские отношения. Эти отношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с осуществлением банковской деятельности.

В денежно-кредитной системе возникают многочисленные риски, управление которыми предотвращает неблагоприятные последствия и для банковской системы, и для кредитных организаций, и для их клиентов. Поэтому банковское право необходимо для предотвращения угроз нормальному функционированию денежно-кредитной и финансовой системы страны. "Хорошее банковское право", - пишет И. Шихата, - должно... гарантировать равную конкуренцию среди финансовых институтов без предоставления, в частности, льгот банкам, обслуживающим государственный сектор, и сосредоточения контрольного пакета акций в руках одного человека или группы лиц, действующих совместно. Оно должно обеспечивать необходимую защиту клиентов, особенно мелких вкладчиков".

С этой точки зрения, к сожалению, действующее в России банковское право хорошим назвать пока еще трудно. Вместо конкурентной среды оно стимулирует монополию, создает необоснованные льготы для отдельных банков, не обеспечивает должную защиту прав и законных интересов клиентов, прежде всего вкладчиков.

Сущность права проявляется в его регулятивной и охранительной функциях.

Их можно рассматривать в качестве основных направлений воздействия права на общественные отношения. В сфере частных отношений регулирование имеет самый общий характер. Здесь нет никакой вертикали, иерархии, построенной на основе публичной власти. Классический пример таких отношений - гражданско-правовые отношения. Другое дело, когда речь идет о публично-правовых отношениях. Это отношения, которые как бы конструируются властью.

Частные отношения - это сфера отношений, где субъекты (в данном случае субъекты денежно-кредитных отношений) сами определяют свои права и обязанности в рамках закона. Взять, например, договор банковского счета. Здесь есть две стороны - банк и клиент. Все решается по согласованию интересов и воли сторон. Центральный банк не должен вмешиваться в эти отношения, что-то предписывать сторонам по их договорным отношениям. Это сфера гражданского, а не банковского права. Гражданское право диспозитивно - стороны сами определяют свои права и обязанности в рамках гражданского права.

В этих отношениях стороны равны между собой. Такое равенство означает отсутствие административной или иной управленческой власти одной стороны по отношению к другой. Здесь может присутствовать только экономическая, денежная власть, регулируемая сторонами. Государственная власть не вмешивается в эти конкретные денежно-кредитные отношения. Это как бы горизонтальные отношения.

Вместе с тем на банк возлагаются определенные обязанности по проведению банковских операций в соответствии с правилами, установленными законом и нормативными актами Банка России. Этим обязанностям корреспондируют права Банка России требовать исполнения этих обязанностей. В этих отношениях присутствует властное начало. Поэтому такие отношения схематически могут быть представлены как вертикальные. К этой разновидности отношений как раз и относятся банковские отношения.

Банковское право - самостоятельная отрасль права

В советской науке банковское право рассматривалось как часть финансового права, считаясь его особой подотраслью. Традиция рассматривать банковское право как подотрасль финансового права сохранилась и сегодня.

На наш взгляд, попытки рассматривать банковское право как часть финансового права в значительной степени обусловлены недостаточной разработанностью проблем банковского права в юридической науке.

Проблемы науки финансового права пересекаются с проблемами банковского права и с деятельностью центрального банка (например, обслуживание Центробанком бюджетных счетов). Но лишь пересекаются - и не более того. В науке финансового права вполне достаточно собственных, не только еще не разработанных, но и не поставленных проблем, прежде всего проблемы формирования и расходования государственного и муниципального бюджета, а также внебюджетных фондов.

Банковская тематика рассматривается в учебниках по финансовому праву, начиная с темы "Правовое положение банков" и заканчивая темами "Расчетные правоотношения", "Ценные бумаги".

С точки зрения совершенствования центрального банка и банковской системы в целом было бы желательно провести четкое размежевание науки о банковском деле и науки о банковском праве как самостоятельных наук. Между тем в российской науке еще не выработаны четкие различия между предметом банковского права и предметом банковского дела. Казалось бы, банковское дело не должно рассматривать юридические вопросы, коль скоро есть такая наука, как банковское право. Однако в некоторых учебниках по банковскому делу рассматриваются вопросы организации центрального банка. Это свидетельствует о том, что еще не произошло размежевание между различными учебными дисциплинами, в которых изучаются банки, банковская система и банковское дело.

Банковское право - это своеобразная надстройка над гражданским правом. Оно обусловлено гражданским правом, связано с ним, но не совпадает с ним.

Чтобы наглядно проиллюстрировать мысль о том, что банковское право - надстройка над гражданским правом, приведем пример. Так, в частности, кредитный договор предусмотрен Гражданским кодексом РФ. Однако все то, что относится к управлению пассивными и активными операциями банка и связанными с этим рисками, регулируется банковскими законам и нормативными актами Банка России. Во взаимоотношениях с клиентом кредитная организация руководствуется ГК РФ, и на этой основе возникает соответствующее гражданско-правовое отношение (горизонтальное). Но при этом возникает и правоотношение между кредитной организацией и Банком России (вертикальное). Ведь кредитная организация помимо ГК РФ должна еще соблюдать ряд нормативных актов, которые установлены Банком России. Эти нормативные акты обязательны только для кредитной организации.

Банковское право - это самостоятельная отрасль права, которая имеет свой, четко очерченный предмет и свой метод правового регулирования. Банковское право - это форма проявления денежной власти. А денежная власть - это часть гражданского общества. Ведь основа гражданского общества, - собственность.

Правовое регулирование банковской деятельности

Предмет правового регулирования: Банк России, банковская система и банковская деятельность

Предмет правового регулирования - это то, на что направлено действие права.

Банковское право регулирует, во-первых, банковскую систему, возглавляемую Банком России, и, во-вторых, банковскую деятельность. Соответственно, предметом правового регулирования для банковского права являются банковская система, банковская деятельность и банковские отношения в этой области.

Банковская система в России включает две подсистемы: Банк России и кредитные организации. Все отношения между этими подсистемами возникают, изменяются и прекращаются в связи с осуществляемой ими банковской деятельностью. Таким образом, далее нужно выяснить, что представляет собой понятие "банковская деятельность".

О других составляющих этот предмет понятиях - Банк России и банковские отношения - речь пойдет ниже.

Банковская деятельность

Понятие банковской деятельности определяется ее существенными признаками и элементами, которые их объединяют. К числу этих признаков и элементов, на наш взгляд, относятся предмет, цели, субъекты, содержание и правовое регулирование банковской деятельности.

1. Предмет банковской деятельности.

Банки и другие кредитные организации действуют в определенном секторе рынка - в системе денежно-кредитных и финансовых отношений. Этим определяется предмет их деятельности: деньги, валютные ценности, другие финансовые инструменты.

Закономерности денежно-кредитной системы (эмиссия денег и денежное обращение, аккумуляция денег и их размещение) в значительной мере обусловлены функциями денег. Максимально эффективная реализация этих функций в виде банковских услуг - предмет деятельности кредитных организаций.

а) Функция денег как меры стоимости реализуется в таких формах банковской деятельности кредитных организаций, как открытие и ведение банковских счетов, зачисление денежных средств на банковские счета, переоценка валюты, начисление процентов и т.п.

В отношении Банка России эта функция проявляется в таких видах его деятельности, как эмиссия денег, поддержание их курса и покупательной способности, организация системы расчетов в стране.

б) Информационная функция денег. Что касается записей на счетах, то они представляют собой не что иное, как деньги, но только в безналичной форме. Деньги могут иметь бумажный вид (наличные деньги) или дематериализованный, вид (цифровая запись на счете, электронный носитель). На наш взгляд, безналичные деньги - это специфический вид банковской информации, которая используется в расчетах. Записи на счетах - это информация о стоимости денег.

Банковская деятельность может быть представлена как постоянно изменяющаяся информационная система, которая является всего лишь отражением финансов и движения денег по счетам конкретного банка. Соответственно и денежное обращение - это циркулирование информации о стоимости в пределах всей денежно-кредитной и финансовой системы.

В этой связи становится вполне очевидной важность роли, которую играют информация и ее правовая защита в банковской системе. Например, информация может повысить или, наоборот, понизить привлекательность банковских депозитов, акций, различных финансовых инструментов и ценных бумаг.

Поэтому банковская деятельность кредитных организаций и банковская деятельность Банка России взаимосвязаны по целому ряду направлений. Вместе с тем только Банк России осуществляет эмиссию денег и организует денежное обращение в стране. Этим, а также и некоторыми другими признаками его банковская деятельность отличается от деятельности коммерческих банков и других кредитных организаций.

в) Деньги выполняют функцию средства обращения (платежа). Соответственно этому и кредитные организации обеспечивают непосредственный оборот денег. Они интегрированы в общую денежно-кредитную и банковскую систему, имеют корреспондентские отношения с Банком России и с другими кредитными организациями, осуществляют расчеты между различными организациями, предприятиями и учреждениями. Функция мировых денег проявляется в различного рода обслуживании банками экспортно-импортных операций, в таких услугах, как перевод, в обмене иностранной валюты, в различного рода конверсионных операциях и т.п.

г) Деньги обладают системной функцией. Системная функция денег состоит в том, что они выполняют функцию накопления. Соответственно этой функции коммерческие банки принимают вклады и выдают кредиты. В этом смысле движение ссудного капиталя или, например, привлечение депозитов могут быть представлены как определенные системы, которые приобретают новые качества, по мере того как соединяются в более производительные системы, в которых происходит приращение стоимости денег.

Банки аккумулируют капитал как денежную систему. Затем они размещают капитал. Тем самым денежная микросистема кредитной организации посредством банковской деятельности интегрируется в другие системы, например в системы реальной экономики - через фондовый рынок.

2. Цели банковской деятельности.

Цели банковской деятельности кредитных организаций и цели деятельности Банка России различны. Это связано с их правовым статусом и функциями в денежно-кредитной и финансовой системах: Банк России - это публичный институт, который регулирует банковскую систему и осуществляет банковский надзор, в то время как роль кредитных организации определяется частными экономическими потребностями и интересами.

а) Кредитные организации стремятся получить максимальную прибыль от своих банковских операций и сделок. В этом смысле банковская деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности. Однако она ограничена только рамками банковских операций и сделок. Как будет показано дальше, кредитным организациям запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

б) Деятельность Банка России, как уже говорилось, определяется следующими целями: поддержание курса и покупательной способности рубля; укрепление и развитие банковской системы и организация эффективной системы расчетов. Поэтому, как предусмотрено в законе, эта деятельность не имеет своей целью получение прибыли. Вместе с тем закон предусматривает, что все расходы Банка России возмещаются за счет его доходов, и в соответствии с этим он осуществляет все виды банковских операций.

3. Содержание банковской деятельности.

По своему содержанию банковская деятельность включает предусмотренный законом и банковской лицензией перечень возможных банковских операций.

В ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" названы не только банковские операции, но и сделки. Заметим, что действующее законодательство не содержит нормативного определения понятия банковской операции, а лишь использует эти термины в ст. 5 указанного Закона.

Федеральный закон предусматривает, что все банковские операции и сделки осуществляются в рублях, а при наличии соответствующей лицензии Банка России - в иностранной валюте.

а) Банковская деятельность - это банковские операции, а также другие действия кредитной организации, которые непосредственно направлены на развитие эффективности и повышение безопасности банковских услуг.

Банковская деятельность имеет множество аспектов. Следует различать основную и вспомогательную банковскую деятельность.

Основная банковская деятельность - это такая деятельность кредитной организации, которая включает банковские операции и сделки.

Вспомогательная банковская деятельность направлена на обеспечение благоприятных и безопасных условии осуществления основной банковской деятельности. Эта деятельность косвенно связана с результатами основной банковской деятельности. Например, к вспомогательной банковской деятельности относятся информатизация, охрана, система безопасности и другие аналогичные виды деятельности различных подразделений кредитной организации.

Содержание понятия "банковская деятельность" помимо теоретического имеет чисто практическое, и даже прикладное значение (например, для правильности бухгалтерского учета, определения финансовых результатов и налоговых платежей). При этом напомним, что Банк России устанавливает правила бухгалтерского учета и контролирует их выполнение кредитными организациями. Кроме того, он осуществляет надзор за финансовым положением кредитных организаций.

С этой точки зрения, а также и по другим - юридическим - соображениям желательно, чтобы в законах, регулирующих банковскую деятельность, закреплялись точные понятия. Однако Федеральный закон от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" не содержит определения понятия "банковская деятельность". Между тем на практике из-за этого возникает много неясностей, поскольку сам термин употребляется в ряде нормативных актов. С такими же трудностями сталкиваются и надзорные подразделения Банка России в процессе проверок в кредитных организациях.

Иногда по этим же вопросам возникает спор между налоговыми органами, кредитными организациями и Банком России. Например, в нормативных актах, регулирующих порядок отнесения тех или иных затрат на расходы банков, употребляется формулировка "если расходы относятся к банковской деятельности": вопрос что относится, а что не относится к банковской деятельности, иногда может стать предметом спора между налоговым инспектором и банком, причем, как подтверждает практика судебных споров между налоговыми органами и банками, является весьма актуальным.

Для подтверждения приведем некоторые примеры из информационного письма президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации, в котором содержится обзор практики применения арбитражными судами законодательства, регулирующего особенности налогообложения банков, и даются соответствующие рекомендации. В частности, по иску коммерческого банка о признании недействительным решения налоговой инспекции о применении финансовых санкций за занижение налогооблагаемой прибыли в связи с необоснованным отнесением затрат по оплате труда сотрудников службы охраны на себестоимость оказываемых банком услуг арбитражный суд удовлетворил требование истца. При этом арбитражным судом было учтено, что деятельность работников банка, затраты на оплату труда которых могут быть отнесены на себестоимость. Должна быть связана с оказываемыми банком услугами. Названное обстоятельство было установлено судом. В другом случае арбитражный суд, наоборот, оставил иск без удовлетворения, поскольку предметом спора являлась деятельность, которая, по мнению суда, не относится к банковской деятельности. В частности, в себестоимость оказываемых банками услуг не могут включаться суммы износа по основным фондам, которые не используются для осуществления банковской деятельности, а также маркетинговые услуги, не связанные с уставной деятельностью банка.

На наш взгляд, здесь нужно учитывать, что к банковской деятельности относится не только основная, но и вспомогательная банковская деятельность. В законе нужно закрепить эти понятия, с тем, чтобы были четкие критерии для определения финансовых результатов деятельности банка и правильного налогообложения.

Несколько упрощая, банковскую деятельность банковские отношения в России можно сравнить с многоэтажным зданием: первый этаж - гражданское право; второй этаж - банковское право; следующие этажи - налоговое право, таможенное право и т.д. Есть и подвал с потайными ходами: теневая банковская деятельность и теневое банковское право - реальные (неофициальные) нормы и отношения, которые регулируют деятельность кредитных организаций вне соответствия с требованиями, продекларированными в законодательстве.

Нечеткость понятий влияет на результаты финансовой деятельности кредитной организации. В ряде случаев могут создаваться условия, способствующие искажению отчетности кредитных организаций. Естественно, что определение "банковская деятельность" должно закрепляться в законе. Банк России не сможет восполнить этот пробел правового регулирования, ведь он тоже осуществляет банковскую деятельность. Следовательно, это входит в предмет законодательного регулирования, а не в компетенцию Банка России.

В банковском законодательстве не закреплено определение "банковская операция", что также отрицательно сказывается на практике.

Можно приводить множество примеров. Взять хотя бы такой, достаточно известный в банковской практике: некоторые банки, у которых есть ссудная задолженность, уступают права требования юридическим лицам, у которых нет лицензии на совершение банковских операций. Затем банки вновь выкупают обязательства своих должников. На время создается видимость хорошего баланса и выполнения финансовых нормативов, установленных Банком России. В юридическом аспекте здесь нет правонарушения, поскольку уступка прав требования не запрещена и даже предусмотрена в гражданском законодательстве для субъектов гражданского права. Попутно заметим, что в банковском праве на сей счет, нет запретов, установленных Банком России. Между тем в его компетенцию входит издание нормативных актов, регулирующих правила банковских операций. Ведь если фактические искажения баланса не столь опасны для кредитных организаций, которые не привлекают средства населения, то совершенно иначе это выглядит, когда речь идет, скажем, о тех банках, которые привлекают вклады граждан и других физических лиц.

б) Предпринимательская деятельность кредитной организации имеет ограниченный характер.

Это ограничение объясняется тем, что кредитная организация в отличие от других коммерческих организаций использует привлеченные денежные средства и тем самым создает определенный риск не только для себя, но и для своих клиентов. Поэтому в ст. 5 "Банковские операции и другие сделки кредитной организации" Федерального закона "О банках и банковской деятельности" сказано, что кредитной организации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Понятно, что если кредитные организации станут заниматься производственной деятельностью, то это приведет к снижению ликвидности активов, не говоря уж о том, что в стране с высоким уровнем преступности это облегчит совершение различных обманных операций.

Впрочем, кредитные организации всегда могут обойти этот запрет. Известно, что некоторые кредитные организации занимались тем, что создавали дочерние структуры (в лучшем случае) или даже подставные фирмы и туда благополучно переводили денежные средства клиентов, в том числе и вкладчиков. При этом сами они, естественно, никакой торговой деятельностью не занимались. Федеральный закон мог бы предусмотреть больше ограничений, кроме запрета "заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью", но он их не предусмотрел. Такие ограничения, но только четкие и понятные, нужны. В России очень важно принять меры к тому, чтобы активы не выводились из банков.

4. Субъекты банковской деятельности.

Субъектами банковской деятельности являются Банк России и кредитные организации. Они обладают специальной правоспособностью, которая используется ими для налаживания и осуществления банковской деятельности. При этом их правоспособность определяется закрепленными в законе целями банковской деятельности. Эти цели различны, поэтому различны характер и объем их правоспособности.

а) Банк России действует в соответствии со своим правовым статусом, закрепленным в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Он регулирует процесс создания банковской системы и, соответственно, отвечает за предотвращение системных рисков, которые возникают в процессе взаимодействия кредитных организаций. Поэтому он устанавливает определенные финансовые нормативы, которые обязаны соблюдать все кредитные организации. Но, прежде всего он принимает решение о регистрации вновь создаваемых кредитных организаций. Он обязан организовать нормативное регулирование всей банковской деятельности и банковский надзор за ней в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

б) Кредитные организации являются коммерческими юридическими лицами и действуют на основании своих уставов и в соответствии с выданными им Банком России лицензиями, в целях извлечения прибыли. Они создаются в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством. Однако Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" сузил возможности использования других организационно-правовых форм в банковской деятельности, кроме хозяйственного общества - акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью и общества с дополнительной ответственностью.

5. Правовое регулирование банковской деятельности.

Все элементы, из которых складывается банковская деятельность, так или иначе, регулируются действующим законодательством.

Соответствующие положения в отношении, скажем, денежно-кредитной политики закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Например, такой предмет банковской деятельности, как денежная система, регулируется пунктами 1 и 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации, где указано, что денежная единица - рубль, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации, введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются; защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В ст. 140 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплены главные элементы денежной системы (рубль как законное средство платежа, наличные и безналичные деньги).

Вопросы денежной системы регулируются и Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле".

Общий порядок осуществления банковских операций предусматривается законами и нормативными актами Банка России. Точно так же, банковскими законами и нормативными актами Банка России, регулируются вопросы принятия решений о регистрации и лицензировании кредитных организаций, порядок работы с банковской информацией.

Правовое регулирование охватывает всю банковскую деятельность во всех ее проявлениях.

Приведенный в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" состав нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, является исчерпывающим: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", другие федеральные законы и нормативные акты Банка России. Это и есть источники банковского права.

Банковская деятельность является формой валютного, кредитного и финансового регулирования, что составляет предмет ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации). Поэтому она не может регулироваться законами и другими нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование банковской деятельности содержит еще один момент, на который стоит обратить внимание. Речь идет о банковской системе и субъектах банковской деятельности.

В ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" указаны элементы, из которых состоит российская банковская система. Это Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков.

В ч. 2 той же статьи дан приведенный выше перечень нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность. Среди них указаны и нормативные акты Банка России. Получается, что нормативные акты Банка России могут регулировать только банковскую деятельность, но не банковскую систему как таковую.

Метод правового регулирования

Для правильного понимания сущности банковского права как самостоятельной отрасли права важен не только предмет, но и метод правового регулирования.

Под методом правового регулирования в теории права обычно понимается совокупность способов и средств правового регулирования, которые обусловлены закономерностями предмета правового регулирования и применяются в определенной отрасли права. Здесь существенными являются три элемента, из которых складывается метод правового регулирования:

а) основания возникновения прав и обязанностей и характер их взаимосвязи;
б) способ формирования содержания прав и обязанностей;
в) характер санкций, а также способы и процедуры их применения.

О санкциях банковского права можно сказать, что они создают наиболее характерное отличие банковского права от всех других отраслей права.

По своему содержанию способ правового регулирования может быть диспозитивным (стороны договариваются о правах и обязанностях в пределах, допускаемых правом) или императивным (отношения регулируются не договором, а только нормами права); способ, при котором создается равенство сторон (гражданско-правовой метод), или властный приказ (отношения власти и подчинения).

Совершенно очевидно, что банковское право не является диспозитивным и не предполагает равенства сторон.

Банк России по закону наделен властными полномочиями, и его приказы и индивидуальные веления подлежат безусловному исполнению всеми кредитными организациями. Ведь юридические лица, конституируясь как банки, добровольно включились в систему денежной власти, которая представлена банковской системой, возглавляемой Банком России. Банк России является регулятором и надзорным учреждением этой системы, и его власть распространяется только на тех субъектов (кредитные организации), которые по закону становятся субъектами банковской системы, в отличие от государственной власти, которая распространяется на всех субъектов в обществе. Банковское право в этом отношении специфично. Наоборот, какое бы то ни было смешение гражданского и банковского права пользы не приносит; более того, возникает только одна путаница, нигилизм по отношению к правам банковских клиентов.

Специфика банковского права во многом обусловлена спецификой денежной власти. С одной стороны, все банки - это субъекты частных, а не публичных отношений; с другой стороны, они вступают и сферу отношений, которая регулируется публично-правовыми нормами.

Поэтому и банковское право построено на основе власти и подчинения между Банком России и кредитными организациями. В этом смысле оно применяется внутри банковской системы, за состояние которой, как уже говорилось, отвечает Банк России. Именно поэтому в банковском праве нет диспозитивности и равенства сторон, как это есть в гражданском праве. Здесь применяется метод властного приказа. Только так могут быть созданы надежные технологии банковских услуг и бесперебойная система расчетов между кредитными организациями и их клиентами. Только так может быть сведен до минимума риск для банковской системы и для клиентов кредитных организаций.

Правовые отношения внутри банковской системы имеют вертикальный характер. Основа этих отношений, их детерминация - гражданско-правовые правоотношения - имеет горизонтальный характер.

Самый простой пример - банковские проверки, которые проводятся Банком России в кредитных организациях. Здесь всегда актуален вопрос о компетенции проверяющего органа, об ответственности за качество таких проверок, о правах самих кредитных организаций. Допустим, если понятие банковского права определяется широко, то тогда и обязанности Банка России станут шире, и он может выйти за пределы своей компетенции. Это чревато необоснованным распространением надзора на те объекты, которые регулируются не банковским, а гражданским правом. Надзор в определенной мере должен распространяться на сферу, подпадающую под регулирование гражданским правом, но лишь постольку, поскольку эти сферы пересекаются. Например, банк, как юридическое лицо со специальной правоспособностью подпадает под общие нормы гражданского права, а как кредитная организация он подпадает под действие банковского права.

