Правовые основы государственного и муниципального кредита

Понятие и функции государственного и муниципального кредита

Государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом, который состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм.

Роль государственного кредита заключается в обеспечении финансирования расходов государства при наличии бюджетного дефицита. Государство может использовать кредит и в целях инновационного развития, а также регулирования денежного обращения.

Государственный и муниципальный кредиты могут быть представлены как в экономическом, так и в правовом аспектах.

Как экономическая категория государственный (муниципальный) кредит представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством (муниципальным образованием) на добровольных началах и временным использованием свободных денежных средств юридических и физических лиц, т.е. государственный (муниципальный) кредит с экономической точки зрения выступает формой движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределении и перераспределении валового внутреннего продукта.

Финансово-экономические отношения в сфере государственного (муниципального) кредита представлены, с одной стороны, государством, которое может выступать заемщиком временно свободных денежных средств, кредитором и гарантом, с другой — физическими и юридическими лицами, иными государствами и международными организациями. Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному (муниципальному) кредиту соответственно является государство в лице органов власти РФ субъектов РФ или муниципального образование.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством (муниципальным образованием) временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Наличие в правоотношениях такого специфического субъекта, как государство, объясняет их особенность и отличия:

• в отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство является заемщиком (должником).
• государство заключает долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом.

Использование временно свободных денежных средств физических и юридических лиц позволяет государству не применять эмиссию денег, поэтому государственный кредит служит не только дополнительным источником пополнения доходов бюджета, но и позволяет улучшать денежное обращение, развивать безналичные формы расчетов, укреплять внутреннюю валюту страны.

Предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования физическими и юридическими лицами.

Функционирование государственного (муниципального) кредита предполагает необходимость правового закрепления возможности использования этих средств государством (муниципальными образованиями) в качестве кредитных ресурсов.

Государственный и муниципальный кредиты связаны с такими финансово-правовыми категориями, как заимствования, государственный (муниципальный) долг и долговые требования.

В результате реализации финансово-правовых отношений в рамках государственного кредита посредством заимствований (гарантий) формируется внутренний государственный долг, представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Он называется капитальным государственным долгом.

Выделяют еще текущий государственный долг, образующий сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, по которым наступил срок погашения. В Бюджетном кодексе РФ государственному и муниципальному долгу отведена глава 14, а долговым требованиям — глава 15. Отдельные вопросы, например касающиеся конкретного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ).

Государственные заимствования. Основы управления государственным и муниципальным долгом

В соответствии с российским законодательством в случае превышения расходов над доходами бюджета образуется дефицит бюджета и возникает необходимость утверждения источников его финансирования. Одним из основных источников финансирования бюджетного дефицита являются заимствования Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образовании. При отсутствии дефицита последние могут использоваться для погашения государственного долга и финансирования других государственных нужд.

В Российской Федерации заимствования подразделяются на внешние и внутренние, а также по уровням бюджетной системы на государственные (федеральные), субъектные и муниципальные.

Государственные заимствования РФ представляют собой займы и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, физических и юридических лиц, иностранных государств, кредитных организаций и международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. На них приходится большая часть займов страны, используемая для решения общегосударственных функций.

Государственные внутренние заимствования — это займы и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, физических и юридических лиц, кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика, выраженные в валюте РФ.

Государственные внешние заимствования представляют собой займы и кредиты, привлекаемые от иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы и кредиты, осуществляемые от имени субъекта РФ, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

Внутренние заимствования субъектов РФ — это государственные займы и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства в валюте РФ.

Внешние заимствования субъектов РФ — займы и кредиты от имени субъекта РФ, привлекаемые от иностранных банков в иностранной валюте.

Под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы и кредиты муниципального образования, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций.

В настоящее время государственные и муниципальные внутренние заимствования предполагается осуществлять в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств. Государственные внешние заимствования РФ используются финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ.

Основными методами государственных и муниципальных заимствований являются выпуск ценных бумаг от имени соответствующих органов власти и заключение кредитных договоров и договоров гарантий.

Долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, образуют государственный долг Российской Федерации, который полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. При этом федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами, иностранными юридическими лицами и международными финансовыми организациями;
• государственных займов, осуществленных от имени Российской Федерации;
• бюджетных кредитов, привлеченных в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• государственных гарантий Российской Федерации;
• иных долговых обязательств, отнесенных в соответствии с законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации.

