Методы управленческой деятельности органов исполнительной власти

Понятие и виды методов управленческой деятельности органов исполнительной власти

Слово «метод» греческого происхождения, что в переводе означает «способ достижения какой-либо цели». Метод – это способ действовать, поступать каким-либо образом, прием, действие или система действий, применяемых при осуществлении чего-нибудь. Через методы реализуется основное содержание управленческой деятельности в системе органов исполнительной власти.

Существует три вида методов управления, которые отличаются различными способами воздействия на людей: 1) административные, которые базируются на власти, дисциплине и взысканиях; 2) экономические, которые основываются на правильном использовании экономических законов производства; 3) социально-психологические, которые базируются на способах мотивации и морального воздействия на людей и известны как «методы убеждения». В деятельности органов исполнительной власти в основном применяются административные методы воздействия.

Методы деятельности органов исполнительной власти – способы и приемы управляющего воздействия, каждый из которых представляет собой комплекс мер, направленный на обеспечение режима законности в различных сферах государственного управления. Это система действий, направленная на достижение правового результата при решении поставленных задач в деятельности органа исполнительной власти.

Методы управления применяются должностными лицами органов исполнительной власти:

• на основании действующего законодательства и во исполнение возложенных на должностное лицо органа исполнительной власти обязанностей;
• в пределах, предоставленных должностному лицу органа исполнительной власти, полномочий;
• при наличии юридического факта;
• в отношении физических и юридических лиц, в том числе и на принадлежащее им имущество;
• каждая мера воздействия подлежит документальному оформлению в соответствии с требованиями законодательства.

Анализируя структуру и правовое положение федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что комплекс методов управления зависит от особенностей их функциональных полномочий.

Для органов исполнительной власти наиболее характерно использование таких методов, как:

• методы нормативного регулирования и методического руководства;
• методы обеспечения;
• методы организации (сбор, обработка и анализ информации, обобщение практики и др.);
• методы согласования и заключения договоров;
• методы государственного контроля и надзора;
• методы убеждения, поощрения и принуждения;
• методы межведомственной координации и взаимодействия.

Методы нормативного регулирования и методического руководства:

• на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты. Так, Министерство финансов РФ, например, утверждает правила предоставления финансовому органу муниципального образования информации о начислении и уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и др.;
• осуществляет методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;
• утверждает методические рекомендации определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Методы обеспечения реализуются, например, посредством:

• обеспечения мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;
• обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Методы организации могут быть реализованы посредством:

• выдачи правоустановительных и разрешительных документов (например, лицензии на право осуществления определенного вида предпринимательской деятельности);
• анализа деятельности подведомственных организаций. Так, Федеральное дорожное агентство на основе анализа деятельности подведомственных предприятий утверждает экономические показатели их деятельности;
• аккредитации предприятий и учреждений, действующих в определенной сфере. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки проводит аккредитацию образовательных и научных учреждений.

К методам государственного контроля и надзора могут быть отнесены:

• контроль (надзор) за полнотой и своевременностью уплаты налогов, страховых взносов и иных обязательных платежей, вносимых физическими и юридическими лицами;
• контроль за деятельностью территориальных органов, функционирующих в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Методы согласования и заключения договоров используются:

• при ведении переговоров и подписании от имени Правительства РФ соглашений с иностранными партнерами;
• при согласовании проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в смежных сферах деятельности.

Методы межведомственной координации и взаимодействия реализуются в создании совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, коллегий) в установленной сфере деятельности, а также в привлечении для проработки вопросов в подведомственной сфере деятельности научных и иных организаций, специалистов и др.

Эти методы применяются органами исполнительной власти для обеспечения возложенных на них задач и функций путем обмена информационными ресурсами в соответствии с законодательством РФ. Правила и порядок межведомственного взаимодействия регламентированы на основании закона ведомственными приказами и инструкциями, административными регламентами, используемыми в деятельности органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти при межведомственном взаимодействии применяют различные методы работы:

• направление запросов, в том числе файлов-запросов по установленному образцу, обмен материалами и информацией, проведение сверок статистических данных, отражающих результаты работы органов государственной власти;
• оказание содействия в пределах предоставленных полномочий (проведение совместных рабочих встреч и семинаров, создание межведомственных рабочих групп по координации действий и оперативному решению текущих вопросов, связанных с реализацией возложенных задач и полномочий органов государственной власти, организация выездов в подчиненные территориальные органы для оказания им практической и методической помощи, внедрения положительного опыта работы);
• координация и согласование принимаемых решений, а также подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ и законодательства субъектов РФ.

