Бюджетное устройство в Российской Федерации

Бюджетная система: понятие и уровни

В условиях рыночной экономики большая часть потребностей людей реализуется путем купли-продажи различных жизненных ценностей. Поэтому жизнедеятельность любого экономически самостоятельного субъекта (физического лица, организации и государства) осуществляется посредством системы доходов и расходов денежных ресурсов, представляющую собой бюджет.

Из всевозможных бюджетов современного общества главную роль играет бюджет государства — центральное звено государственной финансовой системы. В каждом государстве даже при переходе от одной общественно-экономической формации к другой сущность основных входящих в бюджет категорий, таких, как налоги, займы, расходы, остается неизменной. Сегодня бюджет необходим каждому государству для обеспечения государственных функций.

Любой бюджет выражает комплекс экономических денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Государственный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.

Как и любое социальное мероприятие, государственный бюджет начинается с плана, который должен составляться на определенный период. Во многих государствах таким периодом был избран один год, получивший название финансового. Финансовым годом (или периодом) называется время, протекающее между открытием и закрытием государственного счетоводства. В большинстве стран он соответствует календарному году.

Под бюджетным устройством понимаются организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).

В зависимости от государственного устройства страны существуют следующие схемы организации бюджетной системы: в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев (центральный и местные бюджетах), в федеративных — из трех (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты).

Российская Федерация — федеративное государство, поэтому в соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую иерархическую систему:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государ-ственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень — местные бюджеты (около 30 тыс.).

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Формирование бюджетов ЗАТО имеет определенные особенности. В доходы таких бюджетов зачисляются все налоги, сборы и иные поступления с их территории. При этом дефицит бюджета ЗАТО покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Данное отступление от общего бюджетного правила вызвано тем, что специфика ЗАТО и размещенных на их территории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.

Первый и главный уровень бюджетной системы РФ — федеральный бюджет, представляющий собой денежный фонд органов федеральной власти РФ. С его помощью власть (представительные и исполнительные органы) сосредоточивает в своих руках значительную часть валового внутреннего продукта, используемого для осуществления общегосударственных управленческих, правовых, политических, военных и социально-экономических функций.

Федеральный бюджет связывает основные финансовые институты: государственные финансы, налоги, государственные займы и кредит оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную и страховую сферы.

Правительство использует бюджет для экономического воздействия на негосударственную сферу экономики страны. Посредством механизма доходов и расходов оно оказывает влияние на характер хозяйственного воспроизводства и развития, занятость населения, уровень потребления и социального развития общества.

Через федеральный бюджет осуществляется внешнеэкономическая и политическая деятельность государства.

Второй уровень — это субъектные бюджеты (республиканские, краевые, окружные и областные, т.е. региональные). В их задачи входит обеспечение денежными ресурсами политических, административных, социальных и других функций государственно-национальных и административно-территориальных образований; экономическое воздействие на производственную деятельность организаций в рамках их территорий, а также решение социально-экономических и культурных вопросов.

По каналам региональных бюджетов в современных условиях финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека (в %): жилищно-коммунальное хозяйство — 92, образование — 79, культуру — 71, здравоохранение — 80, осуществление социальной политики — 68. Из всей государственной поддержки отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта на долю регионов приходится 64%.

В условиях перехода к рыночной экономике и роль и значение бюджетов субъектов Российской Федерации неуклонно возрастают. Бюджеты становятся финансовой базой социально-экономического развития территорий путем финансирования производственных организаций, социальных мероприятий, подготовки кадров и т.д.

Третий уровень бюджетной системы — местные бюджеты. Их часто объединяют со вторым звеном и называют территориальными бюджетами. К ним относятся бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Исключение представляют города, имеющие районное деление и районные бюджеты, включающие поселковые бюджеты.

Местные бюджеты обеспечивают финансовыми ресурсами местное самоуправление, реализацию местных социально-экономических задач, а также выполнение делегированных от вышестоящих органов власти ряда функций в области социально-культурных и политических мероприятий.

В бюджетную систему РФ входят также государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования. Их задача — финансирование конкретных социально-экономических целевых мероприятий, таких, как страхование, пенсионное обеспечение, медицинское страхование и др.

Несмотря на существенные различия, все три уровня бюджетной системы выражают единое социально-экономическое содержание — отношения сложившегося общественно-экономического устройства и соответственно финансовую политику государства. В то же время в силу определенной самостоятельности звеньев между ними могут возникать и противоречия.

Как отмечалось ранее, бюджеты в Российской Федерации самостоятельны. Однако для эффективного управления всей бюджетной системой Бюджетным кодексом РФ предусматривается составление консолидированного бюджета, т.е. совокупности бюджетов: федерального, региональных и местных (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет используется для расчета и анализа макроэкономических параметров финансов страны и имеет особое значение в международных и региональных сопоставлениях, динамике показателей экономического развития страны.

Принципы построения бюджетной системы

Основные принципы построения бюджетной системы установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации строится на основе следующих принципов.

1. Единство бюджетной системы как база бюджетной системы РФ. Оно обусловлено единством: национально-государственного и административно — территориального устройства, политической системы и экономической основы.

Этот принцип означает единство бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ).

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ. В соответствии с законодательством РФ доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов закрепляются за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определяются полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований (ст. 30 БК РФ).

3. Принцип самостоятельности бюджетов. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему, должны быть самостоятельными, т.е. иметь собственные источники финансовых ресурсов и право распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями. Самостоятельность бюджетов означает:

• право и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность ис-пользования бюджетных средств;
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;
• недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ). Реализация данного принципа также предполагает ответственность органов власти за использование бюджетных средств, с одной стороны, и судебную защиту самостоятельности, с другой.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Так, определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов должны происходить в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, являются недействительными. (ст. 31.1 БК РФ).

5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Это означает необходимость обязательного и полного отражения в бюджетах всех поступлений и расходов. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ. Соблюдение данного принципа необходимо для проведения финансового контроля исполнения бюджета со стороны законодательных органов. На практике полнота отражения бюджетных доходов и расходов бюджетов часто реализуется через жесткий централизм с его характерными свойствами, способствующими образованию негативных последствий, особенно в рамках федеративного государства. С другой стороны, все органы власти стремятся к образованию различных внебюджетных финан-совых ресурсов (ст. 32 БК РФ).

6. Принцип сбалансированности бюджета. Объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (ст. 33 БК РФ).

7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Участники бюджетной деятельности должны исходить из необходимости достижения заданных результатов при наименьшем объеме средств или достижения наилучшего результата с использо-ванием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

• субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
• добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
• расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с между-народными договорами (соглашениями) с участием РФ;
• расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;
• отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).

