Органы исполнительной власти

Понятие, система и структура органов исполнительной власти

Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшими из них являются государственные органы (органы публичной власти), которые обеспечивают как устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям экономического, социального и политического развития.

В юридической литературе органы государства рассматриваются как часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами для решения задач в различных сферах общественной жизни. Государственные органы в целом отличаются от других государственных организаций тем, что они:

1. являются частью государственного аппарата;
2. формируются государством с целью осуществления определенных функций на основе принципа «разделения властей»;
3. обладают полномочиями государственно-властного характера, которые позволяют им в отношениях с иными субъектами выступать от имени государства и в его интересах;
4. выполняют возложенные на них задачи, используя установленные законодательством формы и методы деятельности. Наиболее часто юридическим выражением деятельности органов государства является принятие правовых актов;
5. финансируются за счет бюджетных источников;
6. несут ответственность перед государством за свою деятельность;
7. имеют организационную структуру, соответствующую основным задачам, стоящим перед конкретным государственным органом.

В литературе, помимо понятия «орган государства», используются также определения «государственное учреждение», «государственное предприятие».

При этом следует исходить из того, что все они являются государственными организациями, однако во многих отношениях отличаются друг от друга. Главным является то, что государственные учреждения и предприятия не обладают государственно-властными полномочиями. В качестве государственных организаций они осуществляют определенную деятельность социального, политического либо производственного характера, которая не связана с руководством внешними объектами. Учреждения и предприятия сами выступают в качестве объекта управления со стороны государственных органов, которые наделены властными полномочиями.

При этом внутри каждого предприятия и учреждения имеется свой орган управления, например: дирекция завода, ректорат вуза. Эти руководящие органы не могут быть отождествлены с органами государства, так как их полномочия распространяются только на сотрудников данного предприятия либо учреждения и не выходят за их пределы. Полномочия же государственного органа главным образом распространяются на объекты внешней среды, не связанные с этими органами организационным подчинением. Таким образом, государственные учреждения и предприятия не входят в систему органов государства.

Согласно ст. 10 Конституции РФ выделяют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Помимо этого, существуют иные органы государства, к числу которых относятся Администрация Президента РФ, органы Прокуратуры РФ, Счетная палата РФ, органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Следственный комитет РФ, избирательные комиссии всех уровней и др.

Органам исполнительной власти присущи все те основные признаки, которые свойственны органу государства вообще. В то же время они обладают определенной спецификой, которая отличает их от других государственных органов.

Главной задачей органов исполнительной власти является организация исполнения законов. Но при этом они обладают полномочиями нормативного характера, т. е. вправе издавать подзаконные нормативные правовые акты, имеющие общеобязательное значение, например правила дорожного движения.

Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью. Это означает, что они совершают не только действия, которые прямо указаны в законе, но и действия, необходимые для выполнения закона. Данное полномочие нередко называют правом на административное усмотрение.

Органы исполнительной власти представляют собой единую систему, основанную на принципе иерархичности, т. е. соподчиненности, подконтрольности нижестоящих вышестоящим. Это связано с тем, что они образуются, реорганизуются, ликвидируются решением Президента либо Правительства РФ, главы субъекта федерации или вышестоящего органа исполнительной власти.

В целях решения стоящих перед органами исполнительной власти целей они наделены широкими полномочиями по применению мер принудительного воздействия. Так, согласно гл. 23 КоАП РФ большинство органов исполнительной власти вправе налагать административные наказания.

Орган исполнительной власти – это структурный элемент механизма государства, специально создаваемый для исполнения законов и осуществляющий исполнительно-распорядительные функции в основных сферах жизни общества.

Органы исполнительной власти, выступая в качестве субъектов административного права, обладают определенным правовым статусом. Статус федеральных органов исполнительной власти находит свое закрепление в федеральных законах (например, «О Правительстве Российской Федерации») либо в правовых актах, принимаемых субъектами, которые вправе принимать решение об образовании, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

Так, положение о Министерстве юстиции РФ утверждено Президентом России, а положение об управлении министерства юстиции по субъекту федерации – Минюстом России.