При характеристике и классификации методов управления существуют и другие подходы. Так, в зависимости от способа властного влияния, используемого в управленческой деятельности органов государственной власти, можно выделить методы прямого и косвенного воздействия.

Раскрывая их содержание, Д. Н. Бахрах отмечает, что для методов прямого воздействия характерны непосредственное влияние на волю, директивность и приказной характер, однозначность команд, широкое использование ведомственных актов, широкое использование внеэкономического принуждения, а также наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их невыполнение.

К их числу можно отнести распорядительство, легализацию, надзор, административное принуждении, юрисдикционные методы (разрешение споров) и др.

Для методов косвенного воздействия характерно опосредованное влияние органа власти на деятельность иных физических и юридических лиц, при этом у подвластных субъектов существует возможность выбора одного из нескольких вариантов поведения. Кроме того, для этих методов характерно наличие развитого механизма решения споров, которые обеспечивают защиту законных интересов граждан и их коллективов.

Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, при которой формируется нужное поведение. Воздействие происходит через сознание, эмоции, интересы и потребности исполнителей. Косвенное воздействие включает в себя материальное стимулирование (получение прибыли, предоставление каких-либо льгот и др.), предполагает использование разнообразных материально-психологических стимулов.

Среди методов косвенного воздействия можно выделить экономические (предоставление налоговых льгот, установление тарифов на товары и услуги, государственный заказ и др.) и организационные (нормативное регулирование, методическое руководство, убеждение и др.).

Убеждение в деятельности органов исполнительной власти

Убеждение в деятельности органов исполнительной власти – это комплекс мер, направленный на формирование правосознания, побуждение к соблюдению законодательства, правовое просвещение и профилактику совершения правонарушений.

При применении данного комплекса мер органом исполнительной власти на официальных сайтах в сети Интернет размещаются правовая информация о полномочиях и направлениях деятельности ведомства, ответы на часто задаваемые гражданами вопросы и регламенты по выполнению управленческих функций, в том числе о порядке подачи и рассмотрения обращений граждан и организаций.

Убеждение как метод управляющего воздействия при формировании правосознания и правового просвещения представляет собой доведение до сведения граждан и организаций норм действующего законодательства и сложившейся судебной практики в различных сферах государственного управления.

При этом гражданам и организациям предоставляется право выбора соответствующего алгоритма действий применительно к конкретной ситуации.

Основными этапами реализации мер убеждения являются:

1. Выявление проблемной ситуации, выразившейся в нарушениях норм действующего законодательства.
2. Сбор информации по сложившейся проблемной ситуации, выявление причин и условий, способствующих нарушению законодательства.
3. Анализ сложившейся правоприменительной практики органа исполнительной власти и судов.
4. Доведение до граждан, организаций действующих норм законодательства и практики его применения путем размещения в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.

Убеждение также применяется при формировании правосознания у должностного лица государственного органа. Речь идет о правовом просвещении, проведении обучающих семинаров, повышении квалификации и профессиональной переподготовки кадрового состава органа исполнительной власти.

Меры убеждения, применяемые органами исполнительной власти, могут быть направлены на формирование доверительных отношений с гражданами и организациями, в том числе путем заключения соглашений о сотрудничестве.

Например, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Торгово-промышленной палатой РФ заключено соглашение для развития организационных основ и эффективных форм сотрудничества органов власти и бизнес-сообщества в сфере государственной регистрации прав на недвижимость, кадастровых отношений, государственного земельного контроля, оказания друг другу более широкого содействия в осуществлении своих полномочий в реализации программ, проектов и инициатив, направленных на ведение эффективного диалога между органами власти и бизнес-сообществом, создания деловой, доверительной атмосферы в деятельности сторон.

В рамках взаимодействия стороны:

• разрабатывают предложения по совершенствованию законодательства РФ, государственных услуг и административных процедур, методологии и технологии в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастра недвижимости и обмениваются ими;
• осуществляют сотрудничество по выработке решений по возникающим проблемным вопросам в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, государственного кадастрового учета, кадастровой оценки недвижимости, государственного земельного контроля, обмениваются необходимыми для этого документами, справочными и иными материалами, не содержащими конфиденциальной информации;
• создают в рамках своей компетенции и в установленном порядке экспертные, совещательные и консультативные органы в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество, осуществления кадастрового учета и кадастровой оценки недвижимого имущества, государственного земельного контроля;
• оказывают помощь по разъяснению бизнес-сообществу вопросов, относящихся к сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастрового учета недвижимости, кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, государственного земельного контроля;
• содействуют осуществлению совместных исследований и технического сотрудничества в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество, кадастрового учета и кадастровой оценки недвижимого имущества, государственного земельного контроля;
• анализируют мнения по социально-экономическим последствиям применения результатов государственной кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости и др. и обмениваются этими мнениями.