9. Принцип прозрачности (открытости). Это означает:

• обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
• обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные органы государственной власти и муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти (муниципального образования), либо между представительным органом государственной власти (муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
• стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи утверждаются только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

10. Принцип достоверности бюджета. Он означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ). Его соблюдение способствует проведению контроля и борьбы с фальсификацией бюджетных росписей. Принцип предусматривает достоверное отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов, соответствие утвержденных в бюджете сумм их исполнения.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от своего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и по-лучателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. (ст. 38.1 БК РФ).

13. Принцип единства кассы. Это означает зачисление кассовых поступлений и осуществление кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами своих территорий, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ (ст. 38.2 БК РФ).

Соблюдение перечисленных принципов бюджетной системы позволяет правильно организовать бюджетный процесс и обеспечивает исполнение всех функций бюджета.

Бюджетные реформы в Российской Федерации

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цели проведения этих реформ:

• поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования, впервые установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

• реформирование межбюджетных отношений;
• реформирование бюджетного процесса;
• реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Последнее повлекло за собой внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации» от 6 марта 2005 г. № 118, а также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах» от 22 мая 2004 г. № 249. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2004—2006 гг. предусматривал внедрение среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты, введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета, изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

Заключительным шагом в реформировании бюджетной системы и бюджетного процесса стало принятие Федерального закона РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, в котором:

• радикально пересмотрена большая часть статей всех глав БК РФ;
• сделаны существенные дополнения новых глав и статей;
• устранено значительное количество устаревших глав и статей.

Бюджетный кодекс РФ содержит новую нормативную базу и механизмы реализации задач по реформированию бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета.

Основными концептуальными и структурными особенностями федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. явились:

• превращение федерального бюджета в инструмент макроэкономического регулирования;
• планирование и утверждение параметров и показателей федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона;
• изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов федерального бюджета;
• формирование Резервного фонда и Фонда будущих поколений;
• определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% расходной части, позволяющих планировать новых обязательств бюджета в режиме «скользящей трехлетки»;
• утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;
• создание условий для заключения долгосрочных контрактов, расширения полномочий и ответственности главных распоря-дителей бюджетных средств.
• реализация концепции особого режима использования ненефегазовых доходов, введение таких параметров, как ненефтегазовый дефицит, объем нефтегазовых доходов, нефтегазовый трансферт.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

Завершающим этапом бюджетного реформирования должны стать всеобщая сверка и проработка всей совокупности нормативно-правовых актов на предмет максимального устранения коллизий, уточнения и однозначного толкования терминологической базы бюджетного права. Особенно это касается различных подзаконных актов, писем, инструкций, разъяснений и т.п. Например, в ст. 6 Бюджетного кодекса консолидированный бюджет трактуется как свод бюджетов бюджетной системы за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов. А Федеральное казначейство, согласно установкам Минфина, ведет отчетность по консолидированному бюджету как совокупности всех бюджетов бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в рамках консолидированного бюджета страны остаются не учтенными большой объем средств Стабилизационного фонда (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

Бюджетная классификация Российской Федерации

Рациональное управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных поступлений и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений невозможно без использования единой системы учета движения денежных потоков, утвержденной законодательно или в какой-либо другой форме. Этой цели служит специальная бюджетная классификация.

Назначение классификации обусловливается потребностями:

• прогнозирования, планирования, формирования и исполнения бюджетов;
• ведения учета и составления отчетности;
• проведения контроля за полным и своевременным поступлением платежей по видам плательщиков, а также целевым использованием средств;
• проведения аналитической работы по отдельным видам доходов и расходов, а также бюджетов в целом;
• кодирования показателей бюджетов и отчетов при внедрении автоматизированной системы финансовых расчетов.

До 2008 г. составление и исполнение бюджетов в России осуществлялось в соответствии Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.). В новой редакции Бюджетного кодекса и последней редакции Закона о бюджетной классификации заложен принципиально иной механизм учета денежных потоков бюджетной системы страны. Согласно ст. 18 Бюджетного бюджетная классификация представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ, являющихся едиными для всех бюджетов, осуществляются Министерством финансов РФ.

Бюджетная классификация РФ (ст.19 БК РФ) включает классификацию:

• доходов бюджетов;
• расходов бюджетов;
• источников финансирования дефицитов бюджетов;
• операций публично-правовых образований.

1. Классификация доходов бюджетов представляет собой группи-ровку доходов на базе специального общего кода, доходов бюджетов РФ, который включает четыре элемента:

1. код главного администратора доходов бюджета;
2. код вида доходов;
3. код подвида доходов;
4. код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами доходов бюджетов являются:

• налоговые доходы;
• неналоговые доходы;
• безвозмездные поступления.

Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы РФ.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ элементами доходов являются:

1. федеральный бюджет;
2. бюджеты субъектов РФ;
3. бюджеты муниципальных районов;
4. бюджеты городских округов;
5. бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
6. бюджеты городских и сельских поселений;
7. бюджет Пенсионного фонда РФ;
8. бюджет Фонда социального страхования РФ;
9. бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
10. бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.

Министерство финансов РФ утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти РФ, Центральный банк РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами РФ и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган субъекта РФ утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов РФ, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган муниципального образования утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Согласно нормам российского бюджетного законодательства и в целях соблюдения нормативов отчислений, установленных законодательством Российской Федерации, доходы от уплаты федеральных налогов и сборов распределяются в порядке межбюджетного регулирования доходов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Являясь важным инструментом системы принятия властных решений, бюджетная классификация, прежде всего, должна четко выделять целевые направления и элементы финансовой деятельности, вытекающие из всего комплекса функций и распорядителей государства. Эту задачу решает структура расходов бюджетов Российской Федерации, позволяющая определить приоритеты в деятельности государства и путем бюджетного финансирования обеспечить достижение поставленных целей.

2. Классификация расходов бюджетов представляет группировку расходов на базе специального кода расходов бюджетов, который состоит из трех элементов:

1. кода главного распорядителя бюджетных средств;
2. кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
3. кода классификации операций сектора государственного управ-ления, относящихся к расходам бюджетов.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов, государственных внебюджетных фондов, а также местных образований устанавливаются законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственном структуры расходов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами классификации расходов бюджетов являются:

1. общегосударственные вопросы;
2. национальная оборона;
3. национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4. национальная экономика;
5. жилищно-коммунальное хозяйство;
6. охрана окружающей среды;
7. образование;
8. культура, кинематография, средства массовой информации;
9. здравоохранение, физическая культура и спорт;
10. социальная политика;
11. межбюджетные трансферты.

Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных Бюджетным кодексом РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, проекту для осуществления бюджетных инвестиций, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.

Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов, относящихся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности органов государственной власти и местного самоуправления устанавливается Министерством финансов РФ.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, осуществляемых за счет субвенций или межбюджетных субсидий, определяются финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются субвенции и межбюджетные субсидии.

Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов федерального бюджета, обеспечивающих деятельность федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы, должны обеспечивать сопоставимость и соблюдение единых принципов отражения соответствующих расходов.

Одним из базовых принципов бюджетного процесса и бюджетной классификации является адресность денежных потоков, особенно в сфере использования бюджетных средств. Его реализация достигается посредством ведомственной классификации расходов бюджетов, отражающей распределение средств по главным распорядителям (исполнителям). Расходы бюджетов по главным распорядителям средств бюджетов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации входят в систему классификации расходов бюджетов бюджетной системы.

В случае превышения расходной части бюджета над его доходами возникает дефицит бюджета, требующий привлечения заемных средств для покрытия возникшей разницы. В настоящее время существует достаточно широкий спектр источников финансирования бюджетного дефицита, классификация которых является группировкой заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. До последнего времени для финансирования бюджетного дефицита и управления государственным и муниципальным долгом применялись четыре вида классификации:

• источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;
• источники внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
• виды государственных внутренних долгов;
• виды государственных внешних долгов.

3. С 2008 г. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено использование одной классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, которая представляет собой группировку источников покрытия дефицитов на базе специального кода. Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из:

• кода главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов;
• кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов;
• кода классификации операций сектора государственного управ-ления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:

1. источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов — государственные (муниципальные) ценные бумаги, в валюте РФ; кредиты кредитных организаций в валюте РФ; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;
2. источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов государственные ценные бумаги, в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

4. Качественно новым элементом бюджетной классификации является классификация операций сектора государственного управления. Она представляет собой группировку операций публично-правовых образований по группам, статьям и подстатьям, объединенных в специальном коде. Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

Для бюджетов бюджетной системы РФ устанавливаются единые группы и статьи операций сектора государственного управления:

1. доходы,
2. расходы,
3. поступление нефинансовых активов,
4. выбытие нефинансовых активов,
5. поступление финансовых активов,
6. выбытие финансовых активов,
7. увеличение обязательств,
8. уменьшение обязательств.

Функционирование отечественной бюджетной системы подразумевает единство применяемой бюджетной классификации, которая является единой для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений, ее изменяющих.

Бюджетный кодекс РФ определяет право законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Между всеми видами отражения бюджетных потоков имеется тесная взаимосвязь, обеспечивающая возможность перехода от одной структуры государственных расходов к другой. Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют. Как правило, с одной стороны, раздел реализуют несколько министерств, а с другой — министерство участвует в выполнении нескольких разделов, поэтому бюджет (смета доходов и расходов) определенного федерального органа представляет сумму всех его источников затрат по соответствующим разделам.

Новая бюджетная классификация Российской Федерации построена таким образом, что обеспечивает возможность составления консолидированного бюджета, т.е. совокупности бюджетов федерального, субъектов Федерации, местных администраций и государственных внебюджетных фондов.

Доходы бюджетной системы

Система поступлений бюджета государства определяется содержанием социально-экономического устройства и уровнем экономического развития общества. Если экономическая база общества построена на частной собственности, то доходы представляют собой изъятие государством средств у других экономических субъектов. Напротив, когда экономика строится на так называемой общественной собственности, то поступления бюджета являются результатом планово-административного перераспределения стоимости единого государственного субъекта. Незначительное исключение составляют платежи из личного достояния физических лиц.

В зависимости от характера политической и социально-экономической деятельности государства источники доходов подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние образуют ресурсы своей страны. Это основной источник. К внешним относятся национальный доход и национальное богатство зарубежных государств. Они возникают в результате осуществления специальных финансовых и нефинансовых методов международного перераспределения (изъятия) стоимости. В историческом плане наблюдались различные формы пополнения государственной казны за счет успешно проводимых войн, захватов и тому подобных способов агрессии (дань, контрибуция и т.д.). С другой стороны, длительное время существовали финансово-экономические методы аннексии (например, эмиссия зарубежных денежных знаков, демпинговая политика, принудительно-валютные клиринги). В настоящее время широкое распространение получили различные международные займы.

Многовековой практике и экономической науке известны пять основных видов поступлений государственного бюджета: налоговые доходы, займы, неналоговые доходы, эмиссия денег, безвозмездные поступления (трансферты). В реальной действительности их соотношение неодинаково и определяется различными факторами, в том числе:

• характером кредитно-денежной и финансовой политики;
• экономическим состоянием страны;
• политико-экономической конъюнктурой;
• конкретными особенностями исторического периода.

Налоговые поступления присущи мирному политически стабильному периоду развития государств. Они служат основой для всех звеньев бюджетной системы современных стран. Принципы и механизм нало-гообложения формируются государством и находят выражение в фис-кальной политике и налоговом менеджменте. В Российской Федерации к налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы. С 2008 г. в Российской Федерации, согласно Налоговому кодексу РФ, действуют следующие налоги:

1. федеральные налоги и сборы — налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина;
2. региональные налоги — налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог;
3. местные налоги — земельный налог; налог на имущество физических лиц.

Государственные займы являются по своему значению вторым видом поступлений. Этот вид имеет тысячелетнюю историю, но получил широкое распространение лишь в XX в., особенно в послевоенное время. Раньше он носил периодический характер, обусловленный чрезвычайными обстоятельствами (война, стихийные бедствия и т.п.).

Займы как таковые не являются доходами в истинном смысле. Это денежные поступления, которые через некоторое время необходимо вернуть, да еще с определенной платой в виде процентов. В действительности займы представляют собой лишь видимость доходов, которые оборачиваются чистыми расходами. Их положительная сторона заключается в возможности удовлетворения временных неотложных нужд при чрезвычайных обстоятельствах или в создании условий для резкого ускорения развития какого-либо процесса, интенсификации очень выгод-ной сферы жизнедеятельности (разработки богатого месторождения, подготовки кадров и т.д.).

Различаются внутренние займы, которые ведут к образованию внутреннего государственного долга, и внешние займы, следствием которых является внешний государственный долг. Если выплата внутреннего долга поступает физическим и юридическим лицам своего государства, то обслуживание внешнего долга представляет чистый убыток, так как проценты уходят за пределы страны. Все это требует научно продуманного подхода к использованию заимствований и обязательного прозрачного их отражения в бюджетах.

Третий источник поступлений бюджета объединяет неналоговые доходы: поступления от государственного имущества, его содержания, эксплуатации и реализации. Данный вид поступлений носит специфический характер, суть которого заключается в результативном функционировании государственного достояния. Размер доходов зависит от объемов и результативности функционирования имущества. Наибольшие доходы в казну, по идее, должны составлять прибыль государственных предприятий и дивиденды по акциям, находящимся у государства. Что касается поступлений от приватизации государственного имущества (земли, различных активов), то здесь доходов нет, а есть лишь смена товарной формы стоимости на денежную, осуще-ствляемая, как правило, не в пользу государства.

