Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля

Государственный и муниципальный финансовый контроль: принципы и формы

Финансовый контроль является неотъемлемой частью системы регулирования финансов, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений, установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях — привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Его организация является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

Исходные положения правовых основ государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации заложены в бюджетных полномочиях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 7—9 БК РФ) и принципах бюджетной системы РФ (глава 5 БК РФ):

• полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• контроль результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• проверка достоверности бюджета, адресности и целевого использования бюджетных средств;
• контроль подведомственности и единства кассы.

Финансовый контроль органически свойственен всему бюджетному процессу и, по существу, составляет его заключительную стадию.

Формы государственного финансового контроля впервые законодательно были закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 265) законодательные (представительные) органы Российской Федерации и ее субъектов, представительные органы местного самоуправления осуществляют:

• предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
• текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Согласно Бюджетному кодексу РФ контроль законодательных (представительных) органов Российской Федерации и субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на следующее:

• получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
• получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;
• утверждение или не утверждение отчета об исполнении бюджета;
• создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
• вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

При этом органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает начала административного финансового контроля. Минфин России в целом и силами своих специализированных контрольных и ревизионных подразделений осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных законодательством случаях Минфин РФ может осуществлять финансовый контроль исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Кроме того, Минфин РФ организует финансовый контроль и проверки юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, производят:

• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• главные распорядители;
• распорядители бюджетных средств.

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются нормами Бюджетного кодекса РФ, регулирующими отдельные вопросы бюджетного процесса, а также иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что главные распорядители, другие распорядители бюджетных средств должны осуществлять финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств имеют право проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений (ст. 269 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок организации финансового контроля, осуществляемого финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 270). При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль над операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль над соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Бюджетный кодексом РФ предусматривается проведение внешнего и внутреннего финансового контроля. В правовой практике эти понятия тесно переплетаются. Существует международный документ — Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г., в ст. 3 которой четко разграничиваются два понятия: «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций».

Внешний финансовый контроль — это контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и собственностью, осуществляемый органами, независимыми от исполнительной власти, органами законодательной власти. Такой подход к организации государственного финансового контроля способствует объективной оценке состояния государственных финансов и соответствует международному опыту. Он проводится представительными органами власти, внутренний — исполнительной властью.

Внутренний контроль — это контроль исполнительной власти за деятельностью своих структур с целью более эффективной организации управления государственными ресурсами, т.е. контроль, осуществляемый внутри исполнительной власти, самоконтроль.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 270.1) органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Следует отметить, что нормы Бюджетного кодекса РФ не охватывают полностью все аспекты государственного финансового контроля. Многие вопросы его правового обеспечения находят свое решение в других законодательных и нормативных актах Российской Федерации, о чем упоминается в самом Бюджетном кодексе РФ, который к тому же по подобным вопросам содержит достаточное количество отсылочных и бланкетных норм.

Конституционные основы государственного и муниципального финансового контроля

Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством Российской Федерации, Конституцией РФ. Важность конституционного закрепления основ государственного финансового контроля заключается в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, составляет базис правовой системы российского государства, определяет политико-правовую идеологию, организационный и содержательный стержень правового обеспечения гражданского общества. Конституционные аспекты государственного финансового контроля берут свое начало от более общих категорий российского права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным правовым источником.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, развивают и детализируют конституционные принципы и положения и не должны противоречить Конституции Российской Федерации. При этом важнейшей функцией Конституции РФ является безусловное нормативное закрепление единства правового поля при наличии федеративного государственного устройства. Ее положения имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные принципы чрезвычайно важны для обеспечения эффективной финансовой деятельности государственных органов и адекватного государственного контроля за использованием общественных финансовых и материальных ресурсов.