На региональном уровне правовой статус может быть закреплен в конституциях, уставах, законах либо правовых актах высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

Основными элементами правового статуса органов исполнительной власти являются:

• цели и задачи;
• компетенция;
• порядок принятия управленческих решений;
• право использовать официальные символы государственной власти;
• ответственность.

Основополагающим элементом правового статуса являются цели и задачи. Цель можно определить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в правовых актах конкретизируется в перечне задач, стоящих перед органом исполнительной власти. Именно они определяют основные направления деятельности конкретного органа, содержание и объем управленческих полномочий, его структуру, а в конечном итоге и ответственность, поскольку в зависимости от того, насколько реализованы поставленные цели и задачи, можно судить об эффективности деятельности органа исполнительной власти.

Компетенция – это совокупность властных полномочий, которые необходимы для осуществления поставленных перед органом исполнительной власти целей и задач в той или иной сфере государственного управления. Другими словами, они определяют меру юридически возможного или необходимого поведения (деятельности) органов и их должностных лиц.

Компетенция предполагает правовое закрепление, т. е. определение в правовых актах прав, предоставленных конкретному органу, и возложенных на него обязанностей. Правом установления компетенции конкретного органа обладает тот властный субъект, который принимает решение о его образовании.

Сам орган исполнительной власти не может самостоятельно изменить свою компетенцию, т. е. расширить свои полномочия или делегировать (передать) часть из них другому органу. Иной подход означал бы необоснованное расширение права на административное усмотрение.

Органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями, среди которых можно выделить:

– полномочия нормативного характера по детализации и конкретизации федерального законодательства либо нормативному регулированию порядка осуществления отдельных функций. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» Минобрнауки России разрабатывает и утверждает государственные образовательные стандарты, имеющие общеобязательное значение для всех образовательных организаций;

– полномочия распорядительного характера, посредством которых осуществляется управленческое воздействие. Например, полномочия по выдаче лицензий на занятие предпринимательской деятельностью, по аккредитации организаций, осуществляющих сертификацию продукции и услуг, регистрации сделок с недвижимым имуществом и др.;

– контрольно-надзорные полномочия, связанные с осуществлением действий по контролю и надзору за исполнением физическими и юридическими лицами общеобязательных правил. Например, МВД России установил порядок осуществления надзора сотрудниками ДПС ГИБДД за соблюдением правил дорожного движения.

Полномочия по применению мер принудительного воздействия. В случаях, предусмотренных законодательством, органы исполнительной власти устанавливают порядок применения отдельных мер административного принуждения. Так, Федеральной таможенной службой России утвержден перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание.

Установленный порядок принятия управленческих решений определяет процедуры рассмотрения органами исполнительной власти вопросов, отнесенных к их компетенции, и форму принимаемых по ним решений. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет перечень вопросов, которые могут рассматриваться только на заседаниях правительства, решения по которым принимаются в форме постановлений. Нарушение этого порядка будет означать признание принятого акта недействительным.

Органы исполнительной власти имеют право использовать определенные государственные символы (флаг, штандарт, герб). Для многих органов характерно ношение служащими установленной форменной одежды с использованием знаков различия, соответствующих классным чинам и специальным званиям. Таковая имеется у сотрудников таможенных, налоговых органов и др.

Ответственность органа исполнительной власти. Каждый самостоятельный орган имеет статус юридического лица и в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях может быть привлечен к административной ответственности.

Для некоторых органов исполнительной власти предусмотрена так называемая конституционная ответственность. Это характерно, например, для Правительства РФ, полномочия которого могут быть досрочно прекращены в случае неэффективного осуществления стоящих перед ним задач. Законодательством субъектов РФ предусмотрена аналогичная ответственность высших органов исполнительной власти (правительств, администраций).