Нужно видеть различия между гражданским и банковским правом, чтобы правильно определить пределы компетенции и функции Банка России в решении вопросов лицензирования, надзора и т.п.

Форма банковского права

Как и любая другая отрасль права, банковское право имеет определенную форму.

Внутренняя форма банковского права - это его структура.

Внешняя форма банковского права - это те источники, в которых содержатся правовые нормы и посредством которых эти правовые нормы доводятся до своих адресатов.

Внутренняя форма (структура) банковского права. Вопрос о структуре банковского права имеет теоретическое и практическое значение. Теоретическое значение этого вопроса состоит в том, что изучение структуры банковского права позволяет лучше понять смысл регулирования тех или иных банковских операций и сделок, истолковать значение норм, а также разграничить банковское право и другие отрасли права, которые регулируют банковскую деятельность.

Общие понятия структуры права, подотрасли, правового института, нормы права, разработанные в теории права и государства, вполне применимы в банковском праве.

На наш взгляд, структура банковского права включает три уровня:

а) подотрасли банковского права;
б) правовые институты (отраслевые и межотраслевые);
в) нормы банковского права;

Пример подотрасли - валютное право в той части, в которой оно регулируется соответствующими банковскими законами и нормативными актами Банка России.

Институт банковского права - это подсистема правовых норм, которые регулируют взаимосвязанные банковские отношения определенного вида. Банковское право состоит из таких институтов, как например, банковская система, правовой статус кредитной организации, правовой статус Банка России, пруденциальное регулирование, пруденциальный надзор, правовое регулирование бухгалтерского учета в кредитной организации, открытие и ведение банковского счета, расчеты, кассовые операции, валютные операции, валютный контроль, операции по банковским вкладам, операции по кредитам, операции с драгоценными металлами и некоторые другие.

Внешняя форма банковского права (источники банковского права). Право имеет внешнюю форму своего выражения. Такой внешней формой проявления банковского права являются его источники.

Источниками банковского права являются федеральные законы и основанные на них нормативные акты Банка России. Такова специфика содержания банковского права, что отражает специфику денежной власти.

Как уже говорилось, предметом банковского регулирования могут быть только отношения между субъектами банковской системы. Поэтому в состав нормативных актов, регулирующих банковские отношения, не включаются нормативные акты исполнительной власти. Это прямо закреплено в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (далее по тексту - Федеральный закон), в котором содержится исчерпывающий перечень тех нормативных актов, которые регулируют банковскую систему и банковскую деятельность.

Банковская деятельность регулируется банковскими законами. Но в этом регулировании принимают участие также и некоторые нормы других отраслей права. Поэтому когда в ст. 2 Федерального закона используется понятие "другие федеральные законы", то имеется в виду ряд законов, относящихся к различным отраслям права. Они могут содержать в себе нормы банковского права. Однако, как уже говорилось, речь идет именно о федеральных законах, а не каких-то иных разновидностях нормативных актов. Это, в частности, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (согласно этому Закону Банк России является органом валютного регулирования и валютного контроля, а кредитные организации - агентами валютного контроля), Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (в части списания денежных средств по исполнительному листу и ареста денежных средств на банковском счете), Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в части открытия и ведения специального счета для внесения избирательного залога кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками в Сберегательном банке Российской Федерации. Например, данный Закон говорит, что плата за услуги банка по открытию указанного счета и проведению операций по счету не взимается) и некоторые другие федеральные законы.

В связи с множественностью источников правового регулирования банковской деятельности возникает проблема разграничения банковского права и других отраслей права. В частности, иногда бывает сложно разграничить предмет банковского регулирования и предмет таможенного регулирования в тех случаях, когда Банком России и ГТК РФ принимаются совместные нормативные акты.

В любом случае следует исходить из положения о том, что банковское право имеет свой собственный предмет регулирования - банковские операции.

Некоторые нормы права имеют двойное значение. Например, в ГК РФ есть правило о том, что по вкладам физических лиц могут производиться расчеты, а для юридических лиц такие операции запрещены. Поскольку эта норма публичного права, то она регулирует не только сделки, но и банковские операции. Это норма двойного значения.

Попутно заметим, что банковское право как учебный курс не может и не должно ограничивать свой предмет только изучением норм банковского права. Многие нормы изложены в комплексных нормативных актах. Поэтому есть и такие нормы банковского права, которые одновременно являются и нормами, допустим, таможенного права.

Например, порядок оформления паспорта сделки на экспортную или импортную сделку с последующим переводом контракта в другой банк одновременно является регулированием и таможенного, и банковского права.

Другой пример. Невозможно изложить порядок открытия и ведения банковского счета, не затрагивая при этом вопрос о договоре банковского счета, который регулируется гражданским правом.

Но все это - система курса банковского права, а не предмет регулирования банковского права. Предмет регулирования банковского права более узок, чем предмет курса банковского права как учебной дисциплины. Система обучения имеет свои методические закономерности.

В итоге можно сделать вывод, что все эти проблемы должны активнее изучаться наукой банковского права. Здесь еще много научных проблем, не только не решенных, но и таких, которые даже не ставились. Начинать исследования в этой области следует с выяснения предмета и метода правового регулирования банковского права.

Повторим, - предмет правового регулирования, - это критерий для выделения отрасли права в самостоятельную отрасль. Но одного предмета для целей разграничения предметов различных отраслей права в общем объекте - банковской деятельности - еще недостаточно. Нужно учитывать и предмет, и метод правового регулирования, то есть два критерия одновременно.

Банковское право в системе российского права

Банковское право и административное право

Наиболее близким к банковскому праву по методу правового регулирования является административное право. Однако банковское право не следует рассматривать как составную часть административного права. Для этого нет юридических оснований.

Прежде всего, следует учитывать, что санкции, которые нередко применяются Банком России к кредитным организациям, нарушающим экономические нормативы, никак не могут рассматриваться как административные санкции, а тем более в качестве мер административной ответственности.

Согласно действующему банковскому законодательству Банк России не обязан выяснять, виновно ли нарушены кредитной организацией, допустим, те же экономические нормативы. Если кредитная организация нарушила установленные для нее Банком России экономические нормативы, то предусмотренные законом санкции применяются не к должностным лицам, а к кредитной организации как юридическому лицу, и, следовательно, в этом случае неприменимы понятия правонарушения и вины, которые закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Административное право имеет своей целью не подменять санкции банковского права, а подкрепить их, когда есть основания для привлечения конкретных правонарушителей к административной ответственности, не дожидаясь, пока эти правонарушения перерастут в уголовно наказуемые деяния. Но эти санкции применяются не за банковские нарушения, а за административно-правовые правонарушения.

Взаимосвязь банковского права и гражданского права

Взаимодействие между банковским и гражданским правом имеет два аспекта:

а) регулятивный;
б) охранительный.

Такое деление обусловлено юридическими отношениями. Экономическая основа юридических отношений тоже имеет два аспекта:

а) первый, регулятивный аспект - банковское регулирование (установление финансовых нормативов и т.п.);
б) второй, охранительный аспект - банковский надзор.

Связь между банковским правом и гражданским правом в смысле регулирования банковской деятельности проявляется в том, что, как уже отмечалось, банковские нормы как бы надстраиваются над гражданско-правовыми нормами и их дополняют. Примером тому могут быть, скажем, все нормы, касающиеся правоотношений по договору банковского счета, договору банковского вклада, по расчетам. Везде в тексте (как правило, в конце изложения) конкретной статьи ГК РФ даются указания на банковские правила и обычаи делового оборота. Так, в ст. 836 ГК РФ в дополнение к предыдущему тексту говорится: "письменная форма договора банковского вклада считается соблюденной, если внесение вклада удостоверено сберегательной книжкой, сберегательным или депозитным сертификатом либо иным выданным банком вкладчику документом, отвечающим требованиям, предусмотренным для таких документов законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота" (выделено нами. - А.Б.).

В отношении банковских правил, норма гражданского права является отсылочной. В банковском праве она становится бланкетной. При необходимости она как бы заполняется нормами не гражданского, а банковского права.

Банковские правила создают условия для реализации требований гражданско-правовых норм, а не наоборот. Они регулируют саму услугу, которую банк оказывает клиентам.

Банковская услуга - это не более чем форма для банковского вклада. Но поскольку это форма, то между нею и формой гражданско-правового договора существует тесная взаимосвязь. Гражданско-правовая норма, указывая на форму самого договора банковского вклада, не может обойти вопрос о форме банковской услуги. Поэтому она содержит указание на применимость банковских правил. Однако и Банк России создает многочисленные правила, которые регулируют деятельность кредитной организации и совершение ею банковских операций по банковскому вкладу.

Но банковские правила - это нормы банковского права. Банковское право, как уже говорилось выше, предполагает метод властного приказа. Поэтому банковское право регулирует взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Субъектом банковского права является кредитная организация, но не вкладчик. Ведь по действующему законодательству Банк России не защищает права вкладчиков. Он обязан защищать интересы всех вкладчиков в целом, но не их права.

Если посчитать, что вкладчик является субъектом банковского права, то тогда получится, что в гражданско-правовом отношении нет равенства сторон, что противоречит принципам гражданского права, закрепленным ГК РФ. Более того, такой подход означал бы и нарушение ст. 35 Конституции РФ.

Следовательно, в приведенном примере ст. 836 ГК РФ устанавливает не бланкетную, а именно отсылочную норму. Смысл состоит в том, что применительно к законности формы, гражданское право признает законность банковских правил.

При этом, естественно, возникает вопрос о том, где грань этой законности. Грань определяется приоритетностью принципов гражданского права, а также принципами и нормами института банковского вклада. Это, кстати, еще один аргумент в пользу того, что банковское право имеет четкие границы и, что это самостоятельная отрасль права со своим предметом и методом правового регулирования.

На взгляд автора, в некоторых случаях Банк России выходит в "чужое" правовое пространство и начинает выполнять не свойственные ему функции, заодно создавая такие нормы, которые противоречат принципам гражданского права. Достаточно сослаться на некоторые из них, принятые сразу или вскорости, после известных событий 17 августа 1998 года. В письме Банка России от 3 сентября 1998 года N 199-Т "О мерах, по защите вкладов населения в банках" было сказано, что в целях поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и обеспечения защиты интересов вкладчиков решением Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 года устанавливается следующий порядок реализации мер по защите вкладов населения в банках Российской Федерации. "Банк России в соответствии со ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вводит с 3 сентября 1998 года для банков и их филиалов согласно прилагаемому списку запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада заключенным до 1 сентября 1998 года, и в срок по 7 сентября 1998 года включительно предлагает заключить со Сбербанком России договоры о порядке передачи обязательств по вкладам населения". И далее перечисляются меры, которые ввел Банк России. Но согласно решению Верховного Суда РФ от 17 ноября 1998 года N ГКПИ98-648 названное постановление Совета директоров Банка России признано недействующим и не подлежащим применению со дня его издания.

При этом Верховный Суд указал, что в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Суд пришел к выводу о том, что "оспариваемое решение Совета директоров Банка России является правовым актом нормативного характера, непосредственно затрагивающим права и свободы граждан-вкладчиков, и должно пройти правовую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Однако оно такую регистрацию не прошло и в связи с этим не может быть признано законным".

Суд счел, что из самого наименования решения Совета директоров Банка России следует, что оно в первую очередь касается мер по защите вкладов населения в банках безотносительно к тому, в каком именно из банков эти вклады находятся. Кроме того, из содержания решения следует, что имеющиеся в нем положения вводят запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада и устанавливают другие ограничения прав вкладчиков по владению, пользованию и распоряжению своими вкладами, а также создают предпосылки и условия, не обеспечивающие своевременного и полного возврата вкладов гражданам, чем непосредственно затрагивают их права и свободы о том, что данное решение содержит правовые нормы и нуждается в государственной регистрации, свидетельствует и письмо Министерства юстиции РФ от 16 ноября 1998 года (л.д. 33). Согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Не подлежат применению такие нормативные правовые акты и в силу утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Суд также указал, что принятое по настоящему делу судебное решение не означает признания незаконными договоров о порядке передачи обязательств по вкладам населения, заключенных коммерческими банками со Сбербанком России с согласия вкладчиков, поскольку в соответствии с законом такие договоры при необходимости могут быть оспорены заинтересованными лицами в установленном порядке.

Таким образом, очевиден тот факт, что в данном случае Банк России вышел за пределы своей компетенции.

На наш взгляд, нужно также иметь в виду, что основное содержание правоотношений по договору банковского вклада регулируется на основе свободы заключения договоров, то есть на основе гражданского, а не банковского права. И если неправильно создается основа этих отношений, то получается, что банковские нормы не только не способствуют развитию и нормальному осуществлению норм гражданского права в гражданско-правовых отношениях между банками и их клиентами, а наоборот, мешают им и как бы пытаются их поглощать. Глубинная причина этого - правовой нигилизм. Когда кто-то, пусть даже и такой авторитетный субъект, как Банк России, пытается за вкладчика решать, как ему поступить со своим договором банковского вклада, то это и есть реальное пренебрежение к ценностям гражданского общества, пренебрежение к человеку.

Центральный банк - это связующее звено между банковской и финансовой системами. Его предназначение состоит в том, что в глобальном аспекте он как бы управляет стоимостью в пределах всей денежно-кредитной системы. Ведь он отвечает за стабильность курса рубля. Он является главным регулятором денежных потоков. Но у него есть и другое предназначение - перераспределение финансов за счет управления стоимостью в денежной системе страны. В сложной экономической ситуации центральный банк помогает Правительству сделать то, что в условиях неэффективного менеджмента или коррупции, создающих угрозу кризиса стране, казалось бы, сделать невозможно - перераспределить финансы за счет вкладчиков и населения в целом. Причем всегда требуется найти такой способ, который мог бы вызвать минимальное напряжение в обществе. Этот способ - обесценивание денег, которые находятся в кошельках населения. И если в других странах это делается плавно, легко и формально законно, то в России так не получается. Здесь слишком часто происходят кризисы, которые ставят экономику на грань полной, неуправляемости, а главное - есть множество других специфических для новой экономики причин; например, нет еще такой развитой системы фондового рынка, как в странах Запада. Сам рынок есть, а развитой и юридически защищенной системы рынка нет. Поэтому та же самая общая методика обесценения денег монетаристским путем в России приобретает порой не только неправомерные, но и причудливые формы.

Взаимодействие между банковским и гражданским правом в аспекте банковского надзора проявляется в том, что нарушения банковского права становятся юридическим фактом для возникновения охранительного гражданско-правового отношения.

Так, в п. 3 ст. 874 Гражданского кодекса Российской Федерации говорится, что при расчетах по инкассо в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поручения клиента банк-эмитент несет перед ним ответственность по основаниям и в размере, которые предусмотрены главой 25 настоящего Кодекса. Если неисполнение или ненадлежащее исполнение поручения клиента имело место в связи с нарушением правил совершения расчетных операций исполняющим банком, ответственность перед клиентом может быть возложена на этот банк" (выделено нами. - А.Б.).

Правила банковских операций устанавливаются законами, регулирующими банковскую деятельность, и нормативными актами Банка России. Напомню, что по закону, Банк России не имеет права принимать нормативные акты, регулирующие сделки. .

Однако если нарушен порядок проведения банковской операции, предусмотренный законом, устанавливающим норму двойного значения (относящуюся одновременно и к банковскому и к гражданскому праву), то это может стать основанием для применения гражданско-правовой ответственности. Например, согласно статьи 36 Федерального закона, договор банковского вклада должен быть оформлен в двух экземплярах. Один экземпляр выдается на руки вкладчику. Поскольку эта норма установлена в банковском законе, а не в ГК РФ, то, стало быть, она регулирует не саму сделку, а только часть порядка совершения банковской операции. Но поскольку эта норма создает помимо прочего некоторые юридические гарантии для вкладчика, то, следовательно, она является все же нормой гражданского права. И если договор составлен с нарушением данной нормы, то вкладчик имеет право обратиться в суд за защитой своего нарушенного гражданского права. Наряду с этим и Банк России может применить санкцию к кредитной организации за нарушения правил совершения банковской операции.

Теперь приведем пример другого рода. Банк России издал Положение N 54-П, которым регулируется порядок размещения денежных средств кредитной организацией. В этом положении предусматривается определенный алгоритм действий кредитной организации, когда решается вопрос о выдаче кредита. В частности, для принятия решения о выдаче кредита, требуется заключение соответствующего специалиста. Клиент не знает и не должен знать, каким образом и кем конкретно принимается решение в кредитной организации. Это внутренний вопрос кредитной организации. Это технология банковской операции, предусмотренная Положением N 54-П. И если кредит был выдан с нарушением Положения N 54-П, то это не означает недействительность сделки между кредитной организацией и ее клиентом. Потому, что Банк России не вправе регулировать сделки. Он уполномочен регулировать не сделки, а банковские операции.

Практическое значение различий между банковским и гражданским правом

Различие между банковским и гражданским правом имеет практическое значение для всех, кто, так или иначе, сталкивается с работой Банка России или кредитных организаций. Эти различия зачастую не учитываются в банковском законодательстве, что, в свою очередь, снижает ответственность Банка России за принимаемые им решения, а также сводит на нет ответственность банкиров перед вкладчиками, акционерами и всеми иными лицами, которые пользуются услугами банков.

П. 4 ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусматривает, что "руководитель кредитной организации обязан обратиться в Банк России с ходатайством об осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитной организации, если ее учредители (участники) отказались принять участие в осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению или реорганизации либо не приняли соответствующего решения в срок, предусмотренный п. 3 настоящей статьи". Далее в п. 2 ст. 12 ("Осуществление мер по финансовому оздоровлению кредитной организации по требованию Банка России") сказано, что "при получении требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации руководитель кредитной организации обязан в течение пяти дней с момента его получения обратиться в органы управления кредитной организации, указанные в п. 1 ст. 11 настоящего Федерального закона, с ходатайством об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации или с ходатайством о реорганизации кредитной организации".

Получается странная ситуация: Банк России обращается с требованием в исполнительный орган кредитной организации, чтобы тот обратился в органы управления кредитной организации с ходатайством. Но, как известно, от исполнения требования нельзя отказаться, а от удовлетворения ходатайства можно: ходатайство - это просьба. Если все представить так, как есть на самом деле, то получается, что Банк России требует, чтобы руководитель кредитной организации обратился с просьбой в органы управления кредитной организации.

Такое "гашение" императивности велений Банка России, как думается автору, нельзя объяснить только техникой законотворчества - здесь нечто другое. А это "другое" есть различие между банковским правом - компетенцией Банка России давать указания кредитным организациям - и правом гражданским, которое никаких указаний не терпит. Собственность кредитной организации, как известно, принадлежит ее собственникам, которые совершают сделки по свободному волеизъявлению (гражданское право), а не под воздействием приказа Банка России (банковское право). Поэтому и появляется такая странная конструкция: Банк России требует, чтобы руководитель ходатайствовал, то есть попросил собственников. А ведь орган управления кредитной организации (по сути, ее учредители) может ходатайство рассмотреть, но не удовлетворить. И тогда получится, что и Банк России принимал меры, и все другие субъекты чем-то занимались, вели переписку с Банком России, что-то обсуждали, но в результате ни к чему так и не пришли.

Российское законодательство не создает должной персональной ответственности в банковской системе. Нет персональной ответственности высших менеджеров Банка России за те решения, которые они принимают, поэтому нечего удивляться, что нет и ответственности руководителей кредитных организаций за то, как они обращаются с привлеченными средствами. В ст. 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", которая называется "Ответственность руководителя кредитной организации", сказано, что "в случае непринятия мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, а также в случае нарушения требований статей 11  и 12 настоящего Федерального закона руководитель кредитной организации может быть привлечен к ответственности в соответствии с федеральными законами". Однако эта отсылочная норма фактически никуда не отсылает. Ответственность в банковском праве как бы тонет в нечетких требованиях закона.

На наш взгляд, нужно разработать концепцию персонификации ответственности, что необходимо для укрепления законности в банковской системе и для усиления ее юридических гарантий.

Если, конечно, считать, что банковское правоотношение "комплексное", то тогда все в этой комплексности "тонет". Наоборот, нужно постоянно помнить, что гражданское право есть гражданское право, а банковское право есть банковское право. Тогда и закон не будет пытаться соединить несоединимое, и акционеры будут точно знать, когда и при наличии каких фактов они становятся участниками уже не только гражданского, но и банковского права, в котором в отличие от права гражданского нет равенства сторон.

Это коллизия норм банковского и цивильного права, которую никак нельзя совместить в пределах "комплексного" правоотношения. В гражданском праве только суд может разрешить спор между сторонами.

Гражданско-правовые отношения могут защищаться другими способами, но об этом согласно ст. 11 ГК РФ должно быть прямо сказано в законе. Следовательно, здесь недостаточно одних только изменений в банковском праве (ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

О множестве других противоречий между банковским и гражданским правом мы еще скажем в дальнейшем при рассмотрении вопросов, касающихся правового статуса Банка России и его функций.

Субъекты банковского права

Банк России и кредитные организации - типичные субъекты банковского права

Кредитная организация - это сторона, которая отвечает не только перед клиентом, но и перед Банком России.

Кредитная организация, как правило, является субъектом и гражданско-правовых, и банковских отношений. В процессе банковских операций одновременно возникают и горизонтальное (гражданско-правовое), и вертикальное (банковское) правоотношения.

Горизонтальное правоотношение имеет самостоятельное значение, но одновременно с этим оно является тем юридическим фактом, с которым закон и нормативные акты связывают необходимость возникновения вертикального правоотношения.

Так, например, заключение договора банковского вклада порождает правоотношение между кредитной организацией вкладчиком. Это горизонтальное (гражданско-правовое) отношение. Но одновременно с этим автоматически возникает вертикальное (банковское) правоотношение между Банком России и коммерческим банком. Суть этого правоотношения состоит в том, что кредитная организация обязана правильно (в соответствии с требованиями банковских законов и нормативных актов Банка России) осуществить операцию по привлечению вклада, например, сделать необходимые проводки в бухгалтерском учете. В этом же правоотношении Банк России приобретает право потребовать от кредитной организации, чтобы она соблюдала указанные требования.

Например, между заемщиком, получающим кредит, и кредитной организацией возникает гражданское правоотношение с взаимными правами и обязанностями по отношению друг к другу. Но в отличие от кредитной организации заемщик не является субъектом банковского права. Заемщик, получивший кредит в коммерческом банке, не несет обязанностей и ответственности перед Банком России, не может и не должен подвергаться каким бы то ни было санкциям со стороны Банка России. Субъектом банковского права в данном случае является только кредитная организация, так как сам факт выдачи ссуды клиенту порождает банковское правоотношение между нею и Банком России. Суть этого правоотношения в нашем примере состоит в том, что кредитная организация должна отчитаться перед Банком России о том, что ею создан резерв в соответствии с требованиями ст. 36 Федерального закона "О Банках и банковской деятельности". А Банк России имеет право потребовать такого отчета. Соответственно, все требования о классификации ссуд и создании адекватного им резерва касаются только кредитной организации, так как именно она (а не клиент) должна компенсировать риск невозврата выданной заемщику ссуды.

