Административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти

Понятие и содержание административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти

Реализация государственной власти воплощается в конкретных действиях, выражающих ее содержание и совершаемых ее субъектами, т. е. соответствующими государственными органами.

Форма – внешнее выражение или проявление определенного явления или действия. В настоящее время есть несколько подходов к определению понятия «форма государственного управления».

При всем их разнообразии специалисты в области административного права сходятся в том, что форма управления – это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее, как правило, определенные правовые последствия.

Действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Большое значение имеют и правовые последствия внешне выраженных управленческих действий. По данному критерию формы управленческой деятельности органов исполнительной власти подразделяют на правовые и неправовые (организационные).

Правовые формы управленческой деятельности – это такие управленческие действия, совершение которых влечет возникновение, изменение либо прекращение административных правоотношений. Другими словами, правовая форма – это юридически оформленное решение органа исполнительной власти, его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия.

Форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта.

Основными видами правовых форм управленческой деятельности органов исполнительной власти являются:

а) издание нормативных правовых актов;
б) издание индивидуальных актов управления;
в) осуществление иных юридически значимых действий;
г) заключение административных договоров.

По содержанию правовые формы могут быть классифицированы на правотворческие (выработка правовых норм – издание нормативных актов управления) и правоприменительные (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел).

Возможность осуществления правотворческой деятельности органами исполнительной власти, с одной стороны, не совсем свойственна исполнительно-распорядительной деятельности, но с другой – позволяет принимать подзаконные акты, детализирующие положения закона, и потом исполнять их в процессе управленческой деятельности.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления, правоприменительные формы подразделяются на регулятивные и правоохранительные. Регулятивные еще называют формами оперативно-исполнительной деятельности.

Регулятивные формы используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел. К их числу относится, например, государственная регистрация юридических лиц. Реализацию охранительной функции обеспечивает, например, выдача письменных предписаний о приостановлении опасных работ.

Правоохранительные формы направлены на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призваны обеспечить их неприкосновенность.

Посредством этих форм деятельности:

а) разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;
б) осуществляется защита субъективных прав;
в) применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности административно-правовые формы классифицируются на внутренние (решение организационно-штатных вопросов, управление внутри организационной структуры) и внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций в отраслях и сферах управления).

По способу выражения формы управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и представленные в виде конклюдентных действий (жесты регулировщика, дорожные знаки, дорожная разметка).

По степени юридического выражения профессор Л. Л. Попов выделяет: основные формы (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т. е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.). При этом необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления.

К числу регулятивных относится, например, государственная регистрация юридических лиц. Реализацию охранительной функции обеспечивает, например, выдача письменных предписаний о приостановлении опасных работ.

К иным юридически значимым действиям органов исполнительной власти можно отнести такие, совершение которых непосредственно не влечет каких-либо правовых последствий, но создает предпосылки к их возникновению, например: регистрацию по месту жительства гражданина, составление протоколов об административных правонарушениях, досмотр пассажиров в аэропортах, оформление лицензий. Не будучи правовыми актами управления, они тем не менее непосредственно влияют на права и обязанности невластных субъектов. Эти действия могут быть совершены как до принятия правовых актов управления, так и во исполнение их.

По характеру правовых последствий рассматриваемые действия можно подразделить на: 1) действия, имеющие фактофиксирующее значение (регистрация граждан, учет объектов культурного наследия); 2) действия, имеющие своим последствием возникновение права на занятие определенной деятельностью (лицензирование деятельности); 3) предоставление права (возложение обязанности) совершения конкретных действий субъектами (например, выдача разрешений и заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия).

С учетом порядка совершения действий различаются действия, совершаемые на основе самостоятельного властного волеизъявления (проверка деятельности субъектов по выполнению требований законодательства), и действия, совершаемые по инициативе невластных субъектов (процедура получения разрешений, лицензий).

Неправовые формы управленческой деятельности – это действия, совершаемые властным субъектом административного права хотя и в рамках действующего законодательства, но без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящей внутриорганизационный вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся:

а) организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления: информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, разработка методических рекомендаций и т. п. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Это, например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи, прием граждан, использование технических средств.

В свою очередь, их можно подразделить на общественно-организационные (конференции, круглые столы, презентации и т. д.) и административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т. п.).

б) материально-технические действия. К ним, например, относятся: обработка получаемой информации, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, тиражирование материалов и документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. При совершении этих управленческих действий наиболее широко применяются современные информационные технологии. Так, например, в 2015 г. Федеральная налоговая служба России запустила общероссийский программный комплекс АСК НДС-2.