Виды органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти весьма разнообразны по характеру и объему осуществляемой ими деятельности, территории, на которую распространяются их полномочия, порядку подчиненности и другим признакам. Для уяснения их особенностей органы исполнительной власти могут быть классифицированы на отдельные виды.

По характеру (содержанию) деятельности различают органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.

Органы общей компетенции осуществляют общее руководство всеми или подавляющим большинством органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности. Таковыми являются Правительство РФ, правительства, администрации субъектов федерации.

Органы отраслевой компетенции обеспечивают решение всего комплекса вопросов, возникающих в какой-либо отрасли управления. При этом под отраслью государственного управления понимается система (совокупность) органов, предприятий и учреждений, связанных общностью конкретного объекта управления (например, промышленность, здравоохранение, внутренние дела).

К их числу относятся многие министерства (сельского хозяйства, науки и высшего образования, иностранных дел и др.), а также некоторые федеральные службы и агентства, в частности федеральная таможенная служба, федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Органы межотраслевой (функциональной) компетенции осуществляют координацию деятельности других субъектов управления по вопросам, требующим единообразного решения (например, Министерство экономического развития РФ) либо выполняют отдельные надзорные, регистрационные и другие функции, имеющие межотраслевое значение (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная служба государственной статистики (Росстат) и др.

В зависимости от территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на федеральные и региональные.

Федеральные органы осуществляют свою деятельность на всей территории РФ в целом (Правительство РФ, федеральные министерства, службы, агентства). В свою очередь, они могут создавать территориальные или межтерриториальные органы.

К территориальным относятся органы, действующие на территории субъекта федерации либо муниципального образования, но не входящие в систему органов исполнительной власти конкретного субъекта либо муниципального образования, например: Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, районная налоговая инспекция. Межтерриториальные органы осуществляют свою деятельность на территории федерального округа либо нескольких муниципальных образований, например Межмуниципальное управление (отдел) Министерства внутренних дел, полномочия которого распространяются на территорию двух муниципальных районов.

По правовому основанию образования выделяют:

• органы исполнительной власти, предусмотренные Конституцией РФ (Правительство РФ);
• органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства РФ (федеральные министерства, службы, агентства);
• органы исполнительной власти, образуемые на основе конституций, уставов, законов субъектов РФ (Правительство Пермского края, министерства, инспекции Пермского края).

По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти подразделяются на коллегиальные и единоначальные.

Коллегиальные органы состоят из ряда членов, и решения по основным вопросам, находящимся в их компетенции, принимаются на основе мнения, высказанного большинством членов этого органа (Правительство РФ).

Единоначальные органы возглавляет один человек (руководитель), который непосредственно принимает решения по всем подведомственным вопросам (федеральные министерства, службы, агентства). Для выработки наиболее оптимальных решений по тем или иным вопросам может проводиться коллективное обсуждение на заседаниях специально созданных коллегий, комиссий, советов.

В литературе используются и иные критерии классификации органов исполнительной власти.

Различные по своему конкретному назначению органы исполнительной власти образуют единую систему, в рамках которой обеспечивается их взаимодействие в процессе осуществления задач государственного управления.

Систему органов исполнительной власти РФ составляют:

• Правительство РФ – высший орган исполнительной власти;
• федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
• территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
• органы исполнительной власти субъектов РФ;
• территориальные органы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Систему федеральных органов исполнительной власти устанавливает

Президент РФ. Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2019 г.).

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Президент РФ как глава государства призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. При этом наибольшими полномочиями он обладает в сфере исполнительной власти. Президент РФ, в частности:

– формирует Правительство РФ. Назначает с согласия Государственной думы Председателя Правительства. По представлению Председателя назначает иных членов Правительства (заместителей Председателя и федеральных министров);

– руководит деятельностью Правительства. Президент определяет основные направления деятельности Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства, может принять решение о его отставке. В случае выражения Государственной думой вотума недоверия Правительству Президент может принять или отклонить ее предложение об отставке Правительства.