Результатом убеждения может быть заключение международных административных договоров, контроль за исполнением которых может быть возложен на органы исполнительной власти. Например, Министерство иностранных дел РФ определено уполномоченным органом, ответственным за реализацию договоров, заключенных между Россией и другими странами.

При применении мер убеждения органы исполнительной власти осуществляют правовое просвещение и правовое информирование. Так, например, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 23 июня 2016 г. «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» предусмотрено, что органы исполнительной власти должны доводить до сведения граждан и организаций информацию, направленную на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. Указанная информация может доводиться до сведения граждан и организаций путем применения различных мер образовательного, воспитательного, информационного, организационного или методического характера.

Указанным законом предусмотрено также проведение бесед профилактического характера. Смысл таких бесед состоит в разъяснении лицу моральной и правовой ответственности, социальных и правовых последствий продолжения антиобщественного поведения.

Профилактические беседы получили широкое распространение в деятельности органов исполнительной власти. Например, правом проведения профилактических бесед наделены уголовно-исполнительные инспекции, которые обеспечивают исполнение наказаний не связанных с лишением свободы, а также меру пресечения в виде домашнего ареста. Инспекции вправе вызывать осужденных для разъяснения порядка и условий отбывания наказания, выяснения вопросов, возникающих в процессе отбывания наказания, и причин допущенных нарушений порядка и условий отбывания наказания.

Профилактические информационно-разъяснительные беседы проводятся при медицинском осмотре обучающихся по вопросам незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также в деятельности органов внутренних дел при работе с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с несовершеннолетними правонарушителями и др.

Следует отметить, что меры убеждения отличаются от мер принуждения административно-предупредительного характера, применяемых органами исполнительной власти. Меры убеждения направлены исключительно на предоставление права выбора соответствующего поведения гражданами и организациями в рамках предусмотренных законодательством правил. При этом разъясняются возможные правовые последствия, которые могут наступить при несоблюдении закона. А меры предупреждения применяются как первоочередная мера принудительного воздействия, направлены на доведение до сведения граждан и организаций порядка привлечения к юридической ответственности при несоблюдении сроков и порядка выполнения законных требований органа государственной власти. Речь идет о намерении органа власти применить к гражданам и организациям более строгие меры принудительного воздействия, а также о реализации карательной функции в рамках закона.

Одной из форм реализации убеждения является применение органами исполнительной власти поощрения. Это возможно как на ведомственном, так и вневедомственном уровне.

По отношению к должностным лицам органов исполнительной власти за безупречную и эффективную гражданскую службу могут применяться такие меры поощрения, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, выплата единовременного вознаграждения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет, поощрение Правительства РФ, поощрение Президента РФ,

присвоение почетных званий РФ, награждение знаками отличия РФ, награждение орденами и медалями РФ.

Решения о поощрении или награждении оформляются правовым актом государственного органа или нормативными правовыми актами РФ. Соответствующая запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и в личное дело гражданского служащего.

Меры поощрения могут быть применены органами государственной власти по отношению к гражданам. Порядок присуждения государственных наград закреплен Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации». Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан РФ за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством. Государственных наград могут быть удостоены иностранные граждане и лица без гражданства.

Государственные награды подразделяются на высшие звания РФ, ордена РФ, знаки отличия РФ, медали РФ, почетные звания РФ. Награжденным государственными наградами предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с законодательством РФ. Незаконное приобретение или сбыт, подделка, незаконное ношение государственных наград, учреждение или изготовление знаков, имеющих схожее название или внешнее сходство, влекут уголовную ответственность.

Принуждение в деятельности органов исполнительной власти

Методы принуждения в деятельности органа исполнительной власти – это комплекс мер, направленный на предупреждение и пресечение совершаемых правонарушений, а также на сбор и документальное оформление доказательств совершенного проступка, привлечение виновного лица к юридической ответственности и исполнение назначенного наказания.

В деятельности органов исполнительной власти меры принуждения применяются в ходе осуществления регулятивной, контрольно-надзорной и охранительной деятельности.

Виды мер принуждения в деятельности органа исполнительной власти:

1. Меры предупреждения.
2. Меры пресечения.
3. Меры процессуального обеспечения.
4. Меры ответственности.

Меры предупреждения, применяемые в деятельности органов исполнительной власти, направлены на профилактику совершения нарушений законодательства. Они представляют собой комплекс мер воспитательного профилактического воздействия, применяются в различных формах, предусмотренных законодательством.