Наряду с основополагающими принципами демократии, правового государства, гражданского общества Конституция РФ закрепляет принцип гласного и публичного контроля, поскольку носителем верховной власти провозглашается народ, который осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это предполагает, что граждане, налогоплательщики вправе реализовать свои властные полномочия, в том числе и в области публичного контроля над финансовой деятельностью государства, через контрольные органы, образованные представителями населения в Федеральном Собрании и законодательных собраниях субъектов Российской Федерации, т.е. посредством контрольно-счетных органов, представляющих интересы населения и работающих в условиях гласности. Это означает также, что финансовые органы исполнительной власти, образуемые ими контрольные и контрольно-ревизионные органы должны в максимальной степени строить свою работу на принципах публичности и гласности. Ограничения в этой области должны диктоваться исключительно соображениями соблюдения государственной или иной, охраняемой законом тайны.

Основополагающими принципами, на которых построена Конституция Российской Федерации, являются федерализм, в том числе бюджетный, и разделение властей, в том числе в сфере финансовых полномочий.

В соответствии с принципом разделения властей государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Непосредственно государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Каждый из указанных органов наделен четко очерченной Конституцией РФ компетенцией и соответствующим объемом полномочий. Механизм реализации государственной власти определяет и систему организации государственного финансового контроля, которая в целом отражает принцип разделения властей.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Исходя из этого, именно на него возлагается задача координации деятельности, в том числе и контрольных органов различных ветвей власти. При этом немаловажно, что согласно Конституции РФ Президент РФ не возглавляет исполнительную вертикаль, что обеспечивает объективность в его действиях.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой и, соответственно, приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

В целях реализации своих полномочий и в пределах закрепленной за ним компетенции Президент РФ издает не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам и обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения, в том числе по вопросам бюджетно-финансовой деятельности исполнительных органов власти и контроля этой деятельности.

Непосредственный контроль исполнения указов и распоряжений Президента РФ, включая финансовую сферу, осуществляет специально образованная структура в администрации Президента — Главное контрольное управление. Будучи самостоятельным подразделением, Главное контрольное управление наделено широкими полномочиями по осуществлению президентского контроля на всей территории Российской Федерации, обеспечивает контроль от имени и по поручению Президента РФ. Оно во многом выполняет традиционные для Российской Федерации функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение.

Существенную роль в правовом обеспечении государственного финансового контроля Конституция РФ отводит Федеральному Собранию РФ, и в первую очередь Государственной Думе РФ. К ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны.

Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом. При этом Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов, а Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину состава ее аудиторов.

Кроме того, к ведению Государственной Думы РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, который осуществляет государственный надзор в сфере банковской системы, а к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, ответственного за общий надзор за соблюдением законодательства, в том числе и финансового.

Федеральное Собрание играет ключевую роль в формировании законодательной базы государственного финансового контроля, поскольку все законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ и принимаются ею. Федеральные законы, принятые Государственной Думой РФ по наиболее важным финансовым вопросам, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Это касается федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, включая вопросы соответствующего контроля в указанных областях.

В процессе формирования правового обеспечения государственного финансового контроля принимают участие и иные представители государственной власти, поскольку, согласно Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также по вопросам их ведения — Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

В решении финансово-правовых вопросов в законодательном процессе Конституция РФ подчеркивает значение Правительства РФ. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Именно на основе конституционных полномочий Правительство РФ формирует систему органов государственного финансового контроля в рамках исполнительной ветви власти, определяет их функции, задачи и компетенцию, обеспечивает их деятельность соответствующей нормативной базой. Это обусловлено стержневой ролью Правительства РФ как высшего исполнительного органа в экономической и финансовой деятельности государства.

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе РФ отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет управление федеральной собственностью. На всех стадиях этой деятельности Правительство РФ и его регулирующие и контрольные органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Порядок деятельности Правительства РФ по реализации закрепленных за ним Конституцией РФ полномочий, в том числе в области государственного финансового контроля, определяется федеральным конституционным законом.

Конституционный принцип федерализма устанавливает два уровня государственной власти в Российской Федерации. Соответственно государственный финансовый контроль также образует двухуровневую структуру, при которой органы государственного финансового контроля Российской Федерации и субъектов Российской Федерации действуют независимо друг от друга. Элементы административной связи или подчиненности между ними отсутствуют.

Конституция РФ устанавливает распределение предметов ведения для различных уровней власти. В ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение федеральных законов, в том числе по финансовым вопросам, и контроль за их соблюдением.