В случае отставки Правительства Президент поручает его прежнему составу выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства. Издает указы, являющиеся высшими по юридической силе подзаконными нормативными правовыми актами, обязательными для исполнения Правительством.

Президент может отменить правовые акты Правительства (постановления, распоряжения), если они противоречат Конституции России, федеральным законам и указам Президента;

– определяет систему и структуру федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, вправе объединять, упразднять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти;

– согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Распределяет функции между названными органами, утверждает положения, определяющие их правовой статус, назначает руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Например, может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное или чрезвычайное положение;

– осуществляет взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ. Назначает своих полномочных представителей в федеральных округах, которые призваны обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на территории субъектов, входящих в состав конкретного округа;

– использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов (в том числе и ненормативных) в случае противоречия их федеральному законодательству и международным обязательствам России до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта федерации в связи с утратой его доверия за ненадлежащее исполнение возложенных на это лицо обязанностей, назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица до вступления в должность избранного в установленном порядке высшего должностного лица.

Высшие должностные лица субъектов федерации подчиняются Президенту по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов;

– утверждает перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.

Деятельность Президента РФ обеспечивает его администрация, которая выполняет важные функции в сфере исполнительной власти, координируя деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту.

Правовой статус Администрации Президента РФ определен специальным положением, которое утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (в ред. от 25 августа 2016 г.).

Таким образом, Президент РФ играет значительную роль в сфере организации и функционирования исполнительной власти, формально не являясь ее главой. Фактически в сфере исполнительной власти существует несколько центров руководства при доминирующей роли Президента.

Правовое положение Правительства Российской Федерации

Важнейшим субъектом административного права является Правительство РФ. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм – с другой. В этом смысле Правительство формирует общую правовую основу в сфере управления, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения других субъектов управленческой деятельности.

Это объясняется высоким положением, которое оно занимает в системе исполнительной власти.

Правительство РФ – это высший орган исполнительной власти, который возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России и обеспечивает их согласованную деятельность. Его главное предназначение состоит в организации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента и международных договоров, а также в осуществлении систематического контроля за их соблюдением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Его правовой статус определен Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами и нормативными указами главы государства.

Основные задачи Правительства сформулированы в ст. 114 Конституции РФ. К их числу относятся:

а) проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
б) проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
в) управление федеральной собственностью;
г) осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
д) осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Для реализации поставленных задач Правительство наделено широкими полномочиями во всех сферах государственного управления.

В сфере экономики:

• обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
• прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
• вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры для ее реализации;
• разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;
• осуществляет общее руководство таможенным делом;
• принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;
• формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.

В бюджетной, финансовой, кредитной сфере:

• разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также формирует отчет об исполнении федерального бюджета;
• разрабатывает и реализует налоговую политику, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;
• осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
• разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере:

• разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;
• разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
• обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ.

В сфере обеспечения законности и обороны:

• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
• осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти;
• организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований;
• обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения;
• обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих;
• принимает меры по охране государственной границы РФ.

Указанные полномочия Правительство РФ выполняет непосредственно или через подведомственные ему органы. Оно руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, а именно:

• назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министерств, руководителей федеральных органов, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, а также членов создаваемых ими коллегий;
• распределяет полномочия между федеральными органами исполнительной власти;
• утверждает положения о федеральных министерствах, службах и агентствах:
• устанавливает штатную численность сотрудников их аппарата и размер бюджетного финансирования;
• создает территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и определяет порядок их деятельности.

Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и может отменить или приостановить действие принимаемых ими правовых актов.

В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства (в том числе один первый и заместитель – руководитель аппарата Правительства) и федеральные министры.

Председателя Правительства назначает Президент РФ с согласия Государственной думы. Кандидатура на этот пост вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки предыдущего состава Правительства. В случае трехкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства.