Предупредительное воздействие может осуществляться в различных формах, среди которых можно выделить такие, как профилактический учет, внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний, мониторинг и др.

Профилактический учет предназначен для информационного обеспечения деятельности субъектов профилактики правонарушений. Ведение профилактического учета (сбор, регистрация, обработка, хранение и предоставление информации), в том числе с использованием автоматизированных информационных систем, осуществляется субъектами профилактики правонарушений в пределах их полномочий в соответствии с требованиями законодательства. При ведении профилактического учета обеспечивается конфиденциальность персональных данных о лице, состоящем на профилактическом учете. Субъекты профилактики правонарушений осуществляют обмен информацией посредством межведомственных запросов, в том числе в электронной форме, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения также регламентировано на законодательном уровне. В случае выявления причин и условий, способствующих совершению правонарушения, орган исполнительной власти (должностное лицо) вносит в соответствующие орган или организацию независимо от форм собственности либо общественное объединение обязательное для исполнения представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Порядок внесения представления, а также перечни категорий должностных лиц, которым такое право предоставлено, устанавливаются нормативными правовыми актами соответствующего органа. Организация, в адрес которой поступило представление, обязана в месячный срок рассмотреть его и сообщить в письменной форме о принятых мерах субъекту, внесшему указанное представление. В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за невыполнение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения.

Мониторинг представляет собой наблюдение за какими-либо процессами для оценки их состояния и прогнозирование развития. Он включает сбор, обработку и систематизацию информации о принимаемых мерах, анализ и прогнозирование причин и условий, влияющих на их реализацию, а также оценку эффективности деятельности субъектов управленческой деятельности по минимизации (нейтрализации) указанных причин и условий.

Мониторинг как мера предупреждения может применяться в различных сферах деятельности органов исполнительной власти. Примером тому может быть налоговый мониторинг, предметом которого является правильность исчисления (удержания), полнота и своевременность уплаты (перечисления) налогов, сборов, страховых взносов. Данный метод применяется налоговым органом на основании решения о проведении налогового мониторинга. По результатам проведения мониторинга руководителем налогового органа подписывается мотивированное мнение по установленной форме, внесение изменений в которое осуществляется путем проведения взаимосогласительной процедуры. Данная процедура проводится в течение одного месяца. По результатам указанной процедуры налоговый орган уведомляет организацию об изменении мотивированного мнения либо оставлении его без изменения.

Мониторинг может применяться и в сфере правоприменения, основной целью которого является совершенствование правовой системы РФ. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

Еще одно направление – мониторинг закупок, который представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, систематизации и оценки информации об их осуществлении, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.

Мониторинг закупок осуществляется с использованием единой информационной системы на основе содержащейся в ней информации. Мониторинг закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в установленном порядке. Результаты мониторинга по итогам каждого года оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется в Правительство РФ.

Финансовый мониторинг осуществляет Федеральная служба РФ по финансовому мониторингу, которая представляет информацию о частичной или полной отмене мер по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества организаций и физических лиц, включенных в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму.

Следует отметить, что меры предупреждения, применяемые органами исполнительной власти, как правило, отражаются в управленческих решениях и содержат указание на применение более строгих мер принуждения в случае невыполнения предписаний, постановлений, предостережений и др. Меры предупредительного характера могут носить и внутриведомственный характер, когда речь идет о наступлении дисциплинарной ответственности в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения управленческих решений.

Широкое применение находит и использование мер предупреждения в устной форме, но с последующим письменным оформлением. Так, например, при применении оружия сотрудник полиции обязательно должен в устной форме предупредить нарушителя о намерении произвести выстрел в случае невыполнения законного требования, о чем делается соответствующая запись в рапорте. При проведении профилактической беседы в устной форме также делается соответствующая запись в учетных документах должностного лица органа исполнительной власти.

Таким образом, меры предупреждения в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти применяются на основании закона и в пределах предоставленных полномочий как в письменной, так и в устной форме, направлены на реализацию регулятивных и охранительных полномочий, носят внутриведомственный и вневедомственный характер, являются первоочередным этапом для последующих мер принудительного воздействия.

Меры пресечения, применяемые органами исполнительной власти, – это комплекс мер, направленный на пресечение совершаемых нарушений законодательства, в том числе путем временного ограничения прав граждан и организаций.

К числу названных мер можно отнести блокировку счета, интернетсайтов, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, а также меры, применяемые при введении чрезвычайного или военного положения, например перепрофилирование деятельности предприятий, введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости и др. Меры ответственности, применяемые органами исполнительной власти, включают административные наказания, дисциплинарные взыскания, пени, взыскание недоимки и другие меры, предусмотренные законодательством.