Механизм административно-правового регулирования

Понятие и структура механизма административно-правового регулирования

Действие права – это обусловленное социально-экономическими условиями, потребностями и интересами людей свойство (способность) права в определенной среде оказывать информативное и мотивационное воздействие на личность, общности людей и вследствие этого обеспечивать соответственно целям, принципам и предписаниям права правомерный характер их деятельности, достижение цивилизованными средствами фактических результатов. В связи с этим особое значение приобретает четко действующий механизм правового регулирования общественных отношений.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Отличительными чертами административно-правового регулирования являются:

1. Преимущественное использование правовых средств распорядительного характера, т. е. предписаний (включая запреты).

2. Административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения.

3. Для управленческих отношений, регулируемых административным правом, характерно юридическое неравенство их субъектов. Это проявляется в том, что у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой.

4. Определенная ограниченность воли субъектов отношений. Им предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного поведения, которые предусмотрены административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.

5. Властность и односторонность не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, допуска в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таким образом, чтобы общество и государство развивались последовательно и поступательно, для формирования четких структурных связей между элементами данного общества необходима система административно-правовых средств, которые определенным образом воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с требованиями времени и общественными потребностями. Такая система административно-правовых средств именуется механизмом административно-правового регулирования.

Механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое воздействие на общественные отношения.

Традиционно система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы, акты применения норм административного права, административно-правовые отношения.

1. Административно-правовые нормы занимают центральное место. Они содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, в нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Акты применения норм административного права представляют собой официальные индивидуализированные правовые акты, содержащие государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела на основе административно-правовых норм.

Акт применения административно-правовых норм является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности.

Если акты применения права издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти, то акты применения административно-правовых норм издаются преимущественно должностными лицами органов исполнительной власти.

3. Административно-правовые отношения являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения.

Понимание сущности норм административного права, административных правоотношений и иных составляющих элементов механизма административно-правового регулирования является основополагающим в изучении административного права.

Традиционно норма означает правило поведения, образец (модель), точное предписание. Иными словами, норма представляет собой сведения о возможном и должном поведении участников общественных отношений, т. е. меру свободы субъектов в конкретных взаимоотношениях.

Нормы административного права: понятие, виды, структура, особенности

Поведение участников общественных отношений регулируется техническими, технико-юридическими и иными социальными нормами (нормами морали, религиозными нормами, юридическими нормами и др.). Социальная норма представляет собой правило возможного и должного поведения. Юридическая норма как один из видов социальных норм отличается от других видов норм тем, что имеет санкционированный характер, т. е. устанавливается государством и защищается им силой государственного принуждения.

Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное государством, имеющее общеобязательный характер, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, корреспондирующего характера, регулирующее общественные отношения в сфере функционирования преимущественно исполнительной, а также в сфере административного судопроизводства.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Особенности административно-правовых норм заключаются в том, что они:

1) носят публичный характер, т. е. направлены прежде всего на обеспечение эффективной реализации публичных интересов государства, общества и отдельных лиц;

2) являются по своей природе властными, поскольку являются по сути императивными, в том числе принудительно воздействующими на общественные отношения в сфере управления;

3) действуя в сфере государственного управления, главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь требований законов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

4) в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них, такие как меры административной ответственности. Стоит отметить, что административно-правовые средства защиты применяются и в других отраслях российского права (например, трудового, финансового, земельного);

5) являются как правоохранительными, так и регулятивными. Так, с их помощью обеспечивается регулирование государственно-служебных, финансовых, земельных и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.

Каждая правовая норма, будучи своеобразной «клеточкой» системы права, в свою очередь, имеет внутреннюю структуру. Структура нормы административного права – это ее внутреннее строение, элементы которого имеют специфическую связь и определенным образом соотносятся. Логически завершенная правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Структура нормы права может быть выражена определенной формулой:

ЕСЛИ – ТО – ЗНАЧИТ.

Гипотеза (ЕСЛИ) – это та часть правовой нормы, которая указывает на конкретные жизненные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых вступает в действие само правило. Гипотеза содержит условия, с помощью которых удается определить, подпадает ли конкретная жизненная ситуация под действие данной правовой нормы. Она содержит сведения о фактических обстоятельствах, при наличии которых должно быть реализовано то или иное правовое предписание, т. е. определяет сферу действия правовой нормы.

Например, совершение гражданином административного правонарушения дает уполномоченным на то органам и их должностным лицам право привлечь виновного к административной ответственности.