Юридическая природа правовых актов органов исполнительной власти

Среди форм управленческой деятельности, используемых в деятельности органов исполнительной власти, важная роль принадлежит правовым актам управления.

Под правовым актом управления понимается имеющее подзаконный характер одностороннее юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Посредством актов управления осуществляется регулирование определенных общественных отношений или решение конкретных управленческих дел, а также может быть определено персональное поведение конкретного субъекта.

Абсолютное большинство управленческих решений органов исполнительной власти реализуется посредством данного инструмента. Это правовой документ, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления.

Управленческое решение в акте органа исполнительной власти может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т. п.,

относящегося к конкретному практическому случаю, определенной управленческой ситуации. Акт государственного управления, как правило, издается в рамках компетенции издающего его субъекта государственного управления и призван повлечь за собой вполне определенные юридические последствия.

К наиболее общим признакам правовых актов управления относятся:

1. акт органа исполнительной власти – это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления;
2. акт издается полномочным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;
3. акт носит юридически властный характер, т. е. в нем находит свое выражение властная природа управленческой деятельности; несоблюдение установленных актом предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя;
4. акт органа исполнительной власти – это одностороннее волеизъявление субъекта управленческой деятельности; он императивен, т. е. содержит в себе предписание, которое обязательно для адресата;
5. акт выступает в качестве юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений;
6. акт носит подзаконный характер, т. е. издается исключительно в соответствии с Конституцией РФ и действующими законами и во исполнение их;
7. акт занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
8. акт представляет собой юридическую разновидность служебных документов, используемых в деятельности исполнительных органов (должностных лиц);
9. акт характеризуется определенной процедурой принятия (подготовки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т. д.).

Таким образом, правовой акт органов исполнительной власти есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, т. е. между субъектами и объектами управления. С помощью правовых актов органов исполнительной власти решаются вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов.

Посредством правовых актов органов исполнительной власти, помимо общественных отношений, составляющих предмет административного права, регулируются также отношения, составляющие предмет иных отраслей российского права (финансовые, трудовые, земельные отношения и др.) В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

От гражданско-правовых актов (договоров) административно-правовые акты отличаются по своей юридической природе и по своим основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление равных по своему положению сторон. В них отражаются частные интересы субъектов конкретного правоотношения, а в административно-правовом акте – публичный интерес. Акты прокурорского надзора (протест, представление, предостережение, постановление) появляются в связи с установлением фактов нарушения закона, направлены на их устранение и предупреждение в будущем.

Правовые акты органов исполнительной власти отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно регулятивным характером. Хотя акты, являющиеся итогом рассмотрения дела об административном правонарушении, очень сходны с судебными. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания).

Правовой акт органа исполнительной власти должен отвечать следующим основным требованиям:

• соответствовать действующему законодательству;
• учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;
• издаваться в пределах компетенции уполномоченного субъекта;
• издаваться с соблюдением установленной для него процедуры;
• быть юридически обоснованным;
• учитывать оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев.

Определенные требования предъявляются к порядку издания правовых актов и их форме. В их числе, например, необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами, проведения правовой экспертизы, соблюдение установленного официально наименования акта, наличие установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т. п.).

Юридическое значение требований, предъявляемых к актам органов исполнительной власти, чрезвычайно велико. Их несоблюдение может послужить основанием для приостановления действия или отмены таких актов.

В качестве основания для отмены акта органа исполнительной власти могут выступать:

• несоответствие содержания акта действующему законодательству либо актам вышестоящих должностных лиц (органов);
• несоблюдение установленных требований к порядку принятия и вступления в силу актов (например, отказ в государственной регистрации);
• нецелесообразность принятия правового акта государственного управления.

Решение об отмене акта государственного управления может быть принято как по инициативе самого органа, издавшего акт государственного управления, так и по инициативе вышестоящего государственного органа или должностного лица. Поводами к отмене правового акта органа исполнительной могут быть также протест прокурора и жалобы, поступившие от физических и юридических лиц.

Порядок вступления правовых актов органов исполнительной власти в силу определены Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ – со дня их подписания.

Следует иметь в виду, что в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, если они затрагивают права, свободы и обязанности гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. В течение 10 дней с момента регистрации они должны быть опубликованы в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации».

Указанные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию либо зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. На них нельзя ссылаться при разрешении споров.