Контроль за законностью использования общегосударственных финансовых средств и имущества является одной из главных задач федеральных органов государственного финансового контроля. Конституция РФ отводит Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной и исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, что включает в себя определение их контрольных полномочий, а также формирование федеральных органов государственной власти. Именно поэтому на федеральном уровне устанавливается система органов государственного финансового контроля, их статус, задачи, функции и компетенция.

Конституция РФ также определяет принципиальные направления и объекты контроля на федеральном уровне, поскольку относит к его ведению следующие вопросы:

• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление правовых основ единого рынка;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
• федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• федеральный бюджет;
• федеральные налоги и сборы;
• федеральные фонды регионального развития;
• внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Контроль как заключительная стадия процесса управления и основная форма обратной связи необходим при решении всех перечисленных задач, поэтому все они входят в компетенцию федеральных органов государственного финансового контроля.

Конституция РФ устанавливает совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по таким вопросам, как:

• разграничение государственной собственности;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Аспекты организации и функционирования государственного финансового контроля, затрагивающие совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ, требуют особой процедуры согласования и правового обеспечения.

Согласно Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Непосредственно государственную власть в них осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система этих органов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами кон-ституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государст-венной власти, установленными федеральными законами. Конституция РФ, таким образом, прямо закрепляет за субъектами РФ право образовывать собственные органы государственного финансового кон-троля и наделять их компетенцией в пределах ведения, установленного Конституцией РФ субъектам РФ.

Что касается исполнительных органов власти Конституцией РФ установлено, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. А это означает, что в указанных рамках федеральные органы государственного финансового контроля могут включать в сферу своей работы отдельные аспекты финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. С этой целью федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Конституцией РФ установлена гибкая система взаимоотношений двух уровней государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Подобная структура в части межбюджетных и иных финансовых отношений определяет принципиальные вопросы общей координации деятельности органов государственного финансового контроля. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией России осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, что подразумевает серьезный уровень организации контрольной работы в рамках президентских и правительственных структур.

Установленная Конституцией РФ система взаимоотношений между уровнями государственной власти обеспечивается и системой их правового регулирования. Согласно Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Разумеется, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия действуют федеральные законы. Вместе с тем в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его исключительной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Необходимо отметить, что Конституцией РФ предусмотрен еще один уровень общественной организации в Российской Федерации, а именно местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Так же самостоятельно, в рамках местного самоуправления, решаются вопросы организации финансового контроля.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. На основании этого конституционного положения федеральные и региональные органы государственного финансового контроля наделены правом в установленных случаях контролировать отдельные вопросы финансовой деятельности муниципальных органов.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного и муниципального финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации в основанных на Конституции РФ законодательных и нормативных актах различного уровня.

Субъекты государственного и муниципального финансового контроля

Бюджетным кодексом РФ определены участники бюджетного процесса, которые одновременно являются основными субъектами государственного финансового контроля:

• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, в том числе Правительство РФ;
• высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления;
• финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы;
• органы денежно-кредитного регулирования, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

При этом Бюджетный кодекс РФ устанавливает систему бюджетных полномочий участников бюджетного процесса.

Бюджетный кодекс РФ уделяет особое внимание органам государственного и муниципального финансового контроля, определяя особенности компетенции этих органов, их функций, методов, форм и объектов контроля.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за ис-полнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 29 марта 2008 г.), законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

Важную роль в обеспечении действенного финансового контроля Бюджетный кодекс РФ отводит главным распорядителям бюджетных средств. Напомним, что согласно ст. 158 главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг. Кроме этого, главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль над использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

В случае необходимости и в порядке, установленном законодательством, непосредственное проведение контроля над использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля.

Распорядители бюджетных средств, которыми являются органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств, также осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Среди участников бюджетного процесса следует особо отметить полномочия Министерства финансов РФ, которое занимает главное место в системе государственного финансового контроля исполнительной власти. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной службы страхового надзора, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ призвано в соответствии с Бюджетным кодексом РФ создавать информационно-методологические условия для осуществления эффективного государственного финансового контроля. Министерство уполномочено (ст. 165 БК РФ):

• осуществлять методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета;
• осуществлять методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;
• устанавливать порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливать формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Приказом Минфина РФ «Об утверждении указаний и порядке применения Бюджетной классификации РФ» от 24 августа 2007 г. № 74н (в ред. от 28 января 2008 г.)