Диспозиция (ТО) – часть правовой нормы, которая указывает на само правило поведения. Она является центральным элементом правовой нормы. Субъекты правоотношений, реализуя свои правомочия, должны действовать согласно этому правилу поведения. Именно в диспозиции наиболее четко и последовательно проявляются сущность и функции правовой нормы.

Диспозиции, в которых формулируются одновременно и права, и обязанности, в нормах административного права встречаются относительно редко.

Независимо от того, каким образом сформулирована диспозиция, она всегда предполагает неразрывность, взаимосвязь прав и обязанностей, всегда указывает на то, как должны (или могут) вести себя субъекты.

Санкция (ЗНАЧИТ) – это та часть правовой нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения юридической нормы, т. е. это меры наказания, ответственность за несоблюдение нормы права.

Важно иметь в виду, что санкция указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (введение карантина, закрытие участков границы, оцепление места происшествия) не могут быть отнесены к санкциям, ибо они не связаны с совершением правонарушения.

Классификация административно-правовых норм

Административно-правовые нормы подразделяются на множество видов по целому ряду оснований.

Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть дифференцированы следующим образом.

Обязывающие нормы, т. е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом, в целом и на участников, субъектов данных отношений в частности. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий.

Запрещающие (запретительные) нормы, т. е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме. Административно-правовые запреты играют важную роль в регулировании общественных отношений, зачастую они используются в деле устранения нежелательных для государства и общества явлений.

Такого рода нормы препятствуют совершению тех действий, которые объективно наносят вред обществу, противоречат его интересам. Запретительные нормы реализуются путем воздержания от совершения указанных в них действий.

Уполномочивающие нормы, т. е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы. Они предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них. В целом данная разновидность административно-правовых норм позволяет лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках.

Стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Такие нормы связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, иностранные граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм).

Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, зависит от самостоятельного выбора адресата нормы.

Рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет негативных последствий, например, в виде административного наказания.

Важным является деление норм по форме предписания. По данному основанию административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), предписывающие (советующие) и диспозитивные.

Категорические (императивные) нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.

Предписывающие (советующие) нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Предписывающая (советующая) норма обязывает субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы исходя из сложившейся фактической ситуации.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы. Диспозитивные нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется управленческим характером общественных отношений.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются:

• на нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти, формы и методы их деятельности, организацию работы;
• нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;
• нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;
• нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства и др.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В свою очередь, процессуальные нормы делят на административноюрисдикционные и административно-процедурные. Первые связаны исключительно с вопросами привлечения к административной ответственности или решением иных спорных (негативных) правовых вопросов, а вторые регулируют многочисленные процедурные аспекты позитивного характера в рамках административно-правовых отношений (регламенты, инструкции, правила, положения).

По направлениям деятельности выделяются:

• административно-правовые нормы, регулирующие отношения органов исполнительной власти общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ, правительства республик – субъектов РФ, правительства (администрации) краев, областей, автономных образований);
• административно-правовые нормы, регулирующие отношения исполнительной власти отраслевой компетенции и субъектов управления, находящихся в их ведении;
• административно-правовые нормы, регулирующие отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
• административно-правовые нормы, регулирующие внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т. е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных – абсолютное большинство, и они действуют до отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на общие, которые распространяются на всех лиц, находящихся на данной территории, и специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников полиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и др.).

По пределу действия в пространстве административно-правовые нормы подразделяются следующим образом:

• федеральные, которые действуют на всей территории РФ;
• межрегиональные, действующие в пределах нескольких субъектов РФ;
• региональные, действующие в пределах субъектов РФ;
• межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);
• распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);
• локальные, действующие в пределах конкретной административно-правовой единицы.

Целью разработки и принятия административно-правовых норм является их реализация, т. е. претворение в жизнь содержащихся в норме правовых предписаний.

Различают несколько самостоятельных форм (способов) реализации норм:

1. соблюдение;
2. использование
3. исполнение;
4. применение.

При этом возможный способ реализации предопределяется содержанием правовой нормы, например тем, содержит ли она предписание, формулирует запрет или предоставляет возможности для реализации субъективных прав.

Соблюдение характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. В отличие от исполнения, сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения. При соблюдении имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер. Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым и иными отраслями российского права.

Исполнение как форма реализация административно-правовых норм заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. По своей сути исполнение характеризуется активным поведением субъекта. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение.

Наиболее характерной и наиболее важной формой реализации административно-правовых норм для административного права является применение, которое подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах.