Государственный долг классифицируется следующим образом:

• по срочности — краткосрочные (до одного года); среднесрочные (свыше одного года до пяти лет); долгосрочные (от пяти до 30 лет);
• по статусу — федеральный долг (государственный долг РФ), государственный субъектный долг (государственный долг субъекта РФ) и муниципальный долг (долг муниципального образования);
• в зависимости от вида валюты — внутренний долг (выражаемый в валюте РФ) и внешний долг (выражаемый в иностранной валюте).

1. Государственный внутренний долг Российской Федерации включает в себя основную номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, объем основного долга по кредитам, предоставленным Российской Федерации, объем основного долга бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней, объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, объем иных долговых обязательств РФ в валюте РФ. Значение внутреннего долга в социально-экономическом развитии страны резко возрастает. Если в 1992 г. его объем составлял всего 10 млн руб., то на 1 января 2007 г. — уже 1028 млрд руб., а к 2010 г. достигнет 2,5 трн руб. (по данным Министерства финансов РФ).

2. Государственный внешний долг РФ состоит из номинальной суммы долга по государственным ценным бумагам РФ, объема обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией и объема основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций в иностранной валюте. Своего максимального объема внешний долг России достиг в 1990-х гг. В настоящее время он составляет не более 3% внутреннего валового продукта страны.

3. Государственный долг субъекта РФ представляет совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ существуют в форме:

• государственных ценных бумаг субъектов РФ;
• бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• кредитов, полученных субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• государственных гарантий субъекта РФ.

При этом долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением вышеназванных.

4. Внутренний долг субъекта Российской Федерации включает номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ, объем основного долга по кредитами и объем обязательств по государственным гарантиям, полученным субъектом РФ, объем основного долга по бюджетным кредитам, предоставленным субъекту РФ от других бюджетов, объем обязательств субъекта РФ перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов; а также объем иных непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, выраженных в валюте РФ.

5. Внешний долг субъекта РФ включает номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ, объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ, а также объем иных непогашенных долговых обязательств субъекта РФ, выраженных в иностранной валюте.

Законодательные органы и органы исполнительной власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

6. Муниципальный долг представляет собой совокупность всех долговых обязательств муниципального образования, которые полностью и без условий обеспечиваются всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Долговые обязательства муниципального образования в соответствии со ст. 100 Бюджетного кодекса РФ могут существовать в форме кредитных соглашений, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг, бюджетных кредитов от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и договоров о предоставлении муниципальных гарантий. Существование иных форм долговых обязательств муниципального образования не допускается. Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до десяти лет включительно).

Муниципальный долг включает в себя номинальную сумму долга по муниципальным ценным бумагам, объем основного долга по кредитам и объем обязательств по муниципальным гарантиям, полученным муниципальным образованием, объем основного долга по бюджетным кредитам от других бюджетов, а также объем иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования. При этом органы местного самоуправления используют все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

Долговое обязательство (гарантия) РФ, субъекта РФ, муниципального образования, выраженное в валюте и не предъявленное к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, или истек срок, считается прекращенным и списывается с внутреннего долга РФ, субъекта РФ, муниципального образования, если иное не предусмотрено соответствующими законами.

В проведении эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального долга особое значение обретает управление государственным и муниципальным долгом.

Под управлением государственным (муниципальным) долгом понимается совокупность мероприятий государства (органов местного самоуправления) по установлению предельных объемов заимствований и разных видов долга, разработке программ по погашению займов и организации выплат денежных средств по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств. В числе таких финансовых мероприятий в мировой практике наиболее распространены следующие:

• рефинансирование — выпуск новых займов для покрытия ранее выпущенных долговых обязательств;
• конверсия — изменение размера доходности займа (в сторону как снижения, так и повышения процентной ставки дохода);
• консолидация — изменение сроков действия ранее выпущенных займов (изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поэтому при необходимости консолидации ее можно осуществить только по согласованию с кредиторами, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных и муниципальных облигаций);
• новация — прекращение обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения;
• унифицирование — обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый;
• аннулирование государственного внутреннего долга, т.е. полный отказ от долговых обязательств (как правило, при управлении внутренним долгом это является крайней мерой).