Учредители (участники) кредитной организации как субъекты банковского права

Субъектом банковского права является кредитная организация как юридическое лицо. Однако наряду с этими субъектами, в качестве исключения, закон предусматривает возможность правоотношения между Банком России и учредителями/участниками кредитной организации. Причем это правоотношение имеет гражданско-правовой характер, хотя оно регулируется банковскими законами.

Учредители и участники кредитной организации - это нетипичные субъекты банковского права. Они вступают в правоотношения с Банком России только в период, когда принимается решение о государственной регистрации кредитной организации.

При приобретении более 20% долей или акций кредитной организации, приобретатели должны получить разрешение на это в Банке России. При этом Банк России вправе потребовать от учредителей/участников кредитной организации представления документов подтверждающих их удовлетворительное финансовое положение.

До внесения поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации (июль 1999 года) в законодательстве отсутствовало четкое решение вопроса о том, являются ли субъектами банковского права учредители (участники) кредитной организации. Неясно было, в каких случаях одни и те же лица являются субъектами гражданского права, а в каких случаях - субъектами банковских правоотношений. В связи с этим необходимо было определить, во-первых, насколько законы, регулирующие банковскую деятельность, затрагивают права и интересы учредителей (участников) кредитной организации, и, во-вторых, вправе ли Банк России распространять действие своих нормативных актов на учредителей (участников) кредитной организации.

В теории этот вопрос не рассматривался. Поэтому неопределенность в законодательстве усугублялась неопределенностью теоретических построений понятия банковского права и банковских правоотношений. Между тем необходимость ответа на этот вопрос была продиктована практикой и ее противоречиями в тех случаях, когда возникала потребность в санации кредитных организаций в связи с процедурами отзыва банковских лицензий. Ведь власть Банка России не распространялась на учредителей (участников) кредитных организаций. И даже с принятием в 1998 году Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" ситуация оставалась противоречивой, так как этот Закон все же противоречил ГК РФ в части властных полномочий Банка России по отношению к учредителям (участникам) банков.

В июне 1999 года п. 3 ст. 87 Гражданского кодекса Российской Федерации был дополнен абзацем вторым следующего содержания: "Особенности правового положения кредитных организаций, созданных в форме обществ с ограниченной ответственностью, права и обязанности их участников определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций". П. 5 ст. 90 ГК РФ - абзацем вторым следующего содержания: "Права и обязанности кредиторов кредитных организаций, созданных в форме обществ с ограниченной ответственностью, определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций". П. 3 ст. 96 - абзацем третьим следующего содержания: "Особенности правового положения кредитных организаций, созданных в форме акционерных обществ, права и обязанности их акционеров определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций". Этим же Законом п. 1 ст. 101 дополнен абзацем третьим следующего содержания: "Права и обязанности кредиторов кредитных организаций, созданных в форме акционерных обществ, определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций". Таким образом, внесена некоторая ясность в правовое положение Банка России, с одной стороны, и учредителей (а также участников, акционеров) кредитной организации - с другой. Теперь, с принятием указанных поправок к Гражданскому кодексу, взаимоотношения между Банком России и учредителями (участниками) кредитных организаций регулируются банковским правом, и это не противоречит гражданскому праву.

В свою очередь, это означает, что в случаях, предусмотренных законами, регулирующими деятельность кредитных организаций, власть Банка России распространяется уже не только на кредитные организации, но и на их учредителей.

Однако эти изменения в законодательстве, на наш взгляд, не дают ответа на второй вопрос - о праве Банка России издавать нормативные акты, регулирующие деятельность учредителей (участников) кредитной организации. Ведь в ст. 90 ГК РФ теперь используется формулировка "законы, регулирующие деятельность кредитных организаций". Это означает, что Банк России не имеет полномочий принимать нормативные акты, которые могли бы распространять свое действие на учредителей (участников) кредитной организации. В противном случае было бы сказано, что права и обязанности кредиторов кредитных организаций, созданных в форме акционерных обществ, определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций, и принятыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. Но в законе ничего подобного нет. Поэтому проблема субъектов банковского права еще полностью не решена. Неясности остаются.

Например, если в банк, у которого отозвана лицензия, назначен уполномоченный представитель Банка России и появляется необходимость детализировать взаимоотношения между уполномоченным представителем и учредителями (участниками) кредитной организации - скажем, когда уполномоченный представитель утверждает смету расходов или передает дела арбитражному управляющему. Во всех этих и во многих других случаях могут возникать вопросы, которые касаются собственности учредителей, и, следовательно, их интересы могут быть затронуты действиями уполномоченного представителя Банка России. В этих и во многих аналогичных ситуациях действуют Федеральные законы "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", и в соответствии с нормами этих законов Банк России издает нормативные акты. Однако проблема остается нерешенной, поскольку ГК РФ не предусматривает что-либо, кроме законов, регулирующих деятельность кредитных организаций.

Значение различий в правовом статусе субъектов

Банк России как субъект банковского права не заинтересован в том, чтобы банковское право подменялось, скажем, гражданским правом и, наоборот, чтобы размывалась граница между ними.

Если такая подмена понятий все же происходит, если граница между банковским и гражданским правом теряется, то это создает необоснованную ответственность Банка России не только как субъекта банковского права, но и как субъекта гражданского права.

Например, пределы банковского надзора четко очерчены в ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Поэтому в ней, помимо прочего, сказано, что "Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами".

Но если бы Банк России имел право и обязанность (компетенцию) вмешиваться в оперативную деятельность кредитной организации, контролировать, как она соблюдает нормы гражданского права и свои договорные обязательства, давать ей в этой части указания, то тогда он мог бы нести солидарную ответственность в случае нарушения кредитной организацией своих договорных отношений.

Банк России должен осуществлять надзор за тем, как кредитная организация соблюдает банковские законы, финансовые нормативы и требования нормативных актов Банка России. При этом Банк России изучает и то, насколько кредитная организация соблюдает нормы гражданского права, но только в той части, в какой это связано с проверкой соблюдения кредитной организацией банковских правил, поскольку гражданско-правовые отношения чаще всего являются теми юридическими фактами, которые, как уже об этом было сказано, порождают банковские правоотношения.

Поэтому, чтобы Банк России в процессе банковского надзора мог, скажем, проверить соблюдение кредитной организацией экономических нормативов, он должен помимо всего прочего изучить, для начала, кредитные договоры и те условия, которые ими предусмотрены. Но это делается не для того, чтобы разбираться во взаимоотношениях между кредитной организацией и заемщиками, в их возможных претензиях друг к другу (такой спор решается в суде), а для того, чтобы проверить наличие юридических фактов (размер ссуды, сроки, проценты, обеспечение, наличие просрочки и т.п.) и определить степень риска по конкретной ссуде, проверить правильность начисления доходов и расходов с учетом этой ссуды, проверить правильность банковского учета и другие факты, которые предусмотрены банковским правом и, следовательно, могут стать предметом надзора и инспектирования со стороны Банка России.

В юридическом аспекте эти договорные условия как факты одновременно порождают права и обязанности в конкретных банковских правоотношениях между Банком России и кредитной организацией. Например, кредитная организация в результате такой проверки может быть определена Банком России как финансово неустойчивая или как представившая недостоверную отчетность. На нее может быть наложен штраф, или, что еще хуже, у нее может быть отозвана лицензия.

Все это и есть банковское право, и его надо четко разграничить с правом гражданским. Это необходимо в интересах защиты прав всех участников банковских правовых отношений, укрепления законности и правопорядка.

Гарантии защиты вкладчиков и других банковских клиентов

Как уже говорилось, банковское право императивно, поэтому клиенты кредитных организаций, в частности вкладчики, являются не субъектами банковского права, а субъектами денежно-кредитных отношений, причем лишь в той части, которая регулируется гражданским правом.

Если бы банковское право распространялось на клиентов и вкладчиков, то такое регулирование вошло бы в противоречие с гражданским правом, которое предусматривает свободу договоров. Поэтому если банковское право предоставит определенные права конкретному вкладчику по отношению к Банку России, то одновременно оно же должно создать и обязанности по отношению к нему в соответствии с принципом единства прав и обязанностей в правоотношении. Тогда Банк России получит власть над вкладчиком, что противоречит принципу свободы договоров в гражданском праве.

Такого противоречия могло бы не быть, если бы Банк России был только регулятором и арбитром, не имел бы своего интереса в гражданском праве и не отвечал бы за предпринимательскую деятельность созданных им коммерческих банков, в капиталах которых он принимает участие. Это те банки, о которых будет сказано ниже и в уставном фонде которых Банку России принадлежит большинство акций, - например, в Сбербанке.

Получается, что Банк России занимается коммерческой деятельностью и как регулятор, и как контролер, но не непосредственно, а опосредованно, через ограниченный круг созданных им банков. Естественно, что такая ситуация должна считаться с точки зрения закона противоестественной. .

В Сбербанке сосредоточено около 80 процентов всех вкладов населения России. Правда, был период, когда в 1996 году некоторые коммерческие банки, например АКБ "Инкомбанк", по темпам прироста вкладчиков стали догонять Сбербанк, но этот период был недолгим и быстро закончился. Потенциально это резерв для перераспределительной функции в денежно-кредитной и финансовой системах в условиях нестабильности и неэффективного менеджмента социальными процессами. Может быть, поэтому в российском банковском законодательстве не предусмотрены публично-правовые банковские отношения между вкладчиком и Банком России. Но это снижает качественный уровень банковского права. Попутно заметим, что ситуация косвенно подтверждает, что право не может быть выше, чем экономика и обусловленное ею культурное развитие общества.

В общем итоге получается, что российский вкладчик - это субъект гражданского права; субъектом российского банковского права он быть не может.

На наш взгляд, субъектом банковского права могло бы стать российское объединение вкладчиков, но об этом нашем предложении и о внесении соответствующих изменений в банковское законодательство речь пойдет в дальнейшем, когда будет рассматриваться специальный вопрос о расширении прав вкладчиков (глава VIII).

Банковское право должно создавать условия для конкуренции и защиты интересов собственников, вложивших свои деньги в банк, доверивших их ему; в особенности это касается банковских клиентов и мелких вкладчиков.

Такова общая тенденция во многих странах западного мира. Например, во Франции Банковский закон 1984 года возлагает эту обязанность на Банк Франции, а конкретное осуществление контрольных функций по Закону от 4 августа 1993 года производит Банковская комиссия, которой Банк Франции предоставляет свои средства для выполнения этих функций.

В России эта обязанность сформулирована в банковском законодательстве применительно не к правам, а к законным интересам вкладчиков. И это правильно, поскольку Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, поскольку такая деятельность регулируется не банковским, а гражданским правом. В ч. 2 ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится о том, что "главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов". Иными словами, Банк России не защищает интересы конкретного вкладчика или кредитора. Если бы он стал этим заниматься и вникал в споры между кредитной организацией и ее клиентом, то он взял бы на себя несвойственную и даже противоправную функцию. Он стал бы подменять деятельность суда, что прямо запрещено законом. Он должен защищать своей правильно организованной деятельностью (банковское регулирование и банковский надзор) всех вкладчиков и всех кредиторов в их совокупности. Он должен защищать не частный, а публичный интерес. И это соответствует тому пониманию банковского права, о котором говорилось выше. Банковское право - это отрасль публичного права.

Другое дело, что охрана этих общих интересов всех вкладчиков и всех кредиторов в целом, во многом зависит от того, насколько стабильной является банковская система и насколько эффективен банковский надзор. Его нужно улучшать.

Но, самое главное - доверие вкладчиков в 90-е годы было подорвано. Многочисленные обманы вкладчиков кредитными организациями и самим государством привели к тому, что до сих пор значительная часть населения не верит банковской системе, и для того чтобы изменить такую ситуацию, нужны системные усилия. Ни в коем случае нельзя идти на поводу у тех, кто предлагает легализовать так называемые безотзывные вклады. Между прочим, предлагают, почему-то, как раз те, кто отнюдь не считался хорошим банкиром и потерпел крах в 90-е годы.

Слишком уж часто вкладчики оказывались в невыгодном положении, в 90-е годы, и у них сформировался отрицательный опыт общения с банками. Проблема в том, как теперь его преодолеть.

Ситуация с вкладами стала улучшаться после создания в 2004 году системы обязательного страхования вкладов физических лиц. Вместе с тем, по статистическим данным и результатам социологических исследований, значительная часть населения все еще не доверяет банкам. Вот, что по этому поводу читаем в одной из публикаций: "По данным опросов, проведенных компанией ROMIR Monitoring, денежные сбережения делают чуть более половины российских граждан (57% населения). И лишь половина из них использует для этого вклады в банках. Даже в таком грубом приближении можно предположить, что только четверть российских граждан использует банки для хранения денег. Отношения с банками чаще всего заканчиваются в момент поступления заработной платы на текущий счет. После чего деньги сразу обналичиваются".

Чтобы понять актуальность охранительной функции банковского права, нужно учитывать специфику нашей страны.

Россия - это страна с огромным количеством малоимущих людей и пенсионеров. Все они, так или иначе, пользуются банковскими услугами. В свою очередь, и банки пользуются этими финансовыми ресурсами, пока еще дешевыми для них. Своевременность перечисления пенсий и заработной платы, бесперебойность системы расчетов, - все это в большинстве своем, так или иначе, связано либо с хорошей, либо с плохой работой банков. И в этом смысле роль банковского права в России на сегодняшний день все еще недооценивается, а уровень законности оставляет желать лучшего.

Банковское право должно предусматривать определенные гарантии для вкладчиков и иных лиц, которые пользуются услугами кредитных организаций.

Все эти гарантии, на наш взгляд, можно классифицировать в зависимости от способа обеспечения прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов:

а) организационные;
б) финансовые;
в) информационные;
г) юридические.

При этом все виды гарантий, так или иначе, имеют определенную юридическую форму. В широком смысле слова организационные и финансовые гарантии тоже являются юридическими, но лишь по своей нормативной форме, а не по содержанию. Поэтому когда речь идет о юридических гарантиях, то имеются в виду собственно юридические механизмы защиты законных интересов всех банковских клиентов.

Естественно, что все виды гарантий связаны между собой. Нами дается общая классификация, которая не исключает, а предполагает известную степень ее конкретизации по другим основаниям.

Организационные гарантии

Контроль за функционированием банка относится к сфере банковского права. По действующему законодательству вкладчики и другие лица, пользующиеся банковскими услугами, являются субъектами гражданского, но не банковского права. Стало быть, правильность проведения банковских операций или, скажем, соблюдение экономических нормативов они проконтролировать не могут.

Организовать банковскую систему таким образом, чтобы она была достаточно надежной, - это компетенция Банка России. Банк России регулирует и контролирует банковскую деятельность, и поэтому он обязан следить за тем, чтобы кредитные организации проявляли должную осмотрительность в работе с чужими привлеченными средствами.

Но помимо Банка России есть и другие государственные и негосударственные организации, которые должны или могут осуществлять защиту прав и интересов банковских клиентов.

Организационные гарантии можно классифицировать по тем институтам, на которые возложена обязанность осуществлять защиту лиц, пользующихся банковскими услугами.

По разделению властей это может быть организационная деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов.

Дальше следует различать организационную деятельность государственных институтов и институтов самого гражданского общества.

И вот здесь надо сказать, что в России активность общественных организаций, созданных банковскими клиентами, недостаточна в отличие от многих зарубежных стран. Например, во Франции в соответствии со ст. 59 Закона о банках образован консультативный комитет, известный под названием "Комитет пользователей", который призван "изучать проблемы, связанные с отношениями между кредитными учреждениями и их клиентурой, и предлагать необходимые улучшения".

Интересно отметить, что французский Комитет пользователей составлен на паритетной основе из представителей кредитных учреждений и представителей клиентуры.

Об этом мы еще поговорим подробнее, когда речь пойдет о предложениях по юридической реструктуризации в банковской системе, а пока же заметим, что создание общественных институтов как бы предполагается исходя из самой классификации гарантий.

Принимая вклады от физических и юридических лиц, проводя расчеты, кредитные организации обязаны обезопасить своих вкладчиков и клиентов от возможных убытков. В главе III "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций" Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривается ряд норм, направленных на обеспечение финансовой надежности кредитной организации.

Многое зависит от того, насколько денежными властями соблюдаются принципы гражданского общества. Демократичность банковского права (правило большинства) сама собой не реализуется. Призывов о защите вкладчиков и кредиторов здесь недостаточно. Банк России обязан осуществлять пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор, в том числе и в целях обеспечения интересов вкладчиков и клиентов кредитных организаций.

Финансовые гарантии

В целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России. Минимальные размеры резервов (фондов) устанавливаются Банком России. Размеры отчислений в резервы (фонды) из прибыли до налогообложения устанавливаются федеральными законами о налогах.

Кредитная организация обязана осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России.

Кредитная организация должна соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Численные значения обязательных нормативов устанавливаются Банком России в соответствии с указанным Федеральным законом.

Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций (ст. 24 упомянутого Закона). Банк обязан выполнять норматив обязательных резервов, депонируемых в Банке России, в том числе по срокам, объемам и видам привлеченных денежных средств. Порядок депонирования обязательных резервов определяется Банком России в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Банк обязан иметь в Банке России счет для хранения обязательных резервов. Порядок открытия указанного счета и осуществления операций по нему устанавливается Банком России (ст. 25 упомянутого Закона).

Роль банковского права в защите интересов и прав имеет вполне конкретное осуществление во всех его регулятивных и охранительных функциях.

И. Шихата полагает, что банковское право должно обеспечивать защиту клиентов и вкладчиков через механизмы, предусмотренные в законе или в принятых на его основе подзаконных актах, которые могут включать схемы страхования депозитных вкладов, требования по обязательному резервированию и другие средства. Необходимость сохранения доверия банковских клиентов настолько существенна, что в связи с этим во многих странах создан финансовый механизм страхования вкладов по образцу американской FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation - Федеральная корпорация по страхованию депозитов). Этот механизм имеет в разных странах некоторые отличия, но главное состоит в том, что он существует. Например, во Франции, когда положение кредитной организации это оправдывает, управляющий Банком Франции может в соответствии со ст. 52 Закона о банках организовать конкурс с участием всех кредитных учреждений с целью принять необходимые меры по защите интересов вкладчиков и третьих лиц, поддержать нормальное функционирование банковской системы и сохранить ее репутацию.

Так, например, Чистов В.П., Цисарь И.Ф. считают, что "банковское законодательство обязывает банки часть привлеченных средств депонировать в центральных банках в качестве фондов обязательных резервов, предназначенных для сдерживания депозитно-кредитной экспансии банков и роста денежной массы. Мультипликация депозитов возможна, но не в рыночной экономике. Теоретическая разработка проблемы не завершена. Преждевременно сделаны неверные выводы и рекомендации, деформирующие портфели банков, стимулирующие инфляцию и неплатежеспособность производителей. Ряд стран, в том числе Англия, Канада, Люксембург, Швейцария, отказался от резервов, и никакой депозитной экспансии и роста денежной массы они не замечают". Далее указанные авторы пишут, что "нормы ЦБ разработаны на основе Базельских нормативов, то есть банки живут по нормам, исчисленным для "трупов". Базельский комитет набирал статистику по уже обанкротившимся банкам, определял границы показателей, за которые вышли эти банки, и принял их в качестве нормативов надежности для живых". Не исключено, что такие схемы действительно применимы и приемлемы для зарубежных банков, но их нельзя применить в России, по крайней мере, в ближайшем обозримом будущем.

Правовое регулирование фондов обязательных резервов в России противоречиво. По смыслу Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (да и не только по смыслу, если взглянуть на название главы III, в которой помещено требование создавать фонды: "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций"), фонд обязательных резервов в России должен создаваться для защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов. Ни о каком мультипликаторе, или об ограничении эмиссии, или об ограничении в выдаче банками кредитов в Законе не сказано.

Вкладчик читает Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", где написано, что фонды создаются для защиты его интересов и прав. Но он, как правило, не сведущ по части того, как этот вопрос регулируется нормативными актами самого Банка России. Нормативными актами Банка России предусматривается иная цель: фонд обязательного резервирования создается, прежде всего, для ограничения кредитных возможностей банка. Если бы об этом было сказано в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", то вкладчик был бы не столь уверен в том, что он не рискует.

Информационные гарантии

Известно, какую роль играет информация на финансовом и банковском рынке.

Причин здесь много. Если говорить о предпосылках того значения, которое приобретает информация в банковской системе, то в истоках все начинается с сущности денег. Одна из функций денег, как уже говорилось, - это информация об их стоимости. С этой функцией на уровне рынка банковских услуг, в конечном счете, так или иначе, связаны все функции институтов, которые собирают, анализируют, перерабатывают и предоставляют для пользования соответствующую банковскую информацию. Например, это может быть информация о финансовом положении конкретного банка.

Информация необходима и самим кредитным организациям. В частности, в тех случаях, когда банки берут кредит на межбанковском рынке или пользуются услугами кредитных бюро. Развитая система кредитных бюро позволяет снизить риски в заемно-кредитных отношениях.

Обладая информацией относящейся к банковской деятельности, клиент кредитной организации может действовать в условиях всеобщей конкуренции с выгодой для себя. Включившись, в банковскую деятельность, он, по сути, получает возможность прогнозировать развитие своей мини-денежной системы в других денежных системах. Иными словами, он предвидит рост стоимости конкретной суммы денежных средств или, наоборот, возможное падение этой стоимости. В этом смысле, получая выгоду и доход от вложения, он должен заплатить за собранную и проанализированную информацию, за тот рыночный прогноз, который принес ему или еще может принести прибыль в виде денежных процентов.

Естественно, что мелкий клиент, мелкий вкладчик сделать этого не может. Но мелкие вкладчики - это основная масса всех вкладчиков. Это, во-первых. Во-вторых, банки играют специфическую роль в экономике. В этом смысле их деятельность является публичной. Поэтому всем банковским клиентам должна предоставляться стандартная информация, собранная публичными институтами.

Таким публичным институтом как раз и является центральный банк. Он, как денежный регулятор, должен предоставлять такую информацию. Она необходима для всех, кто пользуется услугами кредитных организаций, и в том числе, - для предпринимателей.

Доступность стандартной банковской информации - это гарантия прав и законных интересов для всех тех, кто использует деньги. Значит, получается, что в принципе такая информация нужна всем. Она нужна, для того чтобы в стране было гражданское общество. Его основа - право собственности. А любая собственность измеряется в денежном выражении. Чтобы сохранить собственность, а тем более - приумножить ее, нужно, обладать как минимум общедоступной информацией о денежной системе. А поскольку денежная эмиссия - монополия центрального банка, и денежное обращение реализуется с помощью банковских операций, то любой гражданин имеет право на публичную информацию о кредитных организациях.

В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" сказано, что "информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа)" (ч. 2 ст. 5). При этом требование о защите общедоступной информации могут устанавливаться только для достижения целей обеспечения защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации. Кроме того, такая информация защищается в целях реализации права на доступ к информации (ч. 3 ст. 16; п. 1 и 3 ч. 1 ст. 16). Значит пользователи вправе располагать общедоступной информацией. И основанием для ее защиты может быть только если пользователи пытаются совершить в отношении нее неправомерные действия. Например, взломать сайт, на котором она размещена, и т.п.