Для членов Правительства установлены ограничения и запреты, во многом аналогичные тем, которые установлены для государственных служащих.

Срок полномочий Правительства определяется сроком полномочий Президента. В случае их досрочного прекращения Правительство слагает свои полномочия, но по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового состава. Полномочия Правительства могут быть прекращены и в случае его отставки по инициативе Председателя Правительства или Президента РФ.

Правительство РФ – орган коллегиальный. Его заседания проводятся не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины членов Правительства. Решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

На заседаниях Правительства могут присутствовать представители палат Федерального собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка РФ, а также иные лица в соответствии с федеральным законодательством.

Для оперативного решения вопросов может быть создан Президиум Правительства РФ, состав которого определяется Председателем Правительства.

Решение Президиума может быть отменено Правительством РФ.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ:

• принимаются решения о представлении Государственной думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
• устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
• принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную думу;
• рассматриваются вопросы оказания финансовой поддержки в размере, превышающем 100 млн руб.;
• рассматриваются вопросы приобретения государством акций;
• принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;
• образуется Президиум Правительства РФ;
• утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случае наличия неурегулированных разногласий между заинтересованными органами по указанным вопросам;
• утверждается Регламент Правительства РФ и Положение об аппарате Правительства РФ;
• рассматриваются ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой.

Решения Правительства РФ могут быть приняты в форме постановлений или распоряжений. Постановления принимаются по вопросам, имеющим нормативный характер. Акты по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Постановления подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия и вступают в силу с момента первой публикации.

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении 7 дней с момента опубликования.

Иные правовые акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

В соответствии с федеральным законодательством Правительство РФ взаимодействует с Федеральным собранием РФ, судебными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, Правительство ежегодно представляет в Государственную думу РФ отчет о своей деятельности. По вопросам совместного ведения России и ее субъектов Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти

Основным и самым многочисленным звеном государственных органов государственного управления являются федеральные органы исполнительной власти, которые созданы для реализации внутренних и внешних функций государства. В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства, службы и агентства. Их статус регулируется Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Можно выделить две главные задачи, которые стоят перед каждым министерством. Во-первых, министерство призвано обеспечить разработку и реализацию государственной политики в определенной отрасли или сфере государственного управления. Во-вторых, в установленной сфере деятельности оно осуществляет нормативное регулирование, т. е. издает собственные правовые акты, которые устанавливают правила поведения, обязательные для исполнения органами исполнительной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

Некоторые министерства, помимо этого, еще осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств, в частности:

• утверждают ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
• по представлению руководителей федеральных служб и агентств вносят в Правительство РФ проект положения о федеральной службе или агентстве, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников;
• вносят в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сферам деятельности федеральных служб и агентств, находящихся в их ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ;
• дают поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролируют их исполнение;
• назначают на должность и освобождают от должности по представлению руководителя федеральной службы, агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральных служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
• вносят в Правительство РФ представления о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей (заместителей руководителей) федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

Федеральным министрам предоставлено право в случае необходимости приостанавливать или отменять решения подведомственных федеральных служб и агентств.

Министерства осуществляют также функции по координации деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство возглавляет министр, который входит в состав Правительства РФ. На заместителя федерального министра могут одновременно возлагаться функции руководителя федеральной службы или федерального агентства, подведомственных соответствующему министерству.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимается:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Контрольно-надзорные полномочия осуществляются, как правило, в отношении неподчиненных объектов по вопросам соблюдения общеобязательных правил (например, в сфере санитарного, страхового, экологического законодательства), а также специальных правил, действующих в отдельных отраслях управления (например, правил транспортной, атомной безопасности и др.).

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение федерального законодательства и нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего в отношении нее функции координации и контроля.