При финансовом кризисе возникает необходимость в реструктуризации долга.

В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ под реструктуризацией долга понимается прекращение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятие на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий их обслуживания и погашения.

Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. При этом сумма погашения основного долга за счет его реструктуризации не включает в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Управление внутренним государственным долгом

Управление внутренним государственным долгом Российской Федерации является прерогативой Правительства РФ. Управление государственным долгом субъектов РФ осуществляется органом исполнительной власти субъектов РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, кроме случаев, когда эти обязательства были гарантированы Российской Федерацией. Аналогично субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Государственные и муниципальные внутренние заимствования привлекаются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Правом осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий от имени Российской

Федерации обладает Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.

От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти данного субъекта.

Правом осуществления муниципальных внутренних заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) также от имени муниципального образования обладает уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Начальным этапом управления внутреннего долга служит определение его предельных объемов. Так, законами о Федеральном бюджете на 2007 г., на 2008 г. и на плановый период до 2009 и 2010 гг. установлены верхние пределы государственного внутреннего долга РФ: на 1 января 2008 г. — в сумме 1 363 млрд руб., на 1 января 2009 г. — 1 824,7 млрд руб., на 1 января 2010 г. — 2 275,7 млрд руб., на 1 января 2011 г. — 2 856,8 млрд руб. Тем самым за три года предусматривается двухкратное увеличение внутреннего государственного долга РФ.

При этом Правительство РФ вправе осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного верхнего предела государственного внутреннего долга РФ в целях замещения заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга РФ.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга устанавливается законом о соответствующем бюджете по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (каждым годом планового периода), и представляет собой расчетный показатель, с указанием верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта РФ и муниципальным гарантиям. Представительный орган субъекта РФ, муниципального образования могут утвердить дополнительные ограничения по государственному долгу субъекта РФ, муниципальному долгу. Предельный объем долга субъекта РФ, муниципального образования означает объем долга субъекта РФ, муниципального образования, который не может быть превышен при исполнении бюджета.

Предельный объем долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвозмездных поступлений. У субъекта РФ, в котором доля межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) из федерального бюджета в течение двух их трех последних лет больше 60% собственных доходов консолидированного бюджета, предельный объем долга не может превышать 50% утвержденного годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга устанавливается в размере не более годового объема доходов местного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. У муниципальных образований, в которых доля межбюджетных трансфертов из субъектного бюджета или поступлений налогов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух их трех последних лет была больше 70% собственных доходов местных бюджетов, предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% утвержденного годового объема доходов местного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налогов по дополнительным нормативам отчислений.

Превышение утвержденных ограничений является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение соответствующих мер принуждения.

Исходя из предельных объемов внутреннего долга, на основе перечня внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств, формируются программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень внутренних заимствований РФ в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень внутренних заимствований субъекта РФ, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

При выпуске долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних соответствующих заимствований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте Российской Федерации, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.

Программа заимствований подлежит утверждению представительным органом власти в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете. В обязательном порядке программа заимствований должна содержать в себе соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Осуществление государственных и муниципальных заимствований может происходить только в том случае, если в законе соответствующего уровня либо в решении органа местного самоуправления о бюджете утверждены размеры следующих параметров:

• средств из источников финансирования дефицита бюджета, соответствующего ограничениям, установленным ст. 92 и 92.1. Бюджетного кодекса РФ;
• предела государственного или муниципального долга, соответствующего ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ;
• расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году.

При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о бюджете, не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня, кроме расходов за счет субвенций. Если предельные размеры долга и погашений нарушаются, то новые заимствования возможны только в целях реструктуризации долга субъекта РФ или муниципального образования.

При неисполнении в установленный срок долговых обязательств образуется просроченная задолженность субъекта РФ, муниципального образования. Ее объем складывается из неисполненных долговых обязательств, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату займа, уплате процентов на сумму займа, сумму неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), — как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение расходов на обслуживание государственного или муниципального долга. Погашение основной суммы долга, возникшего из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках фи-нансирования дефицита бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита бюджета.

Внутренние заимствования РФ осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг. Правительство РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ определяет предельные объемы выпуска ценных бумаг РФ по номинальной стоимости. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости устанавливаются высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, утвержденных в соответствующем бюджете.

Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат обязательной регистрации в Министерстве финансов РФ.

Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование имеют право предоставлять государственные и муниципальные гарантии. В соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ под указанными гарантиями признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, выступающие в роли гаранта, дают письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность). Предоставление гарантий осуществляется по специальной программе гарантий Российской Федерации, субъекта РФ, муниципальных гарантий.

В законе о федеральном бюджете утверждаются верхний предел и программа гарантий. Так в Законе «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» верхний предел государственного внутреннего долга по государственным гарантиям РФ в валюте РФ установлен: на 1 января 2009 г. — 137,8 млрд руб., на 1 января 2010 г. — 190,1 млрд руб. и на 1 января 2011 г. — 232,5 млрд руб.

Программа государственных гарантий РФ, субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ представляет собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных гарантий РФ, субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ с указанием:

1. общего объема гарантий;
2. цели гарантирования с указанием объема гарантии по каждой цели;
3. суммы каждой гарантии и наименования принципала по ней;
4. наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу;
5. общего объема бюджетных ассигнований, необходимого для исполнения гарантий по возможным гарантийным случаям.

Государственные и муниципальные гарантии должны содержать:

• наименование гаранта (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
• обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
• объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
• определение гарантийного случая;
• наименование принципала;
• безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
• основания для выдачи гарантии;
• вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
• срок действия гарантии;
• порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;
• порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и/или исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
• наличие (отсутствие) права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии;
• иные сведения, определенные Бюджетным кодексом РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

В программе государственных гарантий должна быть отдельно предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает: 1 млрд руб. — для го-сударственных гарантий РФ; 10 млн руб. — для государственных гарантий субъекта РФ; 100 тыс. руб. — для муниципальных гарантий. Данные гарантии реализуются при условии их утверждения в составе соответственных программ государственных гарантий РФ, госу-дарственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ.

Заимствования субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте, предоставление гарантий субъектов РФ и му-ниципальных образований в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантий в иностранной валюте, за исключением случаев, установленных законодательством, не допускаются.

Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов. За исключением случаев, когда платежи в качестве гаранта порождают эквивалентные требования со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение государственных и муниципальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Вся сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в валюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. По ходу исполнения получателем государственной гарантии Российской Федерации своих обязательств перед третьим лицом происходит сокращение внешнего либо внутреннего государственного долга Российской Федерации на соответствующую сумму, что находит отражение в отчете об исполнении бюджета.

Государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии выдаются субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении соответствующей гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта РФ, муниципального долга как вид долгового обязательства. При исполнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг субъекта РФ, муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. В случае предоставления государственной или муниципальной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии.

Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия должны в обязательном порядке регистрировать свои заимствования у третьих лиц в соответствующем финансовом органе. Ведением реестра задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий занимается орган, исполняющий бюджет.

Затраты, связанные с размещением, выплатой доходов и погашением долговых обязательств Российской Федерации, осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации входит в обязанности Банка России и его учреждений, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга осуществляются Банком России на безвозмездной основе. При этом оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание го-сударственного долга.

В настоящее время в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации заимствований, согласно которой учет и регистрация государственных долговых обязательств РФ осуществляются в государственных долговых книгах долга РФ, учет и регистрация государственных долговых обязательств субъекта РФ — в долговой книге субъекта РФ, учет и регистрация муниципальных долговых обязательств — в муниципальной долговой книге муниципального образования.

Долговые книги ведутся соответственно Министерством финансов РФ, финансовым органом субъекта РФ, муниципального образования. При этом информация о долговых обязательствах муниципального образования, отраженных в муниципальной долговой книге, передается в финансовый орган соответствующего субъекта, а информация о долговых обязательствах субъекта РФ и муниципальных образований данного субъекта подлежит передаче Министерству финансов РФ. Объем передаваемой информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов РФ.