Доступность публичной информации о кредитных организациях зависит во многом, от того есть ли необходимая инфраструктура для ее распространения. Причем важно, чтобы эта инфраструктура обеспечивала скорость ее распространения. Скорость, соответствующую мировым стандартам. В первую очередь, - это наличие электронных способов распространения такой информации. В этом отношении в нашей банковской системе вполне очевидно отставание от тех технологий, которые давно применяются в западной практике функционирования банков. По-прежнему, ставка делается только на бумажные носители информации. Все сводиться к опубликованию некоторых существенных фактов из этой области, причем, далеко не всех, о чем будет сказано дальше, - и только в Вестнике Банка России.

Есть еще и такая публичная информация, которую, несмотря на то, что именно Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, можно почерпнуть только в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц. Между прочим, в пункте 3 ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" предусматривается, что государственные реестры являются федеральными информационными ресурсами (в ред. Федерального закона от 23.06.2003 N 76-ФЗ). А он, как сказано там же, - общедоступен.

Однако физическое лицо может получить такую информацию только платно. Вот, что сказано в п. 1 статьи 6 "Предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов" Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей":

"Содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы являются открытыми и общедоступными, за исключением сведений, доступ к которым ограничен в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта.

Сведения о номере, о дате выдачи и об органе, выдавшем документ, удостоверяющий личность физического лица, сведения о банковских счетах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей могут быть предоставлены исключительно органам государственной власти, органам государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Данное ограничение не применяется при предоставлении содержащих указанные сведения копий учредительных документов юридических лиц, а также сведений о месте жительства индивидуальных предпринимателей".

Получается, что из самой статьи 6 следует, что документы реестра должны быть общедоступными. Но, далее, в статье 7 этого же Федерального закона предусматриваются условия предоставления этой информации. Выходит, что не такой уж он и общедоступный этот порядок. Можно было бы обойтись без всяких запросов. Если это общедоступная информация, зачем запросы? Такую информацию можно было бы разместить на сайте. Меньше было бы условий для создания банков мошенниками. Чуть ниже мы еще вернемся к рассмотрению этой проблемы, чтобы пояснить, о чем идет речь. А пока заметим, что согласно этого Федерального закона (пункт 2 ст. 6) по запросу могут быть предоставлены:

• выписки из соответствующего государственного реестра;
• копии документа (документов), содержащегося в соответствующем государственном реестре;
• справки об отсутствии запрашиваемой информации.

Интересно, что в этом же пункте статьи говорится о том, что форма и порядок предоставления содержащихся в государственных реестрах сведений и документов устанавливаются Правительством Российской Федерации. А порядок - платный. Так, кстати, Предусмотрено Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". В его пункте 1 статьи 7 говорится: "Предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов, а также предусмотренной пунктом 6 статьи 6 настоящего Федерального закона справки осуществляется за плату, если иное не установлено федеральными законами. Размер платы за предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов, а также предусмотренной пунктом 6 статьи 6 настоящего Федерального закона справки устанавливается Правительством Российской Федерации".

И запрос и плата, - все это затрудняет получение информации о правоспособности кредитной организации, растягивает сроки, в течение которых она выясняется. Учредительные документы не считаются конфиденциальными. Они должны быть доступны для публики. Но в этом есть некоторые затруднения. Их можно получить в органах осуществляющих государственную регистрацию. За определенную плату. Так предусмотрено законом. На наш взгляд, это неправильно. Не каждый вкладчик сможет это сделать - платно получить информацию. Вклад может оказаться не намного больше, чем размер такой платы за информацию. Было бы правильнее - размещать эту информацию на сайте органов, которые осуществляют государственную регистрацию кредитных организаций. Кроме того, эта информация могла бы быть размещена и на сайте Банка России.

В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" надо бы предусмотреть, что Банк России обязан опубликовывать всю информацию о кредитных организациях, которая имеет официальный характер и по законодательству не относится к разряду конфиденциальной информации. Ведь в случае отзыва банковской лицензии, например, возникает проблема соблюдения сроков для подачи заявлений вкладчиками и кредиторами. И здесь важно не пропустить сроки. Не все вкладчики и кредиторы имеют возможность своевременно об этом узнать из Вестника Банка России. Этот официальный источник публикации актов Банка России распространяется только по подписке. Его нет во многих библиотеках страны.

Даже если вкладчики и кредиторы кредитной организации имеют возможность прочесть о существенных изменениях в статусе той или иной кредитной организации, то они получат эту информацию с определенным запаздыванием. Это касается, прежде всего, отзыва банковских лицензий (ст. 20 Федерального закона). Но не только их. К примеру, в Федеральном законе говорится, что "кредитная организация обязана информировать Банк России об изменении сведений, указанных в пункте 1 статьи 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней с момента таких изменений. Банк России не позднее одного рабочего дня со дня поступления соответствующей информации от кредитной организации сообщает об этом в уполномоченный регистрирующий орган, который вносит в единый государственный реестр юридических лиц запись об изменении сведений о кредитной организации" (ч. 5 ст. 12). Получается, что в любом случае с момента, когда кредитная организация внесла изменения в учредительные документы и до того момента, когда Банк России опубликует эту информацию в Вестнике Банка России проходит немало времени. В этот период, клиенты кредитной организации, заключая с ней договор, могут не иметь нужной им информации, которая по закону считается общедоступной.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "О кредитных историях" (далее - Федеральный закон) тоже предусматривает, на наш взгляд, растянутые сроки циркуляции информации между бюро кредитных историй и другими участниками правоотношений, возникающих в связи с деятельностью кредитных бюро. Там, в пункте 3 ст. 5 сказано, что "Кредитные организации обязаны представлять всю имеющуюся информацию, определенную статьей 4 настоящего Федерального закона, в отношении всех заемщиков, давших согласие на ее представление, в порядке, предусмотренном настоящей статьей, хотя бы в одно бюро кредитных историй, включенное в государственный реестр бюро кредитных историй. А дальше, в пункте 5 ст. 5 говорится: "Источники формирования кредитной истории представляют информацию в бюро кредитных историй в срок, предусмотренный договором о предоставлении информации, но не позднее 10 дней со дня совершения действия (наступления события), информация о котором входит в состав кредитной истории в соответствии с настоящим Федеральным законом, либо со дня, когда источнику формирования кредитной истории стало известно о совершении такого действия (наступлении такого события). Информация представляется в бюро кредитных историй в форме электронного документа". Неясно, почему для направления сообщения установлен такой длительный срок. Тем более что информация представляется в форме электронного документа. Тот же вопрос возникает и в отношении случаев ликвидации или реорганизации бюро кредитных историй. В пункте 1 ст. 12 "Передача информации из ликвидируемого (реорганизуемого, исключенного из государственного реестра бюро кредитных историй) бюро кредитных историй" Федерального закона говорится:

"В случае реорганизации бюро кредитных историй, хранящиеся в нем кредитные истории передаются его правопреемнику, если последний включен в государственный реестр бюро кредитных историй. В этом случае бюро кредитных историй - правопреемник обязано в течение 10 рабочих дней со дня получения кредитных историй уведомить об этом источники формирования передаваемых кредитных историй, а также разместить соответствующую информацию в общероссийском периодическом печатном издании и местном периодическом печатном издании по местонахождению реорганизованного бюро кредитных историй". Мне думается, что 10 дней для размещения такой информации - слишком растянутый срок. Помимо печатных изданий, нужно предусмотреть в Федеральном законе обязанность опубликовывать эту информацию в сети Интернет.

Федеральный закон предусматривает определенные гарантии субъектам кредитных историй, то есть лицам, в отношении которых в бюро имеется информация о взятом кредите или займе. Так, в статье 8 "Права субъекта кредитной истории", Федерального закона закреплены следующие нормы:

"1. Субъект кредитной истории вправе получить в Центральном каталоге кредитных историй информацию о том, в каком бюро кредитных историй хранится его кредитная история.

2. Субъект кредитной истории вправе в каждом бюро кредитных историй, в котором хранится кредитная история о нем, один раз в год бесплатно и любое количество раз за плату без указания причин получить кредитный отчет по своей кредитной истории, в том числе с накопленной в соответствии с настоящим Федеральным законом информацией об источниках формирования кредитной истории и о пользователях кредитной истории, которым выдавались кредитные отчеты.

3. Субъект кредитной истории вправе полностью или частично оспорить информацию, содержащуюся в его кредитной истории, подав в бюро кредитных историй, в котором хранится указанная кредитная история, заявление о внесении изменений и (или) дополнений в эту кредитную историю.

4. Бюро кредитных историй в течение 30 дней со дня получения заявления, указанного в части 3 настоящей статьи, обязано, за исключением случаев, определенных настоящим Федеральным законом, провести дополнительную проверку информации, входящей в состав кредитной истории, запросив ее у источника формирования кредитной истории. На время проведения такой проверки в кредитной истории делается соответствующая пометка.

5. Бюро кредитных историй обновляет кредитную историю в оспариваемой части в случае подтверждения заявления субъекта кредитной истории, указанного в части 3 настоящей статьи, или оставляет кредитную историю без изменения. О результатах рассмотрения указанного заявления бюро кредитных историй обязано в письменной форме сообщить субъекту кредитной истории по истечении 30 дней со дня его получения. Отказ в удовлетворении указанного заявления должен быть мотивированным.

6. Бюро кредитных историй не обязано проводить в дальнейшем проверку ранее оспариваемой, но получившей подтверждение информации, содержащейся в кредитной истории.

7. Субъект кредитной истории вправе обжаловать в судебном порядке отказ бюро кредитных историй в удовлетворении заявления о внесении изменений и (или) дополнений в кредитную историю, а также непредставление в установленный настоящей статьей срок письменного сообщения о результатах рассмотрения его заявления".

Мне думается, что право субъекта кредитной истории "один раз в год бесплатно и любое количество раз за плату без указания причин получить кредитный отчет по своей кредитной истории, в том числе с накопленной в соответствии с настоящим Федеральным законом информацией об источниках формирования кредитной истории и о пользователях кредитной истории, которым выдавались кредитные отчеты", недостаточно. В отношении пользователей следовало бы не ограничивать возможности бесплатного ознакомления с кредитной историей.

Итак, о главных трудностях сказано. Но в этой сфере взаимоотношений возникает множество других трудностей.

Во-первых, существует проблема конкуренции, коммерческой и банковской тайны. В этом плане многое зависит от банковского законодательства и практики его применения. К сожалению, эта практика страдает недостатками. Объективно существующие проблемы с банковской тайной порой приобретают как бы обратное значение - банковская и коммерческая тайна используется как прикрытие для злоупотреблений. Об этом речь пойдет в дальнейшем применительно к рассмотрению вопроса о банковском надзоре со стороны Банка России, о серьезных недостатках этого надзора и о том, как его нужно улучшить.

Во-вторых, существует проблема достоверности финансовой и банковской информации.

Экономика по своим причинно-следственным характеристикам может быть рациональной, иррациональной и смешанной. Чаще всего в ней доминируют иррациональные моменты, особенно в период кризисов. Поэтому всегда есть риск недостоверной информации о банках. Естественно, что этот риск больше там, где больше коррупция, криминальность и т.п.

В-третьих, существует проблема асимметричной информации. Как раз именно вкладчик обладает наименьшими возможностями самостоятельно собрать и проанализировать банковскую информацию. В условиях, когда банковская система не отлажена, всегда повышается риск информационного заблуждения.

В России, учитывая специфику экономики, роль информационной поддержки вкладчиков приобретает повышенное значение.

Это хорошо видно на примере со страхованием депозитов. В пункте 3 ст. 840 "Обеспечение возврата вклада" ГК РФ предусматривается, что:

"При заключении договора банковского вклада банк обязан предоставить вкладчику информацию об обеспеченности возврата вклада".

Соответствующие обязанности банка предусмотрены также и Федеральным законом от 29 июля 2004 года N 96-ФЗ "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (с изменениями).

Однако обратим внимание на то, что в пункте 1 статьи 7 "Порядок обращения вкладчиков за выплатами Банка России", данного Федерального закона сказано: "Банк России в течение 30 дней со дня получения от конкурсного управляющего всех документов и сведений, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона, опубликовывает в "Вестнике Банка России" объявление о принятии решения о выплатах Банка России, дате начала и окончания этих выплат, порядке обращения вкладчиков с заявлениями об осуществлении указанных выплат, а также о порядке их осуществления. Банк России одновременно с опубликованием объявления о выплатах Банка России направляет уведомление о принятом решении конкурсному управляющему. Со дня опубликования указанного объявления и до дня окончания выплат Банка России конкурсному управляющему запрещается осуществление расчетов с кредиторами первой очереди без письменного согласия Банка России. Банк России вправе отказать в согласовании дальнейших расчетов с кредиторами первой очереди в случае, если осуществление расчетов с кредиторами первой очереди приведет к нарушению прав Банка России как кредитора первой очереди в размере фактически произведенных выплат Банка России.

2. В случае пропуска вкладчиком срока для обращения с заявлением об осуществлении выплаты Банка России указанный в части 1 настоящей статьи срок по заявлению вкладчика может быть восстановлен Банком России в установленном им порядке при наличии одного из следующих обстоятельств:

1. если обращению вкладчика с заявлением об осуществлении выплаты Банка России препятствовало чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство (непреодолимая сила);
2. если вкладчик проходил (проходит) военную службу по призыву или находился (находится) в составе Вооруженных Сил Российской Федерации (других войск, воинских формирований, органов), переведенных на военное положение, - на период такой службы (военного положения);
3. если причина пропуска указанного срока связана с личностью вкладчика (в том числе с его тяжелой болезнью, беспомощным состоянием)".

Допустим, вкладчик не читал Вестник Банка России, который распространяется ограниченно, только по подписке, и о нем знают только профессионалы. Это не будет считаться уважительной причиной пропуска срока. Примерно такой же вывод можно сделать, читая и другой закон - Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". И этот Федеральный закон в отношении сроков отсылает вкладчика к Вестнику Банка России. В его пункте 1 ст. 10 говорится: "Вкладчик (его представитель) вправе обратиться в Агентство с требованием о выплате возмещения по вкладам со дня наступления страхового случая до дня завершения конкурсного производства, а при введении Банком России моратория на удовлетворение требований кредиторов - до дня окончания действия моратория". А откуда вкладчик сможет узнать о том, что Банк России ввел мораторий? Из Вестника Банка России. Та же проблема с доступностью информации. Где-нибудь в глубине России есть вкладчики и банки, но нет Вестника Банка России. Понятно, что не всякий житель села сможет его прочитать.

Банковское право предусматривает перечень информации, которая должна быть доступна для вкладчиков и всех иных лиц, пользующихся услугами кредитных организаций. В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" говорится, что банки обязаны предоставлять информацию, необходимую вкладчику для правильного выбора. В частности в нем есть статья 8 "Предоставление информации о деятельности кредитной организации, банковской группы и банковского холдинга", в которой говорится:

"Кредитная организация обязана публиковать по формам и в сроки, которые устанавливаются Банком России, следующую информацию о своей деятельности:

• ежеквартально - бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, информацию об уровне достаточности капитала, о величине резервов на покрытие сомнительных ссуд и иных активов;
• ежегодно - бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках с заключением аудиторской фирмы (аудитора) об их достоверности.

Кредитная организация обязана по требованию физического лица или юридического лица предоставить ему копию лицензии на осуществление банковских операций, копии иных выданных ей разрешений (лицензий), если необходимость получения указанных документов предусмотрена федеральными законами, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год.

За введение физических лиц и юридических лиц в заблуждение путем непредставления информации либо путем предоставления недостоверной или неполной информации кредитная организация несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Головная кредитная организация банковской группы, головная организация банковского холдинга (управляющая компания банковского холдинга) ежегодно публикуют свои консолидированные бухгалтерские отчеты и консолидированные отчеты о прибылях и убытках в форме, порядке и сроки, которые устанавливаются Банком России, после подтверждения их достоверности заключением аудиторской фирмы (аудитора).

Кредитная организация, имеющая лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, обязана раскрывать информацию о процентных ставках по договорам банковского вклада с физическими лицами (в целом по кредитной организации без раскрытия информации по отдельным физическим лицам) и информацию о задолженности кредитной организации по вкладам физических лиц. Порядок раскрытия такой информации устанавливается Банком России".

Банк России по этому вопросу издал нормативный акт - Указание N 192-У от 27 марта 1998 г. "О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков" (в ред. Указаний ЦБ РФ от 02.07.1998 N 274-У, от 26.11.1999 N 687-У, от 29.12.2000 N 891-У). В нем (п. 6.1) говорится о том, какая информация должна быть размещена в офисе банка.

Итак, в п. 6.1 Указания N 192-У сказано: "Банки в местах своей работы по приему и выдаче средств, физическим лицам предоставляют для общего обзора в целом по банку следующую информацию:

• копии лицензий Банка России на осуществление банковских операций.
• адрес (не менее одного адреса в населенном пункте), по которому заинтересованное лицо может получить для ознакомления:
• бухгалтерский баланс по счетам 2-го порядка, составленный по форме N 101 Указания Банка России от 24.10.97 N 7-У "О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" (в тыс. рублей);
• отчет о прибылях и убытках по форме N 102 Указания Банка России от 24.10.97 N 7-У "О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" (в тыс. рублей).
• Агрегированный балансовый отчет по форме N 113 (графа А и графа 2 без указания ее наименования) Указания Банка России от 24.10.97 N 7-У "О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" (в тыс. рублей).
• аудиторское заключение с указанием названия аудиторской фирмы и номера лицензии Банка России на осуществление аудиторской деятельности в соответствии с п.п. 4.6, 4.7 Положения Банка России от 23.12.97 N 10-П "О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за год".

Там есть и другие требования, но они не имеют смысла. Дело в том, что многое из того, на что ссылается Банк России в Указании 192-У давно отменено самим же Банком России. Поэтому это ссылки неизвестно на что. Так, например, Положение ЦБ РФ 23.12.1997 N 10-П признано утратившим силу с 26 мая 2003 года Указанием ЦБ РФ от 07.05.2003 N 1276-У. Как мы видим, прошло уже 3 года, а Банк России все еще не внес коррективы в этот нормативный акт. Более того, - уже после отмены Положения 10-П, Банк России вносил в 1994 году изменения в Указание 192-У. Эти изменения вносились 16.01.2004 N 1378-У. ("Об упорядочении актов Банка России"). Но, как мы видим, не все было упорядочено. Между тем в этом же неупорядоченном Указании N 192-У есть пункт 6.3 "Территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации при осуществлении проверок банков обязаны отмечать в актах проверок состояние их работы по выполнению п. 6.1 настоящего Указания". Но как можно проверить соблюдение неупорядоченного акта Банка России?

Приведем еще один аргумент доказывающий, что Банку России безразличны клиенты кредитных организаций. До Указания ЦБ РФ от 16.01.2004 N 1378-У в Указании N 192-У был пункт 4, который появился в марте 1998 года. В этом теперь уже отмененном пункте говорилось: "При превышении значения норматива Н11, установленного Инструкцией Банка России от 01.10.97 N 1, меры воздействия, предусмотренные статьей 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Инструкцией Банка России от 31.03.97 N 59, не применяются". Мне думается, что такое отношение лишний раз подтверждает ранее сказанное: Банк России не отвечает за вкладчиков. Вкладчики - это сфера гражданского права. Между тем было бы целесообразно регламентировать обязательный перечень информации в офисе банка, представленный для всеобщего обозрения. Это должны быть сведения об учредителях, об уставном фонде, о резервном фонде, о балансе, о прибылях и убытках, о членстве в фонде страхования депозитов.

Юридические гарантии

Для того чтобы защита вкладчиков и кредиторов стала реальной, должны быть созданы законы, другие нормативные акты и главное - механизмы их реализации.

Во-первых, это само законодательство. Оно не должно быть противоречивым по своей форме. На сегодняшний день такие противоречия существуют, и их достаточно много. Еще больше противоречий между законодательством и нормативными актами Банка России - о них уже говорилось и еще пойдет речь в дальнейшем применительно к конкретным вопросам банковского регулирования и надзора.

Во-вторых, это правоприменительная деятельность контролирующих и правоохранительных органов. Здесь существует множество нерешенных проблем.

Пример с вкладчиками банков - самый показательный. Судебная система физически не справлялась с рассмотрением огромного количества дел. Санкциями здесь делу не поможешь. Преодолеть такую ситуацию можно только в том случае, если будет урегулирован порядок деятельности всей системы кредитных организаций как таковой. Параллельно необходимо предусмотреть персонификацию гражданско-правовой ответственности учредителей (участников) и менеджеров, по вине которых ухудшилось финансовое положение кредитной организации.

В различных публикациях неоднократно ставился вопрос об улучшении правовой защищенности банковских клиентов.

Интересно отметить реакцию Банка России на обращение Ассоциации российских банков, представители которой предлагали ряд мер по усилению правовой защиты вкладов. Так, в частности, предлагалось, чтобы Банк России начислял проценты на средства фонда обязательных резервов. На наш взгляд, если гражданское законодательство предусматривает, что за пользование чужими денежными средствами нужно платить, то это в равной мере касается всех субъектов, в том числе и Банка России. Равенство всех перед законом и справедливость - важнейшие принципы права. Однако Ассоциация российских банков получила отказ со следующей мотивировкой: Банк России сослался на то, что "Центральный банк Российской Федерации не вступает в депозитные отношения с юридическими лицами".

Получается, что банковское право в том виде, в котором оно сложилось, отражает интересы только Банка России и кредитных организаций. Поэтому нужны не только правовые нормы, предусматривающие защиту вкладов, но и специальные институты, которые бы заботились о снижении риска вкладчиков. Однако таких институтов, которые могли бы быть предусмотрены банковским правом, как уже говорилось, пока еще нет.

Нормы банковского права

Понятие и виды норм банковского права

Понятие норм банковского права. Нормы банковского права - разновидность правовых норм. Им присущи все те признаки, которые характерны для любой юридической нормы. Право состоит из юридических норм, поэтому все признаки права одновременно являются и признаками правовой нормы.

Вопрос о том, состоит ли право только из норм или включает помимо норм принципы, декларации, дефиниции и некоторые другие правовые явления, дискуссионен. Не вдаваясь в существо этой дискуссии, заметим, что, на наш взгляд, право состоит из норм-принципов, норм-дефиниций, из норм, которые предусматривают конкретные права и обязанности, и т.п.

Понятия "право" и "норма" соотносятся между собой как общее и особенное.

Признаки права:

а) право регулирует общественные отношения;
б) право обеспечивается возможностью применения государственного принуждения, на случай его нарушения;
в) право - система юридических норм (структура права, которая состоит из отраслей, подотраслей, правовых институтов, субинститутов, структуры юридических норм);
г) право зафиксировано в определенной форме и содержится в правовых источниках, таких как нормативный акт, правовой обычай, судебный и административный прецедент, нормативный договор (формальная определенность права);
д) право обеспечивает и защищает социально значимые интересы личности и общества;
е) право общеобязательно для всех субъектов правоотношений.

Признаки, которые присущи только норме права как единичному правовому явлению:

а) норма права - абстрактное правило поведения;
б) требования правовой нормы обращены к персонально не определенным лицам (к любому банкиру, к любому кредитору, к любому вкладчику и т.п.);
в) норма права рассчитана на многократное применение;
г) норма права имеет предоставительно-обязывающий характер (предусматривает права и обязанности субъектов правоотношения).

Если с учетом сказанного проанализировать специфику норм банковского права, то можно отметить следующее.