В отличие от других форм реализации права применение всегда носит активный, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке.

Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и в принятии государственно-властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.

Реализация административно-правовых норм посредством применения является исключительной прерогативой полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. При этом некоторые административно-правовые нормы применяются только в судебном порядке (например, назначение правонарушителю наказания в виде административного ареста).

Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из четырех взаимосвязанных элементов:

1. определение фактических обстоятельств, т. е. анализ ситуации;
2. юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3. издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации;
4. исполнение принятого решения.

Административно-правовые нормы имеют определенные временные границы. Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. А для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы ее действия после вступления в силу.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов (например, указов

Президента или постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент доведения административно-правовых норм до исполнителей.

Что касается прекращения действия административно-правовых норм, то можно выделить следующие возможные варианты:

а) истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;
б) внесение в нормативный правовой акт изменений, направленных на исключение конкретной нормы, либо принятие новой редакции правовой нормы;
в) объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы;
г) принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений.

Источники административного права

Под источниками административного права России понимаются внешние формы выражения административно-правовых норм. Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников.

Источники административного права – это акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления.

Говоря о системе источников права в формально-юридическом смысле, следует выделить основные и производные источники, а также источники первичного и вторичного характера. Основным и вместе с тем первичным источником национального права является нормативно-правовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

К числу основных источников административного права России относятся:

1. Конституция Российской Федерации. Конституция РФ обладает высшей юридической силой, она составляет фундамент (основу) для формирования и развития всех отраслей права, не является исключением и административное право России. Многие конституционные нормы имеют прямую административную направленность (ст. 10, 27, 30, 31, 32 и т. д.).

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

3. Федеральные конституционные законы. Например, такие как:

• «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.;
• «О военном положении» от 30 января 2002 г.;
• «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и др.

4. Федеральные законы. Они могут быть кодифицированными либо некодифицированными. Например, такие как:

• Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;
• «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.;
• «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.;
• «Об обороне» от 31 мая 1996 г.

5. Подзаконные нормативные правовые акты:

• указы Президента РФ («О квалификационных требованиях к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» от 16 января 2017 г.);
• постановления Правительства РФ («О порядке принятия решений о предоставлении из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям» от 29 декабря 2017 г.);
• приказы федеральных министерств и других федеральных государственных органов (Приказ Ростехнадзора от 30 ноября 2017 г. № 514 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии»).

6. Нормативные правовые акты субъектов РФ:

• конституции, уставы субъектов РФ (Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г.);
• законы субъектов РФ («Об административных правонарушениях в Пермском крае» от 6 апреля 2015 г.);
• акты глав исполнительной власти субъектов РФ (Указ губернатора Пермского края от 24 июня 2013 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Пермского края»);
• акты правительств или администраций субъектов РФ (Постановление правительства Пермского края от 19 сентября 2017 г. «Об утверждении Порядка формирования, ведения и утверждения регионального перечня (классификатора) государственных (муниципальных) услуг и работ Пермского края»);
• ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ (Приказ Министерства образования Пермского края от 21 мая 2013 г. «Об утверждении Положения о краевых студенческих олимпиадах») и т. д.

7. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления (Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в г. Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 24 мая 2016 г. и от 10 апреля 1995 г.).

К числу производных источников административного права России следует отнести так называемые прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда, интерпретационные акты Конституционного Суда России). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты.

Что касается постановлений Конституционного Суда как источников права, то в литературе этот вопрос рассматривается неоднозначно. В одних случаях считается, что содержащиеся в его постановлениях положения по своей юридической силе сопоставимы с положениями Конституции, в других случаях эти положения «приближаются к уровню самой Конституции», ну а в третьих случаях акты Конституционного Суда признаются «вторичными источниками права», содержащими «квазинормы», «вторичные нормы права», «нормы о нормах». Представляется более правильным все же считать положения Конституционного Суда лишь вторичным источником права. Кроме того, существует мнение, согласно которому «суд, являющийся по своей природе, прежде всего, правоприменительным органом, призванным рассматривать споры, может иметь право только необязательного толкования нормативных правовых актов лишь для данного конкретного дела, правом же обязательного толкования (разъяснения) могут быть наделены органы, принявшие нормативный правовой акт (аутентичное толкование)». Ошибочным также является мнение о том, что решения судов по конкретным делам являются источником российского права.

Но в российской правовой системе существует один вид судебных актов, которые можно с полной уверенностью отнести к источникам права с позиции как теории права, так и закона. Это акты правосудия о признании нормативных актов незаконными.