К неналоговым поступлениям относятся:

• доходы от использования государственного (муниципального) имущества;
• доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы от внешнеэкономической деятельности государственных органов;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;
• средства самообложения граждан;
• иные неналоговые доходы.

Четвертый вид поступлений в государственный бюджет — это эмиссия денежных знаков. Право на эмиссию в различных странах принадлежит представительным органам государственной власти, которые используют ее в случае недостатка поступлений для покрытия бюджетного дефицита. Эмиссия кредитных денег, применяемая для покрытия дефицита бюджета, непосредственно ведет к инфляции, так как происходит переполнение каналов обращения избыточной массой денежных средств. В данном случае инфляция служит мощным инструментом скрытого рыночного перераспределения (отчуждения) стоимости денежных средств массовых потребителей. Особенно страдают физические лица как конечные потре-бители продовольственных и промышленных товаров, а также услуг. Поэтому эмиссия служит негласным поступлением бюджетов, о применении которой становится известно широкой общественности постфактум. Особенно широко эмиссия использовалась в 1990— 1996 гг. Бюджетным кодексом РФ эмиссия в качестве поступления бюджета не предусматривается.

Пятый вид бюджетных поступлений, который получил распространение в России в последнее время, — трансферты (финансовая помощь). Трансферты характерны исключительно для стран со сложной бюджетной системой, состоящей из нескольких бюджетных уровней. Они включают дотации, субвенции, субсидии и другие выплаты вышестоящих бюджетов нижестоящим. Для большинства региональных и особенно местных образований они играют большую роль, поскольку составляют значительную долю доходов их бюджетов, достигающую в ряде случаев 70—80%. Так, это может быть помощь для поддержания минимальной бюджетной обеспеченности или специфических функций (административных, экологических и т.д.) органов власти административно-территориальных образований.

Состав и особенно структура доходов государственного бюджета в каждом конкретном случае строго индивидуальны в зависимости от характера, типа государства, времени, периода, особенностей со-циально-экономического развития. За рубежом, в странах с развитой рыночной экономикой, преобладающую долю в доходах бюджета составляют налоги, меньшую — займы и почти отсутствует эмиссия. В странах третьего мира, или так называемых развивающихся государствах, часто используются займы, особенно внешние, а также эмиссия. В Российской Федерации, как и в других государствах бывшего социалистического лагеря и СССР, в 1991—1995 гг. наблюдались поступления от приватизации государственного имущества и эмиссия кредитных денег. Последняя имела место и в период социализма, но носила скрытный характер.

Специфика бюджетной системы РФ предполагает распределение поступлений между конкретными бюджетами: федеральным, региональными, местными и внебюджетными фондами. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Пропорции распределения налогов и сборов между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на срок не менее трех лет, а также законами субъектов РФ о бюджетах.

К собственным доходам бюджетов Бюджетный кодекс (ст. 47) относит:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений за исключением субвенций.

Общая структура поступлений консолидированного бюджета России в 2007 г. представлена в табл. 2.1.

Приведенная структура консолидированного бюджета России в 2007 г. ярко иллюстрирует распределение бюджетных ресурсов страны между разными бюджетами. Более 66% всех доходов бюджетной системы поступает в федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды.

Общее положение еще более усугубляется, если в состав консолидированного бюджета включить доходы Стабилизационного фонда РФ. Тогда соотношение структуры существенно изменится в сторону роста централизованных ресурсов и снижения доли территориальных бюджетов. Это означает реальное усиление экономической мощи центральной власти и соответствующее ослабление территорий, падение финансовой самостоятельности региональных бюджетов.

Доходы бюджетов формируются согласно бюджетному законодательству РФ, законодательству о налогах и сборах и законодательству об иных обязательных платежах. Доходы бюджетов включают налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

• доходы от использования имущества;
• доходы от продажи имущества;
• доходы от платных услуг;
• штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• средства самообложения граждан;
• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;
• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

С 2000 г. займы, поступления от приватизации государственного имущества выведены из федерального бюджета. Данное правило нарушает принцип полноты бюджета, но значительно расширяет оперативные возможности исполнительных органов власти в финансовой деятельности.

Бюджетным кодексом РФ детально регламентируются нормы и порядок формирования всех бюджетов бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

В ст. 50 Бюджетного кодекса дается перечень налоговых доходов федерального бюджета, а в ст. 51 — перечень неналоговых доходов, формирующих доходную часть федерального бюджета.

В доходах федерального бюджета также учитываются прибыль Центрального банка РФ и доходы от внешнеэкономической деятельности.

Особенностью формирования доходов федерального бюджета начиная с 2008 года и на плановый период 2009 и 2010 гг. явилась новая структура доходов, включающая нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.

Структура доходов федерального бюджета на 2008—2010 гг. представлена в табл. 2.2.

Доходы федерального бюджета были запланированы в 2008 г. в меньшем объеме по сравнению с утвержденной на 2007 г. суммой на 320,0 млрд. руб., или на 4,6%. Уменьшение в основном связано с изменением налогового законодательства. В проекте федерального бюджета на 2008—2010 гг. учтены следующие изменения налогового законодательства:

• установление налогового периода по налогу на добавленную стоимость для всех налогоплательщиков как квартал (независимо от размера выручки от реализации товаров, работ, услуг);
• освобождение от налогообложения налогом на прибыль организаций дивидендов, получаемых при стратегическом участии российской организации в российской или иностранной орга-низации, выплачивающей дивиденды;
• изменение ставок акцизов по подакцизным товарам.

В 2008 г. нефтегазовые доходы планировались в сумме 2383,1 млрд руб. и незначительно сокращаются в 2009 и 2010 гг. — до 2351,9 млрд и 2348,3 млрд руб. соответственно. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся: налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат); вывозные таможенные пошлины на нефть сырую; вывозные таможенные пошлины на газ природный; вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти. Основным источником нефтегазовых доходов бюджета являются доходы от добычи и экспорта нефти, доля которых в 2008 г. планировалась в размере 71,8%, в 2010 г. — 71,1%.

Ненефтегазовые доходы в 2008 г. предусматривались в сумме 4261,3 млрд руб., в 2009 г. — 5113,5 млрд руб., в 2010 г. — 5741,6 млрд руб. Их доля в объеме ВВП возрастает с 12,2% в 2008 г. до 12,8% в 2010 г. В налоговых доходах федерального бюджета наибольший удельный вес занимают налог на добавленную стоимость, налог на прибыль организаций единый социальный налог, ввозные таможенные пошлины, акцизы. Доля доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ и ввозимые на территорию РФ, увеличивается с 50,9% в 2008 г. до 56,1 % в 2010 г.