Банковские отношения регулируются нормами не только собственно банковского права, но и нормами, которые системно связаны с банковским правом, - нормами конституционного, гражданского, административного, финансового и налогового права. Поэтому некоторые нормы имеют двойное значение.

Например, нормы конституционного права, которые регулируют порядок назначения Председателя Банка России и Совета директоров, являются одновременно нормами и конституционного, и банковского права. Другой пример - ст. 140 Гражданского кодекса Российской Федерации. В ней закрепляется основа денежной системы - денежная единица как законное средство платежа. Эта норма, будучи нормой гражданского права, одновременно является и нормой банковского права.

Еще один пример - нормы гражданского права, закрепляющие положения о расчетах.

В гражданском праве предусмотрена возможность руководствоваться обычаями делового оборота. В тех случаях, когда гражданско-правовые отношения непосредственно связаны с реализацией банковских услуг, обычаи делового оборота одновременно являются и нормами банковского права.

Наряду с юридическими нормами существенное значение для банковской практики имеют те правила, которые в соответствии с учредительными документами кредитной организации создаются ее руководящими органами. Это внутренние документы кредитной организации. Зачастую как раз на их основе и создаются обычаи делового оборота. Например, в п. 1.1 "Правил кредитования физических лиц учреждениями Сбербанка России", утвержденных Правлением Сбербанка Российской Федерации 10 июля 1997 года N 229-р, сказано: "Настоящие Правила являются общими правилами кредитования физических лиц для учреждений Сбербанка России. Особенности предоставления отдельных видов кредитов устанавливаются специальными порядками, регламентами и другими нормативными документами Сбербанка России на основе настоящих Правил". Все дальнейшее в этих Правилах - это внутренние нормы работы банка, многие из которых дублируют нормы, предусмотренные гражданским правом или нормативными актами Банка России. Вместе с тем среди них много и таких, которые отражают специфику в работе данного банка, в том числе регулирующих прохождение заявки и всего пакета документов через структурные подразделения Сбербанка.

В качестве еще одного примера можно привести утвержденную Советом директоров Сберегательного банка Российской Федерации Инструкцию от 26 октября 1993 года N 26-р "О кредитовании юридических лиц учреждениями Сберегательного банка Российской Федерации".

Вместе с тем, статус таких внутренних документов кредитной организации, - не определен. Считать их, как это делают некоторые авторы, - локальными нормативными актами, тоже было бы неправильно. Нигде в федеральных законах они не определяются. Если бы законодатель посчитал нужным их закрепить в банковском праве, то он бы это сделал. Для сравнения сошлемся на Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором имеется статья 8 "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права".

Виды норм банковского права. Все нормы банковского права являются императивными в отличие от гражданского права, построенного на основе принципов равенства сторон и диспозитивности. Применяемый в банковском праве метод правового регулирования банковских отношений - это метод власти и подчинения. Стороны здесь не равны: веления Банка России, не выходящие за пределы его компетенции, подлежат безусловному исполнению всеми кредитными организациями.

Нормы банковского права могут быть классифицированы по различным основаниям.

Приведем здесь их классификацию по общим основаниям, которые приняты в теории права и государства.

По тому, как сформулировано, правило поведения, все нормы делятся на управомочивающие, обязывающие, ограничивающие и запрещающие.

По функциям права нормы права можно разделить на две группы: регулятивные и охранительные. Оба вида норм в различных пропорциях применяются в банковском праве в зависимости от характера и вида банковской деятельности.

По назначению нормы банковского права делятся на общие и пруденциальные.

Общие нормы банковского права закрепляют правовое положение банковской системы, правовой статус, организационно-правовые формы и порядок создания кредитных организаций, их банковскую деятельность. Эти же нормы регламентируют банковскую систему, правовой статус кредитной организации, цели, правовой статус, структуру и функции Банка России, порядок организации и осуществления банковского надзора, порядок осуществления банковских операций.

Пруденциальные нормы банковского права предусматривают различные финансовые и организационные меры, реализация которых приводит к снижению банковских рисков.

Пруденциальные нормы

Пруденциальные нормы - это все те нормативы и обязательные требования, которые устанавливаются законом и Банком России для кредитных организаций в целях обеспечения надежности, ликвидности и платежеспособности, управления банковскими рисками, защиты интересов акционеров и вкладчиков.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями; нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных банковским законодательством, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Термины "пруденциальное регулирование", "пруденциальные нормы" используются в нормативных актах Банка России, охватывая и те нормы, которые регулируют требования к отчетности кредитных организаций.

Пруденциальные нормы используются в пруденциальном регулировании и пруденциальном надзоре.

Пруденциальное регулирование - это предусмотренная банковским правом деятельность Банка России по установлению определенных разрешительных требований, финансовых нормативов, требований к представлению отчетности, которые должны соблюдаться кредитными организациями.

Пруденциальный надзор - это предусмотренный банковским правом надзор со стороны Банка России за соблюдением требований пруденциальных норм.

Между пруденциальным регулированием и пруденциальным надзором есть некоторые различия, суть которых - в результатах банковской деятельности. Регулирование предшествует банковскому надзору. Банковский надзор существует не сам по себе, он подчинен целям регулирования банковской деятельности. Однако и пруденциальное регулирование является регулированием только применительно к деятельности каждого в отдельности конкретного банка или другой кредитной организации. Его цель - создать такие нормативные условия, при которых деятельность каждого в отдельности банка будет приведена в соответствие с целями функционирования всей банковской системы. Получается, что пруденциальное регулирование - это разновидность надзора за деятельностью всей банковской системы в целом.

Пруденциальные нормы делятся на две группы:

а) регулятивные пруденциальные нормы;
б) охранительные пруденциальные нормы.

К регулятивным пруденциальным нормам относятся все те нормы, которые устанавливают требования по лицензированию банковской деятельности, по финансовым нормативам, по составу и порядку отчетности кредитных организаций перед Банком России.

К охранительным пруденциальным нормам относятся те нормы, которые предусматривают основания, порядок и формы осуществления банковского надзора. Ко второй группе принадлежат и все правила, которые регламентируют деятельность надзорных подразделений Банка России. Охранительные нормы следует разделить на две группы:

а) материальные;
б) процессуальные (процедурные).

Материальные нормы относятся к так называемому материальному праву, а процедурные - к процессуальному. (В юридической литературе по теории права существует мнение, что все право делится на материальное и процессуальное).

Примером материальных норм могут быть нормы банковского законодательства, предусматривающие цели, задачи и функции банковского надзора, основания ответственности, виды санкций, которые могут быть применены к кредитным организациям. Эти нормы затрагивают существенные гражданско-правовые интересы кредитных организаций и их учредителей (участников), а косвенно - кредиторов и вкладчиков. Поэтому нормы материального банковского права устанавливаются федеральными законами. Например, общий размер штрафа, который может быть наложен на кредитную организацию, устанавливается федеральным законом.

В отличие от этого процессуальные нормы, как правило, устанавливаются Банком России. Например, процедура взимания штрафа с кредитной организации, нарушившей пруденциальные нормы, устанавливается нормативными актами Банка России.

Требования, предъявляемые к отчетности кредитной организации, как и сам порядок отчетности, - это процедурные нормы, которые регулируют взаимоотношения кредитной организации и надзорных структур Банка России. Они, как и нормы, которые регулируют инспектирование кредитных организаций, относятся к нормам пруденциального надзора. Это регламентация процедур наблюдения со стороны Банка России за тем, как кредитные организации соблюдают требования регулятивных пруденциальных норм. Процедуры этого наблюдения могут быть различными: документарный надзор, инспектирование и т.п., особенно те, что касаются валютных операций и позиций банков.

Примером пруденциальных охранительных норм процессуального свойства может служить Инструкция Банка России N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)". В этой Инструкции предусматривается порядок проверок, которые проводятся группами экспертов Банка России с выходом в кредитные организации. Заметим, правда, что с учетом специфики российской банковской системы даже эти процессуальные нормы в своей основе могли бы предусматриваться в банковских законах. Ведь, казалось бы, чисто процедурные вопросы, которые в условиях устойчивой и сложившейся банковской практики не должны привлекать к себе внимания, в условиях той действительности, с которой мы сталкиваемся, требуют законодательного регулирования. В российской печати, начиная с 1996 года, неоднократно поднимался вопрос о конфликтности при проверках крупнейших российских банков. Учитывая это обстоятельство, следовало бы закрепить в федеральном законе основные принципы проведения таких проверок.

В связи с кризисом в банковской системе появилась относительно новая группа охранительных пруденциальных норм. Это нормы, направленные на предупреждение банкротства.

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (с изм. и доп.) предусматриваются не только гражданско-правовые нормы, но и нормы банковского права, закрепляющие полномочия Банка России по финансовому оздоровлению кредитных организаций и предотвращению нарушения ими банковского законодательства, в том числе нарушения прав вкладчиков. В частности, в п. 2 ст. 3 этого Федерального закона сказано, что "меры по предупреждению банкротства кредитных организаций осуществляются при возникновении оснований, установленных ст. 4 настоящего Федерального закона. Кредитная организация, ее учредители (участники) в случае возникновения указанных оснований принимают необходимые и своевременные меры по финансовому оздоровлению и (или) реорганизации кредитной организации. Банк России в случае возникновения указанных оснований вправе потребовать от кредитной организации осуществления мер по ее финансовому оздоровлению, реорганизации, а также вправе назначить временную администрацию". Указанные меры применяются к кредитной организации, если она не удовлетворяет неоднократно на протяжении последних шести месяцев требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в срок до трех дней с момента наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации; не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие три дня с момента наступления даты их удовлетворения и (или) даты их исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации; допускает абсолютное снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 20 процентов при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов; нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала); нарушает норматив текущей ликвидности кредитной организации в течение последнего месяца более чем на 10 процентов (в соответствии с законом нормативы устанавливаются Банком России). Далее, в ст. 4 упомянутого Федерального закона закрепляется перечень оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитной организации.

Bсe эти и другие нормы, установленные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", применяются к так называемым проблемным кредитным организациям.

Указанный Федеральный закон принят в феврале 1999 года. До этого применялись только нормы ГК РФ.

Соотношение норм пруденциального регулирования и пруденциального надзора

Вопрос о количестве пруденциальных норм и о методах пруденциального регулирования - это вопрос об изменении свободы, предоставляемой кредитным организациям, в широком смысле слова - банкам как коммерческим организациям, действия которых затрагивают широкий спектр публичных интересов. Но свобода взаимосвязана с ограничениями, и естественно, что приспособление любой социальной системы всегда связано с рисками негативных последствий для приспосабливающейся системы.

Применительно к банковской системе актуализируется вопрос о соотношении норм пруденциального регулирования, стимулирующих банковское развитие, и норм пруденциального надзора, которые сдерживают банки от чрезмерного риска. Законодательные органы, принимающие банковские законы, и Банк России, издающий свои нормативные акты, по сути, поддерживают баланс между первыми и вторыми нормами.

Рассматривая вопрос о тенденциях в банковском праве, И. Шихата отмечает, что "органы основных финансовых центров, выполняющие функцию контроля, следуют практике ведущих банков мира и предпочитают не увеличивать количество запретов, потому что управление рисками скорее нуждается в развитии, чем в ограничениях".

Следовательно, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор обусловлены изменчивыми состояниями банковской системы и ее потребностей адекватного реагирования на факторы окружающей банки экономической, социальной, политической и культурной среды. Поэтому вопрос о соотношении тех и других норм - это вопрос правильного анализа сложившейся ситуации в банковской системе и определения перспектив ее развития.

Любая социальная подсистема в процессе приспособления использует механизмы стабилизации и разнообразия. По сути это и есть управление рисками. Банковская система тем и отличается, что она помимо всего остального должна эффективно управлять рисками в денежно-кредитной системе: во-первых, кредитные организации должны правильно организовать свой менеджмент и управлять принимаемыми на себя рисками; во-вторых, Банк России по закону обязан управлять рисками банковской системы.

Вопрос о том, насколько это управление эффективно, - это вопрос российской банковской практики, которая, к сожалению, все еще оставляет желать лучшего.

Санкции в банковском праве и их применение Банком России

Понятие санкции в банковском праве

В банковском законодательстве используются термины "нарушения" и "санкции" и не используется термин "ответственность" применительно к пруденциальному регулированию и пруденциальному надзору.

Термины "санкция" и "ответственность" имеют много общего, но есть и различия.

Понятие санкции. В теории права санкцией считается часть юридической нормы, в которой предусматриваются неблагоприятные последствия для лица на тот случай, если оно нарушит норму права.

Есть два вида таких неблагоприятных последствия для тех, кто нарушает нормы права. Это могут быть либо меры ответственности, либо меры защиты.

Санкция предусматривает юридические средства, которые используются субъектами правоотношений для защиты нарушаемого или уже нарушенного права.

Это понятие санкции вполне применимо и в банковском праве, с той лишь разницей, что санкции банковского права в отличие от административного или уголовного права принцип вины здесь, по общему правилу, не учитывают. Для вкладчиков банка и других банковских клиентов совершенно безразлично по чьей вине кредитная организация перестала осуществлять банковские операции. Точно также и Банк России, должен не мешкая отозвать банковскую лицензию, в случае, когда, скажем, обнаружилась реальная угроза для кредиторов кредитной организации. И делает это он, для того чтобы предотвратить более существенный вред для интересов кредиторов. Поэтому в банковском праве применяются санкции, которые предусматривают меры защиты. В отличие от ответственности, основанием которой является состав правонарушения и в частности, - вина, меры защиты применяются при отсутствии вины, То есть не за правонарушение, а за нарушение.

Рассмотрим по отдельности понятие "ответственность" и понятие "меры защиты". Тогда будет яснее видно их различия.

Ответственность - это применение определенных санкций к конкретному лицу, которое уже нарушило норму права. Основанием ответственности всегда является состав правонарушения, то есть совокупность признаков конкретного правонарушения, предусмотренного правовой нормой. Один из этих признаков - виновность конкретного лица, то есть совершение правонарушения умышленно либо по неосторожности. Одним из атрибутов ответственности - осуждение действия лица от имени государства. А для того чтобы этот атрибут реализовался, необходим элемент вины в действиях лица.

Но ответственность - это только одна разновидность санкций. В банковском праве применяются главным образом меры защиты.

Меры защиты. Это санкции, которые предусматривают не ответственность, а меры защиты.

Санкции могут предусматривать меры защиты права от нарушений, которые не относятся к разряду ответственности. Как раз именно такие санкции характерны для банковского права. Они применяются независимо от вины и носят предупредительный характер. Например, отзыв банковской лицензии не может рассматриваться как ответственность кредитной организации. Кредитная организация привлекает и размещает чужые денежные средства. Поэтому если бы отзыв банковской лицензии рассматривался как ответственность, то тогда получалось бы, что эту ответственность, как неблагоприятные последствия вместе с кредитными организациями разделяли бы и ее клиенты, что противоречило бы здравому смыслу.

Отзыв банковской лицензии - это всегда удар по правам и интересам клиентов. Как известно, после отзыва банковской лицензии прекращаются банковские операции, и клиенты не могут по первому своему требованию забрать деньги из кредитной организации. Им приходится ждать пока кредитная организация не пройдет через предусмотренные в этом случае процедуры банкротства.

Согласно ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банком России могут быть применены различные меры воздействия к кредитной организации. В частности это может быть штраф. Но даже штраф - это мера защиты, а не ответственность. Ведь кредитная организация работает главным образом не со своими, а с чужими денежными средствами. И когда она платит штраф, то она платит его за счет той денежной массы, которой на данный момент располагает. И нет никакой возможности определить, что это ее собственные деньги, а не деньги вкладчиков. При этом, умаляя эту денежную массу, Банк России косвенно увеличивает риск и для вкладчиков, как впрочем, и для всех остальных многочисленных клиентов кредитной организации, поскольку ее финансовое положение - ухудшается.

Кстати, в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" ничего не сказано о том, что санкции к кредитным организациям применяются только в случае совершения ими виновных нарушений нормативных актов. Нет и отсылочных норм.

Для сравнения заметим, что в действующем Кодексе РФ "Об административных правонарушениях" не только закрепляется принцип виновности как основание ответственности, но и подробно указываются признаки умышленного и неосторожного административного правонарушения. Таким образом, это еще раз доказывает, что в банковском праве применяется специфический метод правового регулирования, не сводимый к административно-правовому методу регулирования общественных отношений.

Специфика санкций банковского права состоит в том, что они применяются к юридическому лицу, нарушившему правовую норму, но при этом виновность не учитывается:

1. во-первых, для целей надзора (предотвращение угроз неликвидности, неплатежеспособности, предотвращение системных рисков и т.п.) вопрос о виновности не имеет никакого значения;
2. во-вторых, нарушение банковского права не является правонарушением, посягающим на правопорядок, установленный государственной властью. Это нарушение является нарушением тех норм, которые действуют в самой банковской системе, то есть нарушением корпоративных норм, установленных денежной властью.

Эти корпоративные нормы, а значит, и их санкции распространяются только на тех, кто включается в систему денежной власти. Они имеют юридическую форму, но закрепляют правила, по которым функционирует банковская система как таковая.

Санкции применяются к кредитным организациям Банком России в результате банковского надзора. А банковский надзор подчинен целям банковского регулирования. Поэтому цель банковского регулирования и банковского надзора состоит в том, чтобы привести банковскую деятельность конкретной кредитной организации в такое состояние, которое соответствует общим условиям нормального функционирования всей банковской системы в целом.

Права Банка России по применению санкций

Что касается санкций банковского права, то они предусмотрены в банковских законах. В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" (статья 11, 16, 20) и в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (статья 74) предусмотрены санкции банковского права. В ч. 9-10 статьи 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривается следующее. "Банк России имеет право отказать в даче согласия на приобретение более 20 процентов акций (долей) кредитной организации при установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей акций (долей), нарушении антимонопольных правил, а также в случаях, когда в отношении лица, приобретающего акции (доли) кредитной организации, имеются вступившие в силу судебные решения, установившие факты совершения указанным лицом неправомерных действий при банкротстве, преднамеренного и (или) фиктивного банкротства, и в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Банк России отказывает в даче согласия на приобретение более 20 процентов акций (долей) кредитной организации, если ранее судом была установлена вина лица, приобретающего акции (доли) кредитной организации, в причинении убытков какой-либо кредитной организации при исполнении им обязанностей члена совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, единоличного исполнительного органа, его заместителя и (или) члена коллегиального исполнительного органа (правления, дирекции)". Как мы видим, в 10 части статьи 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" упоминается термин "вина". Однако он не имеет отношения к самому банковскому праву. Основание отказа - наличие соответствующего судебного решения имеющего отношение к гражданскому праву.

Некоторые санкции банковского права предусмотрены в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Так, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что "для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению к нарушителям".

Если предписания Банка России об устранении нарушений не выполняются в установленный им срок (в соответствии со ст. 75 того же Федерального закона) или если эти нарушения либо совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), то Банк России вправе:

• взыскать с кредитной организации штраф до 1 процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента от минимального размера уставного капитала;
• потребовать от кредитной организации: а) осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов; б) замены руководителей кредитной организации; в) реорганизации кредитной организации;
• изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шеста месяцев;
• ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;
• назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев.

Порядок назначения и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности".

Основания для отзыва лицензии на осуществление банковских операций предусмотрены ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", в которой сказано, что Банк России может отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1. установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия;
2. задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;
3. установления фактов недостоверности отчетных данных, задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации);
4. осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России;
5. неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
6. неспособности кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования к кредитной организации в совокупности составляют не менее одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом;
7. неоднократного в течение года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, кроме предусмотренных Федеральным законом, не допускается. Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

В ст. 76 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом. В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные ст. 75 упомянутого Федерального закона, а также по решению Совета директоров осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций.

Федеральным законом от 31 июля 1998 года N 151-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" внесена дополнительная ст. 76, в которой сказано, что "в целях защиты интересов кредиторов (в том числе вкладчиков) Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России. Порядок деятельности уполномоченного представителя Банка России устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. В период деятельности уполномоченного представителя Банка России кредитная организация вправе осуществлять разрешенные ей федеральными законами сделки только по согласованию с уполномоченным представителем Банка России, в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя Банка России прекращается".

Внимательный анализ тех мер, которые могут быть применены Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредительный характер.

Диапазон оценки нарушений банковского права

Применение санкций в банковском праве основывается на широком усмотрении Банка России, что само по себе отражает специфику метода правового регулирования. Как мы уже отмечали, банковское право не предусматривает составов правонарушений. Его санкции - это меры защиты. Они применяются не за правонарушение, а за нарушение. Дело в том, что для надежности банковской системы существенно соблюдение пруденциальных норм. Это значит, что каждая кредитная организация в отдельности не должна вести слишком рискованную кредитную политику. Такая кредитная политика способна создавать системные риски. Но вопрос о том, рискованная или не рискованная политика проводиться кредитной организацией - это не формально определяемый вопрос. В нем всегда присутствует оценка и профессиональное суждение специалистов. Поэтому применение санкций в банковском праве не может основываться на составе правонарушения.

Банк России регулирует систему кредитных организаций, оценивая финансовое положение каждой из них по своему усмотрению - не произвольному, но имеющему весьма широкий диапазон. Причем начинается это усмотрение с оценки финансового состояния банка; в зависимости от того, в каком финансовом состоянии находится банк, его относят к той или иной группе проблемных банков.

В самой оценке проявляется возможность широкого усмотрения оценивающего.

В применении санкций, на наш взгляд, можно выделить как минимум четыре направления:

• отнесение кредитной организации к определенной категории и группе финансовой устойчивости;
• оценка наличия реальной угрозы для интересов кредиторов (вкладчиков);
• соблюдение кредитной организацией финансовых нормативов и формирование ею соответствующих резервов;
• неприменение штрафов Банком России, при определенных им же условиях, если это может повлечь ухудшение финансового положения кредитной организации.

Рассмотрим все это подробнее.

Во-первых, в ряде случаев для применения санкций важно то, к какой категории финансовой устойчивости отнесена кредитная организация.

Для того чтобы в этом убедиться, приведем некоторые положения из Указания Банка России от 31 марта 2000 г. N 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций". В нем все кредитные организации по своему финансовому положению разделены на две категории. Первая категория - финансово стабильные кредитные организации. Вторая - проблемные кредитные организации. Каждая из этих категорий делиться на две группы.

В первую группу первой категории входят кредитные организации без недостатков в деятельности. Во вторую - кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности.

В первую группу второй категории входят кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности. Во вторую - кредитные организации, находящиеся в критическом финансовом положении.

В п. 1.4. Указания Банка России от 31 марта 2000 г. N 766-У говорится, что при принятии решения об отнесении кредитной организации к соответствующей категории и группе территориальное учреждение Банка России должно руководствоваться краткими характеристиками категорий и групп данного финансового положения кредитной организации. Однако там же сказано, что в ситуациях, когда номинальное применение критериев, предусмотренных настоящим Указанием, дает содержательно неточный результат, территориальное учреждение Банка России вправе принять решение об отнесении кредитной организации к иной категории и (или) классификационной группе. Мотивированное обоснование решения об улучшении либо ухудшении категории (классификационной группы) должно быть представлено в Банк России.

Вопрос об отнесении кредитной организации к той или иной группе принимается во внимание при применении к ней санкций за нарушение норм банковского права.