Наличие столь большого числа источников административного права, причем разной юридической силы, делает невозможным создание единого административного кодекса. Кодифицировать можно лишь отдельные институты административного права, например институт административной ответственности. Однако работы по кодификации и совершенствованию систематизации административного права в целом, в частности по созданию инкорпоративных сборников и хронологических изданий, представляются актуальными и весьма перспективными.

Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, классификация

Центральной категорией теории права, а также отраслевых юридических наук являются «правовые отношения», или «правоотношения». Правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами права. Если же сформулировать сложнее, то правоотношения – это возникающие на основании юридических фактов, предусмотренных нормами права, фактические отношения людей, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями корреспондирующего характера, направленные на урегулирование общественных связей либо на охрану правопорядка.

Административно-правовые отношения обладают всеми признаками правоотношений, но, несомненно, представляют собой весьма специфичные и сложные юридические явления. В процессе управления социальные связи между людьми претерпевают изменения, которые всегда связаны с движением, но не всегда с развитием. В любом случае в процессе жизнедеятельности людей появляются новые общественные отношения. Гораздо больше общего имеют управленческие фактические отношения с административно-правовыми отношениями, нежели общественные отношения с правоотношениями вообще, поскольку в процессе реализации государственного управления и исполнительной власти поведение людей урегулировано преимущественно нормами права (хотя и не исключены полностью иные механизмы социального регулирования). Административные отношения возникают только как правовые и в другом качестве существовать не могут.

Административно-правовые отношения в самом общем виде – это вид правоотношений, урегулированных нормами административного права. Вместе с тем одним из наиболее содержательных определений является следующее. Административно-правовое отношение – это урегулированное нормой административного права общественное отношение в сфере государственного управления (исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов, преимущественно органов исполнительной власти), а также в сфере деятельности органов местного самоуправления по осуществлению публичной власти.

Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем:

• административно-правовые отношения построены на началах «власти–подчинения», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Налицо так называемые несимметричные обязанности и права сторон в правоотношении. При этом, называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует низводить административно-правовые отношения до признания их основанными исключительно на государственном принуждении;
• характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовывать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан. Наличие в административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государства является обязательным;
• в административно-правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Здесь прослеживается связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью. Таким образом, административно-правовые отношения, будучи по своей сути управленческими, имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения либо прекращения (сфера государственного управления);
• как отмечалось, сфера государственного управления – поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Причем в ее границах нередко возникают правоотношения иного рода: финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые и др. Все это говорит о связи административно-правовых отношений с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью в целом;
• административно-правовые отношения являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т. п., что свидетельствует о прямой связи с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения;
• споры, возникающие между сторонами административно-правовых отношений, разрешаются, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае невозможности разрешить конфликт в административном порядке заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью;
• административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда события;
• административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Таким образом, в случае нарушения норм права ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти.

Важное значение для характеристики правоотношения имеет его состав (структура), под которым понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. К данным элементам относятся субъекты, содержание правоотношений и их объект.

Субъектом административно-правового отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями. Субъектами административно-правовых отношений могут быть:

• граждане России;
• иностранные граждане и лица без гражданства;
• государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;
• общественные (негосударственные) объединения;
• служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений;
• представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Отнесение тех или иных лиц к субъектам правоотношений в обязательном порядке предполагает наличие у них административной правосубъектности, которая, в свою очередь, состоит из административной правоспособности (способности иметь права и обязанности) и административной дееспособности (способности своими действиями реализовывать предоставленные права и нести возложенные обязанности). Для каждого субъекта административно-правовых отношений определен момент возникновения дееспособности (достижение возраста, прохождение государственной регистрации, пересечение государственной границы и проч.).

При этом следует помнить, что, являясь субъектом права, можно не быть субъектом тех или иных конкретных правоотношений, но нельзя быть субъектом правоотношений, не будучи субъектом права.

Объект правоотношения – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.

Объектом правоотношений могут быть действия, поведение людей (так называемые неимущественные отношения), а также материальные ценности, вещи (имущественные отношения). Последние иногда именуют предметом.

Объекты правоотношения, кроме того, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.

Третьим элементом состава административно-правового отношения является содержание административного правоотношения, которое включает права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Таким образом, в содержании административного правоотношения различают две стороны: материальную, или фактическую (поведение субъектов), и юридическую (субъективные права и юридические обязанности).