В этом заключается специфическая особенность федерального бюджета России, отличающая его от зарубежных центральных бюджетов. С одной стороны, она гарантирует стабильность федеральной финансовой базы, но с другой — искажает реальное положение в экономике страны.

Несколько по-другому строится структура поступлений бюджетов субъектов РФ. Доходы региональных бюджетов формируются в первую очередь за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.

Статья 56 Бюджетного кодекса определяет перечень налоговых поступлений, а статья 57 перечень неналоговых доходов, формирующих доходную часть бюджетов субъектов РФ.

Большая часть территориальных бюджетов формируется за счет собственных доходов, и, прежде всего налоговых доходов (см. табл. 2.2). Их доля в консолидированном бюджете субъектов РФ 2007 г. составила 85%. Основной вклад вносят федеральные налоги: налог на прибыль организаций — 31,6% и налог на доходы физических лиц — 26,2%. Существенная доля поступлений территориальных консолидированных бюджетов представлена безвозмездными перечислениями — 15%.

В то же время структуре доходов каждой территории страны присуща своя специфика, обусловленная особенностями социально-экономического развития.

По Бюджетному кодексу законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые нормативы отчислений:

• в бюджеты поселений — от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;
• в бюджеты муниципальных районов — от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

При этом нормативы определяются как сумма нормативов, ус-тановленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта РФ.

Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от данного налога.

Бюджетным кодексом детально регламентированы основные нормативы доходов местных бюджетов, в том числе поселений, му-ниципальных районов, городских округов,

В бюджеты поселений зачисляются:

• земельный налог, налог на имущество физических лиц — по нормативу 100%;
• налог на доходы физических лиц — по нормативу 10%;
• единый сельскохозяйственный налог — по нормативу 30%;
• государственная пошлина — в соответствии с действующим законодательством (ст. 61 БК РФ).

В бюджеты поселений также зачисляются:

• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ;
• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов (ст. 61 БК РФ).

Бюджеты муниципальных районов формируются за счет следующих налоговых доходов:

• земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;
• налога на имущество физических лиц, — по нормативу 100%.
• налога на доходы физических лиц — по нормативу 20%;
• налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 30%;
• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90%;
• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 30%;
• единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 60%;
• государственной пошлины в соответствии с действующим законодательством;
• по делам, рассматриваемым судьями общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ).

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от федеральных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ (ст. 61.1 БК РФ).

В бюджеты городских округов зачисляются доходы от местных налогов:

• земельный налог — по нормативу 100%;
• налог на имущество физических лиц — по нормативу 100%.

В бюджеты городских округов зачисляются доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами

• налог на доходы физических лиц — по нормативу 30%;
• единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 90%;
• единый сельскохозяйственный налог — по нормативу 60%;
• государственная пошлина — в соответствии с действующим законодательством.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов Российской Федерации для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов в соответствии с действующим законодательством. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налогов на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственно власти субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством (ст. 61.2 БК РФ).

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии с Бюджетным кодексом, в том числе за счет:

• доходов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности — по нормативу 100%;
• доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;
• части прибыли муниципальных унитарных предприятий, в размерах, определяемых правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.

В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от передачи в аренду и продажи земельных участков в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды этих земельных участков (по нормативу 80%).

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

• доходы от передачи в аренду и продажи земельных участков в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков — по нормативу 50%;
• доходы от продажи и передачи в аренду земельных участков в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков — по нормативу 100%.

В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду земельных участков, средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 50%.

В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100%.

Муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав.

Фактическая динамика структуры поступлений местных бюджетов строится по типу региональных бюджетов. Однако имеются определенные отклонения, обусловленные специфическими особенностями финансовой политики территориальных органов власти.

Расходы бюджетной системы

Вторую функциональную половину бюджетов государства составляют расходы, содержание и характер которых всецело определяются особенностями социально-экономического и государственного устройства, а также спецификой конкретно-исторического этапа развития данного государства. В то же время любое государство независимо от каких-либо факторов объективно осуществляет расходы на финансирование традиционных (обязательных) функций, а именно:

1. государственное управление;
2. обеспечение правопорядка и государственной безопасности;
3. содержание вооруженных сил (национальная оборона).

В настоящее время размеры и структура обязательных расходов зависят от множества факторов, в том числе:

• характера внутреннего государственно-экономического устройства, его прочности;
• действующего правопорядка, способов его поддержки (силового или демократического);
• стабильности международного государственного устройства, постоянства и характера обеспечения неприкосновенности границ.

С момента формирования буржуазных или демократических государственных структур у населения появились новые, так называемые социальные запросы коллективного удовлетворения. Это финансовая поддержка нетрудоспособных, малоимущих; финансирование образования, науки, культуры, здравоохранения, спорта и т.д. Важно отметить, что создание и реализация государственного механизма предоставления данных услуг населению, во-первых, невозможны без дополнительных финансовых ресурсов, что связано с усилением налогового бремени, а следовательно, с увеличением государственных хлопот, а во-вторых, непосредственно ведут к разрастанию государственного аппарата, усилению его значимости и роли в развитии общества, а в конечном счете — к сохранению и упрочению государственной системы за счет граждан и в их интересах. Такая двойственность характера государственных услуг в сфере социального обслуживания общества обусловила принцип их остаточного финансирования, суть которого заключается в финансировании социальной сферы в зависимости от наличия денежных ресурсов, оставшихся после ассигнований в традиционные бюджетные назначения. Тем не менее закономерность общественного развития такова, что чем цивилизованнее государство, чем на большие массы граждан оно опирается, чем в большей степени служит выразителем демократии, тем больше средств оно выделяет на необязательные государственные функции, т.е. социальную и экономическую деятельность.

Размер ассигнований на социальные услуги зависит от уровня развития государства, объема богатства страны, а также характера конкретной исторической ситуации, соотношения сил государственного аппарата и населения. Общеизвестен всплеск финансовых расходов в периоды предвыборных кампаний представительных органов власти, первых должностных лиц государств, а также успешного выступления народных масс за социальные и материальные права и, наоборот, снижение социальных расходов после выборов во время усиления престижа и силы органов власти.