В частности, в п. 13.1 Инструкции Банка России от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций (в ред. Указаний ЦБ РФ от 04.10.2005 N 1624-У, от 10.05.2006 N 1681-У) сказано: "Кредитная организация для расширения деятельности путем получения лицензий на осуществление банковских операций в течение последних шести месяцев, предшествующих подаче соответствующего ходатайства в территориальное учреждение Банка России, а также до принятия Банком России решения о расширении деятельности кредитной организации должна быть: финансово устойчивой (в том числе выполнять обязательные резервные требования Банка России)".

Значит, если Банк России посчитает, что есть основания для перевода кредитной организации в другую, - худшую классификацию, то для кредитной организации наступят неблагоприятные последствия, - ей будет отказано в расширении ее деятельности посредством получения новой лицензии. А как уже говорилось, санкция банковского права - это неблагоприятные последствия для кредитной организации, предусмотренные соответствующей нормой.

Во-вторых, для применения санкций важно выявления наличия "угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации". Так, в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ч. 1 ст. 73) можно прочесть, что "для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению к нарушителям". Далее в ч. 5 данной статьи говорится, что "при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки". А вот в части 6 этой же статьи сказано об исключениях из этого правила. Среди них называется и такое основание, как "неустойчивое финансовое положение кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации".

Для наглядности, процитируем часть этой статьи:

"Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:

если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;

по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации. Указанные признаки должны выявляться и оцениваться в соответствии с методиками, установленными нормативными актами Банка России. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России".

В данном случае - повторная проверка выступает в качестве неблагоприятных последствий для кредитной организации, то есть - санкции.

Но есть и более серьезные по своим последствиям санкции, которые учитывают наличие угрозы для кредиторов кредитной организации. В части 2 ст. 74 Федерального закона "О Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" читаем: "в случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе...". И далее идет перечисление более строгих санкций, по сравнению с теми, которые предусмотрены в части первой этой же статьи. Причем, - вплоть до отзыва банковской лицензии.

Мы видим, что во всем этом присутствует ярко выраженный оценочный момент.

В-третьих, кредитная организация может подвергаться санкциям со стороны Банка России, если она нарушила финансовые нормативы или неправильно сформировала резервы. А в этом присутствует оценочный момент и профессиональное суждение специалистов. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривает, что "Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций для покрытия возможных потерь по ссудам, валютных, процентных и иных финансовых рисков в соответствии с федеральными законами". (Ч. 1 ст. 69).

В п. 1.7 Положения Банка России 26 марта 2004 г. N 254-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности" (в ред. Указания Банка России от 20.03.2006 N 1671-У) говорится, что "в целях определения размера расчетного резерва в связи с действием факторов кредитного риска ссуды классифицируются на основании профессионального суждения (за исключением ссуд, сгруппированных в портфель однородных ссуд) в одну из пяти категорий качества:

I (высшая) категория качества (стандартные ссуды) - отсутствие кредитного риска (вероятность финансовых потерь вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения заемщиком обязательств по ссуде равна нулю);

II категория качества (нестандартные ссуды) - умеренный кредитный риск (вероятность финансовых потерь вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения заемщиком обязательств по ссуде обусловливает ее обесценение в размере от одного до 20 процентов);

III категория качества (сомнительные ссуды) - значительный кредитный риск (вероятность финансовых потерь вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения заемщиком обязательств по ссуде обусловливает ее обесценение в размере от 21 до 50 процентов);

IV категория качества (проблемные ссуды) - высокий кредитный риск (вероятность финансовых потерь вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения заемщиком обязательств по ссуде обусловливает ее обесценение в размере от 51 процента до 100 процентов);

V (низшая) категория качества (безнадежные ссуды) - отсутствует вероятность возврата ссуды в силу неспособности или отказа заемщика выполнять обязательства по ссуде, что обусловливает полное (в размере 100 процентов) обесценение ссуды.

Ссуды, отнесенные ко II-V категориям качества, являются обесцененными.

Далее в п. 1.6 Положения N 254-П говорится, что "элементы расчетной базы резерва и факторы риска, на основании которых кредитная организация выносит по ним профессиональное суждение об уровне риска и, соответственно, о размере расчетного резерва и о величине возможных потерь (далее - профессиональное суждение), определяются кредитной организацией самостоятельно на основании требований настоящего Положения. Источники получения возможной информации о факторах риска, включая средства массовой информации и другие источники, определяются кредитной организацией самостоятельно. Кредитная организация должна приложить все разумные усилия для получения информации, необходимой для вынесения профессионального суждения. При этом документ, содержащий профессиональное суждение по каждому элементу расчетной базы резерва, анализ факторов, которые легли в основу указанного суждения, а также расчет резерва включаются в досье контрагента. Указанные документы составляются с периодичностью, определенной требованиями подпункта 3.1.5 пункта 3.1 Положения Банка России N 254-П. Отсутствие информации о контрагенте должно рассматриваться кредитной организацией как один из факторов риска, принимаемых во внимание при вынесении профессионального суждения".

А теперь допустим, что профессиональное суждение кредитной организации и Банка России может не совпасть. И тогда Банк России получит возможность сделать вывод о том, что резерв сформирован не правильно. А это нарушение банковского закона.

В Положении Банка России от 20 марта 2006 г. N 283-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" есть норма о том, что "в целях определения размера резерва элементы расчетной базы резерва, классифицируются на основании профессионального суждения в одну из пяти категорий качества. И далее в этом же Положении дается определение всем пяти категориям качества элементов создаваемого резерва. Но, подчеркнем, существенную роль при этом играет профессиональное суждение специалиста" (п. 1.4). Здесь может происходить то же самое, в смысле несовпадения профессиональных суждений.

Между прочим, в банковском надзоре велика роль так называемого профессионального суждения со стороны органа банковского надзора в отношении рисков, которые принимает на себя кредитной организация. И эта тенденция усиливается. Если мы посмотрим "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год", то там предполагается разработка предложений о внесении соответствующих изменений в законодательство. В Плане важнейших мероприятий Банка России на 2007 год по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы (Приложение V4. к Основным направлениям) есть и такая позиция: "4. Участие в подготовке проекта федерального закона "О внесении изменений в федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности" в части предоставления Банку России права применения мер надзорного реагирования на основе профессионального суждения". Практически это означает, что на основе анализа бухгалтерского учета и отчетности, эксперт сможет сделать вывод о том, что кредитная организация проводит слишком рискованную кредитную политику. Вслед за этим суждением к ней будут применены санкции статьи 74 Федерального закона.

Уйти от этих закономерностей, на которых построено все банковское дело, - невозможно. Это зарубежный опыт. Рекомендации Базельского комитета. Банковский надзор ориентирован в первую очередь не на юридическую форму при оценке банковской операции, а на ее экономическое содержание. Поэтому проблема здесь в том, какими должны быть юридические гарантии применения профессионального суждения.

Здесь не применимы категории состава правонарушения. Рынок - это в значительной степени игра. Образно говоря, и упрощая ситуацию, скажем так, - есть умелые и неумелые игроки. Неумелые игроки уходят или выводятся из общей игры, когда они своим риском нарушают общий ход игры. Но все равно здесь нужно чтобы общие границы были четко зафиксированы законом. В рынке проявляется стихийная игра сил, а в банковских операциях она все-таки, должна быть введена в некое правовое русло.

Но стихия рынка, в конечном счете, обуславливает и само содержание тех норм, которые в связи с ней возникают. Поэтому банковское право - это не административное право с его формализованными критериями. И, тем не менее, и в банковском праве полностью отказываться от формальной стороны тоже было бы не правильно.

В-четвертых, в Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" предусматривается, что территориальное учреждение Банка России вправе не применять к кредитной организации санкции в виде штрафа, предусмотренные пунктами 1.17.9.3-1.17.9.5, 1.17.10.2, 1.17.10.3, 1.17.13.5, 1.17.14.1, 1.17.14.2, 1.17.16.1 этой Инструкции, либо применить штрафные санкции в размере меньшем, чем предусмотрено указанными пунктами, в случае если применение штрафов в размере, предусмотренном данной Инструкцией, будет иметь существенные негативные последствия для финансового положения кредитной организации. Там же сказано, что штраф может не применяться, если на момент совершения нарушения к ней применены более жесткие меры воздействия, предусмотренные ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и настоящей Инструкцией, в частности, временно ограничен круг банковских операций или введен запрет на их осуществление, направлено ходатайство в Банк России на отзыв лицензии на осуществление банковских операций (п. 1.17.15).

Здесь как мы видим, тоже есть элемент усмотрения. Как раз этого нет в административном праве. Нет там оценочного подхода, а есть основание применение санкций - состав правонарушения. В банковском праве как мы убеждаемся, - диапазон усмотрения Банка России при применении санкций, - широк. И это еще раз доказывает, что банковское право не стоит смешивать с административным правом. Это совершенно разные отрасли права.

Процедурные нормы применения санкций Банком России

Как уже говорилось, все нормы относятся либо к материальному, либо к процессуальному праву.

Санкций - это нормы материального права, которые устанавливаются федеральными законами.

Порядок применения этих норм, процедура применения санкций могут регулироваться Банком России. В ст. 19 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" говорится, что в случае нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, устанавливаемых им обязательных нормативов, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, а также совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право в порядке надзора применять к кредитной организации меры, установленные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Самой серьезной с точки зрения юридических последствий для кредитной организации является отзыв лицензии. Для учредителей кредитной организации такая мера является одновременно неблагоприятными последствиями, которые в некотором смысле могут рассматриваться как меры юридической ответственности. Однако кредитная организация тем и отличается от других хозяйствующих субъектов, что она привлекает чужие денежные средства. Отзыв лицензии автоматически создает множество проблем и неблагоприятных последствий для клиентов кредитной организации.

Наиболее ощутимые потери в ситуациях с отзывом лицензий несут, как правило, многочисленные не организованные и поэтому не защищенные вкладчики.

Мы сознательно выделяем слова "ситуации с отзывом лицензий", поскольку здесь действительно есть проблема законности, на которую следует обратить внимание и полностью изучить эту своеобразную практику Банка России.

В отличие от клиентов кредитной организации - юридических лиц, которые обладают организационными предпосылками для защиты своих интересов, вкладчики зачастую не могут достаточно эффективно отстаивать свои интересы в суде и поэтому становятся первыми и самыми многочисленными жертвами банковских махинаций.

С точки зрения целей формирования гражданского общества нельзя признать правильными такие действия, которые приводят к тотальным отзывам банковских лицензий.

Эта процедура должна быть четко зафиксирована в законодательстве и в нормативных актах Банка России, с тем, чтобы решения принимались ответственно и чтобы все действия должностных лиц точно фиксировались в правоприменительных документах, чтобы не возникало сомнений в законности этих действий, тем более в инициировании отзыва лицензии на основе решений, принятых Банком России, а не какими-то заинтересованными лицами. Последнее обстоятельство чрезвычайно опасно не только для банков, но и для общества в целом.

В ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривается, что сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций должно быть опубликовано Банком России в "Вестнике Банка России" в недельный срок со дня принятия соответствующего решения. С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций:

1) срок исполнения обязательств кредитной организации считается наступившим. Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются в рублях по курсу Банка России, действовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

2) прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пени) и иных финансовых (экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;

3) приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных решений о взыскании задолженности по заработной плате, выплате вознаграждений по авторским договорам, алиментов, а также о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

4) до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего запрещаются заключение сделок кредитной организации и исполнение обязательств по сделкам кредитной организации (за исключением сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с уполномоченным представителем Банка России в случае его назначения).

В принципе, выполнение этих требований может гарантировать сохранность активов кредитной организации, ее собственных средств до того момента, когда (в частности, по решению суда) будут начаты процедуры банкротства. Однако на практике многое зависит от того, как Банк России сможет установить соответствующий контроль за деятельностью кредитной организации, у которой отозвана лицензия.

В частях 2 и 3 ст. 23 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" говорится, что в случае прекращения деятельности кредитной организации на основании решения ее учредителей (участников) Банк России на основании ходатайства кредитной организации принимает решение об аннулировании лицензии на осуществление банковских операций. Порядок представления кредитной организацией указанного ходатайства регулируется нормативными актами Банка России. В случае аннулирования или отзыва лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация в течение 15 дней с момента принятия такого решения возвращает указанную лицензию в Банк России. При этом сообщение об аннулировании записи о регистрации кредитной организации подлежит опубликованию Банком России в официальном издании Банка России ("Вестнике Банка России") в месячный срок после внесения указанного изменения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций.

Поскольку, как известно, многие кредитные организации и после отзыва лицензии продолжали работать в своем прежнем качестве, и иногда продолжительное время, о чем неоднократно говорилось в печати, то 31 июля 1998 года Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" был дополнен ст. 23.1 "Ликвидация кредитной организации по инициативе Банка России", в которой предусмотрено, что Банк России имеет право обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации кредитной организации независимо от ее финансового состояния, если в кредитной организации, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, в течение одного месяца с момента отзыва указанной лицензии не создана ликвидационная комиссия (ликвидатор) или в отношении ее не применяются процедуры банкротства.

Источники банковского права

Понятие источника банковского права

Основным источником российского права является нормативный акт.

В этом смысле российская правовая система исторически сложилась в результате влияния континентальной, романо-германской правовой системы, где, как известно, основной и практически единственный источник права - нормативный акт. Правда, наряду с нормативными актами в российском банковском праве действуют, как уже было сказано выше, обычаи делового оборота, но лишь постольку, поскольку к ним отсылает Гражданский кодекс.

В теории права к нормативным актам относятся следующие: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств, законы и другие нормативные акты субъектов Федерации, нормативные акты местных органов власти.

Однако денежная и кредитная системы по своей природе требуют известной централизации и единства, с тем, чтобы в обществе максимально соблюдалась платежная дисциплина. Поэтому банковское право может быть выражено только ограниченным кругом источников.

Как уже говорилось, ст. 2 Федерального закона от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" предусматривается, что "правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".

Таким образом, здесь закрепляется исчерпывающий перечень нормативных актов, которые могут считаться источниками банковского права.

Роль конституционных норм в банковском праве

Конституция Российской Федерации устанавливает для банковского права основополагающие нормы.

В ней закрепляются независимость осуществления Банком России эмиссионной функции, порядок назначения Председателя Банка России и Совета директоров, а также ряд других вопросов, составляющих сущность денежно-кредитной системы в российском обществе.

В ст. 4 Конституции Российской Федерации говорится, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому все остальные законы, в том числе и те, которые принимаются субъектами Российской Федерации, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

При этом надо иметь в виду, что согласно Конституции Российской Федерации финансовая и кредитная деятельность регулируется только федеральными законами. Субъектам Российской Федерации такое право не предоставлено. Это означает, что регулировать деятельность кредитных организаций в смысле установления правовых норм могут только федеральные органы государственной власти.

Ст. 71 Конституции Российской Федерации предусматривает, что в ведении Российской Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. "ж"); стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет (п. "р").

Надо заметить, что практика не во всех случаях соответствовала этим требованиям. Например, в некоторых регионах России в 90-е годы созданы так называемые советы, комитеты по банковскому надзору, в которых местные органы совместно с работниками территориальных учреждений Банка России рассматривали результаты банковского надзора в отношении тех или иных кредитных организаций, что не предусмотрено законом. Хуже всего, что этот "передовой опыт" тогда же рассматривался Банком России в одном из его писем как некий шаг вперед. Между тем по закону Банк России - это строго централизованная организация, что в значительной мере обусловлено требованиями Конституции Российской Федерации и принятым в ее исполнение Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Другое дело, что могут быть созданы совместные организации, рассматривающие вопросы инвестиций в региональную экономику, улучшения банковского обслуживания населения, малых предприятий и другие полезные практические вопросы.

В ст. 15 Конституции Российской Федерации сказано: "Конституция" Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Там же сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Заметим, что такой подход был применен только в российской Конституции. В Конституции США, например, такой нормы нет и быть не может. Трудно даже представить, чтобы в Конституции США появилась норма о приоритете международного права. Американцы превыше всего ценят свой суверенитет.

Во многих странах Европы вообще нет, на сей счет, никаких конституционных норм, а там где они и есть, то обычно присутствует оговорка о взаимности сторон в соблюдении договоров.

В России иначе, - в Конституции РФ эта норма сформулирована категорично, что, на наш взгляд, противоречит суверенитету страны. Тем более это неправильно, если учесть, что в практике международного права имеется тенденция к расширению так называемых двойных стандартов.

Еще один вопрос - доступность нормативных актов. Необходимость широкой доступности нормативных актов отмечена и в Указе Президента РФ от 24 ноября 1995 года N 1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов".

Все нормативные акты Банка России, затрагивающие права человека, подлежат официальному опубликованию. Но сама по себе публикация нормативных актов еще не создает их достаточную доступность. Дело в том, что нормативные акты Банка России публикуются в "Вестнике Банка России", а он распространяется в ограниченном количестве и в розничную продажу не поступает. Между тем вопрос этот затрагивает права вкладчиков, которые заинтересованы в том, чтобы например, своевременно узнать об отзыве банковской лицензии, не пропустить предусмотренные законом сроки обращения за выплатами и т.п.

Федеральные законы

Принятие законов, в том числе и тех, которые относятся к банковской системе, регулируется Конституцией Российской Федерации.

Порядок их опубликования и вступления в силу предусмотрен Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или в журнале "Собрание законодательства Российской Федерации" (далее - "Собрание законодательства").

Однако здесь довольно часто возникают проблемы, в том числе и применительно к законам, которые регулируют банковскую деятельность. Дело в том, что "Собрание законодательства" менее доступно для граждан чем "Российская газета", которая выходит каждый день.

В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней, он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако нужно иметь в виду, что для банковских законов требуется, чтобы они в обязательном порядке были рассмотрены в Совете Федерации. Это вытекает из положений ст. 106 Конституции Российской Федерации, предусматривающей перечень вопросов, принятые по которым Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К ним, в частности, относятся федеральные законы, принятые по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. Поскольку в этой статье сказано о финансовом, валютном и кредитном регулировании, то, стало быть, речь идет и о денежном обращении, и о деятельности кредитных организаций.

Как мы уже выяснили, рассматривая проблему соотношения банковской и кредитной систем, деятельность кредитных организаций - более широкое понятие, нежели банковская деятельность. Она охватывает всю банковскую деятельность, которая, как уже было сказано, составляет предмет регулирования для банковского права. Точно так же законом регулируются и все вопросы организации и деятельности Банка России.

Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

До принятия Федерального закона от 10 июля закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" действовал Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 26 апреля 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)". При этом со дня вступления в силу этих изменений и дополнений, Устав Центрального банка РСФСР (Банка России) утратил силу. Так было предусмотрено в ст. 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)".

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом и другими федеральными законами. Местом нахождения центральных органов Банка России является город Москва.

Правовой статус Банка России закрепляется в ст. 2 упомянутого Федерального закона. Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Уставный капитал и иное имущество Банка России - федеральная собственность. В соответствии с целями и в порядке, установленным федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, за исключением случаев, когда они приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

В ст. 4 Федерального закона закреплены функции Банка России.

Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов Местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона).

Банк России согласно ст. 6 Федерального закона издает по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом и другими федеральными законами, нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Полномочия и функции органов управления Банком России определяются главой III Федерального закона. Дальше в теме о правовом статусе Банка России, мы обо все этом скажем подробнее.

Федеральный закон предусматривает порядок участия Банка России как юридического лица в капиталах кредитных, международных и иных организаций (статьи 7, 8), а также перечень операций, которые может осуществлять Банк России (глава XIII).

В главе IX содержатся нормы, которые регулируют внешнеэкономическую деятельность Банка России.

Банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляются Банком России в порядке, установленном главой X Федерального закона, в ст. 55 которой, в частности, предусмотрено, что главной целью банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Вместе с тем установлено, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Банк России имеет полномочия по установлению обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, экономических нормативов. Однако Федеральный закон запрещает Банку России требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им функций (ст. 57).

Надзор производится в целях осуществления банковского регулирования. Банку России предоставлено право применять меры воздействия к кредитным организациям (запрет на осуществление отдельных банковских операций, взыскание штрафов, отзыв лицензии на осуществление банковских операций и некоторые другие меры воздействия) (ст. 74). Возникающие при этом споры подлежат рассмотрению в арбитражных судах.

Банк России организовывает безналичные расчеты (глава XII Федерального закона).

В ст. 80 Федерального закона предусмотрено, что Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации. Банк России уполномочен устанавливать правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. При этом общий срок безналичных расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Российской Федерации и пяти операционных дней в пределах Российской Федерации.

Иностранная валюта в качестве средства платежа используется при осуществлении безналичных расчетов за товары и услуги лишь в случаях, установленных федеральными законами.

Структура и принципы организации Банка России закрепляются в нормах главы XIII Федерального закона. Территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица, и их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров (ст. 84).

Федеральный закон от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" с изменениями и дополнениями.

Правовой статус и банковские операции кредитных организаций предусмотрены Федеральным законом от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" с изменениями и дополнениями.

Этот Закон определяет понятие кредитной организации, ее виды закрепляет структуру банковской системы и определяет перечень нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность, а также предусматривает ряд других вопросов.

Нормативные акты Банка России

Нормативные акты Банка России и практика

Нормативные акты Банка России регулируют денежную систему, банковские операции и некоторые другие вопросы, которые, так или иначе, затрагивают права и законные интересы физических лиц, организаций и государства.

Юристов, экономистов работающих в сфере экономики и права, эта тема, так или иначе, но все же, - касается. Простой тому пример - открытие и ведение счета в банке. Все фирмы, да и не только они, но и индивидуальные предприниматели, граждане, - открывают банковские счета. А ведь такую банковскую операцию регулирует не только Федеральный закон, но и нормативные акты Банка России. И от того, как это происходит, и как это регулируется, зависит прочность гарантий для тех, кто положил деньги на счет в кредитной организации.

Надо следить за решениями Банка России. Пример - сроки подачи соответствующих заявлений. Тем, кто обслуживается в кредитных организациях, иногда нелишне бывает вовремя узнавать, когда Банк России отзывает банковскую лицензию. Ведь после отзыва лицензии клиент уже не сможет снять деньги со счета, но он хотя бы вовремя предъявит свои требования. Конечно, ему придется ждать, пока будут завершены известные процедуры, предусмотренные Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также некоторыми другими федеральными законами. Все, такого рода решения, Банком России публикуется в "Вестнике Банка России". Порядок отзыва лицензии в соответствии с федеральными законами, и по основаниям которые в них предусмотрены, регулируется нормативными актами Банка России.

Системное изучение нормативных актов Банка России, на мой взгляд, позволяет прогнозировать ситуации в кредитной системе страны. Помнится мне, в 1998 году вышел один акт Банка России. В нем были некоторые признаки надвигающегося кризиса. Однако усмотреть их мог только тот, кто знает, как устроен механизм кредитной организации и одновременно понимает некоторые сущностные характеристики банковского права. Вообще должен заметить, что аналитики часто строят свои прогнозы только на обобщении того, что есть в СМИ. Этого недостаточно для прогнозов. Нужно учитывать закономерности денежных систем.

Банк России издает сотни нормативных актов. В них много технических и технологических норм, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и нахождение нужных правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в Федеральном законе.

Чтобы пройти через этот частокол и не ошибаться нужно, прежде всего, владеть методологией понимания юридических свойств этих актов, знать их сильные и слабые стороны.