Некоторые федеральные службы в соответствии с указами Президента РФ или Правительства РФ могут быть наделены полномочиями по нормативноправовому регулированию, а также по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг. Это относится прежде всего к компетенции федеральных служб, осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Она может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

По вопросам своей компетенции федеральные агентства издают индивидуальные правовые акты. В отдельных случаях они могут быть наделены полномочиями нормативно-правового регулирования и контрольно-надзорного характера.

Возглавляет федеральное агентство руководитель (директор) федерального агентства. Ему может быть придан статус коллегиального органа.

В структуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить три группы. Первую составляют федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Президент РФ утверждает положения о каждом из них. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных органов и их заместителей, руководителей и заместителей руководителя территориальных органов, создаваемых в субъектах РФ. Президент присваивает перечисленным должностным лицам высшие воинские и специальные звания.

Во вторую группу входят федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам. Положения об этих органах утверждаются Правительством РФ, которое также назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей и заместителей руководителя федеральных служб и агентств.

В третью группу входят федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Правительство РФ.

В систему федеральных министерств, служб и агентств входят центральный аппарат, основными структурными элементами которого являются департаменты, управления и отделы, а также совещательные органы (коллегии, научно-технические советы). При них создаются также общественные советы.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по осуществлению отдельных управленческих функций и предоставлению государственных услуг регулируется посредством специальных административных регламентов, которые разрабатываются, как правило, федеральными министерствами.

Эти регламенты определяют последовательность и сроки действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами исполнительной власти при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. К их числу относятся, например, Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ, утвержденный

Приказом МВД России от 9 сентября 2017 г. № 846, Административный регламент Министерства образования и науки РФ по предоставлению государственной услуги по присвоению ученых званий профессора и доцента, утвержденный Приказом Минобрнауки России от 25 декабря 2014 г. № 1620, и др.

Федеральные органы осуществляют свои полномочия на территории субъектов РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Такие органы, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, городских или районных органов и финансируются за счет средств федерального бюджета. В наименовании этих органов всегда присутствует указание на территорию, на которую распространяются их полномочия, например: управление Министерства юстиции РФ по Пермскому краю или инспекция Федеральной налоговой службы России по Дзержинскому району г. Перми.

Компетенция территориального органа производна от полномочий федерального министерства или ведомства, в систему которого такой орган входит.

Например, территориальные органы осуществляют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий осуществляют также контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой их размещения. Однако для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральным законодательством может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства. Руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти организует его деятельность и несет персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций.

Контроль деятельности территориального органа осуществляется соответствующим федеральным органом, который вправе приостановить действие или отменить решение своего территориального органа.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Для обеспечения исполнения полномочий, относящихся к компетенции субъектов РФ, в каждом из них создается своя система органов исполнительной власти. Согласно ст. 77 Конституции РФ данная система формируется самостоятельно субъектами федерации в соответствии с основами конституционного строя и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. от 16 октября 2019 г.).

Систему исполнительной власти субъекта РФ образуют:

• высшее должностное лицо (глава республики, губернатор, мэр);
• высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрация);
• органы исполнительной власти субъекта федерации (министерства, департаменты, главные управления, управления, отделы).

Высшее должностное лицо субъекта РФ не только является главой региона, но и, как правило, возглавляет исполнительную власть. Эту должность может замещать гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства и не моложе 30 лет.

Предусмотрено два способа замещения должности высшего должностного лица. Первый предполагает его избрание непосредственно населением, проживающим на территории субъекта федерации, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой подход используется в большинстве субъектов РФ, в том числе в Пермском крае.

Кандидаты на эту должность могут быть выдвинуты политическими партиями из числа как своих членов, так и лиц, не являющихся членами данной или иной политической партии. Законами субъектов РФ может быть предусмотрено и самовыдвижение кандидатов на указанную должность.