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ прямо предписывает Минфину России осуществлять предварительный и текущий контроль исполнения федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.

Финансовый контроль возложен на управления, отделы и другие подразделения Министерства финансов РФ, а также на специально созданную Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (бывшее Контрольно-ревизионное управление), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она выполняет следующие функции:

• осуществляет контроль над целевым использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• участвует в разработке порядка и осуществлении контроля над поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
• проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
• организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ и контроль над организацией этой деятельности;
• разрабатывает в рамках своей компетенции проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды, организации предоставляют Федеральной службе финансово-бюджетного надзора запрашиваемую информацию.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

• давать руководителям ревизуемых организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений;
• в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются нарушения законов и других нормативных документов, факты хищений денежных средств и материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими руководителями вышестоящих организаций вопрос об отстранении от работы виновных должно-стных лиц с передачей материалов следственным органам;
• вносить министру финансов РФ предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования из федерального бюджета организаций при выяв-лении фактов нецелевого использования ими средств, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности.

Министерство финансов РФ имеет свои территориальные органы — министерства финансов в субъектах РФ, основной задачей которых является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта или региона Российской Федерации (приказ Минфина РФ «Об утверждении положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» от 11 июля 2005 г. № 89н (в ред. от 20 сентября 2005 г.).

Наиболее важные вопросы информационно-методологического обеспечения государственного финансового контроля подготавливаются Минфином России, но требуют утверждения Правительством РФ. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы! бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и ему подотчетным. Основные задачи Счетной палаты РФ включают:

• контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Восстановление в России ранее существовавшего института казначейства вызвано необходимостью усиления контроля над движением и использованием средств федерального бюджета. Была выбрана модель, при которой государство создает свой орган, непосредственно занимающийся и контролем, и совершением операций с бюджетными средствами.

Федеральное казначейство РФ представляет собой единую централизованную систему органов, включающую Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы в субъектах Российской Федерации, городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах. Главное управление Федерального казначейства является структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов РФ и подчиняется министру финансов РФ.

Основными задачами органов Федерального казначейства являются:

1. доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы фи-нансирования;
2. ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
3. открытие в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
4. открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
5. ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
6. ведение учета показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
7. составление и представление в Министерство финансов РФ оперативной информации и отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
8. получение в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы;
9. распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
10. прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
11. управление операциями на едином счете федерального бюджета;
12. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
13. обеспечение проведения кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;
14. осуществление контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль над выделением средств федерального бюджета. Для этого оно концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета и проводит постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и платежам с этих счетов.

Главное управление Федерального казначейства организует исполнение федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, исходя из принципов единства кассы и обеспеченности бюджетных расходов и платежей поступлением доходов (т.е. в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете), а также ведет сводный реестр распорядителей этих средств и контролирует прохождение средств федерального бюджета из центра на места.

Территориальные органы Федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль при финансировании расходов получателей бюджетных средств и последующий контроль в процессе исполнения федерального бюджета. Предварительному и текущему контролю над целевым использованием средств федерального бюджета ежегодно подвергаются все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета органов Федерального казначейства.

Предварительный контроль проводится на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования. Текущий контроль осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей до момента зачисления этих средств на счета предприятий и организаций. Стадия включает проверку своевременности зачисления банками средств бюджета на счета получателей. Последующий контроль целевого использования средств осуществляется Федеральным казначейством в соответствии с планом основных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России на соответствующий год, его заданиями по инициативе территориальных органов Федерального казначейства и во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;
• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;
• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;
• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;
• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов РФ;
• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;
• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 БК РФ контролирует: непревышение лимитов бюджетных обязательств над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непревышение бюджетных ассигнований над утвержденными им бюджетными ассигнованиями; непревышение кассовых расходов над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; непревышение кассовых выплат над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство; наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, возникновение у него денежных обязательств.