Управление внешним государственным долгом

В экономической и правовой литературе внешний государственный долг традиционно считается одной из форм финансирования бюджетного дефицита. Однако практика мировой и отечественной бюджетной деятельности в последние пять лет свидетельствует о более широких возможностях функционального назначения внешних заимствований. Так, при профиците федерального бюджета в последние восемь лет, составлявшем 10—20%, Российская Федерация осуществляла значительные внешние займы, используемые не на потребление, а на инновационные проекты и развитие производства. Новые условия международного и внутреннего развития диктуют необходимость радикального совершенствования управления внешним государственным долгом, что невозможно без изменения правового обеспечения.

Согласно Бюджетному кодексу РФ государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации. Государственные внешние заимствования влекут за собой возникновение государственного внешнего долга — накопленной задолженности Российской Федерации в иностранной валюте. В состав государственного внешнего долга Российской Федерации включают объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Управление внешним государственным долгом России от имени Российской Федерации является прерогативой Правительства, которое вправе осуществлять государственные внешние заимствования Российской Федерации и заключать договора о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) от имени Российской Федерации.

Министерство финансов России выступает в качестве представителя Правительства РФ при согласовании основных принципов урегулирования взаимных финансовых требований между Российской Федерацией и иностранными государствами, разрабатывает и согласовывает с заинтересованными ведомствами межправительственные соглашения по урегулированию долговых обязательств бывшего СССР и Российской Федерации, подготавливает документацию, аргументирующую позицию Правительства РФ по всем ранее принятым Правительством бывшего СССР соглашениям со странами-кредиторами, взаимодействует с Внешэкономбанком по вопросам выверки остатков по счетам, на которых учитываются задолженности.

При реализации подписанных межправительственных соглашений Минфин России осуществляет прямые перечисления денежных средств в установленные межправительственными соглашениями сроки либо финансирует за счет средств федерального бюджета товарные поставки для погашения долговых обязательств, заключая соглашения по финансированию производства и поставок продукции с российскими производителями либо осуществляя взаимозачеты.

В настоящее время весь государственный внешний долг по причине своего образования подразделяется на две категории:

• займы Российской Федерации после 1991 г.;
• задолженность СССР, взятая на себя Правительством РФ (по официальным данным, признанный Россией советский долг в 1991 г. составил 95,1 млрд долл.).

Вопросы принятия Россией на себя обязательств по внешнему долгу бывшего СССР в настоящее время вызывают серьезные дискуссии, прежде всего в части долга странам бывшего СЭВ. Так, в рамках СЭВ цены на готовые изделия были завышены, а на сырье по политическим соображениям — занижены. В 2000 г. доля задолженности бывшего СССР в общей внешней задолженности Российской Федерации превышала 60% (т.е. из общей задолженности в 177,6 млрд долл. задолженность СССР составляла 118,7 млрд).

На рубеже XX—XXI вв. Россия относилась к странам со средним уровнем внешнего долга, уступая США (700 млрд долл.), Германии (350 млрд долл.) и еще ряду стран. Анализируя причины значительной задолженности Российской Федерации, особо следует отметить потребности депрессивной экономики, нерациональное и бесконтрольное использование внешних заимствований и, как следствие, отсутствие источников ее погашения, просчеты экономической политики и т.д.

Значительные объемы государственной задолженности породили определенные трудности в обслуживании долга в соответствии с условиями, предусмотренными прежними договорами, возникла необходимость реструктуризации долговых обязательств по внешней задолженности. Реструктуризация государственного внешнего долга — это прекращение долговых обязательств, составляющих государственный внешний долг, с параллельной заменой указанных обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долговых обязательств имеет форму соглашения между сторонами, которое может, например, содержать пролонгацию периода выплаты долга либо его частичное списание. В случае если сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга входит в общий объем реструктурируемых обязательств, то она не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году.

В последние пять лет на фоне стабильного роста макроэкономических показателей развития Российской Федерации объем внешнего долга неуклонно снижался. На 1 января 2008 г. он уменьшился до 44,9 млрд долл., или до 2,8% ВВП (табл. 8.1). Законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» верхний предел государственного внешнего долга РФ предусматривается: на 1 января 2009 г. — в сумме 43,3 млрд долл. (или 32,1 млрд евро); на 1 января 2010 г. — 43,9 млрд долл. (или 32,3 млрд евро); на 1 января 2011 г. — 45,0 млрд долл. (или 33,0 млрд евро). Это свидетельствует о переходе к стабильности объема внешнего долга страны при уменьшении его доли во внутреннем валовом продукте.

Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете утверждаются предельные объемы государственного внешнего долга и пределы внешних займов РФ с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. В целом бюджетная политика, проводимая Правительством РФ в последние пять года, направлена на максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, Правительство РФ достигло больших успехов в решении вопросов сбалансированности доходной и расходной частей федерального бюджета в условиях активизации экономических процессов.

Важным условием при определении предельного объема государственных внешних заимствований Российской Федерации является то, что он не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны.

Одной из функций Правительства РФ, выполнять которую поручено Минфину России, является осуществление мероприятий по совершенствованию структуры государственного внешнего долга и оптимизации расходов по его обслуживанию в порядке, установленном федеральными законами.

Если Правительство реструктурирует государственный внешний долг таким образом, что это приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга, то оно вправе привлекать внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований.

Правительство РФ с целью снижения издержек по обслуживанию государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) имеет право проводить внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете.

Аналогично подлежит определению предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, который определяется в законе о бюджете соответствующего субъекта РФ. Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов соответствующего регионального бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Привлечение внешних займов происходит на основе Программ внешних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, программ гарантий Российской Федерации, субъектов РФ в иностранной валюте.

Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Перечень внешних заимствований дается с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием:

• для несвязанных заимствований — источника привлечения, суммы заимствования, срока погашения;
• для целевых иностранных заимствований — конечного получателя, цели заимствования и направления использования, источника заимствования, суммы заимствования, срока погашения, гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года, прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

Займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок займа предусматриваются отдельно и подлежат реализации только при условии, что Федеральное Собрание РФ утвердит их в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации.

В процессе проведения реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, имеющей своей целью снижение издержек по его обслуживанию в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вправе прибегнуть к использованию несвязанных (финансовых) государственных внешних заимствований, не включенных в программу внешних заимствований на соответствующий год.

Кроме перечня внешних заимствований Российской Федерации на текущий финансовый год, указанная выше программа в обязательном порядке должна содержать соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В законе о федеральном бюджете устанавливается верхний предел государственных гарантий в иностранной валюте и принимается Программа государственных гарантий РФ в иностранной валюте. Эта программа представляет собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению государственных гарантий РФ в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период с указанием:

1. общего объема гарантий;
2. цели гарантирования;
3. суммы каждой гарантии и наименования принципала;
4. валюты обязательств по гарантии;
5. наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу;
6. объема бюджетных ассигнований в очередном финансовом году на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.

Бюджетным кодексом устанавливаются правила заимствований и гарантий субъектов РФ, муниципальных образований в иностранной валюте. Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за исключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у РФ в иностранной валюте, предоставлять РФ гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Программа государственных внешних заимствований субъекта РФ представляет собой перечень внешних заимствований субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

В ней определяются:

1. предельный объем внешних заимствований субъекта РФ;
2. перечень, объемы и сроки погашения внешних заимствований субъекта РФ.

Обязательным условием подписания договоров о государственных внешних заимствованиях, требующих увеличения предельных заимствований, за исключением договоров по реструктуризации долга, ведущих к снижению издержек по его обслуживанию, является внесение соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В ряде случаев договора о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и предоставлении гарантий по внешним займам подлежат ратификации обеими палатами Федерального Собрания. Ратификация договора означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. В соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, который после его принятия Федеральным Собранием РФ направляется на подпись Президенту РФ и подлежит дальнейшему обнародованию в соответствии с нормами действующего законодательства.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации подлежат ратификации в следующих случаях:

• если предусмотренные этими договорами займы (гарантии) не включены в Программу государственных внешних заимствований РФ или в Программу государственных гарантий РФ в иностранной валюте и (или) привлекаемые финансовые средства превышают 10 млн долл. США, а предоставляемые гарантии превышают 50 млн долл. США на весь срок займа или гарантии;
• если исполнение договоров приводит к превышению верхнего предела государственного внешнего долга;
• других оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Необходимость обязательной ратификации не распространяется на договора о реструктуризации внешнего долга, цель которых — снижение затрат на обслуживание долговых обязательств. Управление государственным внешним долгом является важной частью бюджетной политики Российской Федерации, способной повлиять на ход и качество экономического роста. Основная проблема в процессе управления государственным внешним долгом на настоящий момент — отсутствие определенной концепции в решении этого вопроса. Важно определить связь между управлением внешним долгом и денежно-кредитной и валютной политикой, место внешнего долга в системе государственных финансов и его связь с внутренним долгом. В процессе разработки концепции управления внешним долгом необходимо учитывать тот факт, что погашение старых обязательств за счет привлечения новых может привести к весьма опасным последствиям.