Классификация правовых актов органов исполнительной власти

Задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

В соответствии с таким критерием классификации правовых актов органов исполнительной власти, как их юридические свойства, выделяют нормативные и индивидуальные акты.

Некоторые авторы полагают, что правильнее классифицировать правовые акты органов исполнительной власти на нормативные и ненормативные, относя к ненормативным как индивидуальные акты, так и неиндивидуальные, действующие в отношении неопределенного конкретно круга лиц (например, введение карантина на определенной территории).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» все федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по изданию юридических актов.

При этом федеральные министерства вправе издавать нормативные правовые акты, а федеральные службы и федеральные агентства – индивидуальные правовые акты в установленной сфере деятельности. Однако фактически большая часть федеральных служб и федеральных агентств указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ непосредственно наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов.

Посредством нормативных актов достигается регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению, регулированию, надзору в порученной отрасли или сфере государственной деятельности.

Ими определяется также организация и деятельность подведомственных предприятий, организаций и учреждений. Они регулируют все отношения, возникающие в процессе деятельности этих органов и в связи с ней. Например, министры, руководители служб, агентств издают правовые акты, регулирующие порядок регистрации юридических лиц, аккредитации учреждений, выдачи сертификатов, применения принудительных и иных мер, выдачи и оформления документов и т. д.

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе самого органа исполнительной власти в пределах их компетенции.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. В этом случае проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в РФ и некоторые другие, подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.

Задачей оценки регулирующего воздействия является определение обоснованности предложений федеральных органов исполнительной власти, которые влекут дополнительные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности. Такими полномочиями наделено Министерство экономического развития РФ.

Правительство РФ издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Иными федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Однако основания издания тех или иных правовых актов нормативно не определены.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. С их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления, они персонифицированы, т. е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Примером индивидуального административно-правового акта может служить приказ о приеме на государственную службу, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения наказания.

Некоторые акты могут носить смешанный характер, т. е. содержать и нормативные и индивидуальные предписания.

Рассмотрим основные виды управленческих актов.

1. Постановление – документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Например, Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г.№ 1148 «О порядке хранения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».

2. Акты, объединяемые наименованием «приказ», составляют основную группу юридических актов.

Практика показывает, что приказами регламентируются и основные вопросы, связанные с исполнением федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и другие вопросы деятельности министерства, ведомства, включая вопросы практического руководства подчиненными органами, организациями и учреждениями (их создание, аттестацию, реорганизацию, изменение подчиненности и ликвидацию), проверки исполнения и т. д. Приказы издаются также по личному составу аппарата министерства, ведомства (номенклатура должностей, прием, увольнение, перемещение, поощрения, взыскания) о командировках, отпусках и т. д. Также приказами утверждаются иные нормативные акты и административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.

Таким образом, приказ издается по всем вопросам, составляющим компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Он является основной формой, в которой объективируется их правовая деятельность. При этом приказ может носить и ненормативный характер.

3. Распоряжение – распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Например, распоряжение Росморречфлота от 8 июля 2010 г. № АД-181-р «О внесении сведений о морском порте Находка в Реестр морских портов Российской Федерации».

4. Правила – документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности: порядок осуществления контрольной деятельности и т. п. Например, Приказ Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил “Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей”».

5. Инструкция – документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти.

Инструкция в отличие от иных юридических актов может быть охарактеризована, во-первых, как нормативный юридический акт, содержащий инструктивные указания и разъяснения, вытекающие из законов, указов и правительственных актов, во-вторых, как юридический акт, содержащий методические или технические указания по тому или иному вопросу (например, инструкции по делопроизводству в аппарате федерального органа исполнительной власти).

Характерной особенностью инструкции является то, что она адресуется обычно только государственным органам и должностным лицам. Приказ может быть обращен к подчиненным органам, должностным лицам и непосредственно к гражданам. Инструкция, как правило, непосредственно не обращена к гражданам, хотя она в своем действии как направляющая деятельность органов управления доходит и до граждан, так или иначе касаясь их прав и обязанностей.

6. Положение – документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.

В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:

• указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
• постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);
• постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
• указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ;
• нормативные акты органов исполнительной субъектов РФ.

По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории РФ, в пределах федерального округа, субъекта РФ, акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (города, района и т. д.), межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например, при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях), локальные акты.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т. п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Устные акты (приказы, распоряжения, указания, команды и т. п.) чаще всего издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия.

Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других действий, именуемых конклюдентными актами управления. Таковы, например, жесты инспектора ДПС, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.

Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.