Второй способ избрания высшего должностного лица предусматривает избрание депутатами представительного органа субъекта РФ (характерно для некоторых республик в составе России и автономных округов). В этом случае политические партии вносят свои предложения Президенту РФ, который из предложенных ему кандидатур выбирает трех кандидатов для избрания на указанную должность.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается сроком на 5 лет и не может занимать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий определяется с момента вступления в должность. Наименование должности высшего должностного лица устанавливается конституцией или уставом субъекта федерации. В Пермском крае это губернатор.

Высшее должностное лицо субъекта РФ выполняет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и принимает решение о его отставке;
г) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа РФ;
д) имеет право требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного законодательством субъекта федерации;
е) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;
ж) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Высшее должностное лицо осуществляет и иные полномочия в соответствии федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Так, губернатор Пермского края как глава исполнительной власти:

• определяет цели и задачи деятельности исполнительных органов государственной власти края в рамках реализации приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий;
• представляет на рассмотрение Законодательного собрания Пермского края бюджетное послание, а также проект программы социальноэкономического развития Пермского края;
• формирует Правительство Пермского края и принимает решение о его отставке;
• назначает на должность и освобождает от должности председателя Правительства и руководителя финансового органа Пермского края по согласованию с Законодательным собранием Пермского края;
• назначает на должность и освобождает от должности по представлению председателя Правительства Пермского края заместителей председателя Правительства Пермского края и иных членов Правительства Пермского края;
• назначает представителя от исполнительного органа государственной власти Пермского края в Совет Федерации Федерального собрания РФ, а также вправе досрочно прекратить его полномочия;
• согласовывает кандидатуры для назначения прокурора Пермского края и иных руководителей федеральных территориальных органов государственной власти;
• определяет структуру исполнительных органов государственной власти Пермского края, принимает решение об образовании, реорганизации, упразднении исполнительных органов государственной власти Пермского края;
• устанавливает общую предельную штатную численность, суммированный фонд должностных окладов исполнительных органов государственной власти Пермского края;
• устанавливает меры по совершенствованию государственного управления, утверждает программу административной реформы в исполнительных органах государственной власти Пермского края;
• осуществляет управление государственной гражданской службой Пермского края, реализацию кадровой политики;
• определяет основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере защиты населения и территории Пермского края от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и краевого характера и ликвидации их последствий, а также в сфере государственной и общественной безопасности Пермского края;
• вправе принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к полномочиям Правительства Пермского края.

По вопросам своей компетенции губернатор Пермского края издает указы и распоряжения. Для обеспечения деятельности губернатора создана администрация губернатора Пермского края.

В каждом субъекте РФ имеется постоянно действующий высший орган исполнительной власти (в Пермском крае – Правительство).

Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет следующие меры:

• меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ;
• участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
• осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
• обеспечивает в пределах своих полномочий меры по защите прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;
• обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития;
• формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
• управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;
• осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Указанные полномочия высший орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет непосредственно либо через иные органы исполнительной власти, созданные на территории субъекта федерации.

В каждом субъекте РФ система и структура органов исполнительной власти устанавливается самостоятельно. Так, согласно Уставу Пермского края от 27 апреля 2007 г. и Закону Пермского края от 7 сентября 2007 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» система органов исполнительной власти включает министерства, агентства, инспекции, иные исполнительные органы государственной власти Пермского края, территориальные органы исполнительных органов государственной власти или обособленные структурные подразделения на территории Пермского края.

Министерство Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Агентство Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Инспекция Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Руководители названных исполнительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Пермского края по представлению председателя Правительства Пермского края.

В целях обеспечения доступности оказания государственных услуг или эффективности осуществления контроля и надзора в определенной сфере государственного управления на территориях административно-территориальных образований исполнительные органы государственной власти Пермского края могут создавать свои территориальные органы (обособленные структурные подразделения).

Структура органов исполнительной власти субъекта РФ определяется главой субъекта. Так, например, в Пермском крае она определена Указом губернатора Пермского края от 19 января 2017 г. «Об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского края».