На рубеже XIX—XX вв., особенно в первой половине XX в., в условиях обострения противоречия между народными массами, собственниками капиталов и госаппаратом, обнаружились относительная слабость, нестабильность существующих устоев государства, основными факторами которых явились экономическая слабость государства, незначительная его роль в развитии экономики. Поэтому с целью обеспечения собственной незыблемости, постоянства, стабильности, создания условий для эффективного решения серьезных внутренних и международных социально-политических и экономических задач государство из сугубо надстроечного органа стремится стать и базовым экономическим органом. Этому призвана служить экономическая функция. Через нее государство становится крупнейшим собственником национального богатства, инвестором, непосредственным участником производства жизненных ценностей, распределения и потребления, что, в свою очередь, позволяет ему осуществлять роль организатора, регулятора и всеобщего контролера жизнедеятельности страны.

Расходы современного государственного бюджета представлены на рис. 2.1.

Выделенные три основных направления расходов государственного бюджета в реальной действительности складываются из многочисленных статей затрат на различные государственные мероприятия.

В группу обязательных входят расходы:

• на содержание законодательных органов государственной власти;
• содержание исполнительных органов государственной власти;
• деятельность финансовых и налоговых органов;
• функционирование органов местного управления;
• содержание судебной власти, правоохранительных органов и прокуратуры;
• национальную оборону;
• проведение выборов, референдумов, средства массовой информации;
• социальную защиту работников госаппарата и специальных подразделений (пенсии, пособия и т.д.);
• политическую деятельность.

Это наиболее стабильная группа расходов, имеющая тенденцию к росту. Из отдельных элементов увеличиваются расходы на обеспечение правопорядка, судебную систему и др. Лишь затраты на оборону имели относительное уменьшение вследствие резкого сокращения вооруженных сил.

Группу социальных расходов составляют расходы на образование, подготовку профессиональных кадров, культуру и искусство, науку, здравоохранение, физическую культуру и спорт, социальные программы.

В группу экономических включаются расходы:

• на содержание, поддержку и расширение государственного сектора экономики (субсидии, дотации убыточным предприятиям, государственные коммуникации и т.д.);
• государственные инвестиции на безвозмездной основе в систему государственной инфраструктуры (жилье, социальная сфера);
• внешнеэкономическую деятельность;
• обслуживание государственного долга;
• прочие расходы экономического характера.

В целом они имеют тенденцию к росту, однако особое внимание должно быть обращено на контроль за результативностью данных расходов и состояние статьи по обслуживанию долга. Снижение отдачи, как и рост выплат по займам, представляются нежелательными тенденциями, способными в перспективе привести к серьезным социально-экономическим проблемам и негативным последствиям.

Кроме трех основных групп существуют еще две группы расходов: одну из них составляют резервы и прочие расходы, а другая обусловлена специфическим устройством бюджетной системы РФ и ее составляют средства, передаваемые нижестоящим бюджетам. Они объединяют различные дотации, субвенции дотационным регионам для финансирования функций региональных и местных органов власти.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6 БК РФ) под расходами бюджета понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, исполнение которых должно происходить за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные бюджетные обязательства — это обусловленные нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Существуют также понятия, как денежные обязательства, публичные обязательства, публичные нормативные обязательства.

Бюджетные обязательства осуществляются посредством бюджетных ассигнований — предельных объемов денежных средств конкретного целевого назначения, предусмотренных в бюджетах на соответствующих год. К бюджетным ассигнованиям относятся расходы на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
• социальное обеспечение населения;
• предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
• выдачу субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — произ-водителям товаров, работ, услуг;
• предоставление межбюджетных трансфертов;
• предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
• обслуживание государственного (муниципального) долга;
• исполнение судебных актов по искам.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муни-ципальных) услуг относятся расходы на:

• выполнение функций бюджетных учреждений;
• выдачу субсидий автономным учреждениям;
• предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями;
• закупку товаров, работ и услуг для государственных (муници-пальных) нужд, в том числе в целях:
• оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;
• осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
• разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;
• закупки товаров в государственный материальный резерв.

В основе бюджетных обязательств лежит государственное (муници-пальное) задание, которое должно содержать:

• выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам;
• определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• показатели, характеризующие качество и объем (состав) ока-зываемых государственных (муниципальных) услуг;
• порядок оказания государственных (муниципальных) услуг;
• предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муни-ципальных) услуг в случаях, при оказании услуг на платной основе, либо порядок их установления;
• порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении задания.

В расходной части бюджетов предусматриваются резервные фонды органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Средства резервных фондов используются на непредвиденные расходы, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Состав и структура расходов консолидированного бюджета бюджетной системы РФ за 2007 г. представлены в табл. 2.3.

В 2009—2011 гг. из федерального бюджета финансируются следующие мероприятия:

1. общегосударственные вопросы — общегосударственное управление; федеральная судебная система; международная деятельность; обслуживание и погашение государственного долга РФ; фундаментальные исследования;
2. национальная оборона;
3. национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4. национальная экономика — общеэкономические вопросы; топливо и энергетика; сельское хозяйство и рыболовство; транспорт;
5. жилищно-коммунальное хозяйство;
6. охрана окружающей среды;
7. образование;
8. культура, кинематография и средства массовой информации;
9. здравоохранение и спорт;
10. социальная политика;
11. межбюджетные трансферты.

Аналогичные мероприятия финансируются совместно федеральным и региональными бюджетами. Распределение совместных расходов Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством РФ.

Расходы федерального бюджета на 2009—2011 гг. в целом направлены на реализацию стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития России, определенных Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике РФ в 2009—2011 гг. Согласно им бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на следующее:

• содействие социальному и экономическому развитию РФ;
• обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета;
• обеспечение устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Утверждение трехлетнего бюджета создает дополнительные факторы устойчивости экономики.

Структура расходов федерального бюджета на 2009—2011 гг. сформирована исходя из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение. При исполнении федерального бюджета ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов, передаются региональным и местным бюджетам в порядке межбюджетного регулирования.

При реализации федеральных целевых программ допускается финансирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

Прогноз динамики расходов федерального бюджета РФ на 2008—2010 гг. представлен в табл. 2.4.

К основным приоритетам бюджетной политики на 2009—2011 гг. относятся:

• повышение заработной платы в бюджетной сфере, увеличение денежного довольствия военнослужащих и повышение уровня пенсионного обеспечения;
• продолжение реализации приоритетных национальных проектов и демографической программы;
• развитие научно-технического потенциала, прежде всего в сфере нанотехнологий;
• значительное увеличение объемов финансирования национальной экономики и существенный рост расходов на создание и функционирование институтов развития.

В 2008 г. расходы федерального бюджета запланированы в сумме 6570,3 млрд руб., что на 20,3%, больше 2007 г., или на уровне 18,8% ВВП. В 2009 г. объем расходов установлен в сумме 7451,2 млрд руб., или 18,8% к ВВП, и в 2010 г. — 8089,9 млрд руб., или 18,0% к ВВП.