Иногда в структуру административно-правового отношения включают характер связи участников и условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты). Однако следует иметь в виду, что юридический факт является лишь предпосылкой возникновения административно-правовых отношений.

Классификация административно-правовых отношений. Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти целей и т. д.

Прежде всего, можно выделить следующие две группы административно-правовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект управления – объект управления»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Их принято именовать собственно властеотношениями. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т. е. приоритет воли субъекта управления. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями органа исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе сотрудниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т. п.;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Указанные правоотношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью.

Близкой по смыслу является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные виды, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Особое место в системе вертикальных административно-правовых отношений занимают государственно-служебные отношения.

Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами, т. е. одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями и, наконец, между не подчиненными друг другу органами.

К ним, в частности, могут быть отнесены:

1) административно-процедурные отношения:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, иными словами, они предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения;

2) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Кодекс РФ об административных правонарушениях не указывает на равноправное положение сторон административно-деликтных правоотношений. Вместе с тем в проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях в части 1 статьи 2.9 отмечается, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, заинтересованный орган, их представители являются сторонами в производстве по делам об административных правонарушениях, наделяются равными (одинаковыми) процессуальными правами и несут равные (одинаковые) процессуальные обязанности в производстве по делу об административном правонарушении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом;

3) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений. Соглашения возможны между субъектами исполнительной власти, их руководителями.

По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.

В свою очередь, административно-процессуальные правоотношения – это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административнопроцессуальными нормами. Взаимосвязь материальных и процессуальных правоотношений проявляется в том, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений. Кроме того, административнопроцессуальные отношения «обслуживают» правовые отношения ряда других отраслей права. Так, посредством административно-процессуальных отношений реализуются материальные отношения экологического, финансового, земельного и других отраслей права.

По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы:

1) административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан);

2) административно-правовые отношения юрисдикционного характера, связанные с деликтами в сфере государственного управления.

Близкой по смыслу является классификация по характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения. Согласно этой классификации такие правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными фактами, и отношения, вызванные неправомерными фактами (деликтные правоотношения).

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке или в судебном порядке.

Кроме того, правовые отношения делятся на простые и сложные. Простое правоотношение – это такое правоотношение, когда одному субъективному праву соответствует одна юридическая обязанность. Например, в правовых отношениях, связанных с получением общероссийского паспорта гражданином по достижении определенного возраста, субъективному праву на его получение соответствует юридическая обязанность оформить указанный документ в установленные сроки. При сложном правоотношении одному или нескольким субъективным правам соответствует одна или несколько юридических обязанностей. Например, правоотношения, возникающие из поступления на государственную службу, получения водительских прав. Так, для того чтобы возникло пенсионное правоотношение, необходимо: а) достижение лицом соответствующего возраста; б) наличие трудового стажа; в) представление положенных документов; г) принятие компетентным органом решения о назначении пенсии.

Основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты, т. е. такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений. Следует особо отметить, что придание правового характера тем или иным обстоятельствам целиком зависит от воли законодателя, официальной публичной власти, а не от самих участников жизненного процесса, хотя без них эти обстоятельства могли бы и не наступить.

Другими словами, юридические факты – это такие фактические, жизненные обстоятельства (условия, ситуации), которые необходимы для возникновения, изменения и прекращения тех или иных правоотношений. Эти факты становятся юридическими не в силу каких-то особых внутренних свойств, а в результате признания их таковыми государством, законом.

Критерием деления юридических фактов на виды является их связь с волей участников правоотношений.

Юридические факты, возникающие в результате выражения воли людей, именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить гражданину о принятом решении). Как правило, волевые юридические факты реализуются в виде действий.

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Это так называемые события. Если действие – это сознательное волевое поведение (деятельность) граждан, иностранцев, организаций, то события – это такие жизненные обстоятельства, которые не зависят от воли и сознания людей (естественная смерть человека, стихийные бедствия: пожар, землетрясение, наводнение, ураган и т. д.).

Юридические события – это неволевые юридические факты, влекущие правовые последствия (например, в связи с достижением гражданином 14-летнего возраста у него возникает обязанность обратиться в органы внутренних дел для получения паспорта гражданина РФ, а у этого органа – право и обязанность исполнить данную функцию).

Различие между волевыми и неволевыми юридическими фактами заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

Среди юридических фактов выделяются также правовые состояния (состояние гражданства, нахождение на воинской службе, в браке, в родстве, в розыске, в должности и т. д.).