Нормативные акты Банка России в системе нормативных актов Российской Федерации

Банковская деятельность регулируется не любыми из известных юристам нормативных актов. Тем более она не регулируется никакими иными подзаконными актами, кроме как нормативными актами Банка России. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть, как это закреплено в ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". А там, в части 2 ст. 2 этого Федерального закона говорится, что банковская деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России.

Конечно, может возникнуть вопрос о том, почему, скажем, банковская деятельность регулируется только федеральными законами и только нормативными актами Банка России, и почему получается так, что тот же Минфин РФ не вправе ее регулировать. Ответ могу дать такой: Банк России - эмиссионный банк. Он независимо от органов государственной власти производит эмиссию наличных денег и организует их обращение. И поскольку по Конституции РФ (ст. 75) он в этом абсолютно независим, и выпуск денежных суррогатов запрещен, то в интересах нормального функционирования денежной системы в ней должна быть централизация. Ни субъекты Российской Федерации, ни какие бы то ни было органы исполнительной власти не должны вмешиваться в осуществление этой экономически обусловленной и конституционно закрепленной функции Банка России.

Что же касается банковской деятельности кредитных организаций, а в ряде случаев, и самого Банка России, то она - не самоцель. Она как раз и нужна, прежде всего, для того чтобы было нормальное денежное обращение. Она его обеспечивает своими технологиями. Вот этим, как мне думается, объясняется то, что в частности, среди подзаконных актов, только нормативными актами Банка России может регулироваться банковская деятельность.

Юридические свойства и виды нормативных актов Банка России

Юридические свойства нормативных актов Банка России. Нормативные акты Банка России имеют одно интересное свойство, на которое не все обращают внимание. Дело в том, что в новом Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изменениями) (Далее - Федеральный закон) используется термин "нормативный акт", а не "нормативно-правовой акт". Почему законодатель использовал такой термин? Причем, - второй раз. В предыдущем Законе, c аналогичным названием, тоже говорилось не о "нормативно-правовых актах", а о "нормативных актах".

В Федеральном законе сказано, что Банк России по вопросам, его компетенции "издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты". Подчеркну, - здесь сказано, что Банк России принимает нормативные акты.

Однако в Конституции Российской Федерации говорится не о нормативных актах, а об нормативно-правовых актах. Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины "нормативный акт" и "нормативно-правовой акт".

Мне думается, что использование законодателем именно этого термина вовсе не было случайным. Объясняется это статусом Банка России. На мой взгляд, он не является органом государства. Это банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Образно говоря, - это самый крупный торговец на денежном рынке. Торговец не должен быть органом государства. Поэтому его служащие, не являются государственными служащими. Нормотворческая функция, ему делегирована государством. Стало быть, логично, что и термин тоже используется другой.

Естественно у кого-то может возникнуть вопрос о том, а какое практическое значение имеет термин "нормативный акт" и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве.

Ответ дадим с помощью простого примера. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, то есть, применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Скажем, клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения Банка России N 54-П, и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Должна ли такая сделка признаваться недействительной? На мой взгляд, к сделке это нарушение не относится. Это внутреннее дело самого банка. Это банковская операция, порядок проведения которой регулируется нормативными актами Банка России. Он же осуществляет банковский надзор. А банковский надзор на клиентов не распространяется. Его объект - кредитная организация и банковская система.

В случае выявления каких-то нарушений проведения банковской операции, Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ решаются в суде, а не в Банке России.

Более того - банковская операция составляет предмет не только банковской, но еще и служебной тайны. Клиент и не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все - внутренняя деятельность механизма кредитной организации.

Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции. Правоотношение при этом соответственно возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы. Внутри ее. А в этой системе Банк России - орган банковского регулирования и банковского надзора. Это как раз не учитывают сторонники так называемых "комплексных правоотношений", которые смешивают банковскую операцию и сделку. Мне же думается, что надо четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их.

Банковская операция - форма осуществления сделки. Это та технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также соответственно - банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. В итоге это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права.

Как уже говорилось, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях, и, в частности, касательно определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-то сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция - это не содержание сделки, а только форма ее реализации. Эта форма регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы.

Но вернемся к термину "нормативный акт". Различие между терминами "нормативный акт" и "нормативно-правовой акт" существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права. Оно касается и административного права. В КоАПе используется термин "нарушение нормативно-правового акта" и, наоборот, там нет такого термина как "нарушение нормативного акта".

Возьмем, к примеру, норму, закрепленную в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 "Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях", КоАП РФ. В ней сказано, что в этот предмет входит установление: "административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Как мы видим, здесь тоже применяется термин "нормативный правовой акт". Поэтому речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Получается несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативно-правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь не только санкции банковского права, но и санкции административного права. Ведь банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе, - санкциями административного права.

Теперь поговорим об обязательности нормативных актов Банка России.

В статье 7 Федерального закона закрепляется требование: "нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц". Здесь надо иметь в виду, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также и для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Это не означает, что все они становятся субъектами банковских правоотношений. Субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но, тем не менее, обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать. Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. В случае если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России, и не на основании банковского права.

Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В ч. 2 ст. 7 Федерального закона говорится, что "правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно". И такие правила Банк России предусмотрел. Они отличаются от тех, правил, которые предусмотрены для издания нормативных актов органами исполнительной власти.

На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и их государственной регистрации" (с изменениями). (Далее - Постановление Правительства РФ).

В ч. 4 статьи 7 Федерального закона указывается: "Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ.

В Федеральном законе (ч. 3 ст. 7) сказано, что "нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы".

И вот здесь как раз возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко. Мне думается, что это неправильно.

Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но, прежде всего, - всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для населения всего населения страны. Здесь одного Вестника Банка России, с его крайне ограниченным тиражом, - недостаточно.

Есть еще один вопрос, касающийся о специфики нормативных актов Банка России. В ч. 5 ст. 7 указанной статьи Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации. Сюда входят нормативные акты по следующим вопросам: курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который хотя и затрагивает всех и каждого, но должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного - это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в их государственной регистрации.

Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В Федеральном законе (ч. 6 ст. 7) закреплено правило по которому "нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации". Получается, что вопрос о том нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям решает Банк России. Думается, что здесь тоже нужна определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций и для их клиентов. Нужно предусмотреть в Федеральном законе обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям.

Федеральный закон (ч. 7 ст. 7) закрепляет порядок обжалования нормативных актов Банка России. В этой статье говорится, что "нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти".

Еще один аспект. В ч. 8 ст. 7 Федерального закона сказано, что "проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России". В Федеральном законе можно было бы предусмотреть экспертизу таких проектов. Надо шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Банке России. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило Федерального закона о том, что Банка России обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решений.

Мне представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции c участием практиков и ученых. Причем больше внимание нужно уделять юридическим вопросам. Спору нет, - основное в деятельности Банка России и кредитных организаций - это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается для себя прибыль. Но при этом нельзя забывать о юридической форме банковской деятельности.

Виды нормативных актов Банка России

В течение длительного периода банковское законодательство не отвечало на вопрос о том, в какой форме должны издаваться нормативные акты Банка России. До принятия нового Федерального закона от 10 июля 2002 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон), этот вопрос регулировался самими Банком России.

Новый Федеральный закон предусмотрел, что Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций.

До принятия нового Федерального закона, Банк России не был связан в этом отношении ничем. Он сам устанавливал, в какой ему форме издавать свои акты. И его нормативные акты издавались в формах отличных от тех, которые были предусмотрены для органов исполнительной власти. И тогда это было правильно по трем причинам. Во-первых, в отмененном Законе не были закреплены виды нормативных актов Банка России. Во-вторых, Банк России, и по отмененному Закону не относился к системе органов исполнительной власти и не входит в нее. В-третьих, Банк России, по закону независим от исполнительной власти. Поэтому на него не распространялись нормативные акты Правительства РФ, регулирующие виды нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Теперь, правда в новом Федеральном законе говорится, что нормативные акты Банка России регистрируются в Минюсте в том же порядке, что и нормативные акты органов исполнительной власти. Но это касается только вопроса регистрации и не более того.

В общем, Банк России до принятия Федерального закона сам решал каким образом ему нужно издавать свои нормативные акты. Спустя какое-то время, он издал, на сей счет, Положение N 519, которое действует и сейчас. В нем было сказано, что нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций. Теперь эти виды его нормативных актов закреплены в новом Федеральном законе. Однако и раньше, и теперь, Банк России продолжает использовать формы своих актов, которые не соответствуют указанным трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые Федеральным законом не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны. Слишком долго не было в законе нормы, и уже появилась определенная традиция.

Нормативные акты Банка России принимаются им в пределах его компетенции. Стало быть, для того, чтобы понять предмет, пределы и законность нормотворчества Банка России, нужно обратиться к проблеме его компетенции.

Нормативные акты Банка России и его компетенция

В Федеральном законе прямо сказано, что Банк России должен принимать нормативные акты в соответствии со своей компетенцией. Для юристов этот вопрос имеет практическое значение, если учесть, что нарушение норм банковского права может повлечь применение санкций Банком России. Но повторю, в статье 74 Федерального закона, в которой эти санкции закреплены, подчеркивается, что они применяются за нарушение нормативных актов Банка России, принятых в соответствии с Федеральным законом. И этот нюанс надо учитывать. Практически это означает, что юрист кредитной организации, к которой применены санкции, должен, в конкретной ситуации, задаться вопросом о том, насколько нарушенный нормативный акт соответствует закону. Ему нужно поинтересоваться, а не входил ли вопрос, который регулируется нормативным актом Банка Россию в компетенцию Совета директоров Банка России? Если он туда относится, то тогда нужно узнать рассматривался ли данный нормативный акт на заседании Совета директоров Банка России. Ведь по Федеральному закону, некоторые нормативные акты принимаются без решения Совета директоров Банка России непосредственно Председателем Банка России. Его компетенция тоже закреплена в Федеральном законе. Нужно все это сравнивать. Стало быть, есть взаимосвязь между компетенцией органов управления Банком России и его нормативными актами. Надо также обращать внимание и на то, кто подписал нормативный акт Банка России. Дело в том, что когда-то на эту тему был спор и один банк выиграл этот спор в суде. Но тогда не было четкой законодательной нормы. Теперь же п. 3 ст. 20 Федерального закона сказано, что Председатель Банка России "подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров". Значит, когда юрист изучает нормативный акт Банка России, то и этот момент не стоит упускать из виду. Получается, что Председатель Банка России может делегировать это право не любому своему заместителю, а только члену Совета директоров.

Еще один момент. Можно видимо оспорить нормативный акт, который касается совершенствования банковской системы, если перед этим вопрос, который составляет предмет этого акта, не рассматривался Национальным банковским советом. Рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы - это один из пунктов его компетенции.

Федеральный закон наделил большими полномочиями Комитет банковского надзора в Банке России. Надо иметь в виду, что Комитет банковского надзора Банка России (далее - Комитет) является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции, установленные законодательством Российской Федерации.

Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Он принимает в частности, решения по вопросам введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России.

В частности, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством Российской Федерации, и/или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора.

В его компетенцию входит рассмотрение вопросов, которые связанны с осуществлением:

• регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций;
• отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля.

Конкретные полномочия Комитета банковского надзора регулируются самим Банком России. Но поскольку он принял Положение "О Комитете банковского надзора Банка России", то, его нужно соблюдать. Ведь, как уже говорилось, согласно ст. 7 Федерального закона, нормативные акты Банка России обязательны. Стало быть, они обязательны и для самого Банка России, что, в общем-то, логично для правового государства. А если придерживаться такой логики, то тогда практически можно оспаривать любой нормативный акт Банка России, если его проект предварительно не обсуждался на заседании Комитета банковского надзора. Да и сам порядок обсуждения, и состав присутствующих членов Комитета банковского надзора тоже предусмотрен указанным Положением. А в нем есть нюансы.

Согласно статье 7 Федерального закона, Банк России принимает нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. А компетенция Банка России определяется закрепленными в Федеральном законе целями его деятельности (статья 3) и проявляется в его функциях (статья 4). Юридически, реализация функций Банка России осуществляется через его полномочия, закрепленные там же. И здесь надо принимать во внимание, что полномочия Банка России закреплены не только в статьях Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", но и в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".

Для понимания сущности нормотворческой деятельности Банка России нужно обратить внимание на правовой статус Банка России. Дело в том, что Банк России - это не орган исполнительной власти. Он подотчетен Государственной Думе и не подчинен Правительству РФ. Так предусмотрено в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). А раз так, то нужно всегда помнить, что поскольку Банк России не является органом исполнительной власти, то он не имеет права принимать нормативные акты по вопросам гражданского права. (В статье 3 ГК РФ он не назван в числе тех, кому предоставлено такое право). Соответственно, Банк России не вправе регулировать гражданско-правовые сделки между кредитными организациями и их клиентами.

Федеральным законом (ст. 57) ему предоставлено, помимо прочего, право устанавливать обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Выше уже обращалось внимание на то, что банковская операция и сделка - различные, хотя и взаимосвязанные между собой понятия.

Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам

Общий принцип российской правовой системы - подзаконные акты должны соответствовать федеральным законам. Так сказано в Конституции РФ.

Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам имеет практический аспект. Так, например, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона сказано, что "в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России".

В этой цитате, которая уже приводилась подробнее, когда речь шла о санкциях банковского права, обратим внимание на то, что Банк России может применить санкцию к кредитной организации не за любое нарушение нормативного акта или предписания Банка России, а только за нарушение такого акта, который был принят Банком России в соответствии с федеральными законами.

Если, допустим, к кредитной организации применяется санкция за нарушение, какого то письма Банка России, или такого нормативного акта, который был принят Банком России с выходом за рамки его компетенции или с какими-то другими нарушениями указанного соответствия, то в этом случае нет оснований для применения санкции.

Возьмем вот какой пример. В ч. 4 ст. 11.1 сказано, что "кандидаты на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации должны соответствовать квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России".

Здесь, в Федеральном законе, как мы видим, тоже акцентируется внимание на том, что нормативные акты Банка России должны соответствовать федеральным законам. Банк России может устанавливать не любые требования, предъявляемые к кандидатам на указанные должности, а только те, которые укладываются в рамки федерального закона. Тем самым создаются определенные гарантии и для кредитной организации и для ее руководителей.

Есть еще одна проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам. Банк России иногда принимает письма, внутри которых говорится, что они являются указаниями оперативного характера. Получается, что с одной стороны это - письмо, то есть не нормативный акт. А с другой стороны, как бы и нормативный акт. Есть возможность своеобразного маневра на случай претензий к Банку России. Всегда можно сказать, что это всего лишь письмо, и не более того. А если нужно, то можно сослаться на то, что внутри письма было сказано, что это указание. А указание - это нормативный акт. Вот пример. В Письме Банка России от 5 мая 2003 г. N 68-Т "О связанном кредитовании", говорилось о достаточно серьезных вопросах, имеющих отношение к гражданскому праву, в частности об инсайдерах и об аффилированных лицах кредитной организации. Затем это письмо было отменено. Его заменило другое письмо Банка России, - менее категоричное. Было принято Письмо Банка России от 17 января 2005 г. N 2-Т "О совершении сделок со связанными с банком лицами и оценке рисков, возникающих при их совершении". Такое письмо тоже вторгается в некоторых своих местах в гражданское право.

Вопрос о том какую юридическую силу имеют такие указания оперативного характера, неясен. Тем более что сам документ называется "Письмо". В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) издание писем вообще не предусмотрено. Тем более писем, внутри которых говорится, что это указание оперативного характера. И "Указания оперативного характера" тоже не предусмотрены в этом Федеральном законе. Там предусмотрены просто "Указания". Данное письмо имело рекомендательный характер. Впрочем, и сменившее его письмо 2-Т тоже имеет рекомендательный характер.

В связи с письмами, которые имеют рекомендательный характер, возникает еще одна проблема, насколько они соответствуют банковскому законодательству. Нигде в банковских законах нет ответа на вопрос какова их юридическая природа. А раз так, то ничего другого не остается, как воспользоваться понятиями доктрины.

В теории права, среди других классификаций юридических норм, выделяются и рекомендательные нормы. Однако это нормы права. А нормы права имеют внешнюю форму своего воплощения - нормативные акты. А такого вида нормативных актов Федеральный закон не предусматривает.

Противоречия в нормативных актах Банка России

Известно, что Банк России выпускает огромное количество нормативных актов. Таким образом, реализуются его функции. А их только в статье 4 Федерального закона названо девятнадцать. А есть еще и двадцатая функция - объединяющая те функции, которые предусмотрены иными федеральными законами. Она тоже там указана в отсылочной норме. В пункте 19 ст. 4 Федерального закона сказано, что Банк России "осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами". Получается, что могут быть и другие функции, помимо тех, которые закреплены в Федеральном законе, но, заметим, они должны быть предусмотрены не Банком России в его нормативных актах, а именно в федеральных законах. И такие федеральные законы имеются. Например, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральный закон "О кредитных историях", Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Федеральный закон "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Каждый из них обязывает Банк России к осуществлению определенной функции. К примеру, Федеральный закон "О кредитных историях" обязывает Банк России вести центральный каталог кредитных историй. В связи с этим Банк России издал соответствующие нормативные акты. В общем, само только перечисление функций Банка России наглядно подтверждает, что нормотворчество Банка России весьма обширно и это связано с расширением его функций. Наоборот, если эти функции уменьшатся, что произойдет, видимо не скоро, то и вал нормативных актов станет меньше. Пока же мы имеем то, что имеем.

Как бы там ни было, а развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России. Иначе будут возникать противоречия. Правда, противоречия всегда были и будут. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия противоречию рознь. Их можно уменьшить, свести к минимуму. В общем, весь вопрос в их качестве и в количестве.

Главное - нужно стремиться к тому, чтобы в системе нормативных актов банковского права не было логических противоречий. В противном случае возникает вот какая ситуация. Если те, кому адресованы противоречащие федеральным законам нормативные акты, соблюдают их, то тем самым, вольно, или невольно, они действуют в противоречии с федеральными законами. Ведь банковское право, - это система правовых норм.

На наш взгляд, можно выделить как минимум два вида противоречий, встречающихся в нормативной системе.

Первый вид противоречий: издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства.

Второй вид противоречий: издание Банком России нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции. Рассмотрим теперь каждый из них.

Раз уж в статье 7 нового Федерального закона предусматривается три виды нормативных актов - указания, положения, инструкции, то теперь другие виды нормативных актов, - письма и телеграммы, - по форме вступают в противоречие с требованиями Федерального закона. Получается, что они противоречат Федеральному закону, если в них содержатся нормы права. Именно нормы права, то есть правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопрос об их законности не возникает, поскольку Федеральный закон не устанавливает каких либо требований в отношении формы толкования норм банковского права.

Надо отличать нормативные акты Банка России от ненормативных актов. Дело в том, что во многих нормативных актах Центрального банка (Банка России) содержится значительный массив технологических норм. И что характерно, - часть из них вообще не считается юридическими нормами, хотя в целом их соблюдение регулируется нормами права. В Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (п. 1.4) сказано, что не являются нормативными актами Банка России акты, которые содержат исключительно технические форматы и иные технические требования. Здесь получается, что сам Банк России дает возможность оспаривать им же применяемый, допустим штраф к кредитной организации. Ведь те же нормативы, которые должна соблюдать кредитная организация под страхом применения к ней мер воздействия - это ни что иное, как технические нормы. Но ведь они установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России).

Как известно, норма права - правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение и адресованное персонально неопределенному кругу лиц. Поэтому если в письме, скажем, под видом разъяснения нормативного акта фактически устанавливается правило поведения для кредитной организации, то такое письмо Банка России нарушает Федеральный закон. И в такой ситуации бывает вообще трудно понять, о чем идет речь. Загроможденная старыми (еще действуют даже некоторые письма Госбанка СССР 80-х годов XX века) и новыми письмами Банка России, вся эта масса писем растет без всякой разумной меры, затрудняя применение банковского законодательства, и тем самым объективно создавая многочисленные лазейки для нарушителей банковских законов.

Хотя Федеральным законом письма Банка России не предусмотрены, их следует считать актами толкования нормативных актов и не более того. Но, как уже говорилось, проблема здесь остается нерешенной. Ее можно будет считать решенной только тогда, когда о толковании банковского права будет сказано в Федеральном законе.

Приходится констатировать, что все еще не решена проблема писем Госбанка СССР устанавливающих нормы банковского права по таким вопросам, которые, казалось бы, возможно урегулировать нормативными актами Банка России, учитывая важность рассматриваемых в них вопросов. Пример - архаичное Письмо Госбанка СССР N 28, которое регулирует открытие счетов в кредитной организации. Несмотря на его архаичность, оно до сих пор не отменено. Если вместо него будет принят нормальный нормативный акт, то тогда будет ясность по многим вопросам открытия счетов в кредитной организации. Ведь система банковских счетов, открываемых на основе договоров должна быть четко урегулирована банковским правом. Пока же нет ясности в классификации этих счетов.

Есть еще один момент, на который стоит обратить внимание. В Федеральном законе, наряду с уже закрепленными нормативными актами, следовало бы регламентировать рекомендательные нормативные акты Банка России. На практике такую роль зачастую играют письма Банка России. Такая форма рекомендательных норм нежелательна. На практике получается, что из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом. Рекомендации должны быть на самом деле рекомендациями и ничем иным. Нельзя применять санкции к тем банкам, которые не прислушиваются к рекомендациям Банка России.

Проблемы систематизации нормативных актов Банка России

Есть еще одна довольно серьезная проблема. Банковское право нуждается в системном регулировании. В то время как на практике нормативных актов слишком много и они иногда принимаются неожиданно для участников банковских отношений.

Конечно, банковское право наверняка станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы. А значит, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока что как раз его отсутствие и позволяет постоянно менять нормативные акты, которые регулируют существенные стороны банковской деятельности. Во многом из-за этого, в ряде случаев, банковская система оказывается в условиях правовой неопределенности.

До сих пор все усилия законодателя в этом направлении ограничивались, главным образом, организационными вопросами совершенствования самой банковской системы. Спору нет, ее надо совершенствовать, не забывая об улучшении банковского права.

Нормы банковского права должны быть согласованы между собой и адекватно изложены в источниках банковского права. От того, насколько совершенны формулировки правовых норм, зависит правильность принимаемых решений субъектами банковских отношений.

Банковское право создает условия для реализации гражданского права. Ведь, как мы уже знаем, банковская операция - это форма осуществления банковской сделки. Вот почему недостатки в юридической регламентации банковских операций, в конечном счете, препятствуют нормальному взаимодействию кредитных организаций со своими клиентами.

Банк России выпускает нормативные акты, в которых содержатся правила совершения банковских операций. А раз так, то вопрос о системности в правотворческой деятельности Банка России непосредственно связана с эффективностью банковской деятельности в целом. Ведь основная масса норм, регулирующих банковские операции, создается Банком России. Поэтому от качества подготовки нормативных актов во многом зависят результаты деятельности кредитных организаций, и, в конечном счете - само состояние банковской системы.

Юридическая техника его нормативных актов порой оставляет желать лучшего и нуждается в совершенствовании.