Федеральное казначейство осуществляет свои контрольные функции во взаимодействии с контрольно-ревизионными управлениями в субъектах РФ, что выражается в проведении совместных проверок, а также обмене информацией. Федеральное казначейство предоставляет территориальному контрольно-ревизионному управлению (ТКРУ) информацию о наличии на территории соответствующего субъекта предприятий, организаций, использующих средства федерального бюджета. В свою очередь, ТКРУ информирует органы Федерального казначейства о результатах ревизий и проверок расходования средств федерального бюджета.

Значительную роль в осуществлении финансового контроля играет Центральный банк РФ. Его правовой статус определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 26 апреля 2007 г.). Одной из основных функций ЦБ РФ является финансовый контроль над деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений. Эту функцию он ревизует следующим образом:

• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций;
• выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций;
• приостанавливает их действие и отзывает их;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (ст. 4).

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56). Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий структурные под-разделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами (ст. 57).

Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям (ст. 73). Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями Банка России в порядке, установленном Советом директоров или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.

В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев (ст. 74).

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

• взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
• потребовать от кредитной организации: осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов, замены руководителей кредитной организации, осуществления реорганизации кредитной организации;
• изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;
• ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;
• назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;
• ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные федеральным законодательством.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй настоящей статьи.

Контрольная функция Банка России также выражается в проведении анализа и прогнозировании состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений.

Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что выполнение всех полномочий по управлению кредитной системой возложено законодательством на Центральный банк РФ.

В качестве субъекта государственного финансового контроля выступает и Федеральная налоговая служба. Ее основными задачами являются:

• контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• участие в осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;
• осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;
• осуществление государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

Таможенные органы осуществляют контроль в процессе исполнения своих полномочий по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. В порядке, установленном таможенным законодательством, они привлекают к ответственности лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу.

Особое место в системе органов государственного финансового контроля занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма, и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основными задачами Федеральной службы по финансовому мониторингу являются:

• сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;
• осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Информация об операциях с денежными средствами и иным имуществом поступает в Федеральную службу от следующих субъектов:

• организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом (кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховых и лизинговых компаний, ломбардов и др.);
• органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• Центрального банка РФ;
• компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на то, что Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет свою деятельность в определенной сфере, специфика деятельности данной Федеральной службы и круг возложенных на него задач позволяет рассматривать его как элемент системы органов государственного финансового контроля.

В качестве специфического субъекта государственного финансового контроля следует также назвать Общественную палату РФ, созданную для обеспечения взаимодействия граждан и органов представительной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного само-управления, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти (Федеральный закон РФ «Об общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. № 32, в ред. от 30 июня 2007 г.). Ее основными задачами в области контроля являются проведение об-щественной экспертизы проектов законов РФ, субъектов РФ и местного управления и осуществления контроля деятельностью Правительства РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Бюджетные правоотношения в области государственного финансового контроля

Бюджетным кодексом РФ предусмотрена система нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе по финансовому контролю. Так, Президент РФ издает соответствующие указы. На основании и во исполнение Бюджетного кодекса РФ, законов Российской Федерации и указов Президента РФ Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и в пределах, определенных бюджетным законодательством. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ст. 3 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ четко и определенно формулирует применяющиеся в бюджетном законодательстве легитимные понятия и термины (ст. 6 БК РФ). В частности, Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Таким образом, государственный финансовый контроль однозначно определен в Бюджетном кодексе РФ в качестве важнейшей завершающей стадии бюджетного процесса, как форма обратной связи, необходимая для принятия последующих финансовых решений.

Конституционный принцип федерализма закрепляется в Бюджетном кодексе РФ в одной из своих форм — бюджетном федерализме. Соответственно Бюджетный кодекс РФ устанавливает разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений (глава 2).