При формировании единой концепции регулирования внешнего долга важно также понимать, что неоправданное увеличение размеров внешней задолженности может стать серьезным препятствием на пути экономических преобразований. Также представляется целесообразным ввести законодательное принятие решений о списания задолженности стран-дебиторов в сумме, превышающей 10 млн долл.

Правовые основы управления кредитами Российской Федерации

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Россия имеет право предоставлять государственные кредиты (займы, ссуды) внешним и внутренним экономическим субъектам.

Внешние займы выделяются иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, иначе говоря, кредиты, по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Указанные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации. При этом долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией образуют долг иностранных государств перед Российской Федерацией. Долг иностранных государств перед Российской Федерацией имеет два источника образования:

• долг иностранных юридических лиц и государств перед бывшим СССР;
• долг иностранных юридических лиц и государств перед Российской Федерацией.

Под объемом долга иностранных юридических лиц и государств перед Российской Федерацией понимается:

• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц и государств перед РФ по предоставленным бывшим СССР и РФ кредитам;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед РФ, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц и государств перед РФ, по котором у РФ имеются права требования по договорам об уступке прав требования;
• номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком — агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.

Предоставление кредитов иностранным субъектам осуществляется в соответствии с Программой предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. Данная программа представляет собой перечень финансовых и экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период с указанием:

1. наименования иностранного государства и/или иностранного юридического лица — получателя кредита;
2. наименования гаранта возврата государственного кредита, если условиями договора предусматривается наличие гарантии;
3. целей предоставления государственного финансового и (или) экспортного кредита;
4. суммы государственного финансового и/или экспортного кредита на весь срок использования;
5. срока использования государственного финансового и/или экспортного кредита;
6. процентной ставки по государственному финансовому и (или) экспортному кредиту;
7. срока погашения государственного финансового и/или экспортного кредита;
8. прогноза объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита;
9. прогноза объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.

Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период утверждается Государственной Думой во втором чтении в качестве отдельного приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (секретно). При неутверждении очередной программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов действие ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год и плановый период. Государственные финансовые и государственные экспортные кредиты предоставляются при условии исполнения иностранными заемщиками ранее принятых обязательств по обслуживанию и погашению финансовых и экспортных кредитов.

При необходимости задолженность иностранных государств перед Российской Федерацией может быть реструктуризирована. Реструктуризация задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией представляет собой погашение иностранными государствами своих долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация может также предусматривать частичное списание (сокращение) суммы задолженности.

Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются следующие критерии процесса регулирования долга иностранных государств перед Российской Федерацией:

• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств — участников Содружества Независимых Государств;
• предельный размер долга государств — участников СНГ;
• предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам— участникам СНГ;
• предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам — участникам СНГ;
• программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов предоставления государственных кредитов Российской Федерацией, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, вызывают необходимость обязательного предварительного внесения соответствующих поправок в федеральный закон о федеральном бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании за-долженности иностранных государств перед Российской Федерацией подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия страны в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов. При необходимости может быть осуществлена уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Российской Федерацией в соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Особое значение в кредитной деятельности государство придает внутреннему кредитованию, осуществляемому путем предоставления, главным образом, бюджетных кредитов. Так, в 2008 г. из федерального бюджета субъектам РФ для покрытия временных кассовых разрывов и проведения мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий выделено бюджетных займов в сумме до 10 млрд руб. Плата за пользование кредитами установлена в размере:

• на покрытие временных кассовых разрывов — в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о бюджетном кредите;
• на мероприятия по ликвидации последствий стихийных бедствий — по ставке 0%.

Предоставление займов иностранным юридическим лицам и госу-дарствам, отечественным субъектам в значительной степени является политическим вопросом, но при принятии решения о предоставлении, реструктуризации или списания того или иного кредита следует больше внимания уделять анализу последствий этого шага как для экономики в целом, так и для отдельных отраслей и регионов.