Видимо только большим числом выпускаемых актов и постоянными их изменениями, можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять без изменения те акты, которые противоречат очередному издаваемому им же нормативному акту. А бывает и так, что в нормативный акт вносятся изменения, а при этом имеющиеся противоречия в нем, - остаются. И не только противоречия, но и ссылки на отмененные нормативные акты, на деятельность департаментов, которых нет или они уже реорганизованы. Приведем простой пример. В Инструкцию Банка России от 24 августа 1998 г. N 76-И "Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства" 16 декабря 2003 г. были внесены изменения. Казалось бы, заодно можно было бы внести изменения и в другие статьи этой же Инструкции, по крайней мере, там, где делаются ссылки на отмененные нормативные акты, на департаменты, которые называются иначе, чем в Инструкции. Но, нет, никакие изменения не были внесены, и отмененные нормы остались в этой Инструкции по состоянию на декабрь 2004 г. В частности, в п. 2.2.3. Инструкции сделана ссылка на Письмо Банка России от 28 мая 1997 г. N 457 "О критериях определения финансового состояния банков", в то время как оно было отменено еще в 2000 году. Взамен него действует Указание Банка России от 31 марта 2000 г. N 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" (с изменениями). Тем более что как уже говорилось, письма Банка России в законодательстве не предусмотрены.

Далее, в этой же Инструкции (п. 2.18) есть требование, чтобы кредитные организации согласовывали с Банком России изменения и дополнения, вносимые в положение о зарубежном филиале. И при этом говорится, что к уведомлению, направляемому кредитной организацией в Банк России, надо приложить текст изменений и дополнений по форме указанной в приложении N 24 к Инструкции Банка России от 23.07.98 N 75-И. Но эта инструкция давно отменена. И вместо нее принята другая инструкция, в которой уже нет такого приложения.

Еще один недостаток, который часто встречается в нормативных актах Банка России, и затрудняет понимание их смысла, - длинноты. Бывает так, что некоторые фразы в нормативных актах Банка России занимают едва ли не пол страницы.

Толкование нормативных актов Банка России

Есть одна проблема, которая до сих пор не решена в нашем банковском праве. В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" отсутствует норма об основаниях и порядке толкования Банком России нормативных актов, регулирующих банковскую систему и банковскую деятельность. Единственно, что в нем указывается на сей счет, - это то, что Банк России в месячный срок обязан давать ответы на запросы кредитных организаций.

Если мы посмотрим на те разъяснения, которые все же дает Банк России в связи с недостаточной ясностью тех или иных норм в изданных им же нормативных актах, то здесь наблюдается следующая ситуация. Банк России довольно долго не принимал, какого-либо нормативного акта, которым бы регулировался порядок толкования его же нормативных актов. Но затем все же было принято Положение Банка России от 18 июля 2000 г. N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России". (Далее - Положение).

В этом Положении своеобразно трактуется само понятие толкования нормативных актов.

В п. 1.2 данного Положения сказано, что "официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка России являются актами толкования нормативных актов Банка России и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка России". Такое понятие толкования не соответствует положениям теории права.

Как известно из теории права, толкование необходимо в тех случаях, когда неясен смысл нормы права, изложенной в нормативном акте, а вовсе не тогда, когда такой нормы нет. И преодолеваются пробелы в праве с помощью аналогии права и аналогии закона, а не с помощью толкования права.

В Положении говорится, что официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов подписываются Председателем Банка, а официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка могут быть подписаны Председателем Банка России или его заместителями, в компетенции которых находится вопрос, относящийся к восполнению пробела правового регулирования, за исключением случаев принятия нормативного акта, по предмету которого дается официальное разъяснение решением Совета директоров Банка России. Такое официальное разъяснение подлежит подписанию Председателем Банка России.

В итоге, сделаем вывод: и правовое регулирование издания нормативных актов Банка России и процедуры регламентации толкования банковского права нуждаются в улучшении.

Нормативные акты Банка России и внутренние документы кредитных организаций

Обычно кредитные организации разрабатывают и утверждают различные документы, которые регулируют деятельность их подразделений и должностных лиц. Например, - положения о кредитных комитетах, об условиях и порядке кредитования, о внутреннем контроле, о ревизиях и т.п. Возникает вопрос о том, каков статус этих документов.

Зачастую и Банк России требует, чтобы в кредитной организации были разработаны такие документы. Иногда это требование можно встретить в нормативных актах Банка России.

Более того, появилась практика согласования внутренних документов кредитной организации с Банком России. Такая практика не основана на Федеральном законе. Нигде в законах не сказано, что такое внутренние документы кредитной организации. Это, во-первых, а во-вторых, ни в одном законе не предусмотрено согласование с Банком России внутренних документов кредитной организации.

Как уже говорилось, считать их, как это делают некоторые авторы, - локальными нормативными актами, было бы неправильно. Ведь нигде в федеральных законах они не определяются именно как нормы права. Если бы законодатель посчитал нужным их закрепить в банковском праве, то он бы это сделал. Для сравнения мы уже ссылались на Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором имеется статья 8 "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права". И коль скоро законодатель использовал этот термин в Трудовом кодексе РФ, то, учитывая, что после его принятия уже были внесены поправки в банковские законы, стало быть, законодатель не воспользовался такой возможностью и не посчитал нужным закреплять это понятие в банковских законах.

В ряде случаев ГК РФ делает ссылку на банковские правила. Повторю, имеются в виду нормы права. Но в предыдущей лекции я пообещал вернуться к этому вопросу при рассмотрении источников банковского права. Итак, кроме федеральных законов (включая основной закон - Конституцию РФ) и нормативных актов Банка России, никакие другие источники в ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" не названы. Значит, других источников, в которых бы устанавливались эти нормы нет. Но внутри этих источников названы еще некоторые источники, которые относятся к банковской деятельности. Это международные договоры. Они указаны в ст. 15 Конституции РФ. И обычаи делового оборота. О них говорится в ГК РФ. Но, как я уже сказал, в ГК РФ называются банковские правила. Для них остается два источника - федеральные законы и нормативные акты Банка России.

В юридической литературе называется еще один вид источников банковского права, который стоит того, чтобы его рассмотреть. Это внутренние документы, которые принимаются кредитными организациями. Их юридическая природа не вполне понятна, поскольку о них, как о нормативных актах, в законах ничего не сказано.

Когда-то проф. М.М. Агарков называл среди источников банковского законодательства оперативные правила банков. (тогда, в 20-е годы все нормативные акты назывались законодательством). Проф. Агарков писал: "При совершении банковских сделок большое значение принадлежит оперативным правилам кредитных учреждений. Правильная постановка дела в кредитных учреждениях требует единообразного порядка для операций банка. Банк не может договариваться по-разному с отдельными клиентами об условиях той или иной сделки. Поэтому по всем операциям банка обычно устанавливаются правлением банка правила, которые содержат формуляры, определяющие условия, на которых совершается та или иная сделка. Иногда оперативные правила должны быть утверждены властью". C. 57. Оперативные правила кредитных учреждений имеют двойственную юридическую природу. С одной стороны, они являются источниками права..., и закон признает их таковыми. Он признает их правотворческую силу (ст. 92 ГК). Но с другой стороны, правила кредитных учреждений действуют лишь постольку, поскольку при заключении сделки с клиентом они включены в содержание сделки. Включение в содержание сделки достигается посредством ознакомления с ними клиента, от которого при этом отбирается подписка в том, что он правила читал и согласен им подчиниться". Но теперь, в действующем ГК РФ нет указаний на то, что кредитные организации могут принимать какие-то оперативные правила банков. Как уже говорилось, в ГК употребляется термин "банковские правила", но в ином контексте. Имеются в виду правила установленные банковским законодательством и нормативными актами Банка России. Отдельно в ГК РФ употребляется термин "обычаи делового оборота". Поэтому нет оснований, для того чтобы считать, что современное законодательство придает внутренним документам, которые разрабатываются кредитными организациями и имеют силу только для самих кредитных организаций, статус нормативных актов.

Как уже было сказано, нет никаких правовых оснований для отождествления банковских правил, о которых говорит ГК РФ, и внутренних документов кредитной организации. Однако, в одном из своих недавно изданных нормативных актов Банка России, почему-то использует термин "банковские правила" как равнозначный термину "внутренние документы кредитной организации". В частности, в части первой пункта 1.4 Инструкции Банка России от 14 сентября 2006 г. N 28-И "Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)" сказано, в целях организации работы по открытию и закрытию банковского счета, счета по вкладу (депозиту) кредитная организация принимает банковские правила в соответствии с главой 11 этой Инструкции. А в пункте 11.1 Главы 11, которая называется "Банковские правила" говорится, что "банковские правила являются внутренним документом кредитной организации...".

В общем, эта терминология Инструкции N 28-И вносит путаницу, если учесть, что в ГК РФ тоже применяется такой термин, но в смысле юридических норм банковского права. Здесь же, впервые внутренние документы отождествляются Банком России с правилами банковских операций, то есть с нормативными актами. Повторю во многих главах ГК РФ (Глава 42, 44, 45, 46), которые касаются банковских отношений, есть отсылочные нормы, в которых говорится о "банковских правилах". И решать о том, что означает этот термин вправе только законодатель, а не Банк России.

Выход видится нам в следующем. Во-первых, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности нужно бы закрепить правовой статус внутренних документов кредитной организации. Это кстати, сократит, в какой то степени, нормотворчество Банка России. Мы знаем, что Банк России издает слишком много нормативных актов. Повысится творческая роль кредитных организаций. Меньше будет "зарегулированности" и больше будет учитываться специфика, например те риски, которые возникают у каждой конкретной кредитной организации в отдельности. В каких то ситуациях банковские операции имеют специфику, которую невозможно учесть нормативными актами Банка России. Ведь эти акты нужны, но в ряде случаев они создают алгоритмы проведения банковских операций пригодные для всех кредитных организаций без учета такой специфики. А специфика есть. Например, когда кредитная организация обслуживает большое количество мелких клиентов и когда у нее в основном - крупные корпоративные клиенты. Скажем перечень документов, который должен предоставить клиент, для того чтобы кредитная организация могла ему выдать кредит - у тех и у других должен быть разный. Само банковское регулирование могло бы стать более тонким. Банк России мог бы в большей мере сосредоточиться на проверке того, есть ли такие документы в кредитной организации, насколько они качественны в ее условиях и насколько они ею соблюдаются. Важный момент - менеджмент кредитной организации. А его как раз и нужно регулировать внутренними документами.

Конечно, наиболее разумный вариант в этом отношении - принятие Банковского кодекса Российской Федерации. В нем можно было бы, не отменяя банковские законы, закрепить принципы банковской деятельности, наиболее общие нормы. В том числе там же можно было бы предусмотреть статус внутренних документов кредитной организации и их соотношение с нормативными актами Банка России. Можно было бы четко записать, в каких случаях кредитная организация просто конкретизирует нормы, которые содержаться в банковских законах и в нормативных актах Банка России, а в каких - принимает их там, где тот или иной вопрос и не должен регулироваться нормативными актами Банка России. Например, кредитные организации осуществляют много таких сделок, по которым они сами должны выработать алгоритм банковской операции, - а для клиента, в отношении сделки, - основные параметры банковского продукта, который они ему предлагают.

Во-вторых, все внутренние документы можно было бы разделить на две группы - те, которые имеют двойное значение, то есть - регулируют и банковские операции и имеют отношение к правам и законным интересам клиентов и те, которые регулируют только банковскую операцию. Например, не нужно знакомить клиента с Положением о кредитном комитете или с Положением о порядке выдачи кредитов юридическим лицам, с Положением об организации внутреннего контроля в кредитной организации и со многими другими внутренними документами. Нет необходимости знакомить клиентов с Положением о создании резервов. Они имеют отношение только к банковским операциям, к их алгоритмам. Знакомство с этими и подобными им документами может дать информацию клиенту о том каким образом и кто персонально принимает решение, которое затрагивает его интересы. И тем самым может побудить к тому, чтобы повлиять на процесс принятия решений, зная о том, какие сотрудники задействованы в принятии того или иного решения. Это может причинить ущерб объективности в выдачи, скажем кредита. А вот там где это касается условий сделки или операций, которые непосредственно с ней связаны - такие внутренние документы должны предоставляться на ознакомление.

Понятие и содержание банковских правоотношений

Понятие и состав банковского правоотношения

Банк России как участник правоотношений. Банк России является участником многочисленных правоотношений, причем значительную и даже большую часть из них он сам же и инициирует, издавая различные нормативные акты, которые регулируют его отношения с кредитными организациями в России.

Если мы попытаемся обобщить и классифицировать все правоотношения, в которых одним из субъектов является Банк России, то в самом общем виде у нас получится, что все они делятся на две группы (каждая из которых затем делится на подгруппы в зависимости от отраслевой принадлежности):

• те правоотношения, в которых реализуется его компетенция в системе разделения властей, то есть внешние правоотношения по отношению к банковской системе в целом. Это конституционные правоотношения по формированию его высших руководящих органов, по взаимодействию с законодательной и исполнительной властями в государстве. Кроме того, в некоторых случаях Банк России является субъектом определенных международно-правовых отношений;
• все правоотношения внутри банковской системы, в которых осуществляются предусмотренные законодательством функции Банка России. Сюда входят все правоотношения, участниками которых являются кредитные организации и Банк России.

Понятие банковского правоотношения. Банковское правоотношение - это урегулированное нормой банковского права отношение между субъектами банковского права, одной из сторон которого является Банк России. Можно сказать и так, что банковское правоотношение - это юридическое отношение между субъектами банковского права, основным содержанием которого являются права и обязанности, возникающие по поводу соблюдения, исполнения, использования и применения установленного законами и нормативными актами Банка России, порядка проведения банковских операций.

Значение любого правоотношения состоит в том, что юридические и физические лица, различные организации в процессе своей практической деятельности сравнивают и оценивают свое фактическое поведение и поведение других участников в конкретном отношении с тем, каким должно быть их поведение в соответствии с требованиями нормативного акта.

Например, между Банком России и кредитной организацией существует правовое отношение по соблюдению последней установленных для нее нормативов. Фактически могут быть некоторые отклонения от установленной для данного правоотношения модели финансовой деятельности - вопрос только в степени несоответствия. Но правоотношением должно считаться не фактическое отношение, которое содержит отклонения, а юридическое, то есть такое, каким оно должно быть в данной ситуации. Такой подход всегда позволяет сравнивать юридическое и фактическое в отношениях между субъектами, не смешивая одно с другим.

Банковское правоотношение - это правовая форма фактического банковского отношения. Поэтому понятие правоотношения включает только то, что является правовым. Каких-то неправовых (фактических) элементов в содержании самого правоотношения быть не должно. Правовое и фактическое общественное отношение - это взаимосвязанные, но не совпадающие понятия.

Банковское правоотношение - это юридическая связь между субъектами, одним из которых всегда является Банк России. Оно предусмотрено нормой банковского права, поэтому его волевое содержание строится в соответствии с методом правового регулирования банковского права. Это вертикальное правоотношение.

Правоотношение между кредитной организацией и Банком России возникает с момента ее регистрации и прекращается исключением соответствующей записи в Книге государственной регистрации кредитных организаций.

В промежутке между этими точками отсчета могут происходить и, как правило, происходят многочисленные изменения банковского правоотношения, связанные с получением различных лицензий, внесением изменений в учредительные документы, согласованием руководителей кредитной организации, ее реорганизацией, преобразованием. Такое правоотношение является статусным, В этом банковском правоотношении реализуется статус кредитной организации.

Однако кредитная организация имеет не только статус, правовое положение, которые, как известно, со временем изменяются, но и функции.

Функции кредитной организации - это основные направления ее банковской деятельности. Они осуществляются посредством банковских операций.

В процессе осуществления банковских операций и сделок между кредитной организацией, вкладчиками, кредиторами и всеми другими лицами, которые пользуются банковскими услугами, возникают гражданско-правовые отношения. Гражданско-правовые отношения регулируют только ту часть банковских отношений, которая является объектом гражданского права. Другие отрасли права имеют свои предметы регулирования в банковских отношениях.

Порядок проведения банковских операций регулируется правилами, установленными банковскими законами и Банком России. Этот порядок является объектом банковского права. Кредитная организация обязана подчиняться правилам, которые установлены для проведения банковских операций. Выполнение требований, установленных этими правилами, порождает операционные банковские правоотношения между кредитной организацией и Банком России.

Операционное банковское правоотношение между Банком России и кредитной организацией конструируется по вертикали.

Каждому гражданско-правовому отношению между кредитной организацией и ее клиентом, в том числе и вкладчиком (горизонтальное правоотношение), соответствует банковское правоотношение - между Банком России и кредитной организацией (вертикальное правоотношение).

В юридической литературе, на наш взгляд, понятие банковского правоотношения определяется слишком широко. Некоторые авторы считают, что банковское правоотношение имеет комплексный характер, что оно регулируется нормами и публичного, и частного права. При таком подходе создаются предпосылки для поглощения гражданских правоотношений построенных на основе равенства сторон, банковскими отношениями, которые строятся на основе власти и подчинении. Грань между частным и публичным правом стирается. Соответственно Банк России получает возможность вмешиваться в частные правоотношения между кредитными организациями и их клиентами. Можно привести много примеров, когда Банк России регулирует своими актами не только банковские операции, но и сделки.

На наш взгляд, субъектный состав банковского правоотношения включает только правоотношения между кредитными организациями и Банком России, а также между учредителями кредитной организации и Банком России в момент создания, реорганизации, преобразования или ликвидации банка, включая и процедуры, связанные с его санацией.

В банковском праве в отличие от права гражданского применяется только метод властного приказа. Нормы банковского права - императивные. Они не предусматривают равенства сторон. Этим в значительной мере определяется и структура правоотношения, а значит, и его специфика, субъектный состав.

Субъекты банковских правоотношений

Банк России и кредитные организации - это основные субъекты банковских правоотношений. В некоторых случаях субъектами правоотношений являются участники кредитных организаций (создание, реорганизация, финансовое оздоровление, прекращение и ликвидация кредитной организации).

Клиенты кредитных организаций, акционеры и вкладчики, как правило, являются субъектами гражданско-правовых отношений.

Вкладчик или другое лицо, которое пользуется банковскими услугами, не является субъектом банковских правоотношений. Они являются субъектами гражданских правоотношений.

Если стать на позицию тех авторов, которые полагают, что субъектами всех банковских правоотношений, связанных с проведением банковских операций, являются клиенты кредитных организаций и вкладчики, то тогда получается, что ни клиенты, ни вкладчики банковским правом не защищены. Ведь для того, чтобы обратиться в суд в связи с нарушением банковского права, вкладчик должен иметь законные возможности для собирания доказательств о нарушении своего права, а таких возможностей у него нет. Вкладчикам не предоставлено право проверять, как ведется бухгалтерский учет в банке, в том числе и по его собственному вкладу, правильно ли оформляются и учитываются банковские операции, соблюдаются ли банком соответствующие экономические нормативы. Вкладчик не знает и не имеет права требовать от банка предоставления информации о том, как банк управляет рисками, какие информационные продукты он использует, куда размещает привлеченные денежные средства. В общем, саму технологию работы кредитной организации он не знает, и знать не вправе. Проверить все это вправе только Банк России. Это входит в его компетенцию.

Теперь допустим, что какое-либо требования законов нарушены и вкладчик обращается с жалобой в Банк России. Какие правоотношения возникают в этом случае между Банком России и кредитной организацией? Обязан ли Банк России разрешить спор между вкладчиком и кредитной организацией?

Согласно п. 2 ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации "защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд". Но Банк России не наделен правом осуществлять защиту гражданских прав в административном порядке. Кроме того, как уже говорилось, его нормативные акты не являются нормативными актами административного права.

Следовательно, обращение вкладчика с жалобой в Банк России никаких административно-правовых отношений не порождает.

Вместе с тем, получив жалобу от вкладчика, Банк России в соответствии с действующим законодательством не обязан проводить проверки по жалобам физических и юридических лиц с последующим предоставлением им информации, и не имеет полномочий на проведение таких проверок.

Если допустить, что по поступившей жалобе Банк России назначит проверку с целью защитить права конкретного вкладчика, то в этом случае он должен будет взять письменное объяснение по данному факту от кредитной организации. Но если Банк России отберет письменное объяснение, то в таком случае возникнет юридическое дело и он должен будет решить спор между кредитной организацией и вкладчиком по конкретному делу. Однако попытка решения такого спора могла бы означать, что Банк России нарушает требования п. 2 ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, где говорится, что защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.

Значит ли это, что Банк России должен оставить без внимания жалобу вкладчика? Думается, что Банк России обязан лишь дать ответ вкладчику о том, что такого рода споры решаются в судебном порядке. Но поскольку Банк России ответствен за банковский надзор, то, стало быть, он обязан проверить поступившую жалобу на предмет выполнения кредитной организацией требований Указания Банка России. Поводом к возникновению надзорного правоотношения, в такого рода случаях, является жалоба вкладчика. Но правоотношение при этом возникает не между Банком России и обратившимся к нему вкладчиком, а между Банком России и проверяемой им в порядке надзора кредитной организацией.

Субъективные права и обязанности в банковском правоотношении

Субъективное право - это право, которое принадлежит субъекту как участнику правоотношения.

Субъективное право включает три правомочия:

а) право на собственные действия;
б) право потребовать от другой стороны в правоотношении исполнения ею обязанностей;
в) право на защиту своего нарушенного субъективного права.

В банковском правоотношении каждая из сторон имеет права и обязанности.

Банк России имеет право потребовать от кредитной организации, чтобы кредитная организация проводила конкретную банковскую операцию в соответствии с требованиями банковских законов и, кроме того, в соответствии с банковскими правилами, установленными Банком России. Кредитная организация обязана выполнять все требования Банка России и проводить операции должным образом (делать соответствующие проводки в бухгалтерском учете, правильно оформлять бухгалтерские документы, не нарушать при этом экономические нормативы и т.д.).

С другой стороны, и кредитная организация имеет право потребовать от Банка России предоставления необходимой ей банковской информации, соблюдения им предусмотренной законом конфиденциальности, потребовать, чтобы Банк России предъявлял к ней только те требования, которые предусмотрены банковскими законами и банковскими правилами. Если Банк России нарушит ее права, кредитная организация имеет право обратиться за защитой в арбитражный суд.

Объект и предмет банковских правоотношений

Банковские отношения - это объект для различных правоотношений, в которых участвует кредитная организация. В этом объекте каждая отрасль права имеет свой предмет.

Банковские отношения - это общий объект для всего комплекса правоотношений, которые их опосредуют в правовом регулировании. Но в этом общем объекте есть такие элементы, которые становятся объектами конкретных отраслевых правоотношений.

Объект банковского правоотношения - банковская деятельность и возникающие в связи с ней общественные отношения, содержанием которых является банковская операция.

Банковские операции проводятся кредитной организацией в целях оказания банковских услуг и получения прибыли.

Предмет банковского правоотношения и предметы других правоотношений различаются, но между ними может быть тесная взаимосвязь. Например, предметы банковского правоотношения и налогового правоотношения тесно связаны между собой, но по своей природе они различны. И эти различия в значительной степени обусловлены предметом правового регулирования в банковском праве и спецификой объектов банковских правоотношений. В налоговом праве применяются административно-правовой метод регулирования и санкции административного права. В банковском праве тоже применяется императивный метод правового регулирования, но он не имеет ничего общего с административным правом, поскольку административное право - это сфера деятельности органов исполнительной власти. Банк России как уже говорилось, - не является органом исполнительной власти. Да и санкции банковского права отличаются от санкций административного права. Они, напомню, - предусмотрены банковскими законами. Основанием для их применения является нарушение, а не правонарушение, как это предусмотрено в административном праве.