Характерной особенностью расходов федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. является утверждение объема бюджетных ассигнований на исполнение публичн^гх нормативных обязательств. На 2008 г. эти ассигнования прогнозируются в сумме 1135,4 млрд руб., на 2009 и 2010 г. — 1347,9 млрд руб. и 1537,2 млрд руб. соответственно.

Более половины всех расходов раздела будет осуществляться в рамках федеральных целевых программ.

В трехлетнем бюджетном периоде планируется переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений и новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, что будет способствовать усилению ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг и в конечном итоге должно обеспечить повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Свыше трети средств федерального бюджета направляется на межбюджетные трансферты, что ставит подавляющее большинство субъектов страны в зависимое положение от центра.

На протяжении последних лет прослеживается относительная стабильность тенденции темпов роста средств, направляемых на финансирование сугубо государственных функций (управление, международная деятельность, судебная власть), и снижения темпов расходов на производственный сектор государственной экономики (промышленность, сельское хозяйство). При этом резко выделяется повышение расходов на финансовую помощь бюджетам других уровней и снижение затрат средств на обслуживание госдолга, национальной обороны.

Вместе с тем следует отметить, что в федеральном бюджете на 2009—2011 г. не получил воплощение переход на метод «от управления бюджетными средствами к управлению результатами», основой которого является Концепция реформирования бюджетного процесса, принятая в 2004 г. Формирование проекта осуществлено в условиях отсутствия методик бюджетирования, ориентированного на результат, что не позволяет произвести точную оценку обоснованности объемов ассигнований по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Кроме этого, отсутствуют критерии оценки эффективности использования бюджетных средств.

Особенностью структуры расходов федерального бюджета на 2009—2011 гг. является использование новой классификации, что не позволяет провести сопоставление объемов расходов по целевым статьям и видам расходов, а также затрудняет анализ изменения финансирования по отдельным направлениям.

Общефедеральная бюджетная ситуация года оказывает непосредственное влияние на состояние бюджетов субъектов РФ.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются общегосударственные расходы, в том числе:

• содержание органов власти субъектов РФ;
• обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
• выборы и референдумы субъектов РФ;
• реализация региональных целевых программ;
• международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;
• содержание и развитие региональных организаций;
• деятельность средств массовой информации субъектов РФ;
• помощь местным бюджетам;
• обеспечение отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, а также компенсация расходов, возникших в результате решений органов государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению расходов или уменьшению доходов местных бюджетов;
• другие расходы.

Основное место в расходах консолидированного бюджета субъектов в 2007 г. занимали (в %): образование — 21,6, национальная экономика — 18,1, жилищно-коммунальное хозяйство — 16,8, здравоохранение и физическая культура — 15,8, социальная политика — 11,8 и общегосударственные вопросы — 7,2.

Приблизительно аналогичную структуру расходов имеют региональные бюджеты. Их главные отличительные особенности — финансовая помощь бюджетам других уровней, составляющая свыше четверти расходов и целевые бюджетные фонды.

Специфика местных бюджетов заключается в высокой доле расходов на образование и незначительной доле финансовой помощи первичным бюджетам.

Из местных бюджетов финансируются:

• органы местного самоуправления;
• формирование и управление муниципальной собственностью;
• местные организации социальной сферы;
• муниципальные органы охраны общественного порядка;
• муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• муниципальные места захоронения;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений местного самоуправления;
• противопожарная безопасность;
• охрана окружающей природной среды;
• реализация целевых программ местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• муниципальные архивы;
• муниципальные выборы и местные референдумы;
• прочие расходы.

Сбалансированность бюджета

Обязательным условием финансово-бюджетной деятельности служит сбалансированность бюджетов, означающая равенство или баланс поступлений и расходов. Различают три вида сбалансированности бюджета:

• плановую, которая происходит в ходе его составления, обсуждения и утверждения;
• оперативную сбалансированность, характерную для исполнения бюджета;
• фактическую, которая отражает итог исполнения бюджета.

Необходимость сбалансирования бюджета возникает в случае образования профицита или дефицита.

Наиболее сложную проблему для государственных органов составляет сбалансирование при дефиците — превышении расходов бюджета над доходами (ст. 6 БК РФ). Ее решают посредством антидефицитного механизма, представляющего комплекс различных инструментов, важнейшими среди которых являются:

1. установление предельных размеров дефицита;
2. порядок покрытия дефицита;
3. определение защищенных статей;
4. использование специального дополнительного защитного механизма;
5. введение механизма секвестра (режим сокращения расходов).

Первые четыре инструмента используются при плановом сбалансировании. Особая роль в Бюджетном кодексе РФ отведена новому дополнительному защитному механизму на основе нефтегазового трансферта федерального бюджета.

Законодательные органы в установленном порядке утверждают пределы дефицита бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам.

Дефицит федерального бюджета не должен превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Дефицит бюджета субъекта РФ не может превышать 15% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений. В субъектах, в которых доля трансфертов (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета, дефицит бюджета не должен превышать 10% годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% годового объема доходов без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципального образования, в котором доля трансфертов и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних лет превышала 70% объема собственных доходов консолидированного бюджета, дефицит бюджета не может превышать 5% общего годового объема доходов без учета объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Затем определяются источники и способы покрытия утвержденного дефицита в абсолютных цифрах (выискиваются и утверждаются размеры тех или иных заимствующих поступлений: займы, эмиссии). Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета бывают внутренние и внешние.

К внутренним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов, предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов;
• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных ссуд, и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами кредитных организаций;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Есть и иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, которые включают:

• поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности РФ;
• поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;
• курсовая разница по средствам федерального бюджета;
• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий РФ в валюте РФ;
• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;
• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных другим бюджетам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;
• прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита федерального бюджета служат:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;
• иные источники.

Утвержденный общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1% прогнозируемого валового внутреннего продукта. Это ограничение может быть увеличено на сумму не использованных ассигнований Инвестиционного фонда РФ в отчетном финансовом году.

На покрытие дефицита могут быть направлены также остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года в объеме:

• поступлений нефтегазовых доходов федерального бюджета в декабре отчетного года;
• неполного использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ отчетного финансового года;
• не более одной двенадцатой общего объема расходов федерального бюджета текущего финансового года.
• В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются:
• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;
• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ бюджетными кредитами;
• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в иностранной валюте бюджетными кредитами (в рамках использования целевых иностранных заимствований);
• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ в течение соответствующего финансового года;
• иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте;
• иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета служат:

• разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;
• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами;
• разница между полученными в иностранной валюте от РФ и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных заимствований;
• изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
• поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования;
• курсовая разница по средствам местного бюджета;
• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных бюджетных кредитов в валюте РФ;
• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетных кредитов в валюте РФ;
• иные источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита местного бюджета.

Остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового года могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов

На случай отклонения исполнения бюджета от планового при превышении размеров дефицита или значительного снижения поступлений законодательными органами утверждается перечень (состав) защищенных статей, не подлежащих изменению в любых условиях, и применяется секвестр расходов, т.е. особый режим сокращения расходов в виде пропорционального снижения расходов (на 5, 10% и т.д.) ежемесячно по всем, кроме защищенных, статьям бюджета до конца текущего финансового года.

Любое изменение основных характеристик бюджета подлежит утверждению законодательными органами. До 1989 г. бюджеты СССР имели официальное положительное сальдо. В 1992—1999 гг. практиковался плановый дефицит. Дефицит был и раньше, но носил скрытый характер и погашался средствами «черного» бюджета, займами, эмиссией. В переходном этапе он достигал весьма значительных размеров и составлял, несмотря на официальное «научное обоснование», одну из основных «головных болезней» правительства первой половины 1990-х гг.

В последнее десятилетие определенным «лекарством» дефицитной «болезни» явились новые «правила игры», по которым органам исполнительной власти предоставлено право при невыполнении (5 и 10%) доходной части бюджета самостоятельно уменьшать бюджетные назначения. Однако наиболее действенный прием борьбы с дефицитом — это одновременное специальное занижение расходной и доходной частей бюджета при установлении формального профицита. При этом сверхплановые поступления, образующие специфический внебюджетный фонд или «финансовый резерв», направляются на финансирование внеплановых расходов. Данная схема впервые де-факто была использована в Федеральном бюджете 2000 г., завершенного вместо планового дефицита профицитом в 1,5% ВВП. Соответственно Федеральный бюджет 2001 г. вместо планового баланса исполнен с профицитом в 265 млрд руб. (22% к расходам бюджета, или 2,9% ВВП) с образованием финансового резерва в 81 млрд руб. Система применена в законах о федеральном бюджете на все последующие годы, принятых соответственно с профицитом. Так, на 2008 г. планировался профицит федерального бюджета в размере 74,1 млрд руб., на 2009 г. — 14,3 млрд руб.

При выявлении профицита до утверждения бюджета производится его сокращение путем дополнительного погашения долговых обязательств или увеличения ассигнований по наиболее важным направлениям бюджета. В качестве альтернативного варианта сбалансирования возможно уменьшение налоговых платежей. Таким образом, к исполнению должен приниматься сбалансированный бюджет.

Данная схема носит преимущественно теоретический характер. В реальной действительности расходы, как правило, больше доходов. Фактически реализуется негласный принцип, что государство является должником в конечной инстанции. На практике, особенно в условиях неопределенности рыночной конъюнктуры и стихийного движения отечественных и мировых цен на важнейшие экспортные и импортные товары, трудно запланировать точные параметры основных налоговых поступлений. Поэтому органы государственной власти страхуются от недоборов отдельных налогов, направляя возможную их часть в специальный финансовый фонд или занижая общий уровень доходной части бюджетов. Впервые официально данный механизм апробирован в Федеральном Законе РФ «О федеральном бюджете на 2002 год», а затем использован повсеместно в большинстве бюджетах.

Положение значительно усложняется при неплановом профиците, когда возникает проблема официального оформления дополнительных доходов и расходов.

С 2003 г. проблема профицита в Российской Федерации решалась через механизм специального финансового резерва или Стабилизационного фонда.

В Стабилизационный фонд зачислялись:

• дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения фактической цены на нефть над базовой ценой;
• остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года.

На протяжении всего времени существования объем Стабилизационного фонда неуклонно увеличивается и составляет на 1 августа 2008 г. около 4 трлн руб., или более 50% федерального бюджета. Наличие столь огромной массы денег породило злободневную проблему использования Стабилизационного фонда, актуальность которой постоянно повышается вследствие инфляции как отечественной так и иностранной валюты.

Средства финансового резерва использовались для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены нефти ниже базовой, а также на иные цели в случае, если объем фонда превышает 500 млрд руб. В отношении определения иных целей расходования Стабилизационного фонда в последнее время идут дискуссии. В федеральном бюджете на 2005 г. избыток фонда сверх суммы 500 млрд руб. предусматривалось использовать на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ и погашение государственного внешнего долга.

Описанный механизм решения дефицитно-профицитной проблемы федерального бюджета широко использовался и при сбалансировании бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В Бюджетном кодексе теперь введено понятие «ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», а Стабилизационный фонд заменен на два специфических обособленных (внебюджетных) фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом ненефтегазовых доходов федерального бюджета и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Он финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета и не может превышать 4,7% прогнозируемого валового внутреннего продукта.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

До 1 января 2011 г. его объем утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере, не превышающем:

• в 2008 г. — 6,1% прогнозируемого на 2008 г. объема валового внутреннего продукта;
• в 2009 г. — 5,5% прогнозируемого на 2009 г. объема валового внутреннего продукта;
• в 2010 г. — 4,5% прогнозируемого на 2010 г. объема валового внутреннего продукта.

С 2011 г. величина нефтегазового трансферта будет утверждаться законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исходя из 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения этого трансферта. В законе о федеральном бюджете устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, исходя из 10% прогнозируемого объема валового внутреннего продукта. Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
• доходов от управления средствами Резервного фонда. Запланированный объем Резервного фонда в 2008 г. составил 3500 млрд руб., в 2009 г. — 3969 млрд руб. и в 2010 г. — 4480 млрд руб. Средства Резервного фонда могут быть использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Министерство финансов РФ в ходе исполнения федерального бюджета вправе использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. Он формируется за счет: нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, а также доходов от управления средствами Фонда будущих поколений. На 1 февраля 2007 г. фонд был создан в объеме 470,7 млрд руб., на 2008 г. заппланирован в сумме 481,5 млрд руб., на 2009 г. — 492,7 млрд руб., на 2010 г. — 504,4 млрд руб.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений осуществляется Министерством финансов РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут передаваться Центральному банку РФ и специализированным фи-нансовым организациям.

Целями управления средствами Резервного фонда являются обеспечение сохранности средств фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды! финансовых активов в иностранной валюте:

• долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств;
• долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
• депозиты в иностранных банках и кредитных организациях.

К сожалению, необходимо отметить недостаточное смысловое и правовое обоснование Резервного фонда и Фонда будущих поколений. Что представляют собой эти фонды: целевые бюджетные фонды, внебюджетные фонды или просто структурные элементы федерального бюджета? В Бюджетном кодексе Резервный фонд и Фонд будущих поколений трактуются как часть средств федерального бюджета, но в структуре доходов и расходов федерального бюджета они отсутствуют. Решение этого и ряда других вопросов касающихся особенно использования новых фондов имеет чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития бюджетной системы РФ.