Так, в области регулирования бюджетных правоотношений, включая финансовый контроль, к ведению Российской Федерации относятся (ст. 7 БК РФ):

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля их исполнения;
• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного за-конодательства Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации относятся (ст. 8 БК РФ):

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля их исполнения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;
• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля их исполнения и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

К ведению органов местного самоуправления относятся (ст. 9 БК РФ):

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля их исполнения и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля их исполнения и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает также механизм реализации бюджетных полномочий, в том числе в области финансового контроля, а именно систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. Так, в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. В порядке уточнения Бюджетный кодекс РФ определяет, что органами государственного или муниципального финансового контроля являются Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики наделены правом создавать финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, а муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета — создавать муниципальные казначейства и иные финансовые органы или должности в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.

Бюджетное законодательство и государственный финансовый контроль

В государственном строительстве конституционные принципы организации финансового контроля и функционирования органов государственного контроля получают дальнейшее развитие, конкретизируются и детализируются в соответствующих федеральных законодательных актах.

Это обусловлено тем, что качество финансового контроля, заключающегося в контроле над мобилизацией, распределением и расходованием денежных средств государственными органами, различного рода организациями, учреждениями и предприятиями, определяется во многом тем, насколько прочно в правовом отношении занимают органы бюджетно-финансового контроля свое место в системе правовых государственных отношений, насколько они законодательно обеспечены для выполнения задач по контролю над исполнением законодательства и издаваемых на его основе правовых актов исполнительной власти в области бюджетно-финансовых отношений. Деятельность контрольных органов предполагает наличие комплекса условий организационного и методического порядка: определение субъектов и объектов контроля, границ контрольной деятельности, прав и обязанностей контрольных органов, периодичности контроля, методики проверки, взаимной координации работы органов контроля и т.д. Этот комплекс условий должен подлежать соответствующей правовой регламентации контрольной деятельности органов государственного управления.

Важным шагом в развитии правовой базы финансового контроля стало утверждение Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целом в плане упорядочения и кодификации российского финансового законодательства Бюджетный кодекс РФ (со всеми последними изменениями и дополнениями) отражает позитивную тенденцию и обладает многими положительными характеристиками:

• отличается ясностью изложения, закрепляет терминологическую базу регулируемой области правоотношений, гармонично сочетает материальные и процессуальные нормы;
• выдержан в духе провозглашаемых им принципов бюджетного федерализма и единства бюджетной системы;
• стремится охватить все стадии и аспекты бюджетного процесса;
• уделяет серьезное внимание вопросам государственного и муниципального финансового контроля;
• однозначно устанавливает, что контроль над исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов является частью бюджетного процесса;
• в нем предпринята попытка выстроить более или менее организованную систему финансового контроля.

В сферу действия Бюджетного кодекса РФ входят также право-отношения, возникающие в процессе контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В бюджетное законодательство Бюджетным кодексом РФ включены законы субъектов Российской Федерации, регулирующие бюджетные отношения, при этом установлено, что в случае их противоречия Бюджетному кодексу РФ применяются нормы Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетный кодекс РФ относит к компетенции федеральных властей определение основ осуществления контроля над исполнением бюджетов всех уровней (ст. 7 БК РФ), а к компетенции субъектов Российской Федерации — установление порядка осуществления контроля над исполнением региональных бюджетов и непосредственно контроль за их исполнением (ст. 8 БК РФ).

Бюджетным кодексом РФ установлено, что контроль над исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль над исполнением бюджетов соответствующего уровня (ст. 150 БК РФ), что подтверждает правомерность контроля над финансовой деятельностью региональных отделений федеральных внебюджетных фондов со стороны региональных счетных палат.

В Бюджетном кодексе РФ вопросы контрольных органов нашли отражение в главе 18 «Полномочия участников бюджетного процесса», а также в главе 26 «Основы государственного и муниципального контроля». В них обозначены контрольно-счетные органы и установлено, что они являются участниками бюджетного процесса и входят в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. Также следует отметить законодательное закрепление экспертной функции контрольно-счетных органов.

Бюджетный кодекс РФ прямо указывает, что субъекты Российской Федерации самостоятельно создают органы финансового контроля в соответствии с собственным законодательством, а их полномочия определяются законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах.

Вопросы государственного финансового контроля, нашедшие отражение в Бюджетном кодексе РФ, требуют более подробного рассмотрения.

Бюджетный кодекс РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, возникающие между субъектами не только в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, но и контроль за их исполнением.

Большое значение имеет и то, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Определяя структуру бюджетного законодательства Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что это законодательство состоит из собственно Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на определенный год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на определенный год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения, включая федеральное и региональное законодательства по вопросам государственного и муниципального финансового контроля (ст. 2).

Специальное законодательство и иные источники нормативного регулирования государственного и муниципального финансового контроля

Конституция Российской Федерации и Бюджетный кодекс РФ составляют лишь основу в правовом обеспечении и регулировании государственного финансового контроля.

Стратегическое значение имеют указы Президента РФ по тематике государственного финансового контроля. Мощный импульс развитию правовой базы финансового контроля был придан с подписанием Указа Президента «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095-ФЗ, который определил органы государственного финансового контроля, основные задачи контроля и направления развития соответствующего законодательства.

Указами Президента РФ образованы и некоторые органы, наделенные функциями государственного финансового контроля, в частности Главное контрольное управление Президента РФ, в задачи которого входит контроль исполнения указов и распоряжений Президента РФ, в том числе по бюджетным и финансовым вопросам.

Основные положения парламентского контроля в финансовой сфере заложены в нормах Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

В этом правовом акте закреплены формы и методы осуществления контрольных функций законодательной ветви власти и основные процедурные аспекты реализации этой функции. Процессуальные и технические вопросы осуществления законодателями контрольных полномочий отражены в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ и в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Особое место в системе законодательства о государственном финансовом контроле занимает Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Это единственный правовой акт на уровне закона, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля. Закон определяет статус Счетной палаты РФ как высшего органа внешнего финансового контроля, устанавливает его организационную и функциональную самостоятельность, закрепляет принципы его организации и деятельности, функции и полномочия Счетной палаты РФ и ее должностных лиц, их ответственность и гарантии правового статуса.

Достаточно стройная с точки зрения юридической логики и техники система правовых актов регулирует деятельность органов государственного финансового контроля исполнительной власти. Во главе этой системы стоит Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.).

Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Все вопросы финансового контроля в рамках этой ветви власти входят в компетенцию Правительства РФ. Поэтому все последующее нормативное регулирование финансового контроля исполнительной власти осуществляется на уровне подзаконных актов.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Постановления Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Нормативную базу государственного финансового контроля составляет ряд соответствующих документов. В первую очередь это Положение о Министерстве финансов РФ, определяющее задачи, функции и полномочия Министерства финансов РФ в области государственного финансового контроля, а также делегирующее ему полномочия по дальнейшему развитию правового обеспечения финансового контроля. Министерство финансов РФ наделяется компетенцией издавать на основе законодательства Российской Федерации самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты.

Конкретные вопросы подготовки и проведения контрольных мероприятий финансовыми органами, их взаимодействия с другими контрольными, надзорными и правоохранительными органами подробно регламентированы в многочисленных инструкциях и положениях.

Иную структуру имеет правовое обеспечение налоговых органов. Правовой статус и полномочия налоговых органов, порядок осуществления налогового контроля регулируется в первую очередь федеральными законами. К ним относятся Налоговый кодекс РФ.

Налоговый контроль отличается существенными особенностями, поэтому его правовое регулирование рассматривается, как правило, обособленно, в качестве отдельного блока, хотя его главная задача — обеспечение интересов государства по наполнению государственных фондов денежными средствами.

Значительное количество норм, имеющих отношение к государственному финансовому контролю, содержится в самых различных законодательных актах. Так, например, сотрудники органов государственного финансового контроля охраняются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) Федеральным законом «О налоговых органах РФ» от 21 марта 1991 г. № 943-1. (в ред. от 27 июля 2006 г.) Вопросы ответственности за финансовые правонарушения кроме Бюджетного кодекса РФ регулируются также нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, Уголовного кодекса РФ и в некоторых аспектах — Гражданским кодексом РФ.

Значительный пласт законодательства по финансовому контролю составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. На этих уровнях также создаются контрольно-счетные и контрольно-ревизионные органы, проводятся мероприятия по контролю законности и рациональности использования средств региональных и местных бюджетов, принимаются различные меры воздействия на нарушителей финансовой